De svenska lagförarbetenas vara eller inte vara som rättskälla — effekter av Sveriges anslutning till den Europeiska unionen*

 

 

Av jur. stud. JOHAN ROSÉN

1. Inledning
Den 1 januari 1995 trädde lagen (1994:150) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen i kraft. I och med detta genomfördes den största förändringen någonsin av den svenska rättsordningen. Denna förändring har dock skett i två steg. Det första steget togs ett år tidigare — den 1 januari 1994 — när EESavtalet trädde i kraft.1 Sammantaget utgör dessa internationella åtaganden — för svensk rätts räkning — den största receptionen någonsin av främmande rätt. Till detta kan även läggas att Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna numera är inkorporerad i svensk rätt.2 Förändringarna för svensk rätts del är av två olika slag. För det första har svensk rätt förändrats — och kommer att förändras — i materiellt hänseende på alla de rättsområden där den speciella europarätten3 griper in och förändrar rättsläget. Dessutom medför anslutningen till den Europeiska unionen, på längre sikt, ett antal allmänna konsekvenser för svensk rätts räkning.4 Dessa konsekvenser beror på den allmänna europarättens påverkan på vår nationella rättsordning. I stora drag kommer juridiken att internationaliseras. Juridikens och juristens roll i samhället kommer att stärkas och den juridiska metoden och rättskälleläran kommer att påverkas.

 

* Denna artikel har belönats med första pris i Svensk Juristtidnings pristävling 1995 i juridiskt författarskap för yngre jurister i kategorin juris studerande (se SvJT 1995 s. 186). 1 Se lag (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde ( EES ). 2 Se Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, samt för en kritisk granskning, Bernitz i JT 1994–95 s. 259 ff. 3 Se Bernitz, Europarättens grunder, 1:a upplagan, 1994 s. 11 ff. samt jfr Sven Norberg i SvJT 1995 s. 401 not 1 för den något förvirrande terminologin inom europarätten. Eftersom förevarande artikel kommer att behandla Europarätten ur ett allmänt perspektiv kommer genomgående termen Europarätt att användas. 4 Se Europagemenskap och rättsvetenskap, Iustus förlag, 1992 s. 37 ff. samt Bernitz i JT 1991 92 s. 29 ff.

En allmän konsekvens av receptionen av europarätt är att den traditionella svenska rättskälleläran kommer att utsättas för påfrestningar. Syftet med denna artikel är att försöka belysa de svenska lagförarbetenas roll i den svenska rättskälleläran i och med receptionen av europarätt samt vilka konsekvenser detta kan komma att få i framtiden. Fortsättningsvis kommer förarbetenas roll i svensk rätt enligt vår traditionella rättskällelära att belysas (2). Därefter följer en kort genomgång av rättskälleläran inom europarätten (3). Europarättens påverkan på de svenska lagförarbetenas betydelse ur rättskälle-synpunkt (4) samt vissa allmänna tendenser (5) undersöks innan artikeln avslutas med en sammanfattning (6). Artikeln gör självklart inte anspråk på en uttömmande behandling av frågorna. Till detta är ämnet alltför stort. Ämnets natur är även sådan att en stor del av diskussionen kommer att föras de lege ferenda.

 

2. Lagförarbetena i svensk rätt
2.1 Inledning
Lagförarbeten kan sägas ha två funktioner. För det första utgör de arbetsmaterial och beslutsunderlag i lagstiftningsarbetet. Detta måste anses vara lagförarbetenas egentliga syfte. I den juridiska debatten är detta dock något som ofta faller i glömska. Denna funktion hos lagförarbetena faller dock utanför ramen för artikeln och kommer därför inte att beröras mer. Lagförarbetenas andra funktion är att verka som rättskällefaktor5 vid lösandet av juridiska problem.
    Strömholm delar in rättskällefaktorerna i dels rättskälleprinciper — hanteringsregler — dels övriga rättskällefaktorer - sakregler.6 Skillnaden kan sägas bestå i att rättskälleprinciperna direkt styr den rättstillämpandes eget beteende och utgör regler om användningen av regler. De övriga rättskällefaktorerna styr innehållet i den rättstillämpandes produkter och ger tillsammantagna besked om hur det skall gå i olika mål. Nedan behandlas först förarbetenas funktion som övrig rättskällefaktor (2.2) och därefter behandlas kortfattat de rättskälleprinciper som gör att förarbeten över huvud används i rättstillämpningen (2.3).

 

5 Se Strömholm, Rätt, rättskällor och rättstillämpning, 4:e upplagan, 1992 s. 294 (i fortsättningen citerad Strömholm) angående rättskällebegreppet och den där förordade terminologin. 6 Se Strömholm s. 297 f.

