Lagstiftning eller självreglering bland rationella aktörer

Av tekn.dr PER MOLANDER

1. Utgångspunkter
Fundamentet för statsbildningar av den typ Sverige representerar är demokrati och marknadsekonomi. Demokratikravet innebär att folkviljan har ett avgörande inflytande över rikets styrelse, medan marknadsekonomins kärna är näringsfriheten. Båda har sina utgångspunkter i liberalismen — perspektivet är individcentrerat, och regelverkets centrala uppgift är att bevara och utveckla ett antal centrala rättigheter.
    Den bärande principen i ett marknadsekonomiskt system är att enskilda aktörer — hushåll, företag, ekonomiska föreningar och andra — ges ett avgörande inflytande över beslut som rör deras egen välfärd. Denna ordning kan — under vissa villkor — på både teoretiska och erfarenhetsmässiga grunder visas uppfylla vissa grundläggande effektivitetskrav. Samtidigt är det välkänt att dessa villkor långt ifrån alltid är uppfyllda — det föreligger eller kan föreligga ett marknadsmisslyckande — och att kollektiva beslut i sådana fall bör övervägas. Termen marknadsmisslyckande är egentligen för snäv — vad som avses är varje situation där det föreligger en konflikt mellan vad som är rationellt för den enskilde och vad som är kollektivt rationellt — men den är etablerad och kommer att användas fortsättningsvis. Diskussionen kring det offentligas roll i samhället får med denna ansats följande uppläggning. Grundtillståndet antas vara en tänkt tillvaro fri från offentliga ingripanden. Aktörerna antas i utgångsläget vara välinformerade om konsekvenserna av olika handlingsalternativ och kunna agera rationellt på basis av denna information. Att det även med sådana utgångspunkter kan bli aktuellt med offentliga ingrepp av olika slag hänger samman med mekanismer i det sociala samspelet som i vissa situationer leder till irrationella eller ineffektiva utfall. Släpper man därutöver på de starka restriktionerna om fullt informerade och rationellt handlande individer, uppkommer naturligtvis fler situationer där offentliga ingrepp kan diskuteras.

2. Motiv för offentliga åtaganden
Det centrala resultatet inom neoklassisk ekonomisk teori innebär att decentraliserat beslutsfattande under vissa villkor leder till en jämvikt på marknaden. Det resultat som brukar kallas välfärdsteorins första huvudsats innebär att utbytet på en marknad om dessa villkor är uppfyllda har en jämviktspunkt, där produktionen och konsumtionen ba-

lanserar varandra. Denna jämvikt är vidare Pareto-effektiv, dvs. välfärden kan inte ökas för någon utan att den minskar för någon annan. Uttryckt på vardagsspråk innebär detta att ingen välfärd går till spillo.
    Den viktiga konsekvensen av detta är att några effektivitetsvinster inte kan göras genom offentliga planeringsinsatser i situationer där villkoren är uppfyllda. Även om man accepterar ovanstående beskrivning kan det finnas skäl för offentliga ingrepp. De kan ha tre väsentligen olika grunder. För det första kan det hända att villkoren som välfärdsteorins första huvudsats förutsätter inte är uppfyllda i en viss situation. För det andra kan den jämvikt som uppstår på marknaden anses oacceptabel, t. ex. av fördelningspolitiska skäl. För det tredje är det inte säkert att jämvikten är stabil.
    1. De förutsättningar som effektivitetsresultatet bygger på är inte alltid uppfyllda. Skälen kan vara flera: externa effekter, mycket långsiktiga konsekvenser, informations- eller autonomibrister och brister i marknadens sätt att fungera.
    Ett viktigt fall är när olika aktiviteter — produktion, konsumtion eller transaktioner — har externa effekter, dvs. effekter på omgivningen som de ansvariga inte tar hänsyn till, därför att de inte återspeglas i priserna. Externa effekter kan vara positiva eller negativa, vilket leder till helt olika krav på åtgärder.
    I den ekonomiska grundmodellen antas att de som fattar beslut — producenter och konsumenter — kan överblicka och värdera konsekvenserna av olika handlingsalternativ. Vid beslut på mycket lång sikt är detta inte alltid realistiskt.
    Beslutsfattarna antas också kunna samla in och bearbeta information och korrekt värdera den, liksom att kunna avgöra när det inte lönar sig att samla in ytterligare information. De antas dessutom besitta autonomi i den meningen att de korrekt kan avgöra vad som är bäst för dem själva och handla därefter. Här kan i verkliga situationer föreligga brister även om de som fattar beslut i viss mening är rationella.
    Marknaderna förutsätts i grundmodellen kännetecknade av perfekt konkurrens. På producentsidan innebär detta bland annat att nya producenter lätt ska kunna komma in på marknaden. Naturliga eller institutionella konkurrensbegränsningar kan lägga hinder i vägen.
    2. Ett andra skäl för offentligt ingrepp kan vara att marknaden visserligen uppnår en jämvikt, men det är ”fel” jämvikt. Resultatet från teorin för en perfekt konkurrensekonomi säger bara att marknadsjämvikten är Pareto-effektiv. Det finns emellertid många Paretoeffektiva tillstånd, och det kan föreligga önskemål om andra tillstånd än det som spontant realiseras på marknaden. Detta är underlaget för fördelningspolitik.
    3. Ett tredje skäl kan föreligga om jämvikten finns och är fördelningspolitiskt acceptabel men inte är stabil. Resultatet säger ingenting om den dynamiska stabiliteten hos marknadsjämvikten. I själva verket indikerar existensen av konjunktursvängningar att jämvikten inte har

