Must carry som en nödvändighet för allsidig upplysning?

 

 

Av professor JAN ROSÉN

Den svenska radio- och TV-lagstiftningen, med dess blandning av offentligrättsliga och civilrättsliga normer, rymmer åtskilliga motsättningar t. ex. mellan de enskilda medieaktörernas äganderätt, avtalsfrihet och etableringsfrihet å ena sidan och allmänna krav på ett gott och i hela riket tillgängligt radio- och TV-utbud å den andra. Över hälften av de svenska hushållen förses med TV-program via kabel. Nätägarnas skyldighet enligt lag att kostnadsfritt tillhandahålla anslutna hushåll vissa programkällor — s. k. must carry — exponerar väl svårigheterna med att balansera den enskildes dispositionsfrihet mot sådana grundlagsskyddade värden som allmänhetens tillgång till allsidig upplysning.

 

Den svenska TV-världen har omvandlats rejält under det senaste decenniet. Från att uteslutande ha handlat om ett par kanaler inom ramen för dåvarande Sveriges Radio-koncernens public service-utbud har satelliter, paraboler, kabelnät och öppnandet för kommersiell television gett inte bara ett större och annorlunda utbud av programinnehåll utan även etablerat många fler och sinsemellan tämligen olikartade aktörer och intressenter på TV-marknaden.
    När kabelnäten för radio- och TV-distribution utvecklades allt starkare under 1980-talets första år, låt vara att dylika kabelnät funnits i olika regioner inom Sverige långt dessförinnan, uppkom bl. a. frågan om nätägarna skulle vara skyldiga att förmedla vissa programkällor, nämligen public service-kanalerna. Om nätbyggandet kom att omfatta en stor del av befolkningen och om nätverken etablerade veritabla distributionstekniska monopol, så skulle den allmänhet som anslöt sig till ett kabelsystem kunna gå miste om de programkällor de haft dessförinnan, nämligen om nätägaren valde att förmedla enbart andra (satellit) kanaler. Därför bestämdes sedermera genom lag att nätägarna skulle åläggas skyldighet att se till att var och en som var ansluten till ett nät (av viss storlek) skulle utan kostnad för själva mottagningen kunna ta emot sådana sändningar som krävde regeringens tillstånd, nämligen public servicekanaler som sändes i marknätet, och att dessutom kostnadsfritt tillhandahålla en kanal för s. k. egensändningar av ett lokalt kabelsändarföretag. Det är dylika skyldigheter som brukar omtalas som nätägarnas förmedlingsplikt eller must carry.

Någon möjlighet att ta betalt för den nyssnämnda tjänsten har således aldrig förekommit. Den har sedermera fått förnyad aktualitet genom att den ovan antydda kraftfullt förändrade marknaden givit en helt ny kontext åt must carry-skyldigheten. Dessutom har frågan om förmedlingsplikten kommit att grundlagsregleras på särskilt vis i yttrandefrihetsgrundlagen, YGL, och därmed klart präglats av yttrande- och informationsfrihetens normer, bl. a. friheten för var och en att åstadkomma trådsändningar. Den säregna balansering av i vid mening yttrandefrihetsrättsliga aspekter mot civilrättsliga normer för nätägares fria disposition över sina anläggningar, att själva välja programinnehåll etc., gör det angeläget att närmare studera förmedlingspliktens faktiska innehåll och raison d’être. Inte minst inför möjligheten att digitalisera TV-distributionen i det s. k. marknätet, vilket regeringen just nu i november 1997 givit klartecken för,1 med ty åtföljande möjligheter att potentiellt öka utrymmet för programsändningar till allmänheten. Sådan expansion genom digitaltekniken erbjuds f. ö. inte bara i kabelnäten utan även i flera alternativa distributionssystem, främst per satellit. Har must carry mot den bakgrunden snart spelat ut sin roll?

