EG och medborgarrätten. Några frågor aktualiserade av ett betänkande
Portalparagraf i regeringsformen om EG-rättens företräde
Grundlagsutredningen inför EG har haft till uppgift att överväga vilka grundlagsändringar som skulle vara nödvändiga om Sverige efter folkomröstning ansluts till Europeiska gemenskaperna (EG).
    Utredningens förslag (EG och våra grundlagar, SOU 1993:14) har utsatts för kritik av olika debattörer, särskilt för den portalparagraf i regeringsformen (RF) som utredningen föreslagit och som kritikerna kallat ”plattläggningsparagrafen”. Den nedsättande beteckningen ger uttryck för tolkningen att utredningen är beredd att till förmån för EGorganen ge upp medborgarnas grundlagsfästa fri- och rättigheter.
    Med anledning av debatten har Justitiedepartementet i en särskild promemoria (Ds 1993:36) lämnat tre olika alternativ till grundlagsändringar.
    Den av utredningen föreslagna portalparagrafen skulle stå i 1 kap. RF och ha följande lydelse. ”Har överenskommelse träffats om Sveriges anslutning till Europeiska gemenskaperna och riksdagen beslutat överlåta beslutsbefogenhet till gemenskaperna, gäller de förpliktelser som följer av anslutningen utan hinder av vad som föreskrivs i grundlag eller annan lag.” I departementspromemorian förekommer i Alternativ A ingen motsvarighet till stadgandet. Alternativ B och C upptar ett stadgande i 8 kap. RF: Rättsregler beslutade inom Europeiska gemenskaperna gäller som lag i den utsträckning som följer av Sveriges anslutning till gemenskaperna.
    Alternativ C har dessutom en portalparagraf i 1 kap. RF: ”Sverige kan till Europeiska gemenskaperna eller annat utländskt organ som också har ett fri- och rättighetsskydd vilket i allt väsentligt står i överensstämmelse med fri- och rättighetesskyddet i denna regeringsform (alt. Europakonventionen) överlåta befogenheter att fatta beslut som skall gälla här i riket.” En genomgång av betänkandet, debatten och departementspromemorian ger vid handen att enighet föreligger på en väsentlig punkt: principen om EG-rättens företräde ingår i den EG-rätt som skulle införlivas med svensk rätt i och med att Sverige ansluter sig till EG. Principen kommer alltså genom anslutningen att utgöra en del av den svenska rättsordningen. Det av utredningen föreslagna stadgandet skulle således inte ha någon självständig rättsverkan.
    Utredningen har på s. 95 i betänkadet redovisat sina skäl för att ändå föreslå generalklausulen i 1 kap. RF. Skälen kan sammanfattas på följande sätt. 1) Medlemskapet är så betydelsefullt att det bör framgå av RF:s första kapitel om statsskickets grunder. 2) Stadgandet skulle markera att den nationella rättsordningen i stort är orubbad men ger utrymme för gemenskapsrätten. 3) Det skulle tillgodose gemenskapsrättens lojalitetskrav. 4) Svenska domstolar och myndigheter skulle genom stadgandet få grundlagsstöd för att tillämpa principen om gemenskapsrättens företräde.
    Eftersom enighet råder om att Sveriges medlemskap i EG skulle innebära införlivande i svensk rätt av principen om EG-rättens företräde, kan

det i förstone tyckas något märkligt att en så animerad debatt kunnat uppstå om den av utredningen föreslagna generalklausulen. Uttrycket ”plattläggningsparagrafen” antyder emellertid vad det är som kritikerna har reagerat mot. De inläser i generalklausulen ett förbehållslöst uppgivande gentemot EG av de fri- och rättigheter som medborgarna enligt 2 kap. RF är tillförsäkrade.