 

2.2.1 Lagstiftning genom motiv
Modern svensk lagtext är ofta allmänt hållen och ganska intetsägande. För att få reda på gällande rätt krävs att man läser förarbetena där de konkreta sakreglerna återfinns. •Om vi accepterar lagstiftning genom motiv, tvingas vi också acceptera rättskälleprinciper som ger uttalanden i lagförarbetena i stort sett bindande verkan. Ett stort antal invändningar kan riktas mot lagstiftning genom motiv men icke desto mindre är det vanligt.7 Ett område där lagstiftning genom motiv är särskilt vanlig är det alltmer utbredda bruket av generalklausuler inom exempelvis avtals- och skatterätten.8 Är lagtextens överskådlighet anledningen till att huvuddelen av de relevanta sakreglerna återfinns i lagens förarbeten torde ett bättre alternativ vara att göra som inom skatterätten — dela upp lagtexten i en kort central del och en längre förklarande del. Fördelen med detta är att medborgare — och jurister — med säkerhet kan veta vad som är auktoritativt och vad som endast är ett historiskt bakgrundsmaterial.9 Kännetecknande för lagstiftning genom motiv är sammanfattningsvis att de egentliga sakreglerna återfinns i lagförarbetena utan att någon antydan om dessa över huvud ges i lagtexten.10 Själva sakregeln har exakt samma karaktär som om den placerats i lagtexten. Det är alltså inte i dessa fall fråga om en tolkningsprocess för att nå fram till den relevanta rättsregeln i det enskilda fallet.

 

 

2.2.2 Lagförarbeten som tolkningsdatum vid tolkning av lagtext
Det är vanligt att lagtexten ger ett oklart eller ett flertydigt svar på ett juridiskt problem. I många fall erbjuder då lagförarbeten ”färdiga” tolkningar.11 Alternativa lösningar på tolkningsproblemet kan dock finnas i rättspraxis och i olika allmänt accepterade tolkningsmetoder. I de fall där lagens förarbeten används som tolkningsdatum återfinns den egentliga sakregeln i lagtexten. Dess eventuella applicering i ett konkret fall avgörs dock med hjälp av lagens förarbeten. De övriga rättskällefaktorerna skriven lag och lagförarbeten samverkar således i dessa fall i en tolkningsprocess.

7 Se Bratt och Tiberg i SvJT 1989 s. 414. 8 A.a. s. 414. Se även Hellner, Lagstiftning inom förmögenhetsrätten, 1990 s. 205 angående begreppet generalklausul. 9 Se Bratt och Tiberg i SvJT 1989 s. 414. 10 Se Hessler i SvJT 1957 s. 242. 11 Se för ett exempel prop. 1993/94:123 s. 205 där departementschefen ger en ”färdig” tolkning av lagtextens uttryck ... fordran som är på mindre belopp...

 

2.2.3 Lagförarbeten för att utfinna ratio legis Den teleologiska lagtolkningen bygger på att lagens ändamål fastställs. I tolkningsprocessen väljs sedan det alternativ som bäst kan anses uppfylla lagens ändamål. Härvid finns det anledning att skilja på subjektiv och objektiv tolkningsmetod. Den subjektiva lagtolkningsmetoden kännetecknas av en strävan att finna och söka ledning i de syften och avsikter som faktiskt förelegat vid lagstiftningens tillkomst. Den objektiva lagtolkningsmetoden kännetecknas däremot av att sambandet mellan lagen och den historiske lagstiftaren brutits. Ändamålet skall istället bestämmas i sådana objektiva omständigheter som hänför sig till själva lagen.12 Det har framförts olika svar på frågan hur dessa objektiva omständigheter skall bestämmas och vilka som är relevanta i den juridiska doktrinen.13 Den teleologiska lagtolkningsmetodens fokusering på lagens ändamål måste anses vara både dess styrka och svaghet. En tolkning med stöd i lagens ändamål torde ge stora möjligheter till flexibel rättstillämpning och ändamålsenliga avgöranden i det enskilda fallet. Svårigheterna att bestämma lagens ändamål är dock betydande. Med en objektiv teleologisk tolkningsmetod är kravet på förutsebarhet i rättstillämpningen svårt att tillgodose.

    Den subjektiva metoden att fastställa en lags ändamål löser på ett enklare sätt svårigheterna med att fastställa en lags ändamål. Många lagar bygger dock på en avvägning mellan olika intressen och kan därför ha sinsemellan motstridiga ändamål.14 Kravet på förutsebarhet i rättstillämpningen torde bättre tillfredsställas med en subjektiv teleologisk metod. Den subjektiva lagtolkningsmetoden har förespråkats på de områden där legalitetsprincipen gör sig särskilt gällande. Lagens ändamål — på det sätt den anges i lagförarbetena — rekommenderas av flera författare i de fall en teleologisk lagtolkning över huvud tillämpas inom exempelvis skatterätten och straffrätten.15 I de fall en teleologisk lagtolkning tillämpas och lagens ändamål därvid bestäms med ledning av uttalanden i förarbetena återfinns den egentliga sakregeln i lagtexten. Dess applicering i ett konkret fall bestäms dock efter en samverkan mellan lagtexten och lagförarbetena. I jämförelse med de fall där lagens förarbeten används som tolkningsdatum, se ovan 2.2.2, verkar dock

12 Se Strömholm s. 403 f., samt jfr Welinder i SvJT 1952 s. 80 ff. 13 Se De Lege, Juridiska fakulteten i Uppsala, Årsbok, 1991, s. 73 ff., för en sammanställning av olika skrifter av Ekelöf angående hans teleologiska lagtolkningsmodell. Jfr Peczenik i JT 1994 95 s. 306 f. och Hult i SvJT 1952 s. 579 ff. 14 Se t. ex. prop. 1993/94:123 s. 73 för ett belysande exempel. 15 Se t. ex. Thornstedt, Legalitet och teleologisk metod i straffrätten, Festskrift tillägnad Nils Herlitz, 1955, s. 319 ff. och Lindencrona, Förarbetenas betydelse vid tolkning av svensk skattelag, Festskrift till Hans Thornstedt, 1983, s. 491 ff. Jfr dock Bergström, Skattenytt 1984 s. 309 ff. och Mattsson i SvJT 1981 s. 291 ff.

