Konstitutionella och internationella begränsningar av lagstiftningsmakten

Av regeringsrådet GÖRAN SCHÄDER

I artikeln konstaterar författaren att såväl det i regeringsformen successivt utbyggda fri- och rättighetsskyddet som det ökade internationella samarbetet, särskilt Sveriges EU-medlemskap, inneburit betydande begränsningar av det nationella lagstiftningsutrymmet.

Regeringsformen inleds i 1 kap. 1 § med de stiliga orden ”All offentlig makt i Sverige utgår från folket”. Tillsammans med förklaringen i 1 kap. 4 § att riksdagen är folkets främsta företrädare innebär inledningsorden ett fastläggande av folksuveränitetens princip och av tanken att riksdagen när den utövar sin från folket härledda makt, t.ex. när den lagstiftar, i princip inte är bunden av några restriktioner. En grundläggande idé bakom parlamentarismen i dess hemland Storbritannien är också tanken om varje parlaments suveränitet. Ett nyvalt parlament skall ha full frihet att besluta de lagar ledamöterna har fått väljarnas mandat till och skall inte vara bundet av restriktioner som ett tidigare parlament med en annan majoritet har satt upp.
    Fullt så enkelt är det i praktiken inte ens i Storbritannien och än mindre är det så i Sverige. En annan i regeringsformens inledningsparagraf fastlagd princip är nämligen att den offentliga makten skall utövas under lagarna. Även den som beslutar reglerna är bunden av dem så länge som de gäller. Denna princip skall iakttas också vid normgivning och en grundlags kanske viktigaste funktion är just att sätta upp ramar för hur den offentliga makten, inklusive lagstiftningsmakten, får utnyttjas. Dessa ramar är av såväl materiell som formell natur.
    I materiellt hänseende reglerar grundlagen vilka regler som över huvud taget får beslutas, t.ex. regeln i 2 kap. 4 § att dödsstraff inte får förekomma. I formellt hänseende reglerar den hur lagstiftningsprocessen måste gå till, t.ex. reglerna i 8 kap. 15 och 16 §§ om hur grundlagarna och riksdagsordningen stiftas. De materiella begränsningarna av lagstiftningsmakten sker främst genom regeringsformens andra kapitel om grundläggande fri- och rättigheter. Under regeringsformens 25-åriga historia har detta kapitel successivt byggts ut. Det innehåller i dag 23 paragrafer. När 1974 års regeringsform trädde i kraft den 1 januari 1975 bestod det av endast fem paragrafer. Redan det kan dock ses som en utveckling i förhållande till 1809 års regeringsform där fri- och rättighetsfrågorna

behandlades i en enda paragraf, 16 §, som i högtidliga sammanhang brukade kallas Sveriges Magna charta.
    Man kan knappast mäta fri- och rättighetsskyddet i ett land genom att räkna hur många paragrafer dess grundlag innehåller men ökningen av antalet paragrafer i fri- och rättighetskapitlet ger ändå en illustration till hur dessa frågor har ökat i betydelse under de senaste decennierna.
    Av avgörande vikt för betydelsen av de i regeringsformen uppställda begränsningarna av lagstiftningsmakten är naturligtvis vilken kontroll det finns av att lagstiftaren iakttar dem. Här kommer vi in på domstolarnas och andra rättstillämpande myndigheters lagprövningsrätt.
    Man hör ofta sägas att det var först i och med Sveriges medlemskap i Europeiska unionen och genom inkorporeringen av Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som lagprövning kom att bli ett inslag av betydelse i den svenska rättsordningen. Och förvisso innebär den 1 januari 1995 ett märkesdatum i detta hänseende.
    Jag vill emellertid peka på att det är genom att innehålla en katalog över grundläggande fri- och rättigheter som ett lands grundlag ger domstolarna ett instrument för att utöva normkontroll. Ju färre frioch rättigheter det finns att jämföra med, desto mindre blir utrymmet för lagprövning. Eller för att vända på steken: Ju fler begränsningar lagstiftaren ålägger sig, desto lättare blir det att begå övertramp.
    Eftersom 1809 års regeringsform innehöll ett så rudimentärt frioch rättighetsskydd är det inte så konstigt att någon lagprövning att tala om inte utvecklades. Och hade lagprövningens vänner inte begått det taktiska misstaget att kräva att lagprövningsrätten skulle skrivas in i grundlagen, vilket ju ledde till att den kom att begränsas till uppenbara fall, hade det kanske varit möjligt att redan tidigare i praxis utveckla ett lagprövningsinstitut värt namnet. Eftersom EG-rätten inte känner något uppenbarhetskrav och eftersom det är Europadomstolen i Strasbourg och inte den svenska riksdagen som i sista hand uttolkar Europakonventionen är förutsättningarna nu annorlunda. Men jag ser inte inkorporeringen av Europakonventionen som början på något helt nytt i svenskt rättsliv utan snarare som en följdriktig konsekvens av en lång utveckling mot ett allt starkare fri- och rättighetsskydd.
    Av stor betydelse i detta sammanhang är att regeringsformens regler är svåra men ändå möjliga att ändra. En ändring av Europakonventionen förutsätter att alla konventionsstater kommer överens. Och det gör de inte om någon stat skulle vilja begränsa fri- och rättighetsskyddet. Fri- och rättighetsskyddet i Sverige har således blivit fastare genom inkorporeringen.
    Ser man till normgivningsprocessen i stort är naturligtvis också kompetensfördelningen mellan regeringen och riksdagen av central

