Lagstiftning och nationell identitet

Av professor SVERKER GUSTAVSSON

Författaren ställer två frågor. Först undersöker han vad som utmärker EU jämfört med andra unioner. ’Dubbel asymmetri’, sammanfattar han. Till skillnad från riktiga förbundsstater råder inom EU varken något likformigt förhållande mellan makt och ansvar eller mellan normgivningsmakten och finansmakten. Sedan frågar han vad som krävs för att vidmakthålla denna bristande likformighet i två olika avseenden. En kontinuerlig prövning med hänsyn till ’köksbordskriteriet’, blir svaret. Bara om länderna undviker att centralisera makten över skattebaserna och de delar av juridiken, som befinner sig under demokratins ’varseblivningströskel’, kommer de att lyckas.

Vi som undervisar i statskunskap har ett problem. Å ena sidan förväntas vi vara demokrater. Samhället tar för givet att vi betonar vikten av mänskliga rättigheter, fria val och att ansvar skall kunna utkrävas. Å andra sidan ligger det också i luften, att vi bör vara gynnsamt inställda till EU. Enligt denna andra tanke är poängen — tvärtemot att ansvar skall kunna utkrävas — att överstatens beslut inte är åtkomliga för väljarna.
    En överslätande, för att inte säga uppskattande, hållning till det europeiska samgåendet är vad som förväntas. Men varken domstolen, kommissionen, ministerrådet eller centralbanken går att ställa till ansvar. Valen till Europaparlamentet är inte tänkta att fungera på det sättet. Och väl är det, antas läraren underförstå. Ty då skulle det inte gå att föra någon bra politik. Allt ansvar utkrävs inom länderna av varje regering enskilt. Regeringarnas politik vad gäller överstaten kan ingenstans ifrågasättas samlat. Gör alltså de politiska majoriteterna i medlemsländerna vad de kan för att allmänna val så litet som möjligt skall kunna inverka på den faktiskt förda politiken? frågar en vaken studentska med blick för motsägelser. Varför i så fall allt detta positiva tal om demokratin? Av mina studenter misstrodd som en yrkesmässig försvarare av den offentliga lögnen — och med pedagogiskt gott humör iklädande mig den rollen — brukar jag försöka stimulera till förtydligande diskussion genom att säga följande: Efter det att Sverige blev medlem av EU är det mest klargörande begreppet inte demokrati utan maktdelning. Spetsen är inte längre riktad mot fascism, kommunism och nazism med ty åtföljande betoning av att utslaget i allmänna val fullt ut bör slå igenom. Doktrinen har återgått till vad som gällde mellan 1867 och 1917 inom 1809 års regeringsform. De som då hade rösträtt delade makten med kungen.

Efter 1995 är det i stället bindningen till unionen, som hindrar fullt genomslag för folkviljan.1 För att rättfärdiga en återgång till principen om maktdelning kan det enligt min erfarenhet vara klokt att ta hjälp av en lista med tre punkter, som i fallande ordning blir successivt svårare att besvara med den demokratiska hedern i behåll. På så sätt sorteras begreppen och problemet framträder i sina huvuddrag och nyanserat. Idén är att skilja mellan ursprung, verkan och arbetssätt.

    A. Formaljuridiskt är folkstyret tillgodosett. Beslutet om medlemskap har fattats i demokratisk ordning inom respektive medlemsland. Med andra ord är det inget fel på ursprunget. Så länge länderna är fördragens herrar och vid grundlagsbrott kan stänga sina gränser för överstaten är det inget problem.

    B. Inte heller finns det skäl att klaga på verkan. Åtminstone gäller detta med tanke på de första femtio åren. Unionen har bidragit till befästandet av folkstyrelsen i Tyskland, Italien, Grekland, Spanien och Portugal. Dessa tidigare auktoritärt och totalitärt styrda länder skulle knappast ha utvecklats så väl utan unionen. Motsvarande gäller för Polen, Tjeckien, Ungern och de baltiska länderna. Att en östutvidgning är nära förestående har varit bra för dessa staters demokratiska utveckling.