en inneboende dynamisk stabilitet.1 Om effekterna av konjunktursvängningar anses oacceptabla, uppstår en efterfrågan på stabiliseringspolitik.
    De ovan uppräknade kategorierna, inalles åtta till antalet inom tre huvudkategorier, utgör grunden för den fortsatta framställningen.

Negativa externa effekter
Externa effekter av en viss aktivitet är sådana som påverkar omgivningen, dvs. dem som inte är direkt involverade i själva aktiviteten eller transaktionen, utan att de ansvariga tar vederbörlig hänsyn till dem. De är negativa om de sänker omgivningens välfärd, annars positiva. En och samma aktivitet kan naturligtvis upplevas antingen som positiv eller negativ, beroende på uppfattningen om vad som är bra och mindre bra.
    Både produktion och konsumtion kan ge upphov till externa effekter. Typexemplet på negativa externa effekter är negativ miljöpåverkan från industriella aktiviteter. Ett exempel på negativa externa effekter från konsumtion är buller från musikanläggningar eller nöjesåkning. Beträffande en viktig klass av negativa effekter — de miljörelaterade — råder numera bred enighet om den s. k. polluter-pays principle (PPP), som innebär att kostnaderna för att upprätthålla en god miljö och i förekommande fall återställa den skall bäras av den som förorsakar eller förorsakat skadan. Principen är sedan början av 1970-talet vedertagen norm inom OECD-kretsen. Den innebär att statens huvudsakliga roll i detta sammanhang blir att utveckla och upprätthålla ett regelverk, bedriva övervakning m.m., medan budgetbelastningen blir relativt blygsam.

Kollektiva nyttigheter och positiva externa effekter
Positiva externa effekter från privat konsumtion föreligger exempelvis om ett hus eller en trädgård upplevs som vackra av andra boende i omgivningen. Positiva externa effekter från produktion på annan produktion föreligger exempelvis från biodling på fruktproduktionen i närområdet. Ett ekonomiskt viktigare exempel är att kunskap som arbetskraften tillägnar sig i en viss produktion kan spridas till andra företag inom samma bransch eller till andra branscher.
    I dessa fall har de positiva externa effekterna begränsad betydelse. I andra fall kan de externa effekterna vara helt centrala. Viktiga exempel på det är infrastrukturbetonade system — vägar, gatubelysning och liknande — vilkas nytta kommer alla potentiella brukare till del oavsett om de har bidragit till finansieringen eller ej. Man talar i detta fall om kollektiva nyttigheter.
    När det gäller kollektiva nyttigheter finns en möjlighet för vissa att uppträda som "fripassagerare" och låta andra bära finansieringsbördan. Om vissa aktörer har stort intresse av att produktionen blir av,

