Räddaren i nöden II

Re: Den afrikanska stadgan för människans och folkens rättigheter

 

 

Av docent INGER ÖSTERDAHL

I Afrika finns sedan drygt tio år ett regionalt skydd för de mänskliga rättigheterna. Det finns en afrikakommission som framhärdar trots svåra omständigheter. OAU (den afrikanska enhetsorganisationen) har nyligen fattat beslut om upprättandet av en afrikansk domstol för de mänskliga rättigheterna. Betydelsen av respekt för mänskliga rättigheter betonas fortfarande och allt mer som en förutsättning för varaktig fred och ekonomisk utveckling. Behovet av livskraftiga strukturer till skydd för mänskliga rättigheter är alltså akut för Afrikas del där varken fred eller utveckling karaktäriserat
1900-talet. Artikeln anknyter till en artikel från 1993 i samma ämne och behandlar lösta och kvarvarande problem i tillämpningen av den afrikanska stadgan.

 

Inledning
Den afrikanska stadgan lever än, trots att den har oddsen emot sig. Den afrikanska stadgan för människans och folkens rättigheter motsvarar Europakonventionen fast på den afrikanska kontinenten. Det afrikanska systemet innefattar också en kommission liknande europakommissionen (f.d.) och beslut om att upprätta en afrikansk domstol för de mänskliga rättigheterna har fattats av medlemsstaterna i den afrikanska enhetsorganisationen (OAU). I SvJT 1993, s. 134, finns en artikel som går igenom grunderna i det afrikanska systemet till skydd för människans och folkens rättigheter.1 Nu är syftet att se vad som hänt med stadgan och kommissionen sedan dess. Har kommissionen fått några fall att avgöra? Hur har stadgans artiklar tolkats? Har de afrikanska staterna visat tecken på ökad respekt för stadgan? Vilka är de kvarvarande hindren i kommissionens arbete? Har kommissionen skördat frukterna av det tidiga 90-talets demokratiseringsvåg? Har utvecklingen på det hela taget gått framåt eller bakåt för den afrikanska stadgan? Det är några av de frågor som kommer att behandlas i artikeln. Sist kommer de slutsatser som drogs i förra artikeln att jämföras med vad som faktiskt hänt och därefter görs ett nytt försök att blicka in i framtiden.
    Rubrikerna är delvis desamma som i 1993 års artikel i syfte att göra läsningen av de två tillsammans lättare. Folkens rättigheter och individens skyldigheter behandlas inte under separata rubriker.

 

1 Österdahl, Inger, ”Räddaren i nöden? Den afrikanska stadgan för människans och folkens rättigheter”, SvJT 1993, vol. 78, s. 134–169.

Stadgans uppbyggnad och innehåll i stort
Till att börja med: Den afrikanska stadgan för människans och folkens rättigheter har nu ratificerats av samtliga medlemmar av OAU, dvs. alla afrikanska stater utom Marocko. Det afrikanska systemet befäster sin ställning som det största av de tre befintliga regionala människorättssystemen, det europeiska, det amerikanska och det afrikanska. Länder som tillkommit som parter till stadgan sedan sist är t.ex. Sydafrika och Etiopien. Att den ratificeras av samtliga länder är ett första nödvändigt steg på vägen mot fullt genomslag för stadgan. Steget är nödvändigt, men inte tillräckligt. Nu återstår genomförandet, på olika nivåer, med olika medel och med olika framgång förmodligen.
    En annan allmän ljuspunkt är att OAU organiserade sitt första ministermöte någonsin på temat mänskliga rättigheter våren 1999. Det låter kanske inte så ljust att det första mötet någonsin för att diskutera mänskliga rättigheter inom OAU inte sammankallas förrän 1999, trettiosex år efter organisationens bildande, men det är bra att det görs. Ministrarna enades kring en ”Grand Bay (Mauritius) Declaration and Plan of Action”, vilket inte kan vara annat än till gagn för de mänskliga rättigheterna i Afrika.2 Kanske börjar de afrikanska ledarna sent omsider inse att respekt för mänskliga rättigheter även gagnar dem på längre sikt och inte bara deras undersåtar. Respekten för mänskliga rättigheter kan eventuellt bli det kitt som håller ihop de sönderfallande afrikanska staterna; annars ser det just nu ut som om staterna kommer att ätas upp inifrån av inbördes konflikter.
    Den afrikanska stadgan har inte reviderats, men en arbetsgrupp inom kommissionen arbetar med frågan och de flesta anser att stadgan förr eller senare måste revideras för att vara fullt funktionsduglig som skydd för de mänskliga rättigheterna.3 Luckor kan täppas till tolkningsvägen, men det är svårt för alla inblandade parter att tolka och tillämpa ett dokument som genomgående är så vagt till sin natur som den afrikanska stadgan. De enda som gagnas av vagheten är staterna som får lättare att fly undan sina åtaganden om dessa inte är tillräckligt väl preciserade eller ger utrymme för långtgående undantag.
    Den speciella konstruktion som förekommer i den afrikanska stadgan med en rättighet som först postuleras och därefter potentiellt inskränks helt är särskilt farlig. Religionsfriheten, yttrandefriheten, föreningsfriheten, församlingsfriheten, rätten att röra sig och bosätta sig fritt inom ett land, rätten att delta i styrelsen av sitt land och äganderätten är samtliga formulerade så med lite variationer att de skall ut-

 

2 OAU first Ministerial Conference on Human Rights in Africa, 12–16 April, 1999, Grand Bay, Mauritius, CONF/HRA/DECL (1). 3 På dagordningen för kommissionens 25:e möte i Bujumbura, Burundi, 26 april– 5 maj 1999, fanns ”Review of some provisions of the African Charter…” med som punkt 9, men diskussionen har ännu inte resulterat i några konkreta förslag (DOC/OS(XXV)/81, Annotated Agenda).

