Städhjälp till varje pris eller på lika villkor?
I en dom den 10 april 2000 (mål nr 7818-1998) om bistånd enligt 6 och 6 f §§ socialtjänstlagen (1980:620) har Regeringsrätten behandlat en principiellt viktig fråga om återkallelse av gynnande förvaltningsbeslut på grund av ändrade förhållanden. Regeringsrätten fann med tre domarröster mot två att en kommunal stadsdelsnämnd inte hade rätt att ompröva och minska en fortlöpande hjälp i hemmet med städning. Denna artikel belyser rättsläget efter domen.

Regler som vuxit fram i praxis före domen i städhjälpsmålet
Förvaltningsbeslut som går i gynnande riktning för en enskild part kan i princip inte återkallas. Återkallelse är dock möjlig i följande fall:

1. Beslutet eller den författning som ligger till grund för beslutet innehåller återkallelseförbehåll. 2. En hälsofara, brandfara, trafikfara eller andra sådana säkerhetsskäl gör det nödvändigt att återkalla beslutet. 3. Den enskilde har utverkat det gynnande beslutet genom vilseledande uppgifter.

Denna uppfattning om vad man brukar kalla beslutens rättskraft har stöd i förarbetena till förvaltningslagen (prop. 1985/86:80 s. 39) och är stadigt förankrad i praxis (se t.ex. den redovisning av praxis som finns i Trygve Hellners och min kommentar till förvaltningslagen, 5 uppl. 1999, s. 306). Regeringsrätten har också byggt sin dom i städhjälpsmålet på detta rättsläge.

Domen i städhjälpsmålet
Omständigheterna var följande.
    Stadsdelsnämnden hade beviljat en person städhjälp varannan

vecka. Beslutet var inte tidsbegränsat och angav inte heller att det kunde omprövas. Genom ett nytt beslut ändrade nämnden intervallet mellan städtillfällena från två till tre veckor. Detta betingades av att kommunens ekonomi hade försämrats, av att resurserna inom äldreomsorgen hade minskat och av att kommunen därför hade ändrat sin vägledande norm för städfrekvens i hemtjänsten. Den enskilde överklagade till länsrätten som fann att stadsdelsnämnden enligt allmänna principer om rättskraft inte hade rätt att ompröva och minska hjälpen. Domstolen ålade nämnden att svara för fortsatt städning varannan vecka. Kommunen överklagade länsrättens dom till kammarrätten och vidare till Regeringsrätten. Kommunen och Svenska kommunförbundet förde i målet ett resonemang om att man vid bedömningen av vilken levnadsnivå som är skälig skall ta hänsyn till förhållanden i den hjälpsökandes omgivning och då också till vilka resurser som kommunen har och vilken hjälp som kommunen normalt erbjuder andra hjälpsökande med samma behov. När dessa förhållanden ändras bör även biståndet kunna ändras, hävdade kommunen och förbundet. Socialstyrelsen skrev i ett yttrande till Regeringsrätten att kommunens ekonomiska förhållanden saknar relevans vid tillhandahållandet av lagstadgade rättigheter, att antalet städtillfällen torde kunna ifrågasättas enbart från en behovsaspekt och att kommunen inte åberopat att behovet minskat. Därmed fanns det enligt Socialstyrelsen inte någon möjlighet för kommunen att minska städhjälpen. Regeringsrätten anför i sin motivering att de trygghetsskäl som ta-

lar mot att bistånd omprövas till nackdel för den enskilde gör sig gällande främst när biståndet avser ett bestämt tillfälle eller en bestämd period. Vid fortlöpande bistånd utan någon angiven tidsbegränsning kan däremot skälen för omprövning vara så starka att ett absolut förbud mot omprövning på grund av ändrade förhållanden inte bör ställas upp. Ett exempel på ändrade förhållanden är enligt domen att biståndstagarens hjälpbehov förändras beroende av hälsotillstånd eller yttre förhållanden. Ett annat exempel som nämns i domen är att den allmänna utvecklingen kan medföra att ett slags bistånd framstår som otidsenligt eller mindre påkallat. Det kan dock inte komma i fråga, heter det vidare, att låta ändringar av andra förhållanden än sådana som kunnat beaktas vid det ursprungliga ställningstagandet få föranleda en omprövning. I detta fall betingades omprövningen enbart av att kommunen av besparingsskäl ändrat normen för städfrekvens. Med hänsyn till att kommunens ekonomiska förhållanden inte skall tillmätas betydelse vid bedömningen av begreppet skälig levnadsnivå (jfr RÅ 1993 ref. 11 II) kommer Regeringsrätten fram till att det inte fanns förutsättningar för den omprövning som nämnden gjorde.
    De två regeringsråd som är av avvikande mening anser att det nya beslutet om städning var tredje vecka — och inte som tidigare varannan vecka — inte kommer i konflikt med socialtjänstlagens bestämmelse om att den enskilde genom biståndet skall tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Vidare framhåller de det önskvärda i att kommunmedlemmar i samma situation får städning på lika villkor. Deras slutsats blir att omprövningen är godtagbar.

