Några samerättsliga frågor
Professor Bertil Bengtsson har skrivit en artikel i Svensk Juristtidning 2000 s. 36 med ovanstående rubrik. I artikeln diskuteras vissa frågor rörande samernas markrättigheter som aktualiserats bl.a. genom betänkandet (SOU 1999:25) Samerna — ett ursprungsfolk i Sverige avgett förra året av enmansutredaren, före detta landshövdingen Sven Heurgren. I betänkandet behandlas frågan om Sverige kan ratificera ILO:s konvention om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder och hur vår lagstiftning i så fall behöver ändras för att bli konventionsenlig. En lagändring som enligt utredningsmannen behövs för att Sverige skall kunna tillträda konventionen är att i rennäringslagen (1971:437) införa en ny regel av innehåll att ett markanvändningsföretag som medför mer än ringa olägenhet i renskötselrätten inte är tillåtet. Regeln är avsedd att omfatta all mark inom renskötselområdet, sålunda även vinterbetesmarkerna som till största delen är privatägda. I anslutning till den förordade lagändringen diskuterar utredningsmannen förslagets förhållande till egendomsskyddet i grundlagen. Han kommer härvid fram till att lagändringen enbart är att betrakta som ett klargörande av den renskötselrätt som samerna har på grundval av urminnes hävd och inte som något sådant ingrepp i markäganderätten som avses i 2 kap. 18 § regeringsformen (SOU 1999:25 s. 160, 165 ff.).
    Bertil Bengtsson kommenterar i sin artikel utredningsmannens nämnda slutsatser. Även om Bengtsson uttrycker sig försiktigt kan inte förstås annat än att han, som för övrigt deltagit som expert i utredningen, instämmer i utredningsmannens slutsatser och sålunda i likhet med denne anser att förslaget i betänkandet inte strider mot grundlagsskyddet för äganderätten. För egen del känner jag mig inte övertygad om riktigheten av det Bengtsson anför i grundlagsfrågan. Jag anser att den förordade förändringen av rennäringslagen är konstitutionellt tveksam av flera skäl. Vad först angår den föreslagna förbudsregelns förhållande till 2 kap. 18 § andra stycket i regeringsformen — där det föreskrivs en rätt till ersättning vid avsevärt intrång i pågående markanvändning — gör Bengtsson gällande att den av utredningsmannen förfäktade ståndpunkten ”stämmer med uppfattningen att rennäringslagen visserligen håller sig inom den tillåtna ramen i förhållande till den grundlagsskyddade bruksrätten men ändå inte ger samerna allt det rättsskydd de kunde vara berättigade till på grund av sin urminnes hävd” (a.a. s. 42.). Bengtsson menar sålunda att samerna har en starkare bruksrätt än vad som kommit till uttryck i rennäringslagen och att denna bruksrätt redan innefattar det skydd för samerna som utredningsmannen uttryckt i den av honom föreslagna förbudsregeln. Denna uppfattning står emellertid i bjärt kontrast till vad Högsta domstolen kommit fram till i det s.k. skattefjällsmålet (NJA 1981 s. 1). I sin dom slår nämligen Högsta domstolen fast att samernas bruksrätt inte innefattar längre gående befogenheter än som följer av rennäringslagen och således är uttömmande reglerad av denna lag (domen s. 248 ). Vill man, i strid mot vad Högsta domstolen kommit fram till, göra gällande att rättsläget i fråga om samernas rätt att förfoga över mark och vatten är ett annat än vad som framgår av rennäringslagen, räcker det inte med enbart ett påstående härom, även om påståendet görs av en av landets främsta rättsvetenskapsmän. Om