övas ”in enlighet med lagen”.4 Samtidigt sätts inga gränser för vad lagen får innehålla för inskränkningar. Resultatet blir att rättigheterna såsom de är utformade i den afrikanska stadgan kan inskränkas hur mycket som helst bara inskränkningen lagfästs. Och egentligen inte det heller eftersom ”the law” kan betyda mer än det som står i en ”lag” i svensk bemärkelse; det kan vara sedvana, rättspraxis, rättsprinciper och annat som inte framgår av någon lagtext. Den enda lilla garantin för medborgarna är formell, nämligen att inskränkningen framgår av det som tillsammans utgör ”the law”. Det är inget starkt skydd och det är därför många anser att stadgan måste revideras.5 Det går att tolka bort de obegränsade inskränkningsmöjligheterna med hjälp av artiklarna 60 och 61 i den afrikanska stadgan som tillåter kommissionen att hämta inspiration från andra internationella människorättsöverenskommelser. De andra motsvarande överenskommelserna som finns sätter tydligare gränser för staternas möjligheter att inskränka människors fri- och rättigheter. Äganderätten är den enda rättighet som även i europakonventionen och den amerikanska konventionen för mänskliga rättigheter är så vagt utformad att den påminner om det afrikanska sättet att formulera fri- och rättigheter.6 Även med hjälp av allmänna internationella rättsprinciper går det att tolka bort obegränsade möjligheter för staterna till inskränkningar i fri- och rättigheterna. En fri- och rättighet får inte tolkas så att dess kärninnehåll försvinner lyder en sådan princip på området för mänskliga rättigheter, vilket alltså skulle sätta vissa gränser för hur långt staterna får gå.
    Den negativa föreningsfriheten är speciellt villkorad i den afrikanska stadgan. Det står i artikel 10 punkt 2 att med förbehåll för solidaritetsplikten får ingen tvingas att vara medlem i en förening. Solidaritetsplikten stadgas i artikel 29 där individens skyldigheter gentemot det omkringliggande samhället, från den egna familjen till hela den afrikanska kontinenten, utvecklas i åtta punkter. Det är en undantagsmöjlighet av rang som betydligt urholkar den stipulerade friheten.
    Det bästa vore att ha en text att utgå ifrån som inte behövde fyllas ut tolkningsvägen i så hög grad som fallet är med den afrikanska stadgan. På kort sikt är det dock inte sannolikt att någon stor allmän revisionskonferens kommer att sammankallas eftersom det finns (ännu)

 

4 Artiklarna 8–14. 5 I den utvärderingsrapport av det svenska biståndet till den afrikanska kommissionen som SIDA (Swedish International Development Agency) beställde 1998, och som är en bra kunskapskälla om kommissionens verksamhet, ingår omarbetning av den afrikanska stadgan som rekommendation nr. 1 (Wohlgemuth, Lennart; Ewald, Jonas; Yates, Bill, The African Commission on Human and Peoples’ Rights, The African Centre for Democracy and Human Rights Studies, The African Society of International and Comparative Law, An Evaluation of the Three Banjul-Based Human Rights Organisations, Commissioned by Sida, Nordiska Afrikainstitutet, December 1998, s. 7). 6 Första tilläggsprotokollet, artikel 1, i Europakonventionen, artikel 21 i den amerikanska konventionen och artikel 14 i den afrikanska stadgan.

akutare problem att behandla, både i direkt anknytning till den afrikanska stadgan och inte minst i övrigt på den afrikanska kontinenten. Det får heller inte glömmas bort att kommissionen trots allt lyckats åstadkomma en hel del även med hjälp av stadgan i dess nuvarande skick.
    Ett tilläggsprotokoll till stadgan har antagits 1997 angående upprättandet av en afrikansk domstol för människans och folkens rättigheter.7 Det är fascinerande att följa skapandet av en ny internationell domstol från scratch i en miljö där rättsliga traditioner i vår mening i stor utsträckning saknas. Vilka principer och praktiska överväganden ligger till grund för domstolen? Hur lyckades förespråkarna för en domstol få de motvilliga afrikanska staterna på sin sida? Vad krävs för att en ny samhällelig institution i form av en domstol skall bli accepterad och kunna fungera? Vilken betydelse kommer domstolen att få för de mänskliga rättigheterna i Afrika? Frågorna kommer inte att besvaras här utan ställs som illustration av några av de grundläggande frågeställningar skapandet av den afrikanska domstolen ger upphov till.8 Samma frågor uppkommer även i förhållande till den afrikanska kommissionen och till stadgan själv.
    Det behövs femton ratifikationer för att tilläggsprotokollet skall träda i kraft. Kommissionen kommer att göra vad den kan för att trycka på OAU:s medlemmar att ratificera tilläggsprotokollet, helst så att protokollet träder i kraft före millennieskiftet.9 Som jämförelse kan nämnas att den afrikanska stadgan antogs 1981 och trädde i kraft 1986 efter det att mer än hälften av OAU:s medlemmar ratificerat den, vilket får sägas vara snabbt marscherat. Det finns anledning att tro, och hoppas, att den afrikanska domstolens stadga träder i kraft snabbare än så. Hela processen från den inledande diskussionen till dess protokollet antogs 1997 tog inte mer än tre och ett halvt år.10 Värt att notera är att det var mycket tack vare NGO:s (non-governmental

