Aktuella spörsmål

 

 

Svenskt konventionsbrott?
I svensk rätt finns två typer av förvaltningsbeslut: sådana som kan bli föremål för överprövning vid förvaltningsdomstol och sådana som enbart kan överklagas till högre förvaltningsmyndighet, varvid slutinstansen ofta är regeringen. Emellertid kräver artikel 6 i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna att det alltid skall finnas en rätt till domstolsprövning när det gäller tvister om någons civila rättigheter, och såsom begreppet ”civila rättigheter” har tolkats av Europadomstolen i Strasbourg, har det kommit att omfatta många av de frågor som i Sverige traditionellt har varit undandragna domstols prövning. Detta är bakgrunden till ett relativt stort antal fällande domar mot Sverige i Strasbourg (målen Sporrong och Lönnroth, Europadomstolens domar Serie A nr 52, Pudas, Serie A nr 125-A, Bodén, Serie A nr 125-B, Tre Traktörer Aktiebolag, Serie A nr 159, Allan Jacobsson,
Serie A nr 163, Håkansson och Sturesson, Serie A nr 171-A, Mats Jacobsson, Serie A nr 180-A, Skärby, Serie A nr 180-B, Fredin, Serie A nr 192).
    För att Sverige skulle komma till rätta med de problem som avsaknaden av domstolsprövning skapade i sådana fall, infördes lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Genom denna lag tillskapades ett nytt rättsmedel, benämnt ansökan om rättsprövning, och uppgiften att pröva sådana ansökningar anförtroddes Regeringsrätten. Rättsprövning skulle innefatta en prövning av om ett beslut som fattats av regeringen eller av en förvaltningsmyndighet stred mot ”någon rättsregel” och kunde begäras endast när något annat rättsmedel inte var tillgängligt.
    Avsikten var att införandet av detta nya rättsmedel inför vår högsta förvaltningsdomstol skulle lösa de problem som uppkommit i förhållande till Europakonventionen. Att alla problem inte hade lösts genom tillkomsten av den nya lagen visade sig dock i ett fall avseende rättsprövning där Europadomstolen på nytt fällde Sverige för brott mot artikel 6 i Europakonventionen. I detta mål klagades över att Regeringsrätten i ett förfarande om rättsprövning hade vägrat att tillmötesgå parts begäran om muntlig förhandling, och denna vägran ansågs av Europadomstolen strida mot de procedurgarantier som innefattades i artikel 6 i konventionen (målet Fredin nr 2, Serie A nr 283-A).
    Ett nytt problem som också gäller rättsprövningslagen och dess förhållande till Europakonventionen kom att beröras i ett mål som helt nyligen avgjordes av Högsta domstolen (HDs beslut den 22 november 1994 nr SÖ 265). Problemet gällde den gången rättsprövningslagens tillämpningsområde. Frågan var om detta tillämpningsområde var tillräckligt omfattande för att motsvara konventionens krav. Omständigheterna i målet var i korthet följande:

 

S väckte vid tingsrätt talan mot staten med yrkande att staten skulle förpliktas att till henne utge ett visst penningbelopp, utgörande dels inkomststöd enligt förordningen

64 Hans Danelius SvJT 1995 (1990:941) om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m. m., dels djurbidrag enligt förordningen (1989:896) om vissa bidrag till jordbruksföretag. Hennes talan avvisades av tingsrätten, medan Göta hovrätt, dit beslutet överklagades, ansåg att allmän domstol på grund av bestämmelserna i Europakonventionen var behörig att pröva hennes talan. Jordbruksverket överklagade hovrättens beslut till HD som emellertid fann att allmän domstol inte var behörig att pröva S:s talan.

 

Hovrätten fann alltså att Europakonventionens krav medförde att allmän domstol skulle anses behörig. HD intog visserligen motsatt ståndpunkt men ansåg att frågan om svensk rätts överensstämmelse med konventionen i detta fall var problematisk. Under hänvisning till olika avgöranden av Europadomstolen fann HD att det förelåg starkt stöd för uppfattningen att rätten till ekonomiska bidrag enligt de två förordningarna rörde ”civila rättigheter” i konventionens mening och att S därför — under förutsättning att den uppkomna tvisten med jordbruksverket kunde anses vara ”reell” och ”seriös” — enligt artikel 6 i konventionen hade rätt att få tvisten prövad vid domstol. Hade hon då möjlighet att få sitt anspråk på bidrag prövat av domstol? Rättsprövningslagen hade ju införts just för att komma till rätta med de problem som avsaknaden av domstolsprövning i fråga om vissa förvaltningsärenden skapat i Sverige. Men rättsprövningslagen har sina begränsningar. Den är nämligen tillämplig enbart på förvaltningsärende ”som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen”. När lagen infördes uttalade det ansvariga statsrådet att detta ”med bred marginal” täckte ”det som rimligen kan falla under konventionens begrepp ’civila rättigheter och skyldigheter’” (prop. 1987/88:69 s. 21). Vid detta påstående finns det nog anledning att sätta ett frågetecken.
    I 8 kap. 3 § regeringsformen, som gäller relationerna mellan enskilda personer och det allmänna, är det fråga om ”åligganden för enskilda” och om andra ”ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden” men inte om enskilda personers rättigheter gentemot staten. Vad som omfattas är alltså sådana föreskrifter som är betungande för den enskilde men inte sådana som är gynnande och alltså ger den enskilde förmåner av något slag. Det mål som HD hade att bedöma gällde emellertid tillämpningen av sådana gynnande föreskrifter. Det var knappast HDs sak att definitivt fastslå hur rättsprövningslagen skulle tolkas, men HD ansåg sig i vart fall kunna uttala att det framstod som ”osäkert” om lagen kunde tillämpas på sådana beslut om ekonomiska bidrag som målet gällde.
    Eftersom Europakonventionen kunde anses ge en rätt till domstolsprövning — i vart fall om tvisten var reell och seriös — och det var ovisst om rättsprövning stod till buds, ställdes HD inför frågan om konventionens krav på domstolsprövning kunde tillgodoses på så sätt att allmän domstol ansågs behörig att ta upp S:s talan till prövning. HD har ju, särskilt på senare år, varit beredd att i sin rättstillämpning tillmäta Europakonventionen en sådan betydelse att man kommit mycket nära en direkt tillämpning av konventionen, och detta redan innan denna formellt inkorporerats med svensk rätt (se t. ex. NJA 1991 s. 188 och 512, 1992 s. 363, 513 och 532, 1993 s. 109 och 111, 1994 s. 290). På liknande