 

1. Vissa rättsliga utgångspunkter för sändningsplikten
Nätägares förpliktelse att distribuera vissa program har reglerats på någorlunda likartat sätt alltsedan lagen (1985:677) om kabelsändningar till allmänheten, sedermera ersatt av lagen (1991:2027) om sådana kabelsändningar och, senast, i 8 kap. 1 § i 1996 års RaTVL. Emellertid har reglerna förändrats även under denna relativt korta period om tio år, bl. a. såtillvida som distributionsskyldigheten numera gäller om sändningen når minst elva bostäder och att förmedlingen skall kunna ske utan kostnad för ”själva mottagningen”.
    Av ännu större allmän betydelse torde dock vara tillkomsten av yttrandefrihetsgrundlagen år 1991 och särskilt konstaterandet i 3:1 YGL att varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att sända radioprogram genom tråd, dvs. ett tämligen konsekvent upphävande av den komplicerade regelstruktur och den tillståndsgivning som tidigare omgav verksamhet med kabelsändningar. Avskaffandet av koncessionssystemet för kabelsändningar och införande av en grundlagsskyddad rätt för var och en att sända radioprogram till allmänheten genom tråd ledde till borttagande av med tillståndssystemet sammanhängande bestämmelser, såsom regler om begränsning av sändningsområden, om förbud mot blandning av satellit- och egensändningar, vidaresändning av satellitsändningar och egensändningar.

 

1 Regeringsbeslut 10 1997-11-13, ärende nr Ku97/2572/Me, Ku97/3073/Me och Ku97/4539/Me.

 

Närmare besett infördes genom YGL en etableringsfrihet för sändningsverksamhet i kabel. Härvidlag föreligger numera en markant skillnad mellan kabelsändningar och eterburna sändningar; för de senare föreligger alltjämt legala restriktioner som baseras på 3:2 första stycket YGL, en särhållning som torde återgå på föreställningen om frekvensutrymmet som en begränsad resurs som måste fördelas på särskilt vis. Nätägare är därför numera i stort sett bara underkastade två inskränkningar i sin rätt att disponera näten för sändningsverksamhet, nämligen i fråga om förmedlingsplikten och de rudimentära kraven på att våld och pornografi i viss utsträckning kan hållas borta från programinnehållet och att nätägare således kan få tåla ingripande åtgärder med anledning av sådant innehåll i programmen.2 A priori bör därför uppmärksammas, att även om de materiella reglerna i allmän lag om förmedlingsplikten i snäv mening må ha varit likartade under ett decennium, så har det viktiga underlaget i grundlagen förändrats radikalt med ty åtföljande förutsättningar för distribution av program i kabel och därmed tolkning och tillämpning av reglerna om förmedlingsplikt. Härtill kommer givetvis att även den praktiska verkligheten genomgått och genomgår förändringar som ställer förmedlingsplikten i ett delvis nytt ljus, främst genom utvecklandet av alternativa distributionsformer och tekniker för signalöverföring.3 Dessutom ställer numera Sveriges medlemskap i EU rättsliga krav som var mer eller mindre okända eller irrelevanta för ett tiotal år sedan. Nu gällande lagregler måste således läsas med utnyttjande av denna belysning. Mot den bakgrunden kan den ordning som f. n. gäller uppfattas som temporär, något som ibland, helt följdriktigt, har påpekats i lagmotiven.4 En avgörande förutsättning för att ålägga nätägare en förmedlingsplikt torde under alla omständigheter ha varit,5 och något som alltjämt får uppfattas som det grundläggande incitamentet härtill,6 att anläggningar av dylikt slag kan åstadkomma distributionstekniska