 

7 Protocol to the African Charter on Human and Peoples’ Rights on the Establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights, adopted by the first Council of ministers of justice, human rights and/or attorneys-general of the OAU, 12–13 December 1997, Addis Abeba, Ethiopia (OAU/LEG/EXP/AFCHPR/ PROT(III)). 8 Jfr Badawi El-Sheikh, Ibrahim A., Draft Protocol to the African Charter on Human and Peoples’ Rights on the Establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights, Introductory Note, African Journal on International and Comparative Law (AJICL), vol. 9, nr. 4, 1997, s. 943–952; Boukrif, Hamid, ”La Cour africaine des droits de l’homme et des peuples: un organe judiciaire au service des droits de l’homme et des peuples en Afrique, AJICL, vol. 10, nr. 1, s. 60–87; Naldi, Gino J.; Magliveras, Konstantinos, ”The Proposed African Court of Human and Peoples’ Rights: Evaluation and Comparison, AJICL, vol. 8, nr. 4, s. 944–969; Österdahl, Inger, ”The Jurisdiction Ratione Materiae of the African Court on Human and Peoples’ Rights: A Comparative Critique”, Review of the African Commission on Human and Peoples’ Rights, vol. 7, nr. 2, 1998, s. 132–150. 9 Enligt vad som sades vid kommissionens 25:e session i Bujumbura, jfr ovan not 3. 10 Startskottet var en resolution antagen vid OAU:s generalförsamlings möte i juni 1994 (AHG/Res. 230/XXX).

organisations, dvs. icke-regeringsanknutna organisationer) som frågan om skapandet av en afrikansk människorättsdomstol drevs framåt.
    Under den debatt som föregick tilläggsprotokollet fanns lite hårdraget två huvudströmningar; de som tyckte att domstolen absolut måste upprättas för att den afrikanska stadgans skyddsmekanism skulle bli komplett och de som tyckte att den afrikanska stadgan absolut inte borde upprättas ännu eftersom marken inte är förberedd för en domstol i Afrika. Båda strömningarna finns representerade i kommissionen.11 Det finns en konspiratorisk variant av den senare huvudströmningen som tror att de afrikanska staterna enades om ett tilläggsprotokoll för en domstol som de vet inte kommer att fungera, men som de vet kommer att se bra ut både i förhållande till omvärlden utanför Afrika och i förhållande till människorättsorganisationer och enskilda medborgare.12 Och det är inte bara fråga om att domstolen inte kommer att fungera. Den icke-fungerande domstolen kommer att orsaka sammanbrott i hela systemet för genomdrivandet av den afrikanska stadgan och alltså utgöra ett aktivt angrepp på de mänskliga rättigheterna snarare än ett stöd för dem.
    På så sätt kan staterna, enligt den mörkaste teorin, genom en utifrån sett fullständigt hedervärd åtgärd effektivt sätta ordentliga käppar i hjulet för det afrikanska människorättsmaskineriet.
    Lyckligtvis överskattar nog de mest pessimistiska bedömarna de afrikanska ledarnas finurlighet. Dessutom tar de afrikanska ledarna en stor risk, det kan ju inte uteslutas att domstolen kommer att visa sig fungera mot alla odds. Utan tvekan finns det dock många möjliga fallgropar på vägen mot en fungerande domstol och de som sätter sin tillit till domstolen som lösningen på dagens problem löper överhängande risk att bli besvikna. Inte minst p.g.a. en så trivial omständighet som pengar. Det är också ett faktum att fungerande rättsväsen saknas i många afrikanska stater, alltså saknas även en rättslig kultur att bygga på.
    Hur den kommande domstolen skall finansieras utgör än så länge en obesvarad fråga. Det får antas att OAU helst skulle vilja finansiera domstolen själv och inte låta även domstolen, liksom kommissionen, till hälften finansieras genom bistånd utifrån.13 Att klara av domstolen

 

11 Jfr Murray, Rachel, ”Report on the 1997 Sessions of the African Commission on Human and Peoples’ Rights, 21st and 22nd Sessions: 15–25 April and 2–11 November 1997, Human Rights Law Journal (HRLJ), vol. 19, nr. 5–7, 1998, s. 170 ff. 12 Erfarenheterna av Ruandatribunalen förskräcker, jfr FN-rapporten ”Financing of the International Criminal Tribunal for the Prosecution of Persons Responsible for Genocide and Other Serious Violations of International Humanitarian Law Committed in the Territory of Rwanda and Rwandan Citizens Responsible for Genocide and Other Such Violations Committed in the Territory of Neighbouring States Between 1 January and 31 December 1994”, Report of the Secretary-General on the Activities of the Office of Internal Oversight Services, United Nations, general Assembly, A/51/789, 6 February 1997. 13 Trots att det står i artikel 41 i den afrikanska stadgan att OAU skall stå för kostnaderna.