 

förarbetena indirekt. Detta sagt med tanke på att lagens förarbeten påverkar prövningen av lagens ändamål vilket i sin tur påverkar lagtolkningen.

 

2.2.4 Lagförarbeten som expertråd
De personer som deltar i lagstiftningsprocessen är ofta experter. Det kan därför finnas anledning att fästa särskild vikt vid uttalanden i förarbetena. Dessutom skapar förarbetena ett slags dialog där olika konkurrerande meningar får göra sig hörda. Detta ger rättstillämparen ett mer omfattande och allsidigt underlag för den juridiska argumentationen.16 Lagförarbetena spelar i dessa fall samma roll som den juridiska doktrinen. Precis på samma sätt som med uttalanden i den juridiska doktrinen bör argumentationsvärdet härvid bestämmas utifrån de framförda argumentens sakliga tyngd och inte på grund av några yttre auktoritetsskäl.

 

2.2.5 Lagförarbeten i pedagogiskt syfte
Slutligen kan lagförarbeten i vissa fall sägas fylla endast en pedagogisk funktion. Lagens förarbeten uttalar endast i dessa fall vad som — eventuellt med mer möda — kan utläsas direkt ur lagtexten.17 När uttalanden i lagens förarbeten endast spelar en pedagogisk roll utgör dessa över huvud inte någon övrig rättskällefaktor.

 

2.3 Vilka rättskälleprinciper legitimerar användningen av lagförarbeten som rättskällefaktor?
I den juridiska doktrinen har lagförarbetenas ställning som rättskällefaktor flitigt debatterats alltsedan 1930-talet. Denna artikel syftar inte till att utgöra ännu ett inlägg i debatten om det riktiga och lämpliga i att använda lagförarbeten som rättskällefaktor. Domstolarna uttalar sig dessutom sällan generellt om rättskälle- och metodfrågor varför det är svårt att uttala sig med säkerhet om vilka rättskälleprinciper som styr tillämpningen av lagförarbeten som rättskällefaktor. Det torde dock vara klart att ur ett internationellt perspektiv visar svensk rätt upp en mycket stark bundenhet vid lagens förarbeten.18 En idag någorlunda accepterad uppfattning är att lagförarbetena inte är bindande utan endast vägledande. Detta är dock uppfattningen i den teoretiska diskussionen. I praktiken används lagförarbeten ofta som om de vore mer eller mindre

 

16 Se Peczenik i JT 1994–95 s. 307 f. 17 Se Welinder i SvJT 1952 s. 84. 18 Se Bratt och Tiberg i SvJT 1989 s. 407 f.

 

bindande.19 Framför allt i de lägre instansernas rättstillämpning torde uttalanden i lagens förarbeten ofta betraktas som i praktiken bindande om inte rättspraxis anvisar någon annan lösning. En tolkning i linje med lagens förarbeten torde ha störst chans att stå fast vid en prövning i högre instans. Den stora prejudikattorkan inom många rättsområden medför också att lagförarbetena kommit att spela en mycket stor roll i rättstillämpningen. För denna artikels syfte torde räcka att uppställa en normdeskriptiv rättskälleprincip med innehållet att lagförarbeten utgör en rättskällefaktor därför att man kan konstatera att den faktiskt behandlas som en rättskällefaktor av domstolarna.20 Lagförarbetenas dignitet i förhållande till övriga rättskällefaktorer kan svårligen fastställas. Den indelning av lagförarbetenas olika funktioner i rättstillämpningen som gjorts ovan (2.2.1–2.2.5) är tänkt att illustrera lagförarbetenas värde som övrig rättskällefaktor efter en fallande skala. De sakregler som härleds ur lagförarbetena när metoden ”lagstiftning genom motiv” används måste anses vara nästan av samma valör som skriven lag. Efter en fallande skala minskar sedan lagförarbetenas bindande verkan på rättstillämparen. Det är dock viktigt att än en gång framhålla att detta grundas på en pragmatiskt bestämd rättskälleprincip och avser att spegla dagens situation.

 

3. Rättskälleläran inom EU-rätten
3.1 Inledning
Europarätten är idag en juridisk specialdisciplin och har som sådan en egen rättskällelära. Verksamheten inom den Europeiska unionen kännetecknas över huvud av en stark legalism. Samarbetets vittgående och långsiktiga karaktär gör precisa rättsregler nödvändiga.21 Under denna rubrik kommer en översikt över europarättens rättskällelära ges (3.2). Därefter belyses lagtolkningen inom europarätten (3.3). Slutligen kommer europarättens förhållande till nationell rätt att kommenteras (3.4). Syftet med förevarande avsnitt är endast att ge en bakgrund till den kommande diskussionen (4) om de svenska lagförarbetenas ställning som rättskälla efter anslutningen till den Europeiska unionen.