betydelse. Den styr inte bara vad som måste beslutas av riksdagen i grundlag eller vanlig lag och vad regeringen kan föreskriva i förordning. Den har betydelse också för vilken normgivningskompetens som kan delegeras från riksdagen till regeringen och därefter vidare till regeringen underordnade myndigheter eller till kommunerna. Av betydelse i detta hänseende är också gränsdragningen mellan civilrätt och offentlig rätt, dvs. mellan å ena sidan föreskrifter om enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes och å andra sidan föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna.
    Det klassiska måttet på om en föreskrift är civilrättslig eller offentligrättslig brukar sägas vara hur den är sanktionerad. Om en överträdelse av en föreskrift leder till att ett avtal av annat innehåll ogiltigförklaras eller i vart fall inte skall tillämpas i den del det är lagstridigt är föreskriften typiskt civilrättslig. Föranleder en normöverträdelse däremot straff är föreskriften typiskt offentligrättslig. Skadeståndsskyldighet kan inträda vid båda typerna av föreskrifter. Är skadestånd den enda sanktionen måste man nog karaktärisera regeln som civilrättslig men kombinationen i form av skadestånd på grund av brott är inte främmande för den offentliga rätten.
    Väljer man att reglera ett ämne helt genom lag har distinktionen kanske enbart teoretiskt intresse. Men i det praktiska lagstiftningsarbetet är den av stor betydelse för möjligheterna att delegera normgivningskompetens. Civilrättsliga regler är nämligen till skillnad från offentligrättsliga regler inte delegeringsbara.
    Ett illustrativt exempel på betydelsen av denna gränsdragning är den nya personuppgiftslagen. Datalagstiftningen har av tradition betraktats som offentligrättslig och handlagts på Justitiedepartementets enhet för statsrätt och förvaltningsrätt och av riksdagens konstitutionsutskott. Den gamla datalagen innehöll regler om såväl straff som skadestånd. När Lagrådet kunde konstatera att förslaget till ny personuppgiftslag gick helt på skadeståndslinjen förklarade man att lagförslagets delegeringsbestämmelser var grundlagsstridiga och därför måste utgå. Att börja behandla dataskyddsfrågor som civilrätt hade ställt krav på en mycket detaljerad reglering i lag av företeelser som är snabbt föränderliga och där det är nödvändigt att kunna anpassa regleringen till den föränderliga omvärlden relativt snabbt. Propositionens lagförslag innehöll precis som den gamla datalagen såväl straffbestämmelser som skadeståndsregler och konstitutionsutskottet godtog att personuppgiftslagen även i fortsättningen skulle betraktas som offentligrättslig med ty åtföljande delegeringsmöjligheter.
    Men begränsningen av lagstiftningsutrymmet är inte bara en följd av nationell grundlagsreglering. Det allt intensivare internationella samarbetet är nog numera i praktiken av ännu större betydelse.
    Sverige har en dualistisk syn på förhållandet mellan internationell och nationell rätt. En för staten Sverige folkrättsligt bindande över-

enskommelse måste på ett eller annat sätt införlivas i vår nationella rätt för att de svenska medborgarna skall bli bundna av avtalet. Stater med monistiska system ser inte den nationella och den internationella rätten som skilda rättsordningar utan som delar av ett enda system. Vad som gäller internationellt gäller därför även nationellt i dessa stater.
    En internationell överenskommelse ställer ofta krav på att de länder som är parter till den på olika sätt anpassar sin nationella lagstiftning. Det är i Sverige regeringen som ingår internationella överenskommelser men det är riksdagen som stiftar den lag som kan bli den nödvändiga konsekvensen av en sådan överenskommelse. För att regeringen inte skall kunna begränsa riksdagens lagstiftningsmakt utan att riksdagen samtyckt till det föreskrivs i 10 kap. 2 § regeringsformen att regeringen inte får ingå en för riket bindande internationell överenskommelse utan att riksdagen godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ett ämne i vilket riksdagen skall besluta. Genom denna bestämmelse förbehåller sig riksdagen sista ordet i frågor där den enligt vår nationella kompetensfördelning har normgivningskompetensen.
    Riksdagens normgivningskompetens är emellertid inte begränsad till frågor som enligt regeringsformen måste regleras genom lag. Behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i ett visst ämne utgör enligt 8 kap. 14 § regeringsformen inte något hinder för riksdagen att genom lag meddela föreskrifter i samma ämne. Men om den nödvändiga nationella regleringen inte kräver lagform kan regeringen utan riksdagens hörande ingå en överenskommelse i saken. Eftersom riksdagen å andra sidan inte gärna kan lagstifta i strid med Sveriges folkrättsliga åtaganden innebär varje internationell överenskommelse, oavsett innehåll, en begränsning av lagstiftningsutrymmet.
    Lagstiftningssamarbetet inom Europeiska gemenskapen utgör här ett specialfall. Där överlåter riksdagen sin lagstiftningsmakt till gemenskapens institutioner och vad ministerrådet beslutar i form av förordning behöver inte — och får för övrigt inte heller — omvandlas till svensk rätt. Direktiven måste omvandlas till svensk rätt, men brister det i genomförandet kan bestämmelser som har direkt effekt ändå få genomslag. Frågan om en stat har en dualistisk eller monistisk syn på folkrätten har sedan den överlåtit beslutanderätt till gemenskapen ingen betydelse.
    Eftersom Sverige i gemenskapsinstitutionerna företräds av regeringen måste riksdagen för att inte helt tappa kontrollen över lagstiftningsmakten kunna påverka hur regeringen på Sveriges vägnar agerar i gemenskapsarbetet. Det sker genom det regelbundna samrådet i riksdagens EU-nämnd, där ministrarna inför förestående ministerrådsmöten samråder med riksdagen om hur Sverige skall agera.