    Att en sådan uppgivenhet inte motsvarar utredningens syfte framgår klart av betänkandet. Utredningen, som visar förtrogenhet med EGdomstolens praxis, konstaterar att domstolen ser det som sin uppgift att värna om grundläggande fri- och rättigheter (jfr Rom-fördragets artikel 164 om domstolens plikt att ”värna om lag och rätt”) och utredningen ger uttryck för uppfattningen att det gemenskapsrättsliga skyddet för dessa rättigheter ”inte står det svenska efter”. Vidare förordar utredningen, för den händelse EG skulle utvecklas på sådant sätt att Sverige inte vill kvarstå som medlem, att ett enkelt riksdagsbeslut skall kunna återta de befogenheter som överlåtits till gemenskapen.
    Av det föregående framgår dels att den av utredningen föreslagna generalklausulen inte är rättsligt nödvändig, dels att den — felaktigt — har kommit att tolkas så att Sverige genom den skulle uppge grundläggande fri- och rättigheter till förmån för aldrig så stötande ingrepp däri som kan komma att antagas i Bryssel. Nämnda missförstånd torde vara tillräckligt skäl för regeringen att inte föreslå ett portalstadganden med den lydelse utredningen förordat.
    I den mån missförståndet i själva verket beror på någons bestämda uppfattning att Sverige bör stanna utanför EG lär det inte kunna undanröjas. Men i övrigt borde klarhet kunna åstadkommas genom att den föreslagna portalparagrafen omformuleras på sådant sätt att det uttryckligen framgår att principen om EG-rättens företräde vilar på förutsättningen att EG har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som proklameras i RF. Tysklands nya artikel 23 ger ett gott exempel på hur en sådan paragraf skulle kunna avfattas: ”För att förverkliga ett förenat Europa medverkar Förbundsrepubliken i utvecklandet av Europeiska Unionen, vilken är förpliktad att iakttaga de demokratiska, rättsstatliga, sociala och federativa grundsatserna samt grundsatsen om subsidiaritet och vilken säkerställer ett med denna grundlag väsentligen jämförbart skydd för medborgerliga rättigheter.” Det är det tyska stadgandet som har bildat modell för Justitiedepartementets Alternativ C.

Medborgarrättens påverkan av Sveriges inträde i EG
I debatten har uttalats oro för att Sveriges medlemskap i EG skulle kunna äventyra medborgarnas skydd för de i 2 kap. RF grundlagsfästa fri- och rättigheterna. Som nämnts har Grundlagsutredningen inför EG gett uttryck för uppfattningen att skyddet i EG ”inte står det svenska efter”.
    Vid en jämförelse mellan det rättsliga skyddet i Sverige och motsvarande skydd i EG finns det enligt min mening anledning att först konstatera att det finns allvarliga brister i det svenska rättssystemet. Det gäller både omfattningen av grundlagsfästa rättigheter och det rättsliga skyddet för dem som för närvarande proklameras i 2 kap. RF.

Äganderätten åtnjuter i RF högst ofullständigt skydd i det 2 kap. 18 § inte säger annat än att medborgare vilkens egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestämmes i lag. Den enskildes rätt till privatliv och familjeliv nämns endast som en riktlinje för det allmänna i 1 kap. 2 §.
    Härtill kommer att det rättsliga skyddet för de i 2 kap. proklamerade rättigheterna är svagt och outvecklat.
    Många är de som i olika sammanhang hävdat att Sverige borde ha en författningsdomstol med uppgift bl. a. att pröva ifrågasatta kränkningar av de grundlagsfästa fri- och rättigheterna. Som det nu är har medborgaren inte någon rätt att få en kränkning konstaterad av domstol. En rättighet har begränsat värde om medborgaren inte kan hävda den inför domstol. Att möjligheten att vända sig till JO är otillräcklig har utvecklats i olika sammahang, bl. a. av Medborgarrättsrörelsens grundare, Gustaf Petrén. JO förutsätts numera verka huvudsakligen genom att uttala vad han eller hon för egen del anser är rätt och fel, lämpligt och olämpligt. Ingen är skyldig att rätta sig efter dessa uttalanden. JO kan därför till följd av sin ställning inte betraktas som en instans som ger medborgarna en effektiv möjlighet att få det auktoritativt fastslaget att en kränkning föreligger av någon fri- eller rättighet. JO hänger så att säga i luften i det institutionen saknar den anknytning till domstolsväsendet som den tidigare hade.