1 Samuelson, P. (1948): Economics. McGraw-Hill, New York.

behöver inga större problem uppstå; möjligen kan produktionen bli underdimensionerad. Värre är det om nyttan är tämligen jämnt utspridd över ett stort antal aktörer, där ingen enskild har så stor nytta att det är intressant att ensam bära kostnaden för produktionen. Risken är då stor att produktionen blir för liten, eventuellt att den inte alls blir av, i strid med vad de inblandade faktiskt önskar.
    Om en nyttighet är kollektiv eller ej är delvis en teknologisk fråga.2 Exempelvis kan en normal radioutsändning tas emot av alla som har en radiomottagare, men genom en lämplig kodning kan den förbehållas dem som äger en avkodningsutrustning och därmed finansieras som en privat vara (vilket nu förekommer i TV-distributionen). Den tekniska utvecklingen kan eliminera varor och tjänster från listan över vad som betraktas som kollektivt.
    Det gemensamma för positiva och negativa externa effekter är alltså att decentraliserade beslut leder till en felaktig resursanvändning när sådana effekter föreligger. Det föreligger ett gap mellan vad som är rationellt för den enskilde beslutsfattaren och vad som är rationellt för hela kollektivet, när den ömsesidiga påverkan tas i beaktande. Utan samordning kommer kollektiva nyttigheter att produceras i alltför liten omfattning och kollektiva skadligheter i alltför stor.
    Om man gör bedömningen att försörjningen med en viss kollektiv nyttighet är en uppgift för det offentliga, blir en del av uppgiften att garantera finansieringen av produktionen. Detta kommer därmed att resultera i synliga poster i budgeten. Här föreligger alltså en skillnad mellan negativa och positiva externa effekter; som konstaterades ovan blir budgetbelastningen från negativa externa effekter normalt ganska blygsam.

Lång tidshorisont
En beslutsfattare som har att jämföra handlingsalternativ med långsiktiga konsekvenser ställs inför problemet att värdera kostnader och nyttor som kan ligga långt bort i tiden. I ekonomisk analys hanteras detta normalt genom att framtida kostnader och nyttor diskonteras, dvs. skrivs ned med en faktor för varje år som går. Detta är en abstraktion som garanterar matematisk enkelhet men inte nödvändigtvis korrekt beskriver faktiskt handlande. I själva verket finns starka belägg för att en väsentlig del av befolkningen inte uppträder som modellen förutsätter och maximerar den långsiktiga nyttan över hela sin förväntade livslängd.3 Hos alla beslutsfattare, såväl privatpersoner som företag och institutioner, finns mer eller mindre uttalade skevheter i uppfattningen av omvärlden som leder till en tendens att övervärdera kortsiktiga nyttor på långsiktiga nyttors bekostnad.

2 Goldin, K.D. (1977): ”Equal access vs. selective access…”, Public Choice 29, s. 53– 71.3 Se Elster, J. (1979): Ulysses and the sirens. Cambridge University Press, Cambridge; (2000): Ulysses unbound. Cambridge University Press Cambridge och Wärneryd, K.E. (1999): The psychology of saving. Elgar, Cheltenham, med vidare referenser.

Problemet gäller emellertid inte bara enskilda personers värdering av kostnader och nyttor under sin livstid. Vissa konsekvenser kan infalla först efter beslutsfattarens död och påverka senare generationer, vilket skapar problem om man utgår från de rationalitetsantaganden som normalt gäller i analys av ekonomiskt handlande. Särskilt viktiga ur denna aspekt är beslut som har mer eller mindre irreversibla effekter, t.ex. sådana som rör exploateringen av vissa naturresurser, eftersom de eliminerar vissa alternativ för de kommande generationerna.
    Detta problem finns på många områden. Skogsvårdslagstiftningens återplanteringstvång infördes i början av seklet för att garantera ett långsiktigt hållbart utnyttjande av skogsresursen.