2 Som en ”inskränkning” kan möjligen även noteras den nyligen införda registreringsplikten för den som bedriver sändningar i kabelnät. 3 Se t. ex. SOU 1994:105, Ny lagstiftning om Radio och TV; prop. 1991/92:53, ny lagstiftning för kabelsändningar m. m.; prop. 1995/96:161, En radio och TV i allmänhetens tjänst 1997–2001; SOU 1996:25, Från massmedia till multimedia — att digitalisera svensk television; prop. 1996/97:67, Digitala TV-sändningar. Se även Rosén, Etableringsfrihet eller villkorade tillstånd — radiorättens balansnummer, Svensk Juristtidning 1/1995 s. 7 ff.; dens, Radiorättens internationalisering, i Medierätten — nya utvecklingslinjer, Nordisk Årsbok i Rättsinformatik 1995, s. 135 ff.; dens. Nationell kontroll av medieinnehåll genom digitalisering, Lex Ferenda, Rättsvetenskapliga studier av forskare vid Stockholms universitet, Skriftserien nr 50, 1996, s. 195 ff. 4 Se t. ex. prop. 1991/92:53 s. 38. 5 Se SOU 1984:65, s. 263 ff., och prop. 1984/85:199 om radio- och TVsändningar i kabelnät, s. 38 f., och särskilt regeringens proposition till yttrandefrihetsgrundlagen, prop. 1990/91:64 s. 86. 6 Jfr prop. 1990/91:64 s. 86 f.

 

monopol, något som kan kvarstå trots att etableringsfrihet numera gäller för sändningsverksamhet i kabel.7 Också införande i YGL av regler om sändningsplikten och utformningen av densamma i grundlagen baserar sig på denna föreställning och skall således vägas mot YGL:s övergripande syfte att skydda yttrandefriheten. Bestämmelsen i 3:1 andra stycket YGL, om allmänhetens intresse av ”tillgång till allsidig upplysning”, torde vara det nav kring vilket de överväganden som här intresserar vrider sig.
    Kort sagt är det nätägarens äganderätt, dispositionsfrihet, avtalsfrihet etc., liksom dennes yttrandefrihetsrättsligt grundade rätt att välja programinnehåll för sin egen kabelanläggning, som skall vägas mot det allmänna intresset av att i samhället åstadkomma allsidig upplysning som når fram till allmänheten. Tolkningen av bestämmelserna om sändningsplikten utgår således från denna principiella motsättning.

 

2. Sändningspliktens närmare avgränsning
2.1 Grundlagsskydd för nätägare
En viktig utgångspunkt för en värdering av sändningspliktens rättsliga innehåll och omfattning torde vara att såväl etablerande (byggande) av kabelnät som sändningsverksamhet i sådana numera är grundlagsskyddade verksamheter. Etableringsrätten har inte explicit uttryckts i grundlagen eller författningar av annan dignitet, såvitt här intresserar, men torde numera vara oomtvistad och är dessutom klart uttalad i lagmotiven. Särskilt lagrådet har understrukit att etableringsrätten för trådnät är lika viktig som sändningsverksamheten.8 Att sända radioprogram genom tråd återgår således på två olika verksamheter, båda skyddade av grundlagen. Till yttermera visso bör framhållas att även utpräglat teknisk överföring av programinnehåll täcks av bestämmelserna i YGL, således till förmån för kabelföretag som inte bedriver någon som helst egen programverksamhet utan bara distribuerar andras program.
    Styrkan hos nätägarnas grundlagsskydd framträder främst i de legala möjligheterna att genom särskild reglering inskränka dessas nyss angivna rättsposition. Lagstiftaren har under de senaste åren gått fram med stigande försiktighet härvidlag, med reservation för några enstaka motivuttalanden som skall behandlas nedan,9 något

 

7 Över hälften av de svenska hushållen har idag möjlighet att ta emot TVprogram via kabel. Marknaden domineras av fyra olika företag varav ett, Telia Kabel-Tv är större än alla andra tillsammans med sina 1,3 miljoner anslutna hushåll. Övriga större företag är Kabelvision (460 000 hushåll), StjärnTV (217 000 hushåll) och Sweden on Line (190 000 hushåll). Se SOU 1997:68 s. 25 ff. 8 Se lagrådets yttrande till regeringens proposition till yttrandefrihetsgrundlagen, prop. 1990/91:64 s. 208; jfr statsrådets replik i samma proposition s. 218. 9 Se särskilt under p. 2.4 nedan.