själv torde bli en hederssak för OAU, men svårigheten är att OAU lider brist på pengar och att domstolen riskerar att bli underfinansierad med allt vad det kan innebära. Var domstolen skall ha sitt säte är inte bestämt. Kommissionen har sitt sekretariat i Banjul i Gambia, men det är inte självklart att även domstolen kommer att ligga där.
    Ett ytterligare tilläggsprotokoll till den afrikanska stadgan befinner sig på planeringsstadiet. Det rör kvinnors rättigheter, vilka undertrycks på ett för oss närmast ofattbart sätt över hela den afrikanska kontinenten. En arbetsgrupp inom kommissionen arbetar med ett utkast till protokoll som med all sannolikhet kommer att antas av OAU:s medlemsstater inom några år. Diskussionen kring ett utkast till tilläggsprotokoll har pågått sedan 1995.14 Kvinnors rättigheter är mer kontroversiella än en domstol för mänskliga rättigheter så processen fram till ett av OAU antaget kvinnoprotokoll och i synnerhet ett protokoll som trätt i kraft kommer förmodligen att pågå längre än motsvarande process vad gäller tilläggsprotokollet om domstolen. Det finns ett starkt tryck underifrån för ett kvinnoprotokoll, främst från kvinnorna själva, och det torde finnas ett tryck utifrån, från biståndsgivare, vilket något skulle kunna skynda på processen.
    Kvinnor är ju också människor och som sådana skyddade av den afrikanska stadgans allmänna fri- och rättigheter. Det finns en artikel i stadgan som uttryckligen ålägger parterna att avskaffa alla former av diskriminering av kvinnor.15 Det finns också en inledande artikel som säger att alla individer ska komma i åtnjutande av de fri- och rättigheter som garanteras i stadgan utan diskriminering p.g.a. kön, m.m.
    Vad gäller innehållet i stadgan har detta tolkats och tillämpats av kommissionen i femtiotre beslut under perioden 1986–1997.16 Därtill kommer tolv ytterligare beslut fattade under perioden därefter.17 Statistik beträffande avgörandena av den afrikanska kommissionen är mycket svår att få tag i om den över huvud taget finns så siffrorna får ses som ungefärliga. Under perioden 1986–1997 avvisades tjugofyra klagomål ratione personae. Eftersom alla OAU-medlemmar nu ratificerat den afrikanska stadgan finns i stort sett inget utrymme kvar för klagomål mot stater som inte är parter till stadgan, utom i fallet med Marocko.

 

14 Jfr Murray, ovan not 11, s. 177 f. 15 Artikel 18 punkt 3. 16 Decisions of the African Commission on Human and Peoples’ Rights 1986– 1997, Pursuant to Article 55 of the African Charter on Human and Peoples Rights, Law Reports of the African Commission, Series A, Volume 1, Banjul, 1997, ACHPR/LR/A/1. Rapporten är sammanställd i februari 1997. 17 Se Tenth Annual Activity Report of the African Commission on Human and Peoples’ Rights 1996/97, ACHPR/RPT/10th ; Eleventh Annual Activity Report of the African Commission on Human and Peoples’ Rights 1997/98, ACHPR/RPT/11th; Twelfth Annual Activity Report of the African Commission on Human and Peoples’ Rights 1998/99, ACHPR/RPT/12th.

Ett stort problem är det ringa antal klagomål som kommer in till kommissionen. Bristen på klagomål vittnar om att kommissionen antingen är okänd eller betraktas som verkningslös och därmed meningslös att klaga till. Den senare inställningen blir till en självuppfyllande profetia eftersom om ingen klagar så kan kommissionen heller inte bli verkningsfullare som klagoinstans. Klagomålen rör som regel de individuella medborgerliga och politiska rättigheterna. Det är också dessas genomförande som bäst lämpar sig för domstols- eller domstolsliknande procedurer. Det krävs som regel inget tillskott av pengar eller andra samhälleliga insatser för att förverkliga de medborgerliga och politiska rättigheterna förutom kompensation till offret för en konventionskränkning. Ett klagomål har avgjorts som rör den under hela 1990-talet i stora delar av världen så aktuella rätten till självbestämmande.18 Alla folks rätt till självbestämmande tillhör de rättigheter som synnerligen illa lämpar sig för förverkligande genom enskilda klagomål till ett organ som den afrikanska kommissionen.19 I Katangese Peoples’ Congress v. Zaire sade den afrikanska kommissionen att Zaires territoriella integritet måste upprätthållas och att befolkningen i Katanga skulle utöva en form av självbestämmande som inte gick ut över Zaires suveränitet och territoriella integritet. Det brukar kallas rätt till internt självbestämmande och är den något mindre kontroversiella formen av självbestämmande. Den mer kontroversiella kallas extern självbestämmanderätt och innebär skapandet av en ny stat. Kommissionen tycks också mena att om befolkningen i Katanga får delta i Zaires (numera Demokratiska Republiken Kongo) styrelse enligt artikeln 13 (1) i den afrikanska stadgan kan katangeserna inte hävda att deras rätt till internt självbestämmande kränks. De ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna betonas i den afrikanska stadgan (artiklarna 14–17, om äganderätten räknas in i de ekonomiska rättigheterna, annars 15–17) och i preambeln där det står att de medborgerliga och politiska rättigheterna inte kan skiljas från de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna. Eftersom det begås brott i minst lika hög grad mot människors ekonomiska, sociala och kulturella fri- och rättigheter i Afrika som mot de medborgerliga och politiska vore det naturligt om det började komma in klagomål till kommissionen även rörande de förra. Det ska bli intressant att se hur kommissionen tacklar klagomål som rör ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Det är bara att hoppas på att kommissionen finner en konstruktiv strategi som kan främja även dessa rättigheter. Lite svårt är det att se hur kommissionen genom avgöranden i indivi-