Informationsproblem
I vissa situationer kan den enskilde beslutsfattaren inte antas uppfylla den ekonomiska modellens grundkrav på någorlunda fullständig information. Informationen kan naturligtvis införskaffas genom eget arbete eller köp, men problemet med information är att köparen inte känner dess värde förrän han eller hon har den. Detta dilemma har ingen enkel lösning. Problemet kan lätt ge upphov till onda cirklar, där dåligt informerade aktörer får allt sämre grepp om det faktiska informationsbehovet, medan välinformerade kontinuerligt förbättrar sin situation. Det är från allmän välfärdssynpunkt besvärande att denna process kan utmynna i en jämvikt där en kategori är välinformerad och en annan illa informerad och — vilket är det centrala — inte heller efterfrågar mer information.
    Karaktären av kollektiv nyttighet, stordriftsfördelar i produktionen av information och fördelningspolitiska ambitioner är argument för kollektivt organiserad verksamhet. Det måste understrykas att information är en nyttighet med mycket speciella karaktäristika, som gör att den måste analyseras i särskild ordning. Utan en sådan särskild granskning riskerar vissa aktörer — det kan gälla både hushåll och företag — att hamna i en situation av stabil och permanent underförsörjning, med lägre välfärd som konsekvens. Det här föreslagna bruket av argumentet om informationens särdrag handlar inte om att permanent söka påtvinga någon en viss typ av konsumtion (s.k. merit goods), oberoende av om vederbörande även efter lång exponering efterfrågar den eller ej. Det centrala kriteriet när insatser på detta område utvärderas blir i stället om de kommer de grupper till del som inte efterfrågar informationen av egen kraft men som gör det när de väl exponerats för den. Exempelvis blir åtgärder på kulturområdet som syftar till att presentera kultur för kulturellt eftersatta grupper de viktigaste om man har detta perspektiv. Permanent stöd till verksamheter som bara når en liten grupp med hög kulturkonsumtion blir svårare att motivera.

Autonomiproblem
Ett närbesläktat motiv för insatser är bristande autonomi hos beslutsfattaren. Den ekonomiska grundmodellen förutsätter autonoma aktörer, dvs. individer som inte bara kan fatta självständiga beslut utan också realisera dem. När denna förmåga av någon anledning inte finns, kan det finnas ett kollektivt intresse av att den ersätts; har den gått förlorad, bör den om möjligt restaureras. Åtgärder mot drogberoende är ett exempel. Utbildningspolitiken hör till viss del hemma inom denna kategori. Barn kan inte förutsättas rätt uppskatta värdet av skolutbildning. Detta kan också rubriceras som en informationsbrist, men även om det gick att förmedla den relevanta informationen, är det inte realistiskt att anta att barn har den nödvändiga beslutskapaciteten. Någon självklar harmoni mellan barnens intresse och föräldrarnas föreligger inte heller.

Marknads- och konkurrensproblem
En marknad får inte resa höga barriärer mot nya producenter om effektiviteten långsiktigt ska kunna garanteras. Sådana barriärer kan bero antingen på särskilda egenskaper hos de varor och tjänster som erbjuds eller på institutionella förhållanden. Om mycket betydande storskalefördelar föreligger i produktionen, kommer producenter som redan är inne på marknaden att ha ett försteg gentemot potentiella konkurrenter. I extremfallet talar man om naturliga monopol, illustrerat exempelvis av infrastrukturnät som gas-, el- och telenäten. De naturliga monopolen har ofta lett till betydande statliga engagemang, antingen genom statligt ägande och förvaltning, eller genom omfattande reglering av marknadsvillkoren. Långt ifrån alla monopoltendenser förklaras dock av naturligt givna produktionsförutsättningar. I många fall får förklaringar sökas i historiska tillfälligheter eller aktiva ansträngningar från producentkollektiv att minska konkurrenstrycket. Inom jordbruksområdet har den bristande konkurrensen i själva verket härrört från den statliga politiken under decennier.