 

som resulterat i en markant skillnad i förhållande till rättsläget för några år sedan. Nätägarnas rättsposition framträder nu tämligen skarpt avfattad i 3:1 YGL, jämförd med vad som framgår av 3:2 och 3:3 YGL. Nätägarens position kan således beskrivas som stark, redan av det skäl att etableringsrätten måste uppfattas som en huvudregel, i följd av vad som framgår av 3:1 1 st. YGL, under det att begränsningarna framstår som speciella undantag därifrån. Särskilt skall uppmärksammas att 3:1 YGL under lagstiftningsarbetets slutskede kom att ändras såtillvida som inskränkningar i nätägarens friheter och dispositionsrätt skulle accepteras endast ”i den utsträckning det behövs” av hänsyn till intresset för allsidig upplysning.10 Till jämförelse skall beaktas, att rätten att bedriva etersändningar enligt 3:2 YGL får bedrivas endast under betydligt mer speciella förutsättningar, där frekvensutrymmet skall disponeras så att ”störst möjliga yttrande- och informationsfrihet” åstadkommes inom vad som (alltjämt) uppfattas som en högst begränsad resurs. Härvidlag syftar lagstiftningen sannolikt primärt till att värna yttrandefriheten, snarare än att garantera en etableringsrätt.11 Samma restriktiva syn anknyter således inte till nätägarnas rätt enligt 3:1 YGL.
    Vidare uttalas i 3:3 YGL, att i fråga om de begränsningar i sändningsrätten som här intresserar skall gälla vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 12 § 2–5 st. RF. Detta betyder bl. a. att såväl avfattningen som tolkningen och tillämpningen av de begränsande bestämmelserna, såsom must carry-reglerna, skall ske i ljuset av vad som är ”nödvändigt” för de övergripande syften som bär upp grundlagsordningen.12 Endast vagt mediepolitiska önskemål torde därmed vara diskvalificerade som argument vid bedömningen av de inskränkande reglerna om förmedlingsskyldighet.
    Sålunda består nätägares grundlagsskydd, kort sagt, i ett skydd för byggande av nätet, för distribution av egna eller andras program och mot ingrepp mot verksamheten med anledning av innehållet i programmen. I sistnämnda hänseende torde nätägarna också ha stöd i Europeiska konventionen om skydd för mänskliga rättigheter. Skyddet kan därmed träda in också mot annan befintlig lagstiftning vars tillämpning skulle inkräkta på de rättigheter som den överordnade grundlagen ger. Skyddets innebörd och utsträckning kan därför komma att prövas från fall till fall. Av samma skäl får förmedlingsplikten vägas mot samma övergripande värden.

 

10 Se lagrådets påpekanden i prop. 1990/91:64 s. 208 och föredragande statsrådet replik härtill i samma proposition s. 218. 11 Jfr t. ex. SOU 1996:25 s. 151. 12 Jfr Petrén/Ragnemalm, Sveriges Grundlagar, 1980 , s. 70 ff.

 