det skall accepteras att det föreligger ett från rennäringslagen avvikande rättsläge beträffande renskötselrättens innebörd, måste krävas att detta rättsläge manifesterat sig genom en av Högsta domstolen fastlagd rättstillämpning eller på något annat övertygande sätt, exempelvis genom ett otvetydigt rättsvetenskapligt forskningsresultat. Detta har inte skett.
    I belysning härav kan den av utredningsmannen framlagda förbudsregeln inte ses som ett förtydligande av nuvarande rättsläge. Införs regeln i rennäringslagen ändras gällande rätt. Markägare inom renskötselområdet tvingas i framtiden ta större hänsyn till samernas rennäringsutövning än idag. Följden av förbudsregeln blir sålunda en förstärkning av renskötselrätten och en minskning av markäganderätten. Regeln innehåller inte någon spärr mot hur långtgående ett ingrepp i äganderätten kan bli. Det kan därför inte uteslutas att markägare kan få vidkännas kännbara inskränkningar i pågående markanvändning. Exempelvis kan markägare komma att drabbas av ett förbud att avverka skog på sin mark, om avverkningen leder till skada eller olägenhet för renskötseln som är mer än ringa. Om markägarens skogsinnehav är litet och några avverkningsalternativ inte föreligger, kan förbudet få allvarliga ekonomiska konsekvenser för honom. Ett förbud mot ett markanvändningsföretag kan sålunda medföra ett sådant avsevärt försvårande av pågående markanvändning som sägs i 2 kap 18 § andra stycket regeringsformen och därmed berättiga till ersättning. Förbudsregeln är emellertid inte förenad med någon ersättningsrätt för markägaren. Det borde den vara för att inte stå i strid med nämnda grundlagsbestämmelse.
    Bengtsson berör även den förordade lagändringens förhållande till 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen, dvs. om angelägna allmänna intressen talar för ändringen. Bengtssons uppfattning är härvid att ”om det är riktigt att den (ändringen) behövs för att vi skall kunna tillträda en internationell konvention och undanröja en diskriminering av en etnisk minoritet, bör det stå klart att den var motiverad från allmän synpunkt” (a.a. s. 42). Till att börja med vill jag kort kommentera frågan om de lagändringar som läggs fram i betänkandet om ILO-konventionen verkligen behövs för att göra vår lagstiftning konventionsenlig. Jag anser att utredningsmannen inte på ett övertygande sätt visat detta. Det gäller särskilt utredningsmannens slutsatser beträffande nivåerna på de krav konventionen ställer på förändring av de nuvarande reglerna om samernas markrättigheter. Redan utgångspunken för utredningsmannens bedömning av vilka förändringar av den svenska renskötselrätten som behövs för att vi skall kunna tillträda konventionen kan sättas i fråga. Utredningsmannen menar här att för konventionsenlighet krävs att skyddet mot intrång i renskötselrätten stärks så att det motsvarar det skydd som andra bruksrätter — närmast servitutsrättigheter — har mot intrång (SOU 1999: 25 s. 158). Enligt min uppfattning kan man dock inte stöpa renskötselrätt och servitutsrätt i samma form. Renskötselrätten belastar fastigheterna inom drygt en tredjedel av Sveriges yta och innebär i allmänhet ett extensivt utnyttjande av marken. Rennäringen utnyttjar olika markområden mer eller mindre intensivt. Vissa områden är synnerligen betydelsefulla och används regelbundet medan andra är av ringa betydelse och används mer sporadiskt. Renskötselrätten är starkast på åretrunt-markerna. Den varierar emellertid i styrka från trakt till

trakt och även över tiden beroende på hur renskötseln har bedrivits. Nämnda förhållanden har gjort att det inte ansetts möjligt att med generell giltighet ange hur renskötselrätten belastar de enskilda fastigheterna och vilka inskränkningar i förfogandet som rätten förorsakar ägarna av dessa fastigheter eller att ens ange vilka fastigheter som belastas av renskötselrätt (prop. 1992/93:32 s. 93). Renskötselrätten måste därför betraktas som en särskild rätt till fastighet och skiljer sig i viktiga avseenden från servitut och andra liknande bruksrätter. Jag menar sålunda att det knappast är relevant att grunda övervägandena om vilket ökat skydd för samerna som krävs för konventionsenlighet på en jämförelse mellan renskötselrätt och andra bruksrätter.
    Låt oss ändå anta att den i betänkandet om ILO-konventionen förordade förbudsregeln behövs för att rennäringslagstiftningen skall bli konventionsenlig. Det ovan återgivna citatet ur Bengtssons artikel är inte helt lättolkat. Det synes emellertid som Bengtsson menar att tillträdande av internationella konventioner i sig är ett sådant angeläget allmänt intresse att det från grundlagssynpunkt rättfärdigar lagstiftning, som ger det allmänna rätt att inskränka användningen av privatägd mark. Om detta är Bengtssons uppfattning kan jag inte instämma. Man kan inte tolka 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen så att det generellt sett är ett angeläget allmänt intresse att tillträda konventioner. Det går inte heller att finna stöd för en sådan uppfattning i motiven till bestämmelsen. Det finns flera internationella konventioner som Sverige inte tillträtt. Det gäller även konventioner på de mänskliga rättigheternas område. Ett sådant exempel från senare tid är konventionen om migrerande arbetstagares rättigheter. Fastän Sverige har varit med om att utarbeta denna konvention har vi ändå inte ansett oss böra tillträda den. För att bedöma om den ifrågavarande förbudsregeln är grundlagsenlig ligger det närmare till hands att fokusera på förbudsregelns innehåll. Den fråga som då skall besvaras är om det kan anses vara ett angeläget allmänt intresse att enskilda markägare skall behöva tåla inskränkningar i användningen av sin mark till förmån för renskötande samer. I belysning av att förbudsregeln ingriper i förhållandet mellan två ekonomiskt svaga grupper av småskaliga företagare i Norrland — utövare av jord- och skogsbruk och av rennäring — kan frågan preciseras till om det kan anses grundlagsenligt att införa en regel som medger tvångsmässig inskränkning i en enskilds rådighet över sin egendom för att tillgodose andra enskildas intressen. Svaret på frågan är ytterst beroende av politiska avvägningar. Vid denna avvägning är det naturligt att fästa stor vikt vid lagstiftarens värderingar i liknande fall. I detta sammanhang tilldrar sig härvid följande fall särskilt intresse. Det gäller statsmakternas ställningstagande 1995 till frågan om friköp av s.k. historiska arrenden. Här uttalade regeringen att särskild restriktivitet måste iakttas när tvångsmässigt frånhändande av egendom avsåg att tillgodose inte ett allmänt intresse utan en enskild persons intresse framför en annans. Resultatet blev att det inte förelåg sådant angeläget allmänt intresse att en lagstiftning skulle vara förenlig med 2 kap. 18 § regeringsformen (prop. 1994/95:155 s. 52 ff.). Lagutskottet konstaterade att en friköpsrätt bara kunde införas i svensk lagstiftning om den utgjorde ett angeläget allmänt intresse. I motsats till tidigare reformer på arrenderättens område an-