Fördelningspolitik
Fördelningspolitik anses ofta vara en central uppgift för staten, även om omfördelning härrör från en efterfrågan bland individerna i samhället. Friedman har motiverat varför privat välgörenhet riskerar att leda till för låga överföringar mellan inkomstskikten:

”… privat välgörenhet är otillräcklig därför att nyttan av den tillfaller även andra än dem som lämnar gåvor. [… det är tänkbart att] vi skulle vilja bidra till att minska fattigdomen, under förutsättning att alla andra gjorde detsamma.4

4 Friedman, M. (1962): Capitalism and freedom, University of Chicago Press, Chicago, s. 191 (orig. kurs.).

Ett bidrag från en enskild individ med inkomster över genomsnittet till en jämnare fördelning är så litet att det inte uppväger uppoffringen. För att någon omfördelning av betydelse ska bli av blir det därför nödvändigt med kollektiva, bindande beslut. Om staten ges en uppgift i detta sammanhang — oavsett bevekelsegrunden — blir det att ta samhället från en Pareto-effektiv marknadsjämvikt till en annan, förhoppningsvis likaledes Pareto-effektiv, jämvikt genom omfördelning. Stöd för ett sådant projekt kan fås från vad som kallas välfärdsteorins andra huvudsats, nämligen att varje Pareto-effektivt tillstånd kan fås som en marknadsjämvikt under förutsättning att marknadsmekanismen kombineras med transfereringar mellan hushållen.
    Innebörden av detta är att fördelningspolitiska ambitioner inte behöver stå i konflikt med intresset av att tillgodogöra sig marknadsmekanismens effektivitet. Man måste dock ta hänsyn till att omfördelning i en verklig ekonomi, åtminstone om fördelningen av ekonomiska och andra resurser är någorlunda jämn i utgångsläget, är förknippad med kostnader av olika slag.

Stabiliseringspolitik
Välfärdsteorins första huvudsats om existensen av en marknadsjämvikt säger ingenting om de dynamiska egenskaperna hos denna jämvikt. Anpassningar i produktionssystemet till förändrade förutsättningar kräver tid, vilket kan ge upphov till bestående svängningar i efterfrågan, kapacitetsutnyttjande, arbetslöshet m. m. Det offentliga kan då genom offentliga investeringar eller på andra sätt söka kompensera dessa svängningar. Mycket höga krav ställs på statsmakterna om ingrepp av detta slag ska ha avsedd verkan. Det krävs noggrann kännedom om ekonomins aktuella läge och snabbhet i genomförandet för att åtgärderna inte ska motverka sitt eget syfte. Programmen måste också kunna avvecklas när de inte längre behövs, vilket normalt är politiskt svårare än att införa dem.

3. Från principer till policy
Att ett ingrepp kan övervägas på principiella grunder innebär inte att det med nödvändighet är motiverat i det enskilda fallet. Praktiska överväganden måste till. Styrmedel måste utvecklas och analyseras. Kostnaderna i vid mening för offentliga åtaganden och riskerna för felgrepp måste vägas mot de potentiella vinsterna.

Huvudalternativen: egennytta, normer och tvång
I föregående avsnitt preciserades åtta typer av situationer i vilka offentliga ingripanden kan övervägas inom ramen för en normal rationalistisk beslutsmodell. Det gemensamma för situationer av detta slag är en konflikt mellan vad som är rationellt för den enskilde i ett snävt perspektiv och vad som är rationellt i ett vidare, när ofullkomligheter av olika slag beaktas, hänsyn tas till omgivningen eller tidsperspektivet

förlängs. Konflikter av detta slag är naturligtvis inte nya — i själva verket är de oupplösligt förknippade med den sociala tillvaron — och det finns sedan länge etablerade lösningar, som ökar sannolikheten för att individerna skall välja det kollektivt rationella alternativet.
    Rent logiskt finns det tre lösningar på dilemman av detta slag. När samspelet mellan de inblandade är tillräckligt intensivt, kan det ibland bli rationellt för den enskilde att välja det kollektivt rationella alternativet, och egennyttan löser då problemet. Om detta inte är fallet, måste beslutsfattaren fås att agera mot (åtminstone) sitt snävt definierade egenintresse. Det kan ske med bibehållen handlingsfrihet — genom en norm — eller via olika former av tvång.
    Om normer och socialt tryck, eventuellt i kombination med spontana repressalier, är tillräckliga för att upprätthålla respekten för samverkanskravet beror på en mängd faktorer, som kan vara situationsanknutna (materiella fördelar knutna till de olika handlingsalternativen, möjligheter till kommunikation etc.) eller bakgrundsanknutna (kön, ålder, yrke, tradition etc.).
    Om både egennytta och normer bedöms som otillräckliga, kan man överväga ett offentligt ingripande för att lösa konflikten. Sådana kan ges en mängd olika utformningar.
    Nedan diskuteras dessa huvudalternativ för tre typsituationer — fångarnas dilemma, långsiktiga beslut respektive informationsbrist.