2.2 Nätägarens intresse både stött av och vägt mot yttrande- och informationsfriheten
Det nyss uttalade ger vid handen att lagstiftaren inte har möjlighet att lagstifta t. ex. om nätägares skyldighet att utvidga nätets kapacitet, att söka framtvinga utbyggnad av konkurrerande nät, att ålägga nätägare kontraheringsplikt eller att eljest träffa civilrättsligt bindande avtal på särskilda villkor, något som ju skulle strida mot grundläggande principer om avtalsfrihet.13 Det är också självklart att innehav av en kabelanläggning inte kan vara förenat med skyldighet att upplåta all slags trafik från utomstående, något som Konstitutionsutskottet noterade redan vid beredningen av den mot nätägarna betydligt restriktivare lagen (1985:677) om lokala trådsändningar.14 Detta har nu fått än mer strikta konturer genom 3:1 YGL och 8:1 RaTVL. Såvitt här intresserar framträder endast ett behov av att värdera den laggivna sändningsplikten mot nätägarens grundlagsskyddade rätt att inneha och disponera sitt nätverk för programverksamhet.
    Såvitt gäller den veritabla utgångspunkten, nätägarens rätt att fritt disponera sin anläggning, skall först noteras, utöver vad själva grundlagsskyddet ger vid handen, att kabelnäten skapats i syfte att utrymmet skall upplåtas mot betalning. Det är alltså fråga om på civilrättslig äganderätt baserade anläggningar som tillskapats genom privata investeringar och för att uppfylla kommersiella syften. Föredragande statsrådet får sägas ha understrukit detta förhållande inför YGL:s presentation för riksdagen.15 Det nyss sagda, jämte den grundlagsskyddade positionen för nätägarna, vilken som nämnts inte får inskränkas mer än vad 2:12 2– 5 st. samt 13 § RF tillåter, torde obestridligen ge vid handen att de inskränkande lagreglerna om sändningsplikt får värderas främst utifrån en särskild passus i 3:1 andra stycket YGL, nämligen att angiven skyldighet inte skall sträcka sig längre än vad som ”behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning”. Det kan följaktligen föreligga en viss motsättning mellan nätägarens obestridliga yttrandefrihet och dispositionsfrihet, dvs. att sända vad han vill i sitt eget nätverk, och att en potentiell monopolsituation i det enskilda fallet hindrar vad som kan uppfattas som allmänhetens berättigade krav på en ”allsidig upplysning”. Någon generell fullmakt att i lag föreskriva skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program föreligger ju inte, något som vore till förfång för yttrandefriheten; härav tillägget ”om det behövs” i 3:1 YGL.16 Det är säkerligen det i grundlagen givna strikt yttrandefrihetsrättsliga (informationsrättsliga) perspektivet som

 

13 Jfr prop. 1990/91:64 s. 86. 14 Se KU 1985/86:7 s. 9. 15 Se prop. 1990/91:64 s. 87. 16 Se lagrådets yttrande till YGL, prop. 1990/91:64 s. 208.

 

tillhandahåller instrumentet i enskilda fall för tolkningen och tillämpningen av reglerna om sändningsplikt i allmän lag.
    Härav följer enligt min mening, att de båda villkoren i 8:1 RaTVL, att sändningsplikten skall omfatta sådana sändningar som sker med tillstånd av regeringen och som är avsedda att tas emot av var och en i området, bör läsas med åtskillig restriktivitet. Det lakoniska uttryckssättet i 8:1 RaTVL må vara begripligt mot bakgrund av att ”lagstiftaren” under den senaste tioårsperioden torde ha tagit för givet att sändningsplikten dels bara kunde komma i fråga för ”svenska” program och dels och framförallt bara avsåg förutvarande SR-koncernens programinnehåll; endast den koncernens bolag sände med regeringstillstånd rundradiosändningar som kunde nås av var och en, nämligen i det s. k. marknätet.17 Härtill kom i och för sig skyldigheten att upplåta utrymme för lokala kabelsändarföretag.
    Den mediesituation som uppkommit under 1990-talet har, under decenniets första år, inneburit en viss utvidgning av sändningsplikten genom att TV 4:s reklamfinansierade sändningar, som följd av en synnerligen strikt tillämpning av bestämmelserna i nuvarande 8:1 RaTVL, kommit att omfattas av nämnda skyldighet, och en begränsning genom att SR:s ljudradiosändningar sedermera förts bort därifrån. Sistnämnda förhållande måste uppfattas som en bekräftelse på de yttrande- och informationsrättsliga perspektiv som i allt större omfattning torde ha avgörande betydelse, eller i vart fall fått starkare genomslagskraft, för den avgränsningsproblematik som här intresserar.
    Sändningsplikten måste också insättas i en delvis ny mediesituation, i vilken allmänheten numera i princip erbjuds åtminstone tre olika förmedlingsformer för TV- och radio-innehåll, något som onekligen pressar själva incitamentet till denna skyldighet — om ett verkligt monopol inte existerar så faller i själva verket motivet till sändningsplikten. Medvetenhet härom märks också i det senaste årets offentliga utredningar.18 Uttalanden i motiven till YGL, t. ex. att ”Behovet av att säkra allas tillgång till näten kan inte förnekas” och att ”Trådmediet skall göras likvärdigt tryckta skrifter som massmedium, så långt möjligt”,19 framstår därför som ganska isolerade, redan i sin egen kontext, och bör ses i ljuset av den medieutveckling som skett under de senaste sju åren.
    På grundval av rimliga krav på innebörden av allmänhetens ”allsidiga upplysning”, mot bakgrund av att sändningsplikten avgränsats till vad som ”behövs” enligt 3:1 YGL, att nätägarens sändningsrätt inte får begränsas mer än vad som är ”nödvändigt” enligt 2:12 RF, och att en ny och mer differentierad mediesituation föreligger