Ändrade förhållanden — en ny omprövningsgrund?
Domen i städhjälpsmålet innehåller fröet till en ny grund för återkallelse av gynnande beslut. Den ger en fingervisning om att beslut som avser ett fortlöpande och icke tidsbegränsat bistånd bör kunna omprövas till den enskildes nackdel inte bara under de stränga förutsättningar som gäller för gynnande beslut i allmänhet (återkallelseförbehåll, säkerhetsskäl, vilseledande). En omprövning bör vara möjlig också på grund av ändrade förhållanden. Med ändrade förhållanden menas i dessa sammanhang att det efter beslutet inträffar nya omständigheter som får förutsättningarna för beslutet att brista eller som gör att beslutet framstår som olämpligt. Från situationer av det slaget bör man skilja fall där det efter beslutet kommer fram omständigheter som ger vid handen att beslutet var oriktigt eller olämpligt från början. Trygghetsskäl talar för att man i sådana fall bör utgå från en princip om oåterkallelighet oavsett om beslutet avser bistånd fortlöpande utan tidsbegränsning eller bistånd vid ett bestämt tillfälle eller för en bestämd period. I domen antyder Regeringsrätten att det inte bara är ändringar i biståndsbehovet som kan motivera en indragning eller minskning av biståndet. Även den allmänna utvecklingen kan medföra att ett slags bistånd framstår som otidsenligt eller mindre påkallat. I städhjälpsmålet var situationen tillspetsad genom att omprövningen hos kommunen bottnade i förhållanden som kommuner typiskt sett själva råder över, nämligen kommunens ekonomi och arbetssätt. Om ändringar av sådana förhållanden får föranleda omprövning, kan rättskraften och den trygghet som rättskraften ger den enskilde urholkas.

Allmänt gäller naturligtvis att en omprövning inte kan grundas på andra förhållanden än sådana som får inverka vid en ursprunglig prövning. Den dom från år 1993 som Regeringsrätten hänvisar till avsåg ekonomiskt bistånd till uppehälle och hyra. I den domen framhöll domstolen att ”vederbörande kommuns egna ekonomiska förhållanden inte kan tillmätas någon betydelse i sammanhanget, eftersom den enskilde givits en lagstadgad rätt till bistånd som tillförsäkrar honom en skälig levnadsnivå”. I städhjälpsmålet gör domstolen nu ett liknande uttalande om att ”kommunens ekonomiska förhållanden inte kan tillmätas betydelse vid bedömningen av begreppet skälig levnadsnivå”.
    En kommuns ekonomi och arbetssätt kan emellertid återspegla och även framkalla en utveckling i en biståndstagares omgivning. Den vägledande norm som kommunen åberopade i städhjälpsmålet är ett exempel. Den nya normen kan förutsättas leda till att frekvensen för städning i hemtjänsten minskar så att normalfrekvensen efter någon tid faktiskt motsvarar normen. Då om inte förr har sådana förhållanden ändrats som får inverka vid en ursprunglig prövning.
    Denna uppfattning om vad som får inverka vid prövningen har stöd i förarbetena till socialtjänstlagens regler om hemhjälp. Där sägs nämligen att man vid den närmare utformningen av en insats enligt dessa regler bör beakta ”hur den berörda kommunen arbetar med den aktuella typen av frågor och vilka åtgärder kommunen normalt erbjuder för att tillgodose sådana behov som är i fråga” (prop. 1996/97:124 s. 174).

    Trygghetsskäl kan tala för att den som har beviljats bistånd enligt en äldre norm får hjälp i oförändrad omfattning så länge en ny, snävare norm inte har fått genomslag och förändrat omgivningen. Men dessa skäl bör vägas mot det önskvärda i att hjälpbehövande med samma behov får hjälp på lika villkor utan eftersläpning. I vart fall när den nya normen satt sin prägel på omgivningen gör sig likabehandlingsintresset gällande så att äldre biståndsbeslut enligt min mening bör kunna omprövas och anpassas till vad som blivit det normala. I dessa frågor om dynamik i utvecklingen och lika behandling av lika behov är domen i städhjälpsmålet inte så utförlig och tydlig. Dess betydelse som vägledning vid behandlingen av liknande fall är i motsvarande mån begränsad. Vad rättsfallet framför allt illustrerar är att de regler om rättskraft som har vuxit fram i praxis inte är avpassade för beslut som avser ett fortlöpande och icke tidsbegränsat bistånd. Detta ger utrymme för tvekan och omotiverade skillnader i den för biståndstagare och kommuner viktiga frågan om hur långt möjligheterna att ompröva beslut av det slaget sträcker sig. Rättsläget behöver klargöras genom domstolsavgöranden i högsta instans eller genom lagstiftningsåtgärder. En annan slutsats som man kan dra av detta rättsfall är att minst två av regeringsråden har ansett att ett städintervall på tre veckor harmonierar med det grundläggande kravet på en skälig levnadsnivå. Bo Malmqvist