    C. Problemet från demokratisk synpunkt är arbetssättet. Går det att försvara, att något samlat ansvar inte går att utkräva för den centraliserade makten över marknaden och myntet? Kommen till pudelns kärna brukar jag pröva att sväva på målet. Kanske kan brister i arbetssättet uppvägas av mer hänförelse och bättre problemlösningsförmåga? Motfrågan kommer blixtsnabbt. En oåtkomlig maktutövning kan mycket väl tänkas uppväcka minst lika stor hänförelse och vara minst lika effektiv, invänder någon. Blir arbetssättet i 1930-talets diktaturer för den skull mer demokratiskt? En stadgad föreläsningspublik i Växjö, Västerås eller Örnsköldsvik reagerar lika starkt och träffsäkert som kursläsande studenter i Uppsa-

1 Idén om perioden mellan 1917 och 1995 som en författningshistorisk parentes utvecklas närmare av Karl-Göran Algotsson i hans bok Sveriges författning efter EU-anslutningen (SNS förlag, 2000). Övriga synpunkter i denna artikel behandlas utförligare i mina uppsatser ”Preserve or Abolish the Democratic Deficit?” i E. Smith, ed., National Parliaments as Cornerstones of European Integration (Kluwer, 1996), ”Double Asymmetry as Normative Challenge” i A. Føllesdal & P. Koslowski eds., Democracy and the European Union (Springer, 1997), ”Defending the Democratic Deficit” i A. Weale & M. Nentwich eds., Political Theory and the European Union (Routledge, 1998), ”Varför överstat utan demokrati?” i Europaperspektiv 1998, ”Sökandet efter en tredje möjlighet” i U. Bernitz m.fl., EU i dag (SNS förlag, 1998), ”Myntunion utan fiskal union” i Kungl. Vetenskapssamhället i Uppsala Årsbok, 32, 1997–98 samt ”Reconciling Suprastatism and Accountability” i C. Hoskyns & M. Newman, eds., Democratizing the European Union (Manchester University Press, 2000).

la. Bristande förtroende är vårt svar på den offentliga lögnen, får jag höra. Vi avskyr att bli uppfattade som lättlurade, säger unga, gamla och medelålders. Är inte det minsta vi som medborgare kan begära, att återgången aktivt diskuteras? Inte går det väl att utan debatt överge 1900-talets största politiska landvinning och återgå till en delning av makten mellan folket och något oåtkomligt? Uppfattningen, att handlingskraft och hänförelse räcker och att ansvar inte längre behöver kunna utkrävas, väcker påfallande liten entusiasm. Så snart samtal kommer i gång, visar sig de allra flesta vara demokrater. Rättigheter och allmänna val är inte nog, anser man. Det bör även gå att utkräva ansvar.
    Lättlurad eller ej, demokratiskt engagerad eller ej. Här finns onekligen två statsvetenskapligt intressanta frågor att besvara. Båda gäller unionens arbetssätt. Dels blir uppgiften att karaktärisera andra länders rätt att binda svenska medborgare. Vad skiljer maktdelningen i EU från förbundsstater som Förenta staterna, Kanada eller Tyskland? Dels gäller det att göra en rimlig prognos. Under vilka förhållanden är det sannolikt, att lagstiftaren kan fortsätta att vara europeisk utan att låta sig demokratiseras?

1. Dubbelt asymmetrisk centralisering
Juridiskt är EU ingen förbundsstat. Frånvaron av kompetenskompetens är tecknet på detta. Unionen kan inte själv bestämma, hur den vill vara inrättad. Den är en fördragsbaserad sammanslutning, vars konstruktion är beroende av hur de ingående länderna vill att den skall vara inrättad. Trots det myckna talet om EU:s ”grundlag” är det just precis frånvaron av egen författning, som formellt skiljer EU från riktiga förbundsstater.
    Egenskapen att inte vara någon förbundsstat i juridisk mening hindrar inte oss statsvetare att anlägga synpunkten jämförande federalism. Statsvetenskapligt är det fruktbart att jämföra den centralisering av maktbefogenheter, som utmärker EU jämfört med andra unioner. Två frågor kommer då i förgrunden. Vad är det som centraliseras? Hur kontrolleras den makt som har centraliserats? Enligt sakens natur inrättas unioner bara för en del av samtliga befogenheter. Annars rör det sig inte om en union utan om en ny, fullt utvecklad enhetsstat. Centraliseringen avser i allmänhet bara utrikespolitiken och militärväsendet samt reglerna för handeln. Redan på denna elementära punkt skiljer sig EU från de riktiga förbundsstaterna. Makten över utrikespolitiken och militären är nästan inte alls centraliserad. Vad som har centraliserats är handelspolitiken och vissa — i förhållande till denna ”flankerande” — delar av den övriga inrikespolitiken.
    Alla unioner faller längs en skala från frihandel, över sådana som är tullunioner, gemensamma marknader och myntunioner till sådana som också är fiskala unioner. Vidare är frågan hur mycket av norm-