 

18 75/92 Katangese Peoples’ Congress v. Zaire, avgjort vid kommissionens 16:e session i Banjul, Gambia, oktober/november 1994. 19 Samma gäller FN:s Human Rights Committee som i ett antal fall haft att ta ställning till, och föga förvånande skjutit ifrån sig, rätten till självbestämmande på grundval av FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (Artikel 1).

duella fall skall kunna se till att staterna förverkligar rätten till arbete, till bästa möjliga fysiska och psykiska hälsa samt rätten till utbildning, men kommissionen får väl bäst ses som en av många kanaler för påtryckning på staterna. Att förverkliga rätten till utbildning verkar vara grundläggande för att åstadkomma utveckling över huvud taget och i det afrikanska sammanhanget är utveckling det allt överskuggande målet.

 

Kommissionen
Kommissionen och dess sekretariat har väsentligen förbättrats sedan sist. Sekretariatet har förstärkts så att det nu har fem juridiska handläggare och hanteringen av de individuella klagomålen hittar sakta men säkert sina former. Idag vore det fel att hävda att kommissionen inte är operationell.20 Ett problem för kommissionen är att den till hälften lever på biståndspengar vilket försvårar långsiktig planering av verksamheten eftersom kommissionen inte vet hur mycket pengar den kommer att disponera från år till år. Kommissionen har ett mycket brett mandat som innefattar både att främja och att skydda de mänskliga rättigheterna. Att främja betyder här att sprida information om den afrikanska stadgan och att skydda att behandla enskilda fall där kränkningar av stadgan påstås ha skett.
    Kommissionens hantering av enskilda klagomål har redan berörts. En procedur för behandling av enskilda klagomål är en oundgänglig beståndsdel av ett system för skydd av mänskliga rättigheter värd namnet.21 Trots allt är det bara påpekandet av brott mot de mänskliga fri- och rättigheterna i enskilda fall som biter på staterna, om något.
    Ett kvarstående problem för kommissionen är att stadgans text inte ger särskilt mycket ledning vad gäller ”gången i ärendet” vid individuella klagomål. Här behövs också en revidering av stadgan. Kommissionen har genom sina procedurregler fyllt ut stadgans text och skapat en funktionsduglig procedur för handläggningen av klagomål från enskilda.22 Trots förbättringarna klagas det bland kommissionärerna över att så få klagomål kan avgöras varje gång kommissionen sammanträder. Proceduren för hanteringen av klagomål från stater mot andra stater är mer detaljerad i stadgan, men stater klagar sällan på varandras brott mot mänskliga rättigheter och har aldrig hittills gjort det inför den afrikanska kommissionen.
    Kommissionen sammanträder nu två gånger om året i tio dagar, vilket inte är mycket. OAU:s generalsekreterare Mr Salim Ahmed Salim lovade vid kommissionens senaste möte att OAU skulle bekosta en

 

20 Jfr ovan not 1, s. 159, not 57. 21 Den afrikanska proceduren i jämförande perspektiv behandlas ingående i mitt pågående forskningsprojekt ”The African Charter Through Nordic Eyes: A Comparative Analysis of the African Charter on Human and Peoples’ Rights and the European Convention on Human Rights”. 22 Kommissionens procedurregler återfinns t.ex. i AJICL, vol. 8 1996, s. 978; eller i HRLJ, vol. 18, 1997, s. 154.