17 Se t. ex. prop. 1991/92:53 s. 37 f., prop. 1995/96:160 s. 125. 18 Se t. ex. SOU 1996:25, Från massmedia till multimedia, s. 137 ff. 19 Prop. 1990/91:64 s. 88.

 

så har som sagt en ganska välmurad barriär etablerats kring nätägarnas position.

 

2.3 Närmare om sändningsskyldighetens avgränsning
Det ovan sagda ger underlag för vissa slutsatser om avgränsning av sändningsskyldigheten i vissa konkreta fall.
    Trots att föredragande statsrådet i propositionen till 1992 års kabellagstiftning framhöll att TV 4 inte kunde särbehandlas i detta sammanhang relativt SVT 1 och SVT 2,20 och att synen härpå tycks ganska oförändrad,21 så skulle mot TV 4:s ”must carry-status” sålunda lätt kunna invändas, att allmänhetens behov av information redan på rimligt sätt uppfylles genom förmedlingen av SVT:s båda tv-kanaler, således oavsett att TV 4 iklätt sig vissa skyldigheter i fråga om programutbudets sammansättning och sändningarnas omfattning och utbyggnad. Det informationsvärde som TV 4:s ”tillskott” besitter måste inte omtalas som ”nödvändigt” eller ”behövligt” i ovan angiven mening. Dessutom gör TV 4:s kommersiella karaktär det egendomligt att genom lagtolkning eller stelbent tillämpning av lagens bokstav pådyvla ett civilrättsligt subjekt (nätägaren), som på kommersiell basis bedriver sändningsverksamhet, en skyldighet att vidarebefordra en annan kommersiell aktörs programinnehåll.
    Den knivskarpa gränsdragningen mellan TV 4 och SVT 1 och SVT 2 kan förvisso te sig svår att åstadkomma, men är enligt min mening fullt möjlig att tydliggöra, framförallt genom att det grundlagsgivna informationsbehovet redan är uppfyllt genom de förstnämnda och att TV 4 faktisk har en annan programprofil och andra uppgifter än de renodlade public service-företagen samt, inte minst, att TV 4 är en heltigenom kommersiell aktör som snarast ger svårigheter att företa erforderlig avgränsning gentemot andra reklamfinansierade aktörer.22 Det torde i själva verket kunna hävdas med viss emfas, att den sändningsplikt som nu framträder vid en bokstavsläsning av RaTVL:s lagtext, således med strikt tillämpning på TV-sändningar som sker med regeringens tillstånd, ger komplicerade och svårförklarliga konkurrensförhållanden inom radio- och TV-branschen. Avgränsningen ter sig nämligen ytterst vansklig gentemot andra kommersiella programbolag om TV 4:s utbud skall anses ”nödvändigt” etc. Däremot kan det i och för sig uppfattas som korrekt att SVT 1 och SVT 2 omfattas av sändningsskyldigheten på grundval av en strikt tillämpning av de laggivna reglerna, åter under för-

 

20 Se prop. 1991/92:53 s. 37 f. 21 Jfr prop. 1995/96:160 s. 124 ff. 22 Jfr SOU 1996:25 s. 138 där det påpekas att begreppet ”allmänhetens allsidiga upplysning" får bärkraft bara när det rör sig om ”utpräglad public service-verksamhet”.