 

 

19 Se Strömholm s. 319, Welinder i SvJT 1952 s. 78 samt NJA 1975 s. 33 och NJA 1978 s. 581. 20 Jfr Strömholm s. 298 f. 21 Se Bernitz, Europarättens grunder, 1994, s. 43 ff. (i fortsättningen citerad Bernitz).

 

3.2 Översikt över rättskällorna inom europarätten
Europarätten brukar delas in i en primär och en sekundär del. Till den primära europarätten hör de grundläggande fördragen med till dessa knutna protokoll och deklarationer.22 Den grundläggande rättskällan är Romfördraget av 1957. Detta har ändrats och byggts ut vid olika tillfällen. De stora ändringarna har skett genom fusionsfördraget av 1967, den europeiska enhetsakten av 1986 och Maastrichtfördraget av 1992. Romfördraget anger till stora delar endast ramen och grundprinciperna för normsystemet och brukar därför karaktäriseras som ett ramfördrag.
    I Maastrichtsfördraget art F p. 2 fastslås numera uttryckligen att unionen skall som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna så som de garanteras i Europakonventionen om skydd av de grundläggande rättigheterna och grundläggande friheterna. Detta innebär endast att man har kodifierat och preciserat en rättsprincip som redan tidigare utvecklats av EG-domstolen.23 Ur en teoretisk synvinkel innebär det dock att Europakonventionen numera måste anses utgöra en del av den primära europarätten.
    Den sekundära europarätten omfattas av den lagstiftning och rättsbildning i övrigt som kan härledas ur den kompetens som Romfördraget givit de olika institutionerna. Här ingår främst de två huvudtyperna av rättsakter förordningar och direktiv.24 Det är i första hand med stöd av förordningar som rådet utövar sin av medlemsländerna anförtrodda legislativa befogenhet. Dessa är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i alla EU-länder, se art. 189 2 st. Romfördraget.
    Direktiven har en annan karaktär då de riktar sig till medlemsstaterna och inte till enskilda. Ett direktiv föreskriver ett visst resultat som varje medlemsland skall förverkliga inom ramen för sin nationella rättsordning, se art. 189 3 st. Romfördraget. Direktiv måste — till skillnad från förordningar — således implementeras i varje medlemslands nationella rättsordning.25 Utöver bindande rättsakter förekommer rekommendationer och yttranden utfärdade av rådet eller kommissionen. Dessa är inte bindande, se art. 189 4 st. Romfördraget, men kan i praktiken spela en viktig och styrande roll som s. k. soft law.26

 

22 Se Bernitz s. 45 ff. 23 Se Bernitz s. 52. 24 Se Bernitz s. 45 ff. 25 Se Bernitz s. 47 f. 26 Se Bernitz s. 46 samt Wallace, International Law, 2:a upplagan, 1992, s. 30 angående termen soft law.

 

De grundläggande fördragen reglerar inte uttömmande medlemsstaternas ekonomiska samarbete. Vissa frågor har lösts genom specialkonventioner.27 Utöver dessa ingår även i regelverket de internationella konventioner som EU såsom organisation ingått med utomstående stater.28 Till den sekundära europarätten hör även den omfattande rättspraxis som utvecklats av EG-domstolen. I denna innefattas tolkningar av enskilda fördragsbestämmelser och vissa grundläggande rättsprinciper som EG-domstolen utvecklat.29 Genom att numera även Europakonventionen ingår i den primära europarätten bör även rättspraxis från den europeiska domstolen i Strasbourg räknas till den sekundära europarätten. Tidigare ingick skyddet för grundläggande rättigheter som en integrerad del av de allmänna rättsprinciper som uvecklats av EG-domstolen.30

 

3.3 Rättskälleläran inom europarätten
EG-domstolens roll som auktoritativ uttolkare av europarätten torde utgöra den i praktiken viktigaste rättskällefaktorn inom europarätten. Detta trots att någon formell bundenhet vid tidigare rättspraxis inte föreligger.31 Lagstiftningsarbetet inom EU är ofta tidsödande och tungrott.32 Dessutom skall ofta motstridiga viljor — och rättstraditioner — jämkas samman till ett för medlemsstaterna acceptabelt förslag. Detta medför att åtminstone de grundläggande fördragen är allmänt hållna och förutsätter en utfyllnad och precisering av reglerna genom rättspraxis. Lagstiftaren (rådet och i vissa fall kommissionen) saknar dessutom möjlighet att göra auktoritativa uttalanden eller verka för tolkningar i viss riktning av rättsreglerna bortsett från den preambel som ofta inleder en förordning eller direktiv.33 En viktig skillnad mot svenska förhållanden är således att europarätten i stort sett saknar lagförarbeten. I de undantagsfall sådana finns ägnas de dessutom ringa intresse i rättstillämpningen.
    EG-domstolens lagtolkning har karaktäriserats som relativt fri, starkt ändamålsbestämd och dynamisk.34 EG-domstolen är inte-

 

27 Exempel på detta utgör Brysselkonventionen av 1968 om domsrätt, erkännande och verkställighet av domar och Romkonventionen av 1980 om lagval i kontraktsrättsliga mål. 28 Exempel på detta utgör avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet av 1992. 29 Se Bernitz s. 46 och s. 49 ff. 30 Se Bernitz s. 52 samt målet 11/70 Internationale Handelsgesellschaft, ECR 1125, (1972), CMLR 255. 31 Se Norberg i SvJT 1995 s. 406. 32 Se för en översikt Bernitz s. 38 f. 33 Se Norberg i SvJT 1995 s. 406. 34 Se Due i JT 1991–92 s. 412.