Fångarnas dilemma
Situationer med signifikanta positiva eller negativa externa effekter har en gemensam struktur, som schematiskt kan återges på följande sätt. Två personer står inför en beslutssituation, i vilken de har två handlingsalternativ att välja mellan, konventionellt kallade C (cooperate) och D (defect). Oavsett vad den andra parten väljer, är D-alternativet det fördelaktigaste. Om båda agerar i överensstämmelse med detta, blir utfallet emellertid sämre än om båda hade valt C-alternativet. Dilemmat, kallat fångarnas dilemma, återger i stiliserad form inte bara problemen med externa effekter utan också en mycket stor grupp av vardagslivets moraliska problem, det klassiska statsgrundandets problem m.fl.5 I sin enklaste form har problemet bara den ickekooperativa lösningen, men i upprepade spel finns eventuellt förutsättningar för en kooperativ regim på egennyttans grund. De påståenden som framförts med denna innebörd6 bygger dock på mycket förenklade analyser och kan knappast försvaras med någorlunda realistiska antaganden.7

5 Molander, P. (1994): Akvedukten vid Zaghouan. Atlantis, Stockholm6 Se t.ex. Axelrod, R. (1984): The evolution of cooperation. Basic Books, New York. Sv. övers. Från konflikt till samverkan. SNS Förlag, Stockholm.7 Molander, P. (1992): ”The prevalence of free riding”, Journal of Conflict Resolution
36:4, s. 756–771; se också ref. i Binmore, K. (1998): Just playing. MIT Press, Cambridge, Mass.

Normer kan då spela en väsentlig roll för att upprätthålla en kollektivt rationell jämvikt. Vissa har till och med sett arketypiska situationer av typen fångarnas dilemma som upphovet till viktiga normer i vardagslivet.8 Vilken roll normer kan spela beror dock starkt av ett antal faktorer — hur många beslutsfattare som är inblandade, intensiteten i samspelet, kommunikationsmöjligheter m.m. Sådana faktorer måste bedömas i den konkreta givna situationen. En möjlighet som bör övervägas är att genom offentliga insatser påverka den institutionella inramningen för att stärka normernas förutsättningar att bidra till en lösning.
    Om bedömningen är att varken egennytta eller normer är tillräckliga för att lösa dilemmat, återstår olika former av tvång. En form av tvång, med eller utan offentlig medverkan, är att eliminera Dalternativet. Man kan förhindra lögn genom olika typer av verifikation, inbrott genom säkerhetsanordningar etc. Lagstiftning med tillhörande sanktioner innebär normalt inte att D-alternativet försvinner utan att kostnaden för att välja detta blir avskräckande.
    I fallet kollektiva nyttigheter kan en möjlighet ibland vara att knyta försörjningen med till en privat tjänst och att därigenom finansiera produktionen. Ett ofta använt läroboksexempel på en kollektiv tjänst är fyrtorn; Coase har emellertid visat i en historisk studie att byggande och drift av fyrtorn under lång tid kunde finansieras med hamnavgifter inkasserade utan statligt tvång.9 Förstatligandet kunde alltså inte motiveras med att det skulle vara omöjligt att finansiera produktionen utan statlig intervention.

Långsiktiga beslut
Dilemman knutna till långsiktighet kräver egentligen inget socialt samspel utan kan förekomma också i en Robinson Crusoe-ekonomi. Kärnan i beslutsproblemet är att träffa en avvägning mellan nytta och kostnad på kort och lång sikt. Som nämnts uppvisar många människor brister i förmågan att ta långsiktiga hänsyn (se ref. i not 3). Beslut på lång sikt fattas dessutom under osäkerhet, och här finns empiriska belägg för att brister i beslutsfattandet är mycket vanligt förekommande.10 Normer spelar uppenbart en central roll på detta område. En väsentligt del av föräldrars uppfostringsinsats handlar om att förmedla förmågan att ålägga sig restriktioner för att öka den upplevda nyttan i det långsiktiga perspektivet. Till stor del handlar det om olika typer av självbindningar som reducerar konflikten och minskar frestelsen att ge efter för det kortsiktiga intresset. Exempel på detta är automatiskt månadssparande, offentligt uttalade löften osv.

8 Ullman-Margalit, E.(1977): The emergence of norms. Clarendon Press, Oxford.9 Coase, R.H. (1974): ”The lighthouse in economics”. Journal of Law and Economics
17, s. 357–376.10 Kahneman, D. m.fl. (1982): Judgment under uncertainty, Heuristics and biases. Cambridge University Press, Cambridge.

Även i detta sammanhang bedöms i vissa situationer offentliga ingrepp vara nödvändiga. De kan ta sig mycket olika former. Det statliga pensionssystemet är kanske det samhällsekonomiskt viktigaste exemplet. I frånvaro av ett sådant skulle med all sannolikhet ett stort antal individer inte spara tillräckligt för sin ålderdom, och de skulle dessutom kunna handla så i förvissning om att få sin försörjning på en grundläggande nivå garanterad av andra. Här föreligger alltså också ett fripassagerarproblem. Att detta inte är en hypotetiskt risk visas av de s.k. undantagandepensionärerna, som ställde sig utanför ATPsystemet efter en politiskt strid och ändå i slutet av 1980-talet tillerkändes pensionsrättigheter.
    Det är dock inte nödvändigt att staten administrerar hela systemet som för närvarande sker i Sverige. Man kan tänka sig en lösning där staten upprätthåller ett obligatorium och överlämnar detaljerna åt den enskilde och produktionen av försäkringstjänsten åt den privata sektorn. Det nya svenska pensionssystemet har också ett sådant inslag.
    Men staten kan också på andra sätt stödja den långsiktiga rationaliteten, till exempel genom informationsinsatser. Under andra halvan av 1990-talet skedde väsentliga förändringar i svenska folkets sparbeteende i riktning mot ett mer planerat sparande, och det är sannolikt att pensionsreformen och de årligen återkommande pensionsbeskeden i röda kuvert har spelat en väsentlig roll för den förändringen.

Informationsbrist
Information har som påpekats den egenheten att man inte känner värdet av den förrän man har den, och beslutsfattande på basis av tillgänglig information leder inte säkert till ett utfall som är optimalt. Att söka information är alltid förknippat med en kostnad, och det är därmed inte ens alltid självklart vad som är optimal strategi.
    Uppfostran och utbildning har inslag som syftar till att stärka barn i deras sökande efter kunskap. Det är naturligtvis ingen tillfällighet att personer med lång utbildning har lättare både att bedöma när sökande efter kunskap lönar sig och att faktiskt söka sådan kunskap. Offentliga insatser på detta område har alltså en fördelningspolitisk dimension.
    Den kollektiva försörjningen med konsumenttjänster och stordriftsfördelarna i denna verksamhet skulle naturligtvis kunna tas om hand genom kollektiva ansträngningar utan offentlig inblandning; resultaten skulle då säljas till dem som bidragit till finansieringen och inte spridas gratis eller starkt subventionerat. Nackdelen med en sådan lösning är att informationen då inte skulle efterfrågas av andra än dem som redan är intresserade och känner dess potentiella värde.
    Lagstiftning på detta område syftar i allmänhet till att förbättra informationsläget för den enskilde, men någon garanti för att informationen beaktas finns naturligtvis generellt inte. Obligatorisk prismärkning på hyllorna i dagligvaruhandeln och mäklaransvar för bo-

endekostnadskalkyler är några typexempel. Ett område där staten går längre är den obligatoriska bilprovningen, som inte bara ger information om bilens tillstånd utan också kräver åtgärder för att garantera en viss säkerhetsnivå. Det kan motiveras med externa effekter på andra trafikanters säkerhet