Rättsstatsprincipen i en utvidgad europeisk union

 

Av justitieminister LAILA FREIVALDS

Artikeln återger det huvudsakliga innehållet i ett tal som författaren höll den 4 juni 1998 vid invigningen av den 18:e FIDE-konferensen i Stockholm. Talet, som benämndes The Rule of Law in an enlarged European Union, har två dominerande teman. Först berörs frågan hur de mänskliga rättigheterna skall kunna skyddas i en union som består av nära 30 medlemsländer. Författarens uppfattning är att Amsterdamfördraget på denna punkt innebär väsentliga framsteg, som öppnar dörren för en storskalig utvidgning. Den andra huvudtesen är att EU:s utvidning inte skapar nya problem på det rättsliga och inrikes området utan i stället kan innebära lösningen på ett problem.

 


Den europeiska rätten är inne i en tid av stora förändringar. Europeiska unionens medlemsstater har överenskommit ett nytt grundfördrag, som när det träder i kraft kommer att få vittgående konsekvenser för rättsbildningen och rättsskyddet i Europa. Förhandlingar om medlemskap i unionen har inletts med tills vidare sex nya länder och skall senare fortsätta med ytterligare fem. När utvidgningsprocessen är genomförd kommer nära 30 av Europas länder att direkt beröras av EU:s regelverk, eftersom man i det sammanhanget skall räkna in också de länder som är anslutna till EES-avtalet.
    Allt fler länder ansluter sig också till Europakonventionen samtidigt som Europarådet och domstolen i Strasbourg omorganiserar sin verksamhet och bland annat får heltidsanställda domare.
    Viktiga förändringar av den europeiska rätten sker också genom rättsutvecklingen i de båda europeiska domstolarna. Det räcker här att erinra om den utveckling som skett bara under detta decennium när det gäller statens skadeståndsansvar vid felaktigt genomförande av EG-direktiv och det förbättrade rättsskydd som medborgarna på så sätt har uppnått.
    Jag är glad att jag som representant för den svenska regeringen får möjlighet att på detta sätt vända mig direkt till en så utomordentligt kvalificerad och representativ krets av företrädare för den europeiska rättstraditionen. Eller jag borde kanske snarare säga de europeiska rättstraditionerna, för det finns fler rättsordningar i Europa än det finns stater. Vad som förenar de separata rättsordningarna är gemensamma grundvärderingar och enhetliga regelsystem mellan ett stort antal länder på vissa områden,

514 Laila Freivalds SvJT 1998 Jag vill använda den tid som jag fått till förfogande för att tala om två saker som ligger mig varmt om hjärtat, och som båda i högsta grad har att göra med rättsstatsprincipen i en utvidgad europeisk union. Det gäller för det första de framsteg som gjordes beträffande de mänskliga rättigheterna vid EU:s regeringskonferens förra året. Mitt andra ämne tar mer direkt sikte på EU:s utvidgning. Den fråga jag där ställer mig är hur man skall kunna garantera rättsstatsprincipen och en enhetlig rättslig standard i en union som består av nära 30 medlemsstater.
    Ett av regeringskonferensens syften var att genom ändringar i fördragen göra det möjligt för EU att anta tio nya medlemsstater från tidigare kommuniststyrda områden i Baltikum och i öst- och centraleuropa. I det sammanhanget var skyddet för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna av central betydelse. En tillkommande anledning att ta upp frågan på regeringskonferensen var att EG-domstolen i sitt yttrande 2/94 hade förklarat att fördragen i deras nuvarande utformning inte tillåter att EG som organisation blir medlem av Europakonventionen.
    En utgångspunkt för regeringskonferensen var att fördragen tydligare än förut borde klargöra att respekt för fundamentala mänskliga rättigheter är ett villkor för medlemskap i EU. Anledningen var inte minst att ge kandidatländerna en omisskännlig signal om att medlemskap inte kan komma i fråga förrän det står alldeles klart att de har en lagstiftning som skyddar och garanterar medborgarnas rättigheter. Dessutom måste kandidatländerna ha en oberoende och fullt kompetent rättskipning, som förmår att ge effekt åt de principer som rör mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.
    Under förhandlingarna rådde mellan medlemsstaterna enighet om behovet av att förtydliga och skärpa fördragen i dessa avseenden.
    Ett av resultaten blev att artikel F i EU-fördraget ändrades så att den uttryckligen anger att unionen är byggd på principerna om frihet, demokrati och respekt för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter samt på rättsstatsprincipen. Den nya lydelsen bekräftar dessutom att dessa principer är gemensamma för alla medlemsstaterna.
    Vidare gavs EG-domstolen genom en ändring av artikel L behörighet att avgöra om EU:s institutioner respekterar de fundamentala rättigheter som medborgarna är tillförsäkrade genom Europakonventionen och som följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Denna domsrätt fanns inte före Amsterdamfördraget.
    En annan viktig nyhet, som delvis syftar till att undanröja ett av hindren för en mer omfattande utvidgning av EU, är att medlemsstaternas ansvar i dessa avseenden blivit sanktionerad i fördragen.