 

grationsvänlig och griper i sina tolkningar ofta tillbaka på Romfördragets grundläggande syften och de allmänna principer som domstolen utbildat. Ofta tillämpar domstolen en teleologisk tolkningsmetod och utgår därvid från att bestämmelserna är avsedda att fylla en effektiv funktion inom ramen för regelsystemet.35 Vid tolkning av europarätten kan tre centrala tolkningsprinciper urskiljas. En tolkning i första hand utifrån bestämmelsens ordalydelse och grammatikaliska mening. Detta kan kallas för en lingvistisk tolkning. En bestämmelse tolkas även ofta mot bakgrund av logiken i den aktuella bestämmelsens utformning, bestämmelsens systematiska placering i rättsakten och dess relation till andra bestämmelser. Detta brukar karaktäriseras som en systematisk tolkning. Sluligen används ofta en teleologisk tolkningsmetod.36 Bestämmelsens syfte fastställs mot bakgrund av dess grundläggande syfte enligt dess preambel och dess funktion och effekter inom det gemenskapsrättsliga regelverket. EG-domstolen fäster härvid stor vikt vid Gemenskapens grundläggande mål och medel, se art. 2 och 3 Romfördraget, samt de allmänna rättsprinciper som domstolen utbildat. Även tidigare domar av EG-domstolen — och domar från olika domstolar i medlemsländerna — kan vara av intresse och utgöra tolkningsdatum vid lagtolkningen.
    Den juridiska doktrinen är också en av europarättens rättskällor. Denna är mycket livaktig och är ofta inriktad på att lämna bidrag till rättsutvecklingen inom Gemenskapen.
    Av samma anledning som för svensk rätt (se ovan under 2.3) är det svårt att uttala sig om vilka rättskälleprinciper som styr rättstilllämpningens val av relevanta rättskällefaktorer. Det torde även för europarättens del vara tillräckligt — för denna artikels syfte — att uppställa en normdeskriptiv rättskälleprincip med innehållet att lagförarbeten i stort sett saknar betydelse för rättstillämpningen, samt att rättspraxis spelar en dominerande roll bland de subsidiära rättskällefaktorerna.37

 

3.4 Europarättens förhållande till nationell rätt
Europarätten anses numera vara överordnad nationell rätt. I ett antal rättsfall hävdar EG-domstolen europarättens supremati med emfas.38 Numera anses till och med den nationella domaren skyldig att tillgripa interimistiska åtgärder för att stoppa tillämpningen

 

35 Se Bernitz s. 63. 36 Se Bernitz s. 64 samt Norberg i SvJT 1995 s. 408. 37 Se Strömholm s. 342 angående termen subsidiär rättskällefaktor. 38 Se målen 6/64 Costa v Enel, ECR 585 (1964), CMLR 425, 106/67 Simmenthal-målet, ECR 629 (1978), CMLR 263, C-13/91 Debus, ECR I 3617 (1992).

 

av nationell lagstiftning i strid mot direkt tillämplig europarätt.39 Förhållandet mellan den sekundära europarätten och de nationella konstitutionerna har länge vållat problem framför allt för den tyska författningsdomstolen. Rättsläget för närvarande är att även den tyska författningsdomstolen accepterar europarättens supremati så länge den säkerställer medborgarna i medlemsstaterna ett fullgott rättighetsskydd (so lange-principen).40

 

4. Effekter på lagförarbetenas ställning som rättskällefaktor av den svenska anslutningen till Europeiska unionen
4.1 Inledning
I detta avsnitt följer artikelns egentliga syfte. Avsikten är att inledningsvis behandla effekterna av den svenska anslutningen till den Europeiska unionen på den svenska rättskälleläran ur perspektivet de lege lata (4.2). Därefter behandlas dessa effekter ur perspektivet de lege ferenda (4.3).

 

4.2 Effekter de lege lata
Med anslutningen till den Europeiska unionen kan ytterligare en rättskällefaktor anses ha uppstått i svensk rätt. Europarätten med dess rättskällefaktorer och rättskälleprinciper skall numera utgöra en integrerad del av den svenska rättsordningen. Av europarättens supremati över nationell rätt — eventuellt med de inskränkningar som följer av ”so lange-principen” — följer att en ny rättskälleprincip, med innehållet att europarätt har företräde framför alla andra svenska rättskällefaktorer, har uppkommit. I de fall uttalanden i lagförarbeten tidigare utgjort en del av gällande svensk rätt och dessa regler numera ersatts av europarättens regler saknar alltså de aktuella lagförarbetena numera relevans. Å andra sidan finns det många rättsområden som inte påverkas i nämnvärd utsträckning av europarätten. I alla dessa fall är lagförarbetena fortfarande relevanta för att bestämma gällande rätt. Hellner har uttalat:41

Det kan inte förutsägas för närvarande huruvida en tillämpning av EU:s tolkningsprinciper inom ett område som behärskas av EU-rätten kan leda till en förändring av lagtolkningsmetoderna i Sverige även inom andra områden.