givnings- och finansmakten, som är överstatlig, mellanstatlig och som inte alls berörs. Med överstatlig menas, att tre kriterier är uppfyllda: majoritetsbeslut, direkt verkan och principiellt företräde för överstaten. Med mellanstatlig menas spegelbilden. När förhållandet är mellanstatligt har medlemsländerna vetorätt. De måste ta ställning i egna beslutsorgan samt förbehåller sig rätten att inte vara bundna av majoritetsbeslut.
    Ett bra sätt att klargöra samgåendets omfattning brukar vara med hjälp av en trappa. De olika avsatserna visar graden av överstatlighet från en första nivå, där inget politiskt samgående förekommer, till en sjätte nivå, där länderna utgör en fiskal union. Mellan den lägsta och den högsta nivån finns fyra mellanlägen: frihandel, tullunion, gemensam marknad och myntunion.
    Inom ett frihandelsområde, den andra nivån, råder tullfrihet mellan de ingående länderna. Tullsatserna är emellertid inte samordnade gentemot tredje land. När det politiska samgåendet har formen av tullunion, den tredje nivån, är den yttre tullmuren lika för alla kringliggande länder.

    Figur 1. Integrationstrappan Fiskal union Myntunion Gemensam marknad Tullunion Frihandel Varje land för sig

Då marknaden är gemensam, den fjärde nivån, är inte bara tullar utan även andra handelshinder undanröjda. Det senare är det i praktiken intressanta, då produktionen blir alltmer tekniskt sofistikerad på det sätt som skedde under andra hälften av 1900-talet. Tullar är effektiva handelshinder bara i förhållande till enkla insatsvaror som järnmalm, spannmål, textilier, pappersmassa och så vidare. Större delen av produktion och handel har numera ett mer bearbetat innehåll. Därigenom blir det praktiskt intressanta gemensam marknad snarare än tullunion. Ty det är inte i första hand genom tullar, som nationella intressenter försöker gynna sig själva. Det är under arbetsmiljöpolitiska, miljöpolitiska, konsumentpolitiska och andra liknande förtecken, som de inriktar sig på att försöka motverka andra tillverkare och anbudsgivare.

På den femte nivån centraliseras även makten över myntet. Bristande ekonomisk anpassning kan då bara kompenseras genom att medborgarna sänker sin standard eller flyttar. Länderna kan inte var för sig överbrygga tillfälliga problem genom att låta värdet på sitt mynt flyta i förhållande till andra länders betalningsmedel.
    På den sjätte nivån, slutligen, tillkommer att makten över skatter och offentliga utgifter centraliseras. Med detta menas då inte lika stort skatteuttag utan, som ett avgörande kännetecken, att centralmakten förfogar över skattebaserna. Fiskala medel flyttas mellan unionens olika delar genom överstatliga beslut. Skatter upptagna inom en del av unionen förbrukas inom andra delar. Modellen för detta finns i Förenta staterna, Kanada och Tyskland. Kring en femtedel av bruttonationalprodukten omfördelas där mellan unionens olika delar.
    EU har under 1990-talet nått den fjärde nivån. Länderna bildar gemensam marknad. Genom det så kallade 1992-programmet, som var prioriterat under andra hälften av 1980-talet och början av 1990talet, åstadkoms ett genombrott. Ännu återstår mycket att göra innan alla företag och anbudsgivare är lika ställda. Den fria konkurrensen är hela tiden ifrågasatt och måste ständigt på nytt återerövras av överstaten.
    Under 1990-talet kom arbetet med att undanröja handelshinder att skymmas av förberedelserna för myntunionen. Det avgörande steget togs den 1 januari 1999 och aktualiserar frågan om det sista steget i trappan. Behöver medlemsländerna även kunna omfördela resurser över nationsgränserna för att kompensera för verkningarna av myntunionen? Frågan provocerar. Ty om länderna anser sig böra ge unionen beskattningsrätt, innebär det en tillspetsning av frågan om unionen behöver bli en stat med egen kompetens-kompetens. Unionens i dag — jämfört med den offentliga ekonomin i medlemsländerna — blygsamma budget grundar sig på medlemsavgifter och uppgår till 1,27 % av ländernas samlade bruttonationalprodukt. Erfarenheterna från andra förbundsstater tyder på att en myntunion kommer att fordra fem à tio gånger så stor budget. Att centralt bestämma över marknaden har hittills bara krävt regler och ett marginellt budgetstöd till jordbruket, regionerna och sektorsforskningen.
    En så beskaffad centralisering har till nöds kunnat accepteras utan att något samlat ansvar går att utkräva. Nu inställer sig frågan om en demokratisering av överstaten redan vid övergången från det fjärde till det femte trappsteget. Ty all erfarenhet tyder på att en myntunion inom sig bär fröet till fiskal union.
    När värdet på myntet inte kan variera, kan medborgarna bara anpassa sig genom att flytta eller genom att sänka sin standard. Så länge fackföreningar är tillåtna och välfärdsstaten ger likvärdig levnadsstandard sker ingetdera. Därför aktualiseras redan vid övergången till den femte nivån en svårare fråga. För att kunna göras demokratisk behö-

