Avslutande kommentarer

Av advokaten CLAES BEYER

Jag har blivit ombedd att så här i slutet av symposiet säga några ord med utgångspunkt i de diskussioner som förts. Jag vill understryka att vad som nedan sägs inte heller har högre anspråk än att vara några avslutande reflexioner till ett i mitt tycke mycket givande symposium.

Vart och hur långt går EU?
Sverker Gustavssons inledande anförande var mycket tankeväckande och föranledde många inlägg under symposiets gång. Det berörde naturligtvis svårbedömda och långsiktiga frågor av stor betydelse:

— Kommer EU att utvecklas i alltmera federalistisk riktning? — Hur stora är motkrafterna? — Står utvidgning och fördjupning i form av utökad federalism mot varandra?

Den västeuropeiska integrationen har nu utvecklats under drygt 40 år. Den institutionella ram som etablerades genom Romfördraget har i sina grunddrag förblivit oförändrad. Dock är det inte oberättigat att påstå att, samtidigt som området för den europeiska integrationen har utvidgats, har själva samarbetet också fördjupats. Utvecklingen har varit ojämn men några väsentliga steg tillbaka går knappast att urskilja.
    Inriktningen har hela tiden varit att skapa en alltmera integrerad gemensam marknad. Inledningsvis inriktade man sig på att avskaffa tullar och andra tariffära handelshinder. Under senare år har institutionella och icke-tariffära handelshinder stått i fokus. Samtidigt är det klart att åtgärder inom allt flera områden har ansetts befogade för att åstadkomma en i verklig mening integrerad och fri gemensam marknad mellan medlemsstaterna.
    Ett nytt viktigt steg var naturligtvis etablerandet av EMU och den gemensamma valutan.
    Som Sverker Gustavsson påpekade, har EG/EU hittills utvecklats, enligt vad som brukar kallas ”Monnet-metoden”, dvs. man har mera ad-hoc intensifierat och fördjupat samarbetet — och företagit utvidgningar — på de punkter där det från tid till annan visat sig möjligt att bli överens. Man kan fråga sig om vi nu har kommit till en punkt, eller åtminstone börjar närma oss den, där man inom Unionen blir tvungen att besluta sig för att ta mer avgörande konstitutionella steg mot en federation.

Häremot står då möjligheten att fortsätta genom ”Monnet-metoden”.
    De frågor Sverker Gustavsson tog upp om den ”dubbla asymmetrin” och de problem som uppstår genom den gemensamma valutan är naturligtvis intressanta. Så är även idén om det s.k. ”köksbordskriteriet”.
    Personligen tror jag att utvecklingen kommer att gå vidare i ungefär samma riktning som hittills, dvs. mot en allt större integration i olika hänseenden. Det är möjligt att det samtidigt blir så, att de mothållande krafterna växer och att utvecklingen därför går än långsammare i framtiden. Däremot förefaller det mig osannolikt att vi får se några steg tillbaka. En klargörande konstitutionell förändring vore nog önskvärd, men jag vågar inte ha någon uppfattning om huruvida en sådan faktiskt är nära förestående.

EG-domstolens ställning
I detta sammanhang skulle jag vilja beröra en omständighet som enligt min mening gör EG-domstolens ställning unik, om man jämför med högsta domstolen i ett enskilt land.
    En högsta instans har i olika länder en mer eller mindre långtgående lagprövningsrätt, dvs. en rätt att pröva om vanlig lag står i strid med landets grundlag.
    På jämförligt sätt har EG-domstolen att avge tolkningsbesked som svar på frågor från nationella domstolar rörande hur EG-rätten skall tolkas i ett visst ärende. Ett sådant tolkningsbesked innebär ofta en prövning av huruvida en nationell rättsregel vid en prövning mot gemenskapsrätten kan upprätthållas eller ej.
    Ett lands grundlag är emellertid normalt inskränkt till att reglera ett fåtal frågor av stor principiell betydelse, medan återstoden av landets lagstiftning på vanligt sätt kan ändras genom fortlöpande beslut i parlamentet. Även grundlagen kan ju ändras genom parlamentsbeslut, något som då och då skett i Sverige.
    När det däremot gäller gemenskapsrätten, är denna i dag mycket omfattande och griper in på en rad områden, ofta på ett detaljerat sätt. Den har utvecklats genom beslut av EG-domstolen, som har tolkat de olika fördragen i den primära EG-rätten och som också har att följa förordningar och direktiv.
    EG-domstolens beslut blir på ett helt annat sätt slutliga och avgörande, eftersom det egentligen inte finns någon parlamentarisk normgivningsmakt, som kan utgöra ett korrektiv. På detta sätt är EGdomstolens ställning unik.
    I längden talar också detta för att något slag av konstitutionell förändring är nödvändig.