 

Detta är självklart riktigt. Rättssystemet är ett dynamiskt system och — för att använda Strömholms terminologi — sker utvecklingen av rättssystemet under påverkan av olika förändrings- och tröghetsfak-

 

39 Se målet C-213/89 Factortame, ECR I 2466 (1990), 3 CMLR 1. 40 Se Bernitz s. 58 och Vogel i JT 1993–94 s. 553 ff. 41 Hellner, Rättsteori, 2:a upplagan, Stockholm 1994, s. 85.

 

torer.42 För svensk rätts räkning utgör anslutningen till den europeiska unionen en förändringsfaktor av stora mått men samtidigt gör de i systemet verkande tröghetsfaktorerna att förändringarna — trots allt — kommer att gå långsamt. Det ligger således i sakens natur att i de fall uttalanden i lagförarbetena på ett eller annat sätt har påverkat utformningen av gällande rätt kommer rättsläget att bestå tills det eventuellt ersätts med något annat. Detta kommer att innebära att lagförarbetena under en mycket lång tid framöver kommer att utgöra en övrig rättskällefaktor av betydelse i svensk rätt.

 

4.3.1 Effekter de lege ferenda I en aktuell artikel i JT uttalar Peczenik följande:43

Enligt min mening kan motivuttalanden lätt inordnas i en sammanhängande tolkningsmotivering som i en ökad omfattning beaktar EU-rätten, doktrinens generella rättsprinciper, rättsordningens inre systematik och utländska ståndpunkter.

 

I ett principiellt perspektiv håller jag med Peczenik. Jag skulle dock vilja tillägga att vi inte bara kan utan är tvungna att inordna motivuttalanden i den ovan omtalade tolkningsmotiveringen. Vi lever idag med ett rättsläge vars utformning i stor utsträckning påverkats av lagförarbeten. När nu europarätten recepieras, och delvis lägger sig som en överordnad rättsordning över den svenska, har vi inget annat val än att börja anpassa oss från vårt juridiska utgångsläge. Detta innefattar att lagförarbeten beaktas i rättstillämpningen. Någon dramatisk förändring i och med anslutningen till europeiska unionen är därför ej att vänta. Däremot går det inte att förneka att europarätten i ett längre tidsperspektiv kommer att påverka vår rättskällelära. Min bedömning är att lagförarbetena även i framtiden kommer att ha betydelse i rättstillämpningen. Det kan dock finnas anledning att mera kritiskt granska dessa. Framför allt bör den argumenterande juristen kritiskt granska nya och gamla uttalanden i lagförarbeten och i stället finna argument i de övriga rättskällefaktorerna. För att lösa juridiska problem — både i den dömande och den argumenterande verksamheten — räcker det inte längre att konsultera lagförarbetena och eventuellt kontrollera om dessa motsägs av rättspraxis. Det bör krävas en betydligt utförligare tolkningsmotivering som beaktar olika relevanta tolkningar. Tolkningsprocessens slutfas bör därefter utgöras av att olika tolkningsargument jämkas samman.44 Jag ansluter mig således till den

 

42 Se Strömholm s. 149 ff. 43 Se Peczenik i JT 1994–95 s. 310. 44 Se Peczenik i JT 1994–95 s. 307.

 

av Peczenik förordade juridiska sammanvägningsmetoden. Det blir därför av intresse att i fortsättningen belysa — de lege ferenda — hur denna slutliga sammanvägning av olika tolkningsargument kan komma att påverkas av europarätten. I den följande diskussionen kommer samma struktur vad gäller indelningen av lagförarbetenas olika funktioner som övrig rättskällefaktor användas som under 2.2.1–2.2.5 ovan.

 

4.3.2 Lagstiftning genom motiv
Att lagstifta genom motiv är som ovan (2.2.1) påpekats omdiskuterat. Mot detta sätt att lagstifta har riktats en mängd argument som fortfarande är relevanta.45 I och med europarättens påverkan tillkommer ett nytt argument mot att lagstifta genom motiv. I de fall direktiv skall implementeras kommer i regel krävas att detta görs genom en svensk rättsakt. EG-domstolen torde inte godkänna att direktiv delvis implementeras med metoden att lagstifta genom motiv.46 Ett annat argument är att juridikens ökade internationalisering medför att det är olämpligt att sakregler återfinns endast i lagförarbeten varom någon antydan ej kan utläsas ur lagtexten. Anledningen till detta är att utländska jurister har svårt att förstå den auktoritet som av tradition åsatts vissa förarbetsuttalanden. Detta torde gälla även på rättsområden utan anknytning till europarätten.

 

4.3.3 Lagförarbeten som tolkningsdatum vid tolkning av lagtext
I propositionen om svenskt medlemskap i den Europeiska unionen gör departementschefen följande uttalande:47

I framtida svenska lagförarbeten på de områden som omfattas av EG-rätten kommer det således att finnas ett begränsat utrymme för sådana motivuttalanden om hur vissa regler bör tolkas som hos oss av tradition har tillmätts stor betydelse i domstolarnas rättstillämpning. Från EGrättslig synpunkt finns det i och för sig inte något som hindrar att i en proposition eller ett utskottsbetänkande ges vägledning om hur en viss införlivad direktivbestämmelse skall tillämpas... Ett motivuttalande av detta slag får emellertid aldrig göra anspråk på att utgöra ett auktoritativt besked om bestämmelsens rätta tolkning utan bör snarast ses som ett på fakta och erfarenhet grundat övervägande om hur frågan kan komma att bli bedömd av i sista hand EG-domstolen.