SvJT 1998 Rättsstatsprincipen i en utvidgad europeisk union 515 Det blir nu möjligt att temporärt upphäva en medlemsstats rättigheter, inklusive rösträttigheter, i händelse av att den medlemsstaten gör sig skyldig till ett allvarligt och fortgående brott mot mänskliga rättigheter och fundamentala demokratiska principer. Ett sådant sanktionsbeslut fordrar två skilda avgöranden av rådet. Rådet måste först fastslå att medlemsstaten bryter mot någon fundamental rättighet som anges i fördragen. Detta beslut fattas av rådet i dess sammansättning av stats- eller regeringschefer, och beslutet måste vara enhälligt. Beslutet måste i detta fall godkännas av Europaparlamentet. Det andra beslutet gäller vilka sanktioner som skall vidtas. Det beslutet fattas av rådet med kvalificerad majoritet.
    I konsekvens med dessa nya regler görs det för första gången klart att endast länder som respekterar unionens grundprinciper — inklusive respekten för mänskliga rättigheter och fundamentala friheter — har rätt att ansöka om medlemskap. Detta villkor är nu inskrivet i artikel O.
    I det nya fördraget finns också en deklaration om dödsstraffets avskaffande. På senare år har dödsstraffet avskaffats i de flesta av Europas länder, och det har tillämpats endast i några få av dem. Det är min innerliga förhoppning att inte bara EU:s medlemsstater utan också samtliga kandidatländer skall ha avskaffat dödsstraffet före utgången av detta sekel.
    Resultatet av de ändringar som regeringarna beslutade om i Amsterdam är att de mänskliga rättigheterna har lyfts fram i fördragen och givits större betydelse än tidigare. Enligt min mening är detta en viktig och för utvidgningen nödvändig reform av den europeiska unionen.
    Jag har redan i viss mån berört mitt andra huvudämne, EU:s utvidgning. Det har i debatten påståtts att fördragsrevisionen, som syftade till att göra utvidgningen möjlig, inte gick tillräckligt långt. Som justitieminister och som aktiv deltagare i förhandlingsarbetet kan jag intyga att reformerna i varje fall på det rättsliga och inrikes området var betydande. I synnerhet gäller detta för gränskontroll, fri rörlighet för personer, invandrings- och flyktingpolitik och civilrättsligt samarbete.
    Stora delar av samarbetet inom dessa områden har lyfts över till EU:s första pelare, vilket kommer att ge samarbetet en helt annan stadga än hittills. Besluten får den välkända formen av förordningar och direktiv, där nu bland annat mellanstatliga konventioner utnyttjas som form. EG-domstolen och kommissionen får också sin fulla behörighet på dessa delar av det rättsliga och inrikes området.
    Amsterdamfördraget formulerar också ett nytt mål för samarbetet, nämligen att skapa ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Kärnan i detta samarbete är de rättsliga och inrikes frågorna.