 

utsättning att något av en monopolsituation är för handen inom de lokala kabelnäten.
    Bedömningen bör också ske med åtskillig respekt för de kommersiella realiteter som anknyter till de nämnda programbolagen; dessa företags programutbud bygger på mottagning hos dem som erlagt licens, vilket ju betyder att även kabelanslutna abonnenter typiskt sett betalat för att få tillgång till dem. Samma argument blir inte tillgängligt när fråga är om att tillhålla nätägarna att vederlagsfritt upplåta utrymme för kommersiella programkällor. Visserligen har t. ex. kostnaderna för dispositioner över upphovsrättigheter vid nätägarnas vidareförmedling inom ramen för must carry-skyldigheten hittills inte gjorts gällande gentemot dem av rättsinnehavarna, varför nätägarna i vart fall inte haft direkta utgifter av det slaget vid förmedlingen. Men den ekonomiska/kommersiella situationen är onekligen långt mer komplicerad än så.
    Vidare kan vid en exercis av språkliga egenheter i 8:1 RaTVL konstateras, att bestämmelsen i 8:1 RaTVL om att sändningar som skall vidarebefordras skall vara avsedda att tas emot av var och en i området, rimligen bör läsas med största restriktivitet, i linje med vad som framhållits ovan. Detta får betydelse i det nya medielandskap som kommer att kännetecknas av mottagarnas ökade valmöjligheter. Mottagning för ”var och en” torde således utesluta att den mer sofistikerade segmentering av programutbudet som framförallt digitaliseringen av sändningstekniken kommer att medge, skulle medföra att varje sådant alternativ, som visserligen kan komma att tillhandahållas genom marknätet med stöd av regeringens tillstånd, men som i teknisk mening fritt kan väljas av mottagaren, skulle uppfylla nuvarande villkor i 8:1 RaTVL. Olika varianter av betal-TV, TV-on-demand etc., torde således redan genom lagens bokstav vara placerade bortom sändningspliktens domäner. Att i en sådan mediesituation söka utnyttja en naken och mekanisk tillämpning av regeln om ”tillstånd från regeringen” i nämnda paragraf, såsom något slags avgörande kriterium, torde således dels strida mot paragrafens egen inre uppbyggnad och dels mot den övergripande grundlagsregleringen.
    Skulle denna bedömning bli annorlunda om ny teknik i ett slag ändrade förutsättningarna för vidaresändning på så vis att väsentligt många fler kanaler kunde rymmas i det befintliga marknätet och i teknisk mening också i de lokala och privatägda kabelnäten? En sådan slutsats är inte närliggande. Åter måste fokuseras på innebörden av ”nödvändig” informationsförmedling, som således inte alls skulle nå fram utan tvingande lagstiftning, och på nätägarnas möjligheter att kommersiellt få disponera sina anläggningar såsom etableringsfriheten förutsätter. Bl. a. skall då intresse fästas vid förutsättningarna för kostnadstäckning via de ”resterande” programerbjudandena, vilka således inte måste tillhandahållas veder-

 

lagsfritt. Vilket intresse har konsumenterna av att betala för ytterligare kanaler om de redan har ett antal kvalitativa kanaler som de inte behöver betala något för till kabeldistributören? I anslutning till detta avsnitt kan slutligen noteras såsom antagligt, att bestämmelserna i 8:1 RaTVL kan komma att omformuleras om digitala sändningar i marknätet får full effekt. I samband därmed är det enligt min mening också motiverat att överväga sändningspliktens fortsatta existens över huvud taget.