ver en överstat kunna beskatta. För att kunna beskatta behöver den vara demokratisk i den meningen att medborgarna är beredda att acceptera majoritetsbeslut, som flyttar skattepengar över gränserna. Regeringarna står med andra ord inför ett moment 22.
    Marknadsliberalismens analys av moment 22-problemet dominerade under 1980-talet. Enligt denna borde en hållbar spärr upprättas mellan det fjärde till det femte steget i trappan. Makten över den gemensamma marknaden hade centraliserats till en överstat, för vars politik det inte gick att utkräva något samlat ansvar. Sedan det femte steget väl var taget, menade marknadsliberalerna, skulle man även behöva ta det sjätte och därmed tvingas göra överstaten ansvarig inför Europaparlamentet. Därför var det viktigt att inte gå vidare från det fjärde steget, om man önskade att unionen skulle förbli opolitisk i den av dem förfäktade meningen. Inom ramen för en sådan analys framstod myntunion utan fiskal union som föga välbetänkt. Antingen borde medlemsländerna avstå från att alls ta något ytterligare steg. Eller också borde de vara beredda att inkludera även fiskal union i den avsedda förändringen.
    Brottet med idén om ett oupplösligt samband mellan myntunion och fiskal union kom genom uppgörelsen mellan Tyskland och Frankrike våren 1990. Unionens båda ledande länder bestämde sig för att centralisera makten över myntet utan att samtidigt besluta sig för att centralt utöva makten över skattebaserna. Därvid bortsåg deras regeringar från vad som dittills hade uppfattats som vetenskap och beprövad erfarenhet. Helmut Kohl och François Mitterrand framställde den nya ståndpunkten i övergripande och ”högt” politiska ordalag. Retoriskt gjorde de båda statsmännen stor sak av den situation, som hade uppkommit efter murens fall. Som pris för sin återförening borde Tyskland offra D-marken. Uppgiften var att lösa 1871, 1914 och 1939 års problem. Lösningen på det historiskt givna Tysklandsproblemet ansågs vara myntunion utan fiskal union. Eventuella svårigheter att hindra en övergång från det femte till det sjätte steget i integrationstrappan överläts åt medlemsländernas regeringar att senare hantera.
    Strävandena att stärka den politiska trovärdigheten av 1990 års uppgörelse kröntes av framgång vid toppmötet i Dublin i december 1996 samt sist och slutligen i Amsterdam i juni 1997. Den nya spärrlinjen befästes genom den s.k. stabilitetspakten. Härigenom troddes myntet på allvar kunna göras gemensamt utan en häremot svarande mekanism för omfördelning mellan medlemsländerna.
    Europeiska Unionen antas med andra ord, som följd av stabilitetspakten, inte behöva utvecklas på motsvarande sätt som Förenta staterna, Kanada och Tyskland, där uppemot hälften av de offentliga finanserna är federala. Stabilitetspakten förutsätts leda till att alla överstatliga engagemang kan rymmas under budgettaket 1,27 % av BNP. Övriga länder måste lära sig förstå, upprepade ständigt Theo Waigel