förlängning av mötena till femton dagar vardera.23 Inspirerad av det just avslutade ministermötet om mänskliga rättigheter i OAU:s regi bekräftade Salim också att OAU skulle lägga större vikt vid de mänskliga rättigheterna framöver, vilket låter hoppingivande.24 Kommissionärerna blir av allt att döma aktivare och effektivare. Att kommissionen som institution går igenom en läroprocess är naturligt. Kommissionärernas arbete underlättas naturligtvis av ett fungerande sekretariat, utan ett fungerande sekretariat är det omöjligt för kommissionen att prestera något under sina tjugo årliga mötesdagar. Problemet med föga engagerade kommissionärer som inte deltar i mötena tycks ha minskat. Mötena ger också intryck av att vara bättre organiserade och dagordningens tidtabell håller numera, åtminstone under den del av kommissionens möten som är öppna för allmänheten.25 Kommissionärernas oavhängighet från sina hemländers regeringar är ständigt föremål för diskussion. För en utomstående betraktare verkar de rimligt självständiga nu. En kommissionär, Mme Julienne OndzielGnelenga från Kongo-Brazzaville, befinner sig t.o.m. i landsflykt, men det råkar bero mer på hennes makes förhållande till makthavarna än hennes eget.
    Ett allmänt geopolitiskt problem är en koncentration i kommissionen av ledamöter från norra och västra Afrika. Hela det afrikanska stadgeprojektet har tenderat att vara ett projekt som framför allt det franskspråkiga Afrika ställt sig bakom, medan det engelskspråkiga Afrika har varit mer avvaktande även om samtliga stater ratificerat stadgan. Alla är eniga om att representanter från östra och södra Afrika måste väljas in i kommissionen när platser blir lediga. Sydafrika har snabbt efter demokratiseringen blivit en viktig part till den afrikanska stadgan och fick en ledamot i kommissionen 1997, Mr Nyamero Barney Pityana. F.n. representerar han hela sydöstra Afrika medan som kontrast Egypten, Tunisien och Algeriet har varsin representant i kommissionen. Det är viktigt för spridandet av kunskap om den afrikanska stadgan både ”uppåt” till statsledningarna och ”neråt” till vanliga människor att kommissionärerna är spridda över hela kontinenten. Det är också viktigt för förankringen av stadgan i olika språkområden och kulturkretsar.
    Förbättringen av kommissionens prestanda handlar inte bara om pengar, vilket är positivt eftersom pengar är något som i stor utsträckning saknas. Andra faktorer såsom påhittighet, uthållighet, personlig integritet och mod bland kommissionärerna är egenskaper som kan främja arbetet för de mänskliga rättigheterna utan att det kostar pengar. Ett exempel på betydelsefull uppfinningsrikedom var när kommissionen på eget bevåg började föra in uppgifter om enskilda klagomål i

 

23 Jfr not 3. 24 Jfr not 2. 25 Genom deltagande observation kan jag jämföra 14:e mötet i Banjul, Gambia, oktober/november 1994, 21:a mötet i Nouakchott, Mauretanien, april 1997 och 25:e mötet i Bujumbura, Burundi april/maj 1999.

sina årliga aktivitetsrapporter. Detta skedde fr.o.m. den sjunde rapporten 1994.26 Karaktäristiskt för kommissionen hade dittills varit en extrem försiktighet med uppgifter om klagomålen för att inte stöta sig med de känsliga staterna. I de årliga rapporterna konstaterades bara att kommissionen behandlat klagomål, inget mer.
    Rapporterna blir inte offentliga förrän OAU:s generalförsamling har antagit dem och turligt nog antog OAU den nya fylligare sortens aktivitetsrapport utan att reagera över redogörelserna för klagomålen. Skamfaktorn skall inte underskattas i brist på andra sanktioner mot stater som kränker mänskliga rättigheter och om kommissionens avgöranden blir offentliga ökar skamfaktorns betydelse.
    Ett tecken på att staterna tar kommissionen på större allvar är att de i allt högre grad har börjat sända representanter som deltar som observatörer vid den del av kommissionens möten som är offentliga. Vid det senaste mötet fanns representanter från exempelvis Mali, Tchad, Burkina Faso, Sudan, Etiopien, Uganda, Ruanda och Sydafrika. Inte så många med tanke på det sammanlagda antalet parter till den afrikanska stadgan, men en stadig positiv trend kan märkas. Fram till nu har kommissionens möten på observatörssidan bevistats framför allt av representanter för NGO:s, som knyter kontakter med varandra och utövar stöd och påtryckning på kommissionärerna i olika frågor. Staterna sänder ibland också representanter som för statens talan inför kommissionen med anledning av klagomål som kommissionen skall behandla. De klagande individerna eller representanter för individerna infinner sig också ibland personligen inför kommissionen.
    Staterna brister fortfarande stort i uppfyllandet av sin skyldighet att vartannat år komma in med en rapport till kommissionen om vilka åtgärder som staten vidtagit för att genomföra de fri- och rättigheter som garanteras i stadgan.27 Ett sådant rapporteringsförfarande kan vara en effektiv piska på staterna att faktiskt göra något så att de slipper skämmas när rapporten lämnas. Medvetna om betydelsen av rapporteringsförfarandet arbetade kommissionen på ett tidigt stadium fram ambitiösa riktlinjer för hur staterna skulle utforma sina rapporter.28 Många människorättskonventioner och andra har som ett led i förverkligandet av konventionerna en form av rapporteringsförfarande knutet till sig.

 

26 ACHPR/RPT/7th. 27 Enligt artikel 62. 28 Guidelines for National Periodic Reports, Second Annual Activity Report of the African Commission on Human and Peoples’ Rights, ACHPR/ RPT/2nd, Annex XII.