Motiven
Under symposiet har diskuterats frågan om lagförarbetens roll i Europa-sammanhang.
    Det har noterats att motiven, eller lagförarbeten, i Sverige har tillmätts stor betydelse, när det gäller den rätta tolkningen av en viss lagtext. Man har samtidigt noterat, att när det gäller de olika rättsakterna inom den Europeiska Unionen, det egentligen inte finns några lagförarbeten att tala om och att därför ordalydelsen i den gällande fördrags-, förordnings- eller direktivtexten blir mycket betydelsefull.
    Samtidigt har det ju i svensk rättspolitisk debatt ifrågasatts, om lagförarbeten i Sverige möjligen har fått alltför stor betydelse.
    Under symposiet framfördes synpunkten att lagförarbeten har ett stort värde och att det måhända vore bra om sådana på ett annat sätt kunde komma fram också inom den Europeiska Unionen. I vart fall funnes det goda skäl att fortsätta med ungefär den lagstiftningsteknik vi hittills tillämpat i Sverige — och med motsvarande tolkningsteknik — även om lagstiftningen till någon del skulle komma att bygga på rättsakter från EG.
    Till detta är enligt min mening följande att säga. Jag tror att utvecklingen av omfattande och detaljerade lagförarbeten, och den unikt starka ställningen för dessa i Sverige, har speglat det förhållandet att Sverige har varit ett land med betydande homogenitet. Under långa perioder har en ganska enhetlig samhällssyn dominerat problemformuleringar och diskussion på ett sätt, som gjort det möjligt att ta tydliga steg i lagstiftningen och förse dessa med auktoritativa motivuttalanden, som i stor utsträckning fått normerande effekt.
    Jag tror att detta speglar en situation, som inte längre är för handen. Såväl i Sverige som i andra länder är regeringsmakten numera betydligt mera växlande och vi måste föreställa oss att lagar med olika inriktning avlöser varandra. Självsäkerheten i motivskrivningen blir då mindre.
    Vad gäller rättsakter, som tillkommer inom EG, måste man beakta att dessa mycket ofta är kompromissprodukter. Representanter för olika nationer, politiska riktningar och påtryckningsgrupper förhandlar under lång tid om formuleringar och ordalydelser i förordningar och direktiv. Resultatet blir ofta en kompromiss. Själva ordalydelsen i rättsakten är kompromissens uttryck. Att skriva vägledande förarbeten till sådana rättsakter skulle vara liktydigt med att öppna förhandlingarna på nytt.
    Vi måste alltså räkna med att, på samma sätt som vi beklagar att vi inte kan få skriva lagar som vi gjorde förr och med den tydlighet vi gjorde förr, andra länder kommer att för sin del se saken på samma sätt, och att de rättsakter som framkommer i diskussioner mellan de olika kraven inte kommer att innehålla någon tolkningshjälp utöver den slutgiltiga texten.

Jag tror också att vi måste räkna med att också rent interna svenska lagstiftningsakter kommer att vara kompromisser, resulterande ur olika värderingar från olika håll. Lagförarbetena kommer då att i högre grad bära prägel av högtidliga deklarationer än av detaljerade anvisningar.
    Av nu nämnda skäl tror jag att den pågående utvecklingen mot att ge den grundläggande lagtexten större vikt och att på motsvarande sätt minska vikten och omfattningen av lagförarbeten, kommer att fortsätta.

Svenskt förberedelsearbete inom EU
Mot den ovan beskrivna bakgrunden är det naturligtvis viktigt att Sverige koncentrerar en betydande del av tillgängliga resurser, när det gäller förberedelse för lagstiftning, till arbetet inom den Europeiska Unionen. Jag har ingen insikt i hur detta går till i dag och vet därför inte om jag slår in öppna dörrar. Ibland har det ju antytts att vårt nordiska broderland Finland har varit mera lyckosamt än Sverige i sina försök att påverka normbildningen inom EU.
    Hur det än må förhålla sig, förefaller det stå klart att det är viktigt att vara tidigt ute, ha etablerat ett omfattande nätverk inom EU och vara väl förberedd i de olika frågorna. Samarbetet med universiteten kunde bl.a. ta sig det uttrycket, att man lade ut uppdrag hos rättsvetenskapsmän, för att på ett tidigt stadium kunna publicera rapporter, som utredde frågor som bedöms intressanta för Sverige.

En aktiv satsning på jämförande rätt
Slutligen skulle jag vilja framhålla betydelsen av disciplinen jämförande rätt i det europeiska integrationsarbetet. Jag har svårt att frigöra mig från intrycket att olika normgivningsinitiativ inom EG bär stark prägel av rättssystemet i det land från vilket initiativtagaren kommer, också efter ett mer än 40-årigt integrationsarbete. Inom det område jag bäst känner till, bolags- och aktiemarknadsrätt, tycker jag mig se en rad exempel på att ansvarig kommissionärs hemvist sätter en tydlig prägel på förslagens tekniska utformning. Ofta leder detta till enligt min mening helt onödiga motsättningar och konflikter, som egentligen bottnar i en bristande analys av problemen från komparativ utgångspunkt. Jag tror att det rättsliga arbetet i EU skulle ha mycket att vinna på, att t.ex. Sverige, och möjligen flera av de mindre länderna i gemenskapen, tog ett kraftfullt initiativ för att hävda tillämpningen av en komparativ metod vid lagstiftningsarbetet i EU. De institut för jämförande rätt som finns på olika håll i EU skulle erhålla ekonomiskt stöd och uppmuntras att bilda ett europeiskt nätverk. Detta nätverk skulle fortlöpande få uppdrag från EU att utreda och lägga komparativt genomarbetade förslag på skilda rättsområden.