samt efter honom Oskar Lafontaine och Hans Eichel, att Tyskland har fått nog. Landet har inte övergivit D-marken för att etablera sig som huvudsaklig finansiär av en Bryssel-baserad fiskal union, motsvarande den som hanteras i Washington, Ottawa och Berlin.
    Skillnaden mellan det historiskt framvuxna EU å ena sidan och förbundsstater sådana som Förenta staterna, Kanada och Tyskland går på ett koncentrerat sätt att uttrycka med hjälp av begreppet ’dubbelt asymmetrisk centralisering’. Innebörden av detta är närmare bestämt följande.
    De riktiga förbundsstaterna är symmetriskt uppbyggda. Förutom makten över utrikespolitiken och militären rör det sig om genomförda tullunioner, gemensamma marknader och fiskala unioner. Långtifrån all normgivning och långtifrån merparten av den totala skattekvoten hanteras i förbundsstaternas huvudstäder. Stora delar av socialpolitiken och kulturpolitiken hanteras av delstaterna. Poängen från synpunkten symmetrisk centralisering är att fördelningen av befogenheter mellan federal och delstatlig nivå svarar mot samma fördelning av det demokratiska inflytandet. Finns en befogenhet i Washington, utkräver medborgaren i delstaten Kalifornien ansvaret vid valet av president, senatorer och kongressledamöter. Finns en befogenhet i Sacramento, utkrävs ansvaret vid valet av guvernör och företrädare i delstatslegislaturen. Makt och ansvar ligger på samma nivå. Detsamma gäller förhållandet mellan normgivning och fiskal makt. Båda typerna av grundläggande befogenheter har centraliserats parallellt.
    Jämfört med de riktiga förbundsstaternas i båda dessa avseenden likformiga ordning har EU en struktur som är dubbelt asymmetrisk.
    De delar av delstaternas makt, som dessa har valt att centralisera för överstatlig utövning, åtföljs inte av någon häremot svarande överföring av befogenheter till Europaparlamentet. Det är den ena bristen på likformighet. Alla möjligheter att utkräva politiskt ansvar ligger fortfarande kvar hos de parlamentariska majoriteterna inom respektive unionsland, trots att dessa har bundit sig för en centralisering av vissa befogenheter. Makt och ansvar ligger inte på samma beslutsnivå. Det är innebörden av vad man från proceduriell synpunkt brukar framhålla som det demokratiska underskottet.
    Till detta kommer en innehållslig brist på likformighet. I riktiga förbundsstater är det inte bara en del av normgivningsmakten som har centraliserats. Även makten över skattebaserna utövas i motsvarande mån federalt. Missförhållanden, som går att föra tillbaka på hur den centrala makten över marknaden och myntet utfaller, kan justeras genom finansiell utjämning över delstatsgränserna. Den federala budgeten i Förenta staterna, Kanada och Tyskland är ungefär en tiondel av bruttonationalprodukten. Medlemsavgiften till EU, däremot, är obetydlig. Unionen kan inte genom centrala beslut — på det sätt som de politiska majoriteterna i Washington, Ottawa och Berlin kan

göra — kompensera för verkan av makten över marknaden och myntet utövas centralt.
    Den samlade innebörden av den dubbla asymmetrin är en samlad politisk skevhet till nackdel för en demokratiskt förankrad välfärdspolitik. Beslut i marknadsliberal favör går att fatta demokratiskt oåtkomligt och med överstatlig verkan på unionsnivå. De sociala nackdelar som följer av detta, däremot, går inte att motverka på samma nivå med motsvarande överstatliga mekanism. Det följer av att EU inte är någon stat med egen kompetens-kompetens. Därmed har unionen heller inte kunnat utrustas med någon egen beskattningsrätt av samma slag som överstaten i riktiga förbundsstater besitter.
    Utan överstatlighet skulle unionen vara alltigenom symmetrisk. Ty då skulle alla beslut fattas mellanstatligt. På motsvarande sätt skulle en demokratisering av överstaten innebära, att unionsmakten härleddes ur valen till Europaparlamentet med egen kompetens-kompetens för unionen och därmed i praktiken också egen beskattningsrätt. Också detta skulle innebära en symmetrisk ordning.
    Ingetdera av dessa båda alternativ framstår emellertid i regeringarnas ögon som någon realistisk valmöjlighet. De allra flesta som har något inflytande anser den dubbla asymmetrin vara politiskt ändamånsenlig i strävan att stabilisera den sociala och ekonomiska politiken samt för att på längre sikt etablera en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik.