 

2.4 Utrymme för en utvidgad sändningsskyldighet?
Rubriken kan te sig omotiverad mot bakgrund av vad som framhållits ovan. Emellertid har förekommit tolkningar under senaste tid av reglerna om sändningsplikt som bör utvärderas särskilt. Sålunda har utredningen om utökade norska TV-sändningar i svenska kabelnät23 fokuserat ganska intensivt på att den allmänna motiveringen i propositionen till YGL innehåller ett korthugget uttalande om att skyldigheten för nätägarna att upplåta sändningsutrymme för ”Sveriges Radio-koncernens sändningar” och att ”kostnadsfritt upplåta sändningsutrymme till andra” borde kunna föreskrivas i lag (således utan hinder av grundlagens regler och syften). Dessutom noteras där att ”Även längre gående upplåtelseskyldighet är tänkbar”. Vidare förekommer ett lika lakoniskt uttalande i specialmotiveringen: ”Även en sådan skyldighet att upplåta sändningsutrymme åt var och en som har berörts i den allmänna motiveringen (6.2) kan föreskrivas.” Härtill bör först framhållas, att uttalandena rör i vad mån undantag från nätägarnas rätt till sina egna kabelanläggningar över huvudtaget kan föreskrivas i allmän lag. Vidare bör citaten ses såväl i sitt snäva sammanhang i propositionen som ur ett vidare perspektiv där lagstiftningens skyddsobjekt, dess övergripande målsättning etc., fullt ut beaktas. Redan i sitt snäva sammanhang kan uttalandena knappast förstås på annat sätt än att de ligger i linje med vad departementschefen redan tidigare uttalat, nämligen att vid sidan av SVT 1 och 2 skulle även TV 4 liksom en lokal kabelkanal kunna omfattas av undantagsreglerna i allmän lag utan hinder av grundlagens bestämmelser.24 Vid beaktande av ett mer omfattande underlag för tolkning och tillämpning av grundlagens regler, vilket redovisats ovan, torde med ännu större bestämdhet kunna avfärdas möjligheten att i de citerade uttalandena tolka in existensen av något slags generell fullmakt att i lag föreskriva skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program. Dylikt ter sig helt främmande för den som tagit del av det rättsliga underlaget i dess helhet.

 

23 SOU 1997:68, särskilt s. 67 ff. 24 Se föredragande statsrådets replik till lagrådet i prop. 1990/91:64 s. 216.

 

Det skall också noteras att den i not 20 angivna utredningen inte heller drar så långtgående slutsatser av de nyss citerade motivuttalandena, i det den föreslår att nätägarna skall åläggas att erbjuda kunderna en public service-kanal från vardera Norge och Danmark, s. k. must offer, utöver nuvarande must carry-skyldighet. Även denna utredning synes i vart fall ha dragit slutsatsen, att nu gällande lagregler inte medger en vidgad must carry-skyldighet som sålunda skulle gå utöver de förpliktelser som f. n. gäller för nätägarna. Jag noterar att detta också tycks vara den slutsats som dras i slutbetänkandet av utredningen om tekniska förutsättningar för utökade sändningar av radio och television till allmänheten.25

 

3. Slutord
Must carry-reglerna exponerar det dilemma som lagstiftaren allt oftare ställts inför på radio- och TV-området, nämligen att genom lagstiftning söka föra en politik som åstadkommer att en bred allmänhet erbjuds ett ”gott” programinnehåll samtidigt som aktörerna på en allt öppnare marknad vill åberopa sig på gängse friheter för var och en att utnyttja sin etableringsrätt, sin dispositionsrätt över sina ägodelar eller att föra fram till allmänheten i princip vilket budskap som helst.
    Såvitt gäller förmedlingsplikten tycks den numera bara vara motiverad som instrument för övergripande nationella angelägenheter, t. ex. såsom ett medel att föra ut budskap som rör nationell säkerhet. Detta är närmast en rent teknisk fråga — vilka alternativa system erbjuds eller kan inom kort erbjudas med rikstäckning? Såvitt gäller annat programinnehåll torde det numera stå klart att en förmedlingsplikt bara kan motiveras med avseende på en utpräglad public service-verksamhet, nämligen under förutsättning att en sådan faktiskt förekommer och att den klart kan skiljas från andra programverksamheter.

 

25 Se SOU 1996:25 s. 137.