Av den afrikanska stadgans 53 parter är det f.n. 29 som inte kommit in med någon rapport alls.29 50 stater är försenade med en eller upp till sex rapporter.30 Det är f.n. bara Sydafrika, Etiopien och Eritrea som inte ligger efter i tidsschemat. Vissa kan ha kommit in med sin första rapport, men därefter inte lämnat in någon ytterligare. Meningen är att när staterna lämnar in en rapport så skall representanter från staterna delta vid det möte där kommissionen skall gå igenom rapporten så att kommissionärerna skall kunna ställa ytterligare frågor vid behov. Staternas rapporter är offentliga och kommissionen går igenom dem med representanter för staterna vid öppna möten.
    Vid senaste mötet gjorde Sydafrika gjorde ett bejublat framträdande på grundval av en lika bejublad första rapport till kommissionen som snabbt utropades till förebild för andra afrikanska länder tack vare sin fyllighet och detaljrikedom. Rapporten presenterades av Sydafrikas vice justitieminister, Ms Manto Tshabalala-Msimang, och Sydafrika fick likaledes beröm för den stora och kvalificerade delegation landet sänt till kommissionens möte. Stort hopp får nog i realiteten fästas vid Sydafrika som draghjälp i arbetet kring den afrikanska stadgan.
    En institutionell fråga som blir viktig när tilläggsprotokollet om den afrikanska domstolen träder i kraft och domstolen skall upprättas är hur kommissionens verksamhet skall samordnas med domstolens på bästa sätt. Domstolen har mycket att lära av kommissionens erfarenheter. Om inte samarbetet löper smidigt mellan kommissionen och domstolen är risken stor att de mest pessimistiska bedömarna angående domstolens framtid får rätt.

 

Slutsatser
Först blickar jag bakåt och ser hur de avslutande kommentarerna i 1993 års artikel visade sig stämma överens med utvecklingen i verkligheten. Vissa problem kanske har lösts medan andra kvarstår. Därefter blickar jag framåt och försöker urskilja vilka problem och möjligheter som nu tornar upp sig vid horisonten.
    Den demokratiska vågen har sköljt över Afrika, men resultaten är än så länge bräckliga. Sydafrika är det enda afrikanska land som skulle kunna kallas stabil demokrati. Omvärlden i form av lån- och biståndsgivare och handelspartners trycker på för större respekt för de mänskliga rättigheterna, men skulle kunna göra mycket mer. Afrika har försvunnit ur världspolitikens fokus i stor utsträckning under 1990-talet och intresset från omvärldens sida för Afrikas affärer är ljumt. USA:s president Bill Clintons rundresa 1998 i Afrika söder om Sahara ändrar inte den bilden. Det finns också en gräns, om inte annat så praktisk/ekonomisk, för vad omvärlden kan åstadkomma i form av för-

 

29 State of presentation of periodic reports to the African Commission on Human and Peoples’ Rights on 31 January 1999, Banjul, The Gambia, DOC/OS(XXV)/ INF.10. 30 Ibid.

ändringar inuti olika länder. Till syvende och sist måste de afrikanska länderna lösa sina egna problem själva.
    Ur internationellrättslig synpunkt fortsätter dock utvecklingen mot en allt starkare position för demokratin i kombination med ett allt svagare skydd för inblandning i länders inre angelägenheter utifrån i olika former. Några militära ingripanden från världssamfundets sida till förmån för mänskliga rättigheter i Afrika kommer vi dock förmodligen inte att få se under överskådlig tid efter Somalia (1992) och Ruanda (1994). Däremot är det möjligt att humanitära interventioner kommer att företas i större utsträckning i regional regi. The Economic Community of West African States (ECOWAS) har organiserat militära interventioner i Liberia (1990) och i Sierra Leone (1997).
    Idén om respekt för de mänskliga rättigheterna som förutsättning för ekonomisk utveckling har nog slagit rot i teorin, men inte i praktiken. En demokratisk kultur låter vänta på sig. Här har kommissionen en viktig roll att spela genom att envist fortsätta att sprida sitt budskap om de mänskliga rättigheterna. Det är ett gigantiskt arbete men t.ex. genom de representanter för staterna som kommer till kommissionens möten kanske kommissionen kan föra ut en del kunskap och på längre sikt respekt för den afrikanska stadgan. Nu har som vi såg samtliga OAU:s 53 medlemsstater ratificerat stadgan.
    Kommissionen har också visat att det går att tillämpa den afrikanska stadgan med alla dess brister och kommissionen har visat sig både tämligen tuff och självständig gentemot de motsträviga staterna. En professionell kultur måste byggas upp både i kommissionens sekretariat och bland kommissionärerna själva och en sådan tycks vara en bra bit på väg. En omförhandling av stadgan vore nyttig, men risken finns att resultaten av en sådan omförhandling skulle bli ännu värre än status quo. Stadgan skulle egentligen behöva så fundamentala revideringar att det vore som att inleda förhandlingar om en ny konvention om uppgiften togs på allvar. Bättre är kanske att när tiden är mogen kodifiera viss praxis som utarbetats av kommissionen i olika frågor, framför allt vad gäller handläggningen av individuella klagomål, som är mycket styvmoderligt reglerad i stadgan.
    Betydelsen av NGO:s i det afrikanska människorättssammanhanget kan inte överskattas. Kommissionen har haft ett stort stöd i NGOsamhället och NGO-representanter har också drivit på kommissionärerna i olika frågor och bidragit med kunskap och idéer till olika projekt, t.ex. utarbetandet av stadgan för den afrikanska domstolen för mänskliga rättigheter eller av texten till ett tilläggsprotokoll om kvinnors rättigheter. Representanter för NGO:s ges möjlighet att delta i debatten vid kommissionsmötena även om en trend kan märkas att ge dem mindre utrymme. NGO-representanterna bedriver också lobbying utanför själva möteslokalen under pauser och före och efter mötena.