2. Villkoret för fortsatt framgång
En ytterligare intressant fråga — helt oavsett om man själv gillar eller ogillar den dubbla asymmetrin — inställer sig, när vi övergår från karaktäristik till prognos. Vilket är villkoret för fortsatt framgång för den dubbla asymmetrin? Hur undviks ett misslyckande i form av antingen en politiskt påtvingad åternationalisering av EG-rätten eller genom att grunden för denna av opinionsmässiga skäl behöver göras demokratisk? Frågan är av det slaget att den förtjänar att diskuteras mot en idépolitisk bakgrund av vad som lämpligen bör menas med reformism. Den bakgrunden är föreställningen om det öppna samhället och dess fiender. Karl Popper betonar vikten av att inte försöka förverkliga en planritning för det goda samhället. Politisk analys, som grundar sig på planritningar och idén om en enda möjlighet, riskerar erfarenhetsmässigt att hamna i totalitära tänkesätt och institutioner. Inriktningen bör i stället vara att på grundval av kritik undan för undan undanröja missförhållanden och omprogrammera etablerade institutioner.2 Politik är en ständigt fortgående ombyggnadsprocess på öppna havet, resonerar reformisten. Det gemensamma flytetyget låter sig aldrig tas in i någon torrdocka för den grundliga översyn och ombyggnad

2 K. Popper, The Open Society and Its Enemies, (Routledge 1945), särskilt kapitel 9.

som det egentligen skulle behöva. Vad som återstår är att undan för undan dra praktiska slutsatser på grundval av jämförelser och misslyckanden.
    Även den reformistiska hållningen kräver en underförstådd utopi, för att det skall gå att avgöra vad som är missförhållanden. Svårigheten är mindre i praktiken än i teorin. Man behöver inte vara särskilt visionär för att kunna urskilja och omfatta grundvärdena fred, välstånd och självstyre. Även mycket filosofiska personer går att övertyga om att krig, arbetslöshet och maktlöshet är missförhållanden. Därmed har den praktiska politiken nog med arbetsuppgifter för överskådlig framtid.
    Tillämpad på frågan om villkoret för fortsatt dubbel asymmetri har reformismen en lätt urskiljbar innebörd. Det gäller att i första hand se till följderna av vårt politiska handlande. Konkret uttryckt innebär detta en varning för att med den statsrättsliga läroboken som rättesnöre i ett enda slag försöka avveckla de båda asymmetrierna. Principiellt talar övervägande skäl för ett symmetriskt förhållande mellan såväl makt och ansvar som mellan normgivning och fiskal centralisering. Reformismen ser det inte som en realistisk möjlighet att få tillfälle att renovera från grunden. Ty sådana situationer är för honom eller henne erfarenhetsmässigt förknippade med krig, svält och extrem politisk förtvivlan.
    I praktiken handlar det, förhoppningsvis, alltid ”bara” om att bidra till den fortlöpande renoveringen av det från början ”felbyggda” flytetyget. De otyglade och globalt verksamma marknadskrafterna tar ingen hänsyn till behovet av konstitutionella reformer efter en ingående och demokratiskt förankrad diskussion. Byggnationen måste av dessa skäl bli skäligen begränsad och måste kunna utföras under gång. Som reformist kan jag inte med berått mod framkalla svåra umbäranden. Politiken gäller den nu levande generationen. Som medansvarig för denna är jag moraliskt förbjuden att vilja framkalla krig, svält och maktlöshet för att därigenom väcka medborgarna till ”krismedvetande”.
    Oavsett egen värdering finns det skäl att räkna med ett betydande inslag av reformistisk återhållsamhet eller ”feghet”. 1900-talets erfarenheter talar sitt tydliga språk vad gäller vart en alltför långtgående politisk dristighet kan leda. Att denna övertygelse är vida utbredd är ett sociologiskt faktum att räkna med. Fruktan för djärva samhällsexperiment har kanske minskat något genom bortfallet av de totalitära diktaturerna mot slutet av århundradet. Men jag skulle tro att den kommer att vara en inställning att räkna med också under 2000-talet.
    Också utan att tillmäta reformismen som attityd någon sociologisk betydelse går frågan att besvara statsvetenskapligt. Uppmärksamheten riktas då mot den inre politiska logiken i vägningen mellan demokratisk varseblivning å ena sidan och materiell innebörd för medborgarna å den andra.