516 Laila Freivalds SvJT 1998 Jag ser ingen anledning att dölja det faktum att frigörelseprocessen i de forna kommuniststaterna och den ökade öppenheten vid deras gränser har fört med sig att den organiserade brottsligheten ökar i Europa som helhet. Denna negativa konsekvens av frigörelsen är därmed numera ett alleuropeiskt problem. Därför måste också lösningen på problemet sökas på ett alleuropeiskt plan.
    Genom att öppna dörren till medlemskap har EU givit kandidatländerna ett starkt incitament att delta i arbetet på en sådan alleuropeisk lösning. Man kan med rätta säga att statsmakten och medborgarna i dessa länder har inbjudits att bli medarbetare i arbetet på att förverkliga ett utvidgat europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa.
    Kandidatländerna måste acceptera EU:s regelverk i dess helhet. I den meningen kan man säga att det ställs samma krav på kandidatländerna som i det förflutna ställts på länder som Sverige, Finland och Österrike. Men det finns en skillnad. Det fanns ingen anledning att av dessa länder fordra att de skulle ge bevis på ”stabilitet hos de institutioner som säkerställer demokrati, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter samt respekt för och skydd av minoriteter”. Detta krav, som formulerades år 1993 av Europeiska rådet i Köpenhamn, måste kandidatländerna leva upp till för att ett medlemskap skall kunna komma i fråga.
    Europeiska unionen kan betraktas som en förtroendepakt. Den fria rörligheten för personer i en utvidgat union förutsätter att alla deltagande länder har förtroende för varandras förmåga att i praktisk handling efterleva regelverket och andra ömsesidiga åtaganden. På det rättsliga och inrikes området ligger genomförandet av dessa åtaganden helt i händerna på medlemsstaternas regeringar och förvaltningar. Det innebär att höga krav måste ställas på de deltagande ländernas rättsvårdande och förvaltande instanser.
    Kandidatländerna måste också införa en modern straff- och processrättslig lagstiftning liksom civilrättslig lagstiftning, exempelvis på avtalsrättens och affärsrättens områden. Denna typ av nationell lagstiftning måste, även om den inte är föremål för harmonisering inom EU, nå upp till en miniminivå som garanterar att landets rättssystem kan fungera på ett godtagbart sätt såväl nationellt som i förhållande till de rättsliga systemen i andra länder.
    Vidare måste de nationella myndigheter som skall tillämpa lagstiftningen ha tillräcklig kompetens och resurser och — viktigast av allt — arbeta inom ramen för rättsstatsprincipen.
    Domstolarna i kandidatländerna är nu i färd med att hantera ny lagstiftning, för vilken praxis saknas och domarna är otillräckligt utbildade. Domare, åklagare och försvarsadvokater är underbetalda och därtill alltför få. Detta leder till rättsosäkerhet och ofta till extremt långa handläggningstider. Polis och tulltjänstemän har inte nämnvärt högre social status nu än under tiden före frigörel-

SvJT 1998 Rättsstatsprincipen i en utvidgad europeisk union 517 sen. Korruptionen är fortfarande utbredd. Det råder brist på personal med kompetens och språkkunskaper. Rutiner och utrustning lämnar mycket övrigt att önska. I ett antal av kandidatländerna kan det till och med ifrågasättas om det ännu hunnit etableras en klar uppfattning om vilken roll staten har i ett modernt samhälle.
    Mot denna något mörka bakgrund framträder förtroendefrågan i skarp profil. Anledningen är naturligtvis att samarbetet mellan regeringar och administrativa myndigheter på det rättsliga och inrikes området innefattar rättsstatsprincipen och frågor som ligger nära de enskilda människorna, såsom gränskontroll, upprätthållandet av lag och ordning, brottsbekämpning, inbördes rättshjälp i brottmål, asylpolitik och olaglig invandring. Samarbete över gränserna, särskilt när det inbegriper utbyte av känslig information, förutsätter att det finns ett ömsesidigt förtroende mellan samarbetsparterna.
    Min slutsats är att nationell lagstiftning måste kompletteras och rättsvårdande myndigheter rustas upp i kandidatländerna om dessa med framgång skall kunna ingå i ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Det finns en risk att kandidatländerna satsar sina knappa resurser på andra områden som de bedömer som ännu mer angelägna. Upprustningen av rättsväsendet måste därför ges fullt stöd av EU och dess medlemsstater. Vi har alla ett ansvar för att denna aspekt av medlemskapet inte förbises under de förhandlingar som nu har fått en så hoppingivande inledning.
    Det finns just nu många tecken som tyder på att utvecklingen i kandidatländerna — åtminstone i flertalet av dem — rör sig i rätt riktning. Om förhandlingsarbetet sköts seriöst, om kandidatländerna ges tillräckligt stöd under anslutningsprocessen och om samarbetet kan grundas på förtroende också för de nya medlemsländerna, då — och detta får bli mitt optimistiska slutord — kommer EU:s utvidgning inte att skapa nya problem på det rättsliga och inrikes området. I stället kan och bör det sägas att utvidgningen, under samma förutsättningar, innebär lösningen på ett problem.