Viktigt för NGO-representanterna är också att knyta kontakter med varandra vid kommissionens möten. Detta har skett framför allt vid de seminarier som har brukat anordnas av Internationella juristkommissionen i Genève dagarna före kommissionens möten där också vissa kommissionärer har deltagit tillsammans med NGO-representanterna. På gräsrotsnivå är NGO:arna självklart överlägsna kommissionen, och som regel staterna själva, i sitt arbete för de mänskliga rättigheterna. Området mänskliga rättigheter är mycket brett, i synnerhet om de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna inkluderas i begreppet, så även NGO:s som arbetar med sociala frågor, sjukvårdsfrågor och utbildningsfrågor kan och bör räknas in bland dem som arbetar med mänskliga rättigheter.
    Sammanfattningsvis kan det konstateras att utvecklingen gått i klart positiv riktning för den afrikanska stadgan på vissa punkter, medan mindre hänt på andra. Framför allt är den omgivande afrikanska miljön i politisk, ekonomisk och kulturell mening fortfarande mycket ogynnsam. Den har närmast förvärrats under 90-talet. Mot den bakgrunden bör de framsteg som ändå gjorts värderas högt.
    Idag är det inte lika säkert att demokrati och respekt för mänskliga rättigheter har kvar sin status som något gott i sig som fallet tycktes vara i början av 90-talet, åtminstone i den officiella retoriken. På den afrikanska kontinenten liksom på andra håll hölls allmänna val, men den svaga demokratiska underbyggnaden gjorde att det i många länder inte blev någon märkbar skillnad mot tidigare. Nu tycks det som om respekten för de mänskliga rättigheterna ses mer som instrument för något annat, för utveckling, för fredsbyggande, för försoning o.d. Att gå till botten med brotten mot de mänskliga rättigheterna sågs som oundgängligt efter apartheidpolitikens slut i Sydafrika, även om de skyldiga kom undan bara genom att berätta sanningen. Om de mänskliga rättigheterna ses som användbara och inte bara som vackra symboler, desto bättre.
    Kvinnors rättigheter är redan en stor fråga och ett stort problem i Afrika och kommer säkerligen så att förbli. Kvinnoprotokollet till den afrikanska stadgan kanske kan hjälpa upp situationen något när det kommer. Det bästa vore om kvinnor kunde vända sig till kommissionen och klaga på brott mot tilläggsprotokollet, men någon sådan påtryckningsmöjlighet förutses inte i de utkast till protokoll som cirkulerats hittills. En annan rättighet som bara växer i betydelse är rätten till självbestämmande. Att ge olika folkgrupper och regioner självbestämmande i högre grad inom befintliga staters gränser kanske blir ett av svaren på de sammanbrott som många afrikanska stater tycks stå inför. Somalia är ett intressant exempel, inte så mycket som illustration av förverkligandet av rätten till självbestämmande utan som exempel på en stat som inte har någon central styrelse tills vidare.

Kommissionen kan inte hantera denna rättighet inom ramen för sin verksamhet, trots att rättigheten är ovanligt detaljerat utvecklad i den afrikanska stadgan, utan det måste i så fall bli staterna själva som förhandlar fram sådana lösningar med alla de oppositionella och väpnade grupperingar som härjar i länderna. Att ge större självbestämmanderätt åt olika folkgrupper kanske även skulle kunna förebygga väpnade strider i länder där sådana ännu inte brutit ut. Om den tolkades som en rätt för etniska grupper att bilda nya stater skulle rätten till självbestämmande kunna förvärra de afrikanska staternas sammanbrott eftersom den då skulle kunna orsaka splittring av de flesta stater söder om Sahara.
    Ett större deltagande i ländernas styrelse över huvud taget från befolkningens sida, dvs. demokrati, är också ett sätt att förverkliga rätten till självbestämmande och, förmodligen, ett sätt att förebygga inbördeskrig. Storskaliga interventioner utifrån, typ Kosovo, för att skydda någon afrikansk folkgrupps rätt till självbestämmande och existens är inte att förvänta, möjligen någon regional, men för större internationella militära insatser saknas resurser i Afrika.
    Det är avslutningsvis inte alltid regeringarna som är problemet i Afrika när det gäller respekten för de mänskliga rättigheterna. Regeringarna saknar ofta kontroll över sina territorier och i synnerhet över olika gerillor och ibland över den officiella armén. Regeringarna kan i princip vara välvilligt inställda till mänskliga rättigheter, men kan inte förhindra olika väpnade gruppers övergrepp mot befolkningen. I en sådan miljö är det också svårt att skapa den atmosfär av förtroende mellan grupper och mellan medborgarna och staten som är en förutsättning för obeväpnad lösning av konflikter och genomförandet av mänskliga rättigheter. Avsaknaden av demokratisk kultur gör sig gällande på alla nivåer. Det är en komplex miljö att verka i för den afrikanska stadgan och kommissionen. Å andra sidan finns det mycket att uträtta.