Unionen är inte själv någon demokrati, men den består av länder med högt ställda krav på mänskliga rättigheter, fria val och ansvarsutkrävande. Inkomstöverföringar mellan medlemsländerna blir därigenom svåra att åstadkomma. Kan unionen under sådana förhållanden förbli asymmetrisk också efter det att myntet har blivit gemensamt? Eller framtvingar myntunionen en demokratisering av överstaten? Oavsett önskvärdheten går det att uttala sig om sannolikheten. Politik är av två olika slag, brukar exempelvis den italienske statsvetaren Giandomenico Majone framhålla till principiellt försvar för den rådande dubbla asymmetrin. Det ena är reglering i syfte att öka effektiviteten i allas intresse. Det betydelsefulla därvidlag är åtlydnaden och inte hur besluten har tillkommit eller vilka möjligheter som föreligger att utkräva ansvar. Det andra är omfördelning. Denna del av politiken, däremot, ligger inte i allas intresse. För att kunna flytta resurser över gränserna — och länderna är demokratier — behöver det fattas majoritetsbeslut. Ansvar måste kunna utkrävas. Detta förutsätter i sin tur, att hela unionen utgör en nation. Medborgarna behöver känna inbördes solidaritet och politiskt kunna meddela sig med varandra. På så sätt uppkommer behovet av demokrati.3 För att göra marknaden gemensam är tekniken i allt väsentligt reglering. En del marginella subventioner och regionala stöd till jordbruket och perifera delar av unionen förekommer visserligen. De krävs för att de gemensamma reglerna runt marknaden skall accepteras i dessa delar av unionen. Så länge medlemsavgifterna inte uppgår till mer än 1,27 % av BNP — att jämföra med ett totalt skatteuttag uppgående till 40 à 60 % — tarvas ingen egen legitimering. Det är huvudsynpunkten enligt standardresonemanget.
    Lägger vi till den gemensamma marknaden en myntunion, förändras situationen. Valutorna kan då inte längre variera i förhållande till varandra. Om vi samtidigt behåller föreningsfriheten och den allmänna rösträtten, tillkommer en viktig omständighet. Som följd av den överstatligt låsta växelkursen och räntan kommer det att framställas krav på kompensation över gränserna — så som i dag sker inom varje land för sig. Låt oss säga att dessa krav på överstatlig omfördelning kommer att ligga i storleksordningen 5 à 10 % av BNP. I så fall kommer frågan om egen beskattningsmakt som ett brev på posten. Myntunion leder till fiskal union och att överstaten behöver legitimeras oberoende av medlemsländerna.
    Poängen enligt standardresonemanget är en avgörande skillnad mellan att centralisera makten över normgivningen å ena sidan och över skatter och offentliga utgifter å den andra. Det förra lämpar sig bättre för överstat utan demokrati än det senare, brukar det sägas. Överstatligt bestämda regler möter mindre motstånd än en överstatligt beslutad omfördelning.