såg Lagutskottet att en friköpsrätt skulle innebära ett direkt ingrepp i äganderätten genom att tvångsvis omhändertagande av annans egendom möjliggjordes för ett begränsat antal arrendatorer. Utskottet delade därför uppfattningen att inte ett sådant angeläget allmänt intresse förelåg som skulle göra friköpsrätten förenlig med regeringsformens egendomsskydd (bet. 1994/95:LU 26 s. 13 f.).
    Frågan om friköpsrätt och förevarande fråga om förbud mot att vidta vissa markanvändningsåtgärder är förvisso inte identiska. Det föreligger dock flera principiella likheter. Detta räcker för att så tvivel om förbudsregelns förenlighet med kravet på angelägna allmänna intressen.
    Det finns en ytterligare aspekt att ta hänsyn till vid den avvägning som följer av 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen. Frågan gäller hur möjligheten till ersättning för tvångsingrepp påverkar bedömningen. Bengtsson har inte berört denna fråga i sin artikel men väl i annat sammanhang (Bertil Bengtsson: Grundlagen och fastighetsrätten s. 40 f.). Det finns stöd för uppfattningen att ett sådant samband föreligger. Det var bl.a. ett viktigt argument för Barsebäckslagstiftningens grundlagsenlighet att ersättning skulle utgå enligt expropriationsregler. Som tidigare nämnts är den nu ifrågavarande förbudsregeln inte förenad med någon ersättningsrätt för markägaren. Detta förhållande är sålunda ägnat att skapa ytterligare tveksamhet vad gäller förbudsregelns förenlighet med 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen.
    Sammanfattningsvis anser jag följaktligen att det finns bärande skäl för uppfattningen att införande i rennäringslagen av en regel om förbud mot ett markanvändningsföretag som innebär mer än ringa intrång i renskötseln kan komma i konflikt med skyddet för äganderätten i regeringsformen. Bengtsson avslutar sin artikel med att uttala att för samernas del borde det kanske trots allt ligga närmast till hands att satsa på en rent juridisk prövning av deras rätt, dock utan att sätta igång sådana mastodontprocesser som skattefjällsmålet. Jag vill bemöta detta uttalande med följande synpunkter. På flera håll i Norrland råder det ett spänt förhållande mellan jord- och skogsbrukare och de renskötande samerna. Det finns flera orsaker till detta. Här kan särskilt pekas på den utveckling under senare år som skett inom jordbruket, skogsbruket och rennäringen. Ändrade marknadsförutsättningar och ett hårdare ekonomiskt klimat har framtvingat rationaliseringar, moderniseringar och andra förändringar av de areella verksamheterna. När näringarna utövas på nya sätt kan det vara svårt att undvika att det uppstår missämja mellan rennäringen och de andra areella näringarna. På några platser har uppkommit hårda konflikter. Detta är ytterst beklagligt. De areella näringarna — jordbruket, skogsbruket och rennäringen — är viktiga för den norrländska landsbygdens överlevnad. Enligt min uppfattning måste det därför strävas efter att utövarna av dessa näringar kan verka sida vid sida inom renskötselområdet utan inbördes motsättningar. Förutsättningen för att detta skall lyckas är inte i första hand att uppmana till bedrivande av juridiska processer. I stället måste man stödja en utveckling mot lokala samförståndslösningar. Markägare och samer måste tillsammans anstränga sig för att finna avtalsmodeller som kan läggas till grund för överenskommelser om hur marken inom renskötselområdet skall bedrivas utan att kollision uppkommer mel-

lan de olika brukarna. Denna avtalsprocess bör stimuleras och understödjas av staten, som i ett historiskt perspektiv har ett stort ansvar för de många oklarheter som utmärker förhållandet mellan markägare och renskötande samer. Regeringens nyligen fattade

beslut om att tillsätta en särskild gränsdragningskommission med uppgift att fastställa gränserna för renskötselområdet är ett vällovligt initiativ, ägnat att underlätta tillkomsten av avtalslösningar.
Fredrik Bonde