    Idén med medborgerliga fri- och rättigheter är att de skall skydda medborgarna från maktmissbruk. Maktmissbruk kan ta sig uttryck i lag. Makten kan också missbrukas av myndigheter vid tillämpning av en i och för sig korrekt lag. Ju mer vagt en maktbefogenhet uttrycks, desto större är risken för att makten missbrukas. Åtskilliga maktbefogenheter är i svensk rätt vagt uttryckta.
    För de flesta människor framstår det som självklart att om yttrandefrihet råder, kan man inte bestraffas för att man utnyttjat sin yttrandefrihet och det oavsett på vad sätt man bestraffas. I tidigare JO-praxis var detta en självklarhet även för JO, som t. ex. fann att det innebar en kränkning av yttrandefriheten att en skolpojke fått sänkt sedebetyg med anledning av en tidningsartikel (1964 s. 387). JO-praxis torde ha varit byggt på ett avgörande av Högsta Domstolen från 1914 (NJA 1914 s. 381).
    Detta betraktelsesätt, av så stor betydelse för yttrande- och informationsfriheternas effektivitet, har övergivits. Den förändrade rättsuppfattningen torde ha samband med vissa uttalanden som gjordes inför stadgandena i 2 kap. 12--14 §§ RF om vad det innebär att en fri- och rättighet ”begränsas”. Härmed avses enligt 1973 års fri- och rättighetsutredning inte varje negativ åtgärd från det allmännas sida, som är föranledd av att någon har utnyttjat en grundlagsskyddad rättighet eller som har till syfte att förmå någon att avstå från att göra bruk av en sådan rättighet. Uttrycket ”begränsning” tar i stället sikte på faktiskt fysiskt tvång, kriminalisering och vite. ”Att en person till följd av sina yttranden i politiska frågor förvägras en tjänst av betydelse för rikets säkerhet kan exempelvis inte anses vara en begränsning av hans yttrandefrihet i grundlagens mening” (SOU 1975:75 s. 104).

Sistnämnda uttalande är olyckligt, eftersom det innebär att ordet ”begränsning” i 2 kap. 12 § RF överhuvudtaget inte anses omfatta åtgärder utanför straffrätten. I fråga om andra åtgärder kommer man därmed inte in på den prövning som enligt nämnda stadgande skall göras av ”begränsningar”: Är ändamålet med begränsningen godtagbart i ett demokratiskt samhälle? Går den utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet? Utgör den ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar? Sammanfattningsvis kan om bristerna i det svenska systemet sägas att vissa för medborgaren väsentliga fri- och rättigheter inte omfattas av de i RF proklamerade fri- och rättigheterna, t. ex. skydd för äganderätten och familjelivet, att medborgarna inte ens har någon rätt att få kränkningar konstaterade av domstol, samt att grundlagsskyddet för t. ex. yttrandefriheten inte anses hindra myndigheter från att reagera mot misshagliga uttalanden på annat sätt än genom åtgärder hänförliga till straffrätten.
    Vad så gäller det EG-rättsliga systemet är det av största betydelse att domstolen särskilt har i uppgift att ”värna om lag och rätt” vid tolkning och tillämpning av fördragen och skall övervaka lagenligheten av bindande rättsakter. Som Grundlagsutredningen inför EG konstaterar ser domstolen det som sin uppgift att värna om grundläggande fri- och rättigheter. Till de rättskällor domstolen därvid använder hör medlemsstaternas konstitutioner samt Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna.