 

Rättsläget är för närvarande att inom rättsområden som omfattas av europarätten finns inget som hindrar att uttalanden görs i

45 Se Hessler i SvJT 1957 s. 241 ff, Bratt och Tiberg SvJT 1989 s. 407 ff. samt Lögdberg i festskrift till Olivecrona, 1964 s. 440 ff. 46 Se Bernitz i JT 1991–92 s. 35 samt jfr Fall 143/83, (1985) ECR 427, (1986),1 CMLR 44. 47 Prop. 1994/95:19 s. 529.

 

lagförarbeten. Dessa är dock ej att betrakta som auktoritativa om de strider mot EG-domstolens praxis. Lagförarbeten kan därför ej längre användas direkt som auktoritativa tolkningsdatum vid tolkning av lagstiftningsåtgärder som föranletts av transformering av EG-direktiv.
    Vad gäller tolkning av lagtext som saknar europarättslig anknytning kan fortfarande utttalanden i förarbetena användas som tolkningsdatum vid tolkning av lagtext. Ett mer kritiskt synsätt bör dock i allmänhet anläggas. I de fall en tolkningsfråga av en ikraftvarande lagtext aktualiseras bör eventuella tolkningsdatum ur lagförarbetena granskas. Avgörande i dessa fall bör — enligt min mening — lagstiftningens karaktär vara. Är lagstiftningen avsedd att användas i nära samråd med lagförarbetena, bör dessa följas till dess ny lagstiftning eller rättspraxis föreskriver något annat. Detta med tanke på kravet på förutsebarhet i rättstillämpningen.
    Vad gäller ny lagstiftning bör lagtexten utformas med största möjliga omsorg. Stora kvalitetskrav måste ställas på lagtextens lingvistiska och systematiska utformning. Lagtextens samspel med annan lagstiftning och allmänna rättsprinciper måste noga beaktas. Inga oklarheter som kan förutses vid själva lagstiftningsarbetet bör i framtiden lösas med att lagstiftaren i lagens förarbeten talar om vad han egentligen menar.

 

4.3.4 Lagförarbeten för att utfinna ratio legis Vid fastställandet av en europarättslig lagstiftnings ändamål, i en teleologisk tolkningsprocess, är det i framtiden olämpligt att konsultera lagförarbeten. Den europarättsliga lagstiftningens ändamål bör istället fastställas på det sätt som är brukligt inom europarätten, se ovan 3.3.48 Av samma anledning som ovan (4.3.3) kan ej uttalanden i lagförarbeten längre anses auktoritativa. Den subjektiva metoden att fastställa en lagstiftnings ändamål bör därför ej användas på rättsområden med europarättslig anknytning.
    Vid teleologisk tolkning av lagtext som saknar europarättslig anknytning är det fortfarande möjligt att beakta uttalanden i lagförarbeten för att fastställa lagstiftningens ändamål. Ett mer kritiskt synsätt bör även här i allmänhet anläggas. Avgörande betydelse för om den subjektiva metoden att fastställa en lagstiftnings ändamål skall användas bör tillmätas lagstiftningens karaktär och tidigare rättspraxis. Om lagstiftningen uppenbarligen är konstruerad för att tolkas med en subjektiv metod eller om den subjektiva tolkningsmetoden använts i tidigare rättspraxis, bör lagförarbetena

48 Jfr Bernitz i JT 1991–92 s. 37 f.

 

beaktas även i fortsättningen. För detta talar enligt min mening kravet på förutsebarhet i rättstillämpningen. En rutinmässig konsultation av lagförarbeten för att fastställa lagstiftningens ändamål är dock, enligt min bedömning, ej tillräckligt. Olika relevanta möjligheter att fastställa lagstiftningens ändamål bör undersökas — och redovisas — innan de olika tolkningsalternativen jämkas samman i tolkningsprocessens slutfas, jfr ovan 4.3.1.
    Vid den framtida produktionen av lagstiftning bör, enligt min mening, ändamålet så långt möjligt framgå direkt ur lagtexten eller med beaktande av allmänna rättsprinciper. En möjlig lösning är att i framtiden förse svenska rättsakter med en preambel enligt samma mönster som inom europarätten.

 

4.3.5 Lagförarbeten som expertråd
Denna funktion hos lagförarbetena, när de verkar som övrig rättskällefaktor, bör ur ett principiellt perspektiv inte förändras i och med anslutningen till den Europeiska unionen. Som tidigare redovisats (2.2.4) bör argumentationsvärdet härvid enbart bestämmas utifrån argumentens sakliga tyngd. Argument ur lagförarbeten med ett högt argumentationsvärde bör därför även i framtiden kunna beaktas. Min bedömning är dock att argumentationsvärdet lättare kan bestämmas om uttalanden härrör från den juridiska doktrinen. I dessa fall är författaren inte anonym och en utbyggd fotnotsapparat gör att man kan söka vidare i den juridiska doktrinen och väga olika åsikter mot varandra. Den minst sagt misstänksamma inställning som övriga medlemsländer hyser gentemot beaktande av lagförarbeten i rättstillämpningen torde också medföra att uttalanden i den juridiska doktrinen har större möjlighet att påverka rättsutvecklingen inom Gemenskapen.