3 G. Majone, Regulating Europe (Routledge, 1996), särskilt kapitel 13.

För egen del vill jag ifrågasätta denna standardsynpunkt. Den förenklar alltför mycket och blir därigenom mer framställningstekniskt elegant än empiriskt klargörande. Ty den bortser från att den demokratiska känsligheten kan variera högst avsevärt inom den breda kategorin lagstiftning.
    Därmed inte sagt att skillnaden mellan civilrätt, straffrätt och processrätt skulle vara mer klargörande. Det är den inte, menar jag. Särskilt civilrätten kan vara av mångahanda slag vad gäller demokratisk känslighet. Den rymmer allt från bestämmelser om sättet att ombilda aktiebolag till de familjenära och därmed livsåskådningsmässigt allra mest påträngande bestämmelserna om ingående och upplösning av äktenskap och samboförhållanden samt vårdnaden om barn.
    I stället skulle jag vilja rikta uppmärksamheten mot en tanke, som de tyska statsvetarna Michael Zürn och Fritz Scharpf har lanserat. De diskuterar den dubbelt asymmetriska centraliseringens — eller ”avnationaliseringens” som Zürn kallar det — långsiktiga möjligheter.4 Konsten är att kunna minimera de konflikter, som är förknippade med den dubbla asymmetrin. Annars går den etablerade politiken inte att rädda. Villkoret är något som vi på svenska lämpligen skulle kunna kalla köksbordskriteriet. Uttrycket kan tyckas alltför verklighetsnära. Men det är ingen nackdel, som jag ser det. Ju mer som kan göras för att med språkliga medel underlätta den intuitiva förståelsen, desto bättre är det.
    Avgörande för om det går att hålla demokratin borta från det europeiska samgåendet är känsligheten i vardagen. För att hålla kvar den dubbla asymmetrin bör den bara omfatta sådant som inte riskerar att komma upp till diskussion vid vanliga människors köksbord. Till den kategorin hör inte bara sådant som kostar pengar i form av skatter, avgifter och offentliga utgifter. Dit hör också merparten av straffrätten och processrätten samt de familjenära delarna av civilrätten. Inom samtliga dessa områden riskerar det offentliga beslutsfattandet att behöva konfronteras med enskilda medborgares egna erfarenheter och rättsuppfattning.
    Den fria rörligheten på marknaden skulle förvisso — för att illustrera kriteriet — kunna vinna på att makten över fastighetsrätten, arbetsrätten och familjerätten vore centralt bestämd på samma sätt som konkurrensrätten och penningpolitiken. Men detta skulle — vilket är min poäng — äventyra hållbarheten av den dubbla asymmetrin. Runt köksborden skulle man då börja undra, med vilken rätt makten centraliserades. Till att börja med borde saken kunna påverkas i allmänna val, säger de som tar upp frågan i ett vardagligt sammanhang. Dessutom är det väl inte självklart att allmänna val i så fall skulle omfatta hela Europa. Finns det inte något som heter subsidiaritet? Är detta

4 M. Zürn, Regieren jenseits des Nationalstaates (Suhrkamp, 1998) och F.W. Scharpf, Regieren in Europa (Campus, 1999).

inte frågor, där det svenska, portugisiska eller brittiska folkstyret borde kunna få bestämma utan inblandning av någon överstat? Frågan om det går att hålla fast vid tanken om europeisk lagstiftning utan en häremot svarande demokratisering går med andra ord att statsvetenskapligt besvara. Villkoret för framgång är politisk skicklighet. De förtroendevalda har att koncentrera sig på att minimera utrymmet för opposition och opinionsbildning. Det sker genom att de söker minimera förutsättningarna för politisk konflikt. I praktiken betyder detta att skattebaserna lämnas intakta för den nationella, regionala och kommunala demokratin att förfoga över. Därtill kommer att straffrätten, processrätten och den familjenära civilrätten inte centraliseras, så länge man vill behålla principen dubbelt asymmetrisk centralisering.
    Den tanke om gränserna för lagstiftning utan nationell identitet, som jag här har utvecklat med hjälp av ”köksbordskriteriet”, beskriver Fritz Scharpf med andra ord. Villkoret för fortsatt framgång är, skriver han, att unionspolitiken förblir under vad han kallar den politiska varseblivningströskeln (Wahrnehmungsschwelle).5 Bara om länderna undviker att centralisera makten över skattebaserna och de delar av juridiken, som befinner sig under denna tröskel, kommer de att lyckas undgå såväl en demokratisering av överstaten som en åternationalisering av den historiskt etablerade EG-rätten.
    Konkret innebär en sådan inriktning på att hela tiden befinna sig under demokratins ”radar”, att juridiken tjänar politiken genom att tillhandahålla ett annat språk för att definiera och lösa konflikter. Men det räcker inte, vill jag hävda. Konsten att motverka en europeisk demokratisering — samtidigt som vi behåller en delvis överstatlig civilrätt i kombination med myntunion utan fiskal union — har också en innehållslig sida. Det går inte att undgå ”radarn” med mindre regeringarna avstår från att centralisera sådant som intresserar vanliga medborgare. Framgången för den dubbla asymmetrin beror på i vad mån vi lyckas begränsa centraliseringen till sådant som bara intresserar affärsjurister.

5 Scharpf, a.a., s. 31.