    Av stor betydelse är vidare att EG-domstolen, såsom framgår av ett särskilt avsnitt i betänkandet (1.2.2), också slår vakt om sådana klassiskt rättsstatliga principer som legalitetsprincipen, likabehandlingsprincipen och rätten till försvar. Därtill må här nämnas principen om berättigade förväntningar och den om skyldighet för myndigheter att motivera sina beslut med sådan tydlighet att en rättslig kontroll av motivens bärkraft är möjlig (se t. ex. 1960 ECR 891). Dessa och andra rättsstatliga doktriner har på grundval av förvaltningsrättsliga principer i de ursprungligen sex medlemsstaterna kommit att utvecklas i domstolens praxis sedan den inledde sin verksamhet 1954.
    I nutida svensk doktrin och rättspraxis finns inte någon motsvarande genomtänkt uppbyggnad av rättsligt skydd för den enskilde mot godtycke och maktmissbruk. Lagstiftaren anses inte bunden av något allmänt krav på saklighet och objektivitet eller av något godtyckesförbud. Avsaknaden av en sådan grundsats har motiverats med att det ”i detta sammanhang” inte skulle vara möjligt att fastställa innebörden av sådana uttryck som saklighet och objektivitet (SOU 1975:75 s. 112 f.). Formellt gäller enligt 1 kap. 9 § RF att domstolar och myndigheter skall beakta allas likhet inför lagen och iakttaga saklighet och opartiskhet, men i lageditionen finns inte ett enda rättsfall antecknat under paragrafen, vilket framstår som naturligt om det anses att begrepp som saklighet och objektivitet är omöjliga att rättsligt hantera. EG-domstolen har alltid gett uttryck för uppfattningen att uttryck som saklighet och godtycke är rättsligt hanterliga och har i sin praxis utvecklat kriterier för tillämpningen. Ett exempel från senare år är att ett TV-monopol som motiveras med

den begränsade tillgången på frekvenser inte ansetts försvarligt i den mån monopolföretaget använder endast en del av de tillgängliga frekvenserna (1991 ECR 2925).
    Från denna synpunkt skulle det för medborgarrätten vara en stor vinning om EG-domstolens rättsstatliga synsätt skulle komma att påverka rättsuppfattningen hos domstolar och andra juridiska instanser i Sverige.
    Frågan är då om det likväl kan befaras att Sveriges inträde i EG skulle leda till sådana inskränkningar i medborgarrätten som för svensk rättsuppfattning framstår som svåra att tolerera. Utredningen konstaterar i detta hänseende, på grundval av en omfattande genomgång som gjorts inom regeringskansliet, att begränsningar inom EG-rätten av de i RF proklamerade fri- och rättigheterna närmast ifrågakommer i form av bestämmelser om tystnadsplikt och sekretess, förbud mot viss reklam samt befogenhet för EG-funktionärer att i ett företags lokaler granska bokföringshandlingar och andra dokument.
    Regler om tystnadsplikt och sekretess innebär begränsningar av yttrande- och informationsfriheterna samt därutöver, i den mån fråga är om uppgifter i allmänna handlingar, en inskränkning av offentlighetsprincipen.
    Den svenska sekretesslagen upptar ett stort antal avsteg från offentlighetsprincipen, och bestämmelser därom meddelas genom enkelt riksdagsbeslut. Likväl måste själva principen om allmänna handlingars offentlighet anses omistlig i Sverige. Varken i betänkandet eller i departementspromemorian föreslås någon grundlagsändring såvitt gäller principen om allmänna handlingars offentlighet eller reglerna om meddelarfrihet. På denna punkt kan för övrigt med tillfredsställelse noteras att man inom EG, som inte har motsvarande princip, dock synes verka för ökad öppenhet. — Det kan emellertid inte uteslutas att EG-domstolen framdeles kan komma att finna det stå i strid mot en medlemsstats lojalitetsplikt — artikel 5 i EEC-fördraget ålägger medlemsstaterna att bl. a. ”underlätta att gemenskapens uppgifter fullgörs” — att tillåta offentliggörande av något som är sekretessbelagt enligt EG-rättsliga regler.
    Vad gäller förbud mot vissa typer av reklam anses i nutida svensk rättsuppfattning att reklamen inte åtnjuter fullt tryckfrihetsrättsligt skydd och att ingripande mot rent kommersiell reklam i avsevärd utsträckning kan ske utan hinder av tryckfrihetsförordningen (se t. ex. prop. 1978/79:2 s. 51 f. och 72 och prop. 1990/91:64 s. 90 ff.).
    Beträffande grundlagsskyddet mot husrannsakan kan till en början konstateras att husrannsakan och liknande intrång sedan länge förekommer på många olika lagstiftningsområden i Sverige och fyller en rad syften, som fastställts ”mer eller mindre noga” (1973 års fri- och rättighetsutredning, SOU 1975:75 s. 147).
    Enligt 3 kap. 8 § taxeringslagen får skattemyndighet besluta om taxeringsrevision i allmänt kontrollsyfte, således utan att någon särskild misstanke förekommer. Sådant beslut får inte överklagas och kan omedelbart verkställas. Enligt bevissäkringslagen, som är tillämplig i sådana fall, får eftersökning och beslag förekomma i byggnad som huvudsakligen används för den granskandes verksamhet eller som

yrkesmässigt används av någon annan; som förutsättning gäller endast att granskningsledaren antar att det föreligger risk att bevismedel kommer att undanhållas eller förvanskas. Som Hoechst-fallet (1989 ECR 2859) illustrerar är rättssäkerhetsgarantierna omfattande vid en motsvarande granskning som görs av EG-kommissionen. Ett beslut om granskning måste grundas på misstanke om överträdelse av en bindande bestämmelse, och beslutet måste motiveras så att det berörda företaget kan försvara sig mot misstanken. Innan kommissionen beslutar om granskning måste den konsultera vederbörande myndighet i den stat där granskningen skall utföras. Den som berörs av beslutet kan få dess rättsenlighet prövad av EG-domstolen, som kan ogiltigförklara beslutet på den grund att det är otillräckligt motiverat, godtyckligt eller onödigt ingripande. Klagomålen hindrar visserligen inte i och för sig att beslutet kan verkställas, men den klagande kan begära att EG-domstolen interimistiskt förbjuder verkställighet. Kommissionens tjänstemän får inte använda något tvång vid verkställigheten. Om företaget motsätter sig granskning, är kommissionen för genomförandet tvungen att be den berörda statens myndigheter om hjälp. Dessa är inte skyldiga att medverka med tvång som de för sin del finner godtyckligt eller oproportionerligt (st. 35 i Hoechst-domen). Verkställighet kan ske endast i enlighet med den berörda statens rättsordning.
    Sammantaget finns knappast fog för den i debatten uttalade oron för att Sveriges anslutning till EG skulle innebära försvagning av medborgarrätten. Det förehåller sig enligt min mening tvärtom. Dels kan regler och beslut som medborgarna konfronteras med inom EG:s ram angripas rättsligt på den grund att de t. ex. är godtyckliga eller strider mot proportionalitetsprincipen. Dels kan man vänta sig att svensk lagstiftning och svensk rättspraxis även utanför EG:s ram på lång sikt skulle påverkas av de rättsstatliga principer som utvecklats i EG-domstolens nu snart fyrtioåriga verksamhet.
    Som utredningen påpekar (s. 215) kan underlaget för det offentliga samtalet i lagstiftningsfrågor dock komma att bli magrare om Sverige blir medlem i EG. Det skulle innebära att den svenska folkstyrelsen inte i samma utsträckning som tidigare kommer att bygga på åsiktsbildning inom Sverige. Som utredningen utvecklat i betänkandet (s. 108 f.) är det emellertid mycket som tyder på att en sådan förändring är en oundviklig följd av den internationalisering som pågår, oavsett om Sverige blir eller inte blir medlem i EG.
Brita Sundberg-Weitman