 

4.3.6. Lagförarbeten i pedagogiskt syfte
I denna funktion utgör lagförarbeten, som tidigare påpekats (2.2.5), över huvud inte någon övrig rättskällefaktor. Det finns därför inte några principiella skäl mot att fortsätta med pedagogiska uttalanden i lagförarbeten. Av samma skäl som ovan (4.3.5) är min bedömning dock att sådana pedagogiska uttalanden lämpligen görs i den juridiska doktrinen.

 

5. Allmänna tendenser
Under denna rubrik kommer endast några korta anmärkningar av allmän karaktär att göras. Dessa allmänna anmärkningar saknar i

 

och för sig direkt europarättslig anknytning men kommer icke desto mindre att ha stor betydelse för användandet av lagförarbeten i framtida rättstillämpning.
    Den typ av ”klassiskt förarbetsmaterial” som skapas när en lag förberetts av en självständig kommitté vars betänkande sedan publiceras i SOU-serien har idag fått konkurrens av andra arbetsmetoder. Lagstiftning förbereds ofta idag genom s. k. departementsutredningar och deras förarbetsmaterial — som publiceras i Ds-serien — är ofta betydligt torftigare än det klassiska förarbetsmaterialet.49Även systemet med att anordna s. k. hearings i lagstiftningsarbetet bidrar till att många nya lagstiftningsprodukter har ett mindre omfattande lagförarbetsmaterial. Det finns även en tendens att det direkt i lagens förarbeten — i större utsträckning än tidigare — överlåts till rättstillämpningen att lösa oklarheter. Dessa faktorer medför att dagens förarbetsmaterial i många fall sämre tillgodoser rättstillämpningens krav. Dagens lagförarbeten kan därför i många fall inte användas som övrig rättskällefaktor av den enkla anledningen att det juridiska problemet — vilket rättstillämparen söker lösa — ej är tillräckligt behandlat i lagförarbetena.
    I den juridiska doktrinen har framförts önskemål om att rättspraxis i större utsträckning än tidigare och utifrån rättspolitiska överväganden bör utveckla nya rättsregler. Denna riktning förespråkar en mer case law-inriktad metod av den typ som common lawområdet kännetecknas av.50 Den snabba samhällsutvecklingen gör att lagstiftaren på många områden inte längre hinner med. Många processer kommer därför den närmaste tiden att avtvinga domstolarna svar på juridiska frågor som ej kan lösas genom konsultation av lagtext och lagförarbeten.51

 

6. Slutord
I artikeln har gjorts ett försök att analysera lagförarbetenas roll i den svenska rättskälleläran i och med receptionen av europarätt. Dessutom har ur perspektivet de lege ferenda en diskussion förts om hur lagförarbeten ur rättskällesynpunkt bör behandlas i framtida rättstillämpning. Min slutsats är att lagförarbeten även i framtiden kommer att utgöra en övrig rättskällefaktor i svensk rätt. Detta gäller dock på de rättsområden som ej berörs av europarätten. Den lösning som i ett konkret fall erhålls ur lagförarbetena måste dock betraktas som endast en tänkbar lösning av flera. Ett betydligt mer

 

49 Se Strömholm s. 320. 50 Se Kleineman i JT 1992–93 s. 528. 51 Se Kleineman i JT 1992–93 s. 289 f.

 

kritiskt synsätt än tidigare bör därför anläggas. Resultatet i varje enskilt fall bör utgöras av en sammanvägning av olika tolkningsmotiveringar där uttalanden i lagförarbetena endast anvisar en av flera möjliga lösningar på problemet.
    Att lagförarbetena kommer att minska i betydelse som rättskällefaktor i och med anslutningen till den Europeiska Unionen står enligt min mening utan tvivel. Hur mycket och hur fort detta kommer att gå är dock svårt att göra några förutsägelser om. Frågan om hur de rättskälleprinciper som styr lagförarbetenas användning som övrig rättskällefaktor kommer att förändras avgörs i slutändan av domstolarna. Den argumenterande juristen kommer dock härvid att spela en betydelsefull roll. Genom att fördjupa sin analys och åberopa andra rättskällefaktorer och rättskälleprinciper — inte minst de som härrör från europarätten — i sin argumentation kan den argumenterande juristen påskynda utvecklingen och tvinga domstolarna att ta ställning.
    Den svenska rättsordningen står inför en mycket stor utmaning. De påfrestningar som den svenska rättskälleläran har utsatts för i och med receptionen av europarätt kommer att kräva nyanserade bedömningar. Vårt historiska arv ur rättskällesynpunkt — där lagförarbeten spelat en stor roll — kommer att konfronteras med rättskälleläran inom europarätten. Kravet på förutsebarhet i rättstillämpningen medför att vi inte kan överge vår klassiska rättskällelära omedelbart. Juridikens alltmer ökade internationalisering och samhällsutvecklingens acceleration innebär å andra sidan att vi inte räddhågat bör klamra oss fast vid tidigare rådande rättskälleprinciper. Den tid är över då juridiska problem löstes med en rutinmässig konsultation av lagförarbeten. Allt eftersom den rättsliga integrationen med övriga Europa ökar kommer, enligt min bedömning, lagförarbetenas roll i rättstillämpningen att successivt spela ut sin roll.