 

SvJT 1995 Svenskt konventionsbrott? 65 grunder skulle man kunna föreställa sig att HD kunde i det nu aktuella fallet ha gett artikel 6 en sådan genomslagskraft att allmän domstol med stöd av denna artikel — och utan hinder av bestämmelserna i svensk lag — befunnits behörig att pröva tvisten i fråga.
    Men i det aktuella fallet var det inte tillräckligt att konstatera att konventionen medförde en rätt till domstolsprövning; det återstod att ta ställning till vilken domstol som var behörig eller, med andra ord, om det var allmän domstol eller förvaltningsdomstol som borde svara för prövningen av mål av sådant slag.
    Som HD påpekar i sitt beslut, har svensk doktrin ofta förordat en allmän princip av innebörd att tvister skall avgöras av allmän domstol, om inget annat är särskilt stadgat. Detta kunde i och för sig tala för att allmän domstol skulle anses behörig också i det aktuella fallet. Men HD framhåller att det finns andra argument som talar i motsatt riktning. Dit hör särskilt tvistefrågans art. En fråga om rätt till bidrag från staten för bedrivande av jordbruk ligger ju relativt nära andra bidragsfrågor som kan prövas av förvaltningsdomstol men skiljer sig väsentligt från vad allmän domstol har att bedöma i vanliga tvistemål. HD ansåg därför att principen om allmän domstols ”restkompetens” inte kunde vara tillämplig i detta fall och uttalade: ”Tvärtom är tvistefrågans art sådan att starka sakliga skäl talar för att prövningen snarare bör anförtros förvaltningsdomstol, låt vara att det med den metod som används i gällande lag för att bestämma förvaltningsdomstols behörighet kan uppstå svårigheter att finna en behörig förvaltningsdomstol.” HDs slutsats blev att ”i vart fall” allmän domstol fick anses sakna behörighet att pröva S:s talan.
    Är det en konsekvens av HDs avgörande att Sverige på denna punkt bryter mot Europakonventionen? Svaret på denna fråga blir först och främst beroende av om förvaltningsdomstol skulle anse sig behörig att ta upp mål av detta slag till prövning. Eftersom förvaltningsdomstolarna normalt grundar sin behörighet på konkreta föreskrifter som ger dem behörighet för bestämda typer av mål och någon sådan föreskrift inte finns när det gäller de ifrågavarande bidragen till jordbruket, är frågan närmast om förvaltningsdomstolarna skulle vara dristiga nog att grunda sin behörighet direkt på artikel 6 i Europakonventionen. Skulle förvaltningsdomstolarna inte finna sig behöriga, kan det nog anses föreligga en konflikt med konventionen, och denna konflikt kan i så fall biläggas endast genom att lagstiftaren tillser att det i framtiden kommer att finnas en behörig domstol.
    Europakonventionen blir från den 1 januari 1995 inkorporerad med svensk lag. Blir det då lättare att direkt i rättstillämpningen lösa problem av det slag som det här behandlade HD-avgörandet aktualiserar? Detta är ingalunda säkert, eftersom det fortfarande kan ses som en öppen fråga vilken domstol som skall ta på sig uppgiften att pröva mål för vilka lagstiftaren inte har anvisat någon särskild domstol. Konventionen gör ju inte mera än att ålägga konventionsstaterna vissa förpliktelser, och varje konventionsstat har sedan att själv ta ställning till vilket statligt organ som skall åläggas de uppgifter som staten skall utföra enligt konventionen. Även om konventionen är en del av den interna rätten,

 

66 Svenskt konventionsbrott? SvJT 1995 krävs det därför ibland en kompletterande åtgärd av lagstiftaren för att klargöra hos vem kompetensen och ansvaret skall ligga.
Hans Danelius