Inom det s.k. tredjepelarsamarbetet inom unionen är situationen något annorlunda. Där har medlemsländerna inte överlåtit lagstiftningsmakt men arbetet syftar i stor utsträckning ändå till att skapa gemensamma regler. Det uttalade syftet med de genom Amsterdamfördraget införda rambesluten är att tillnärma medlemsstaternas lagstiftningar. De skall precis som gemenskapsrättens direktiv vara bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som skall uppnås men överlämnar åt de nationella myndigheterna att besluta om form och tillvägagångssätt. Rambesluten skall dock inte ha direkt effekt.
    Om ett rambeslut ovillkorligen skulle fordra lagstiftning skulle Sveriges representant vid det ministerrådsmöte då rambeslutet skall antas inte kunna binda Sverige för att införa sådan lagstiftning utan måste i så fall avge en reservation för riksdagens godkännande. När sedan beslutet är färdigformulerat får det underställas riksdagen som formellt har frihet att anta eller förkasta det. I praktiken är dock utrymmet för att förkasta ett beslut som unionens övriga medlemsländer antagit inte så stort.
    Detta problem har uppmärksammats av Justitiedepartementet och i direktiv som antagits under hösten 1999 har en parlamentarisk utredning fått i uppdrag att se över möjligheten att införa ett system där riksdagen i förväg, under pågående förhandlingar, skall kunna ge ett förhandsgodkännande till ett rambeslut av visst innehåll. Eftersom det är innan rambeslutet är färdigförhandlat som det finns möjlighet att påverka innehållet i det, är det min fasta övertygelse att riksdagen genom att släppa kravet på efterhandsgodkännande men i stället kräva att få formulera regeringens förhandlingsmandat skulle öka sitt reella inflytande på tredjepelarområdet.
    Gemenskapssamarbetet är speciellt inte bara genom att det innebär överlåtelse av normgivningskompetens. Det är speciellt också med avseende på den kontroll som utövas över hur medlemsländerna utövar den normgivningsmakt de har kvar. Kommissionen övervakar att nationella regler inte är diskriminerande och inte heller på andra sätt motverkar den fria rörligheten för varor, tjänster, personer eller kapital. De stater som inte lever upp till dessa åtaganden kan få svara inför EG-domstolen i Luxemburg.
    Medlemsländerna måste också minst tre månader i förväg anmäla vissa av sina normgivningsprojekt till kommissionen enligt bestämda procedurer i ett direktiv om informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter. Och om kommissionen eller något annat av medlemsländerna reser invändningar mot de föreslagna reglerna förlängs tiden inom vilken reglerna inte får antas. Bestämmelserna i direktivet har direkt effekt vilket innebär att om ett land underlåter att följa dem kan den enskilde som drabbas av de tekniska föreskrifterna åberopa sig direkt på direktivets bestämmelser gentemot en regel som inte anmälts till kommissionen i enlighet med direktivet.

En brist i detta hänseende får alltså till följd att föreskrifterna inte kan åberopas gentemot enskilda. Detta är naturligtvis en väsentlig begränsning av det nationella lagstiftningsutrymmet.
    Till sist vill jag påpeka att det inte bara är konstitutionen och det internationella samarbetet som reser hinder i vägen för en alltför regleringsivrig lagstiftare. Också verkligheten sätter upp gränser för vad som är möjligt. Vi får ha hur hög tobaksskatt vi vill här i landet, men blir den för hög tar smugglarna över och skatteintäkterna minskar. Och när det uttalade syftet med ett lagförslag är att ”sända signaler”, vill jag ifrågasätta om det inte skulle gå lika bra med ett pressmeddelande. Det går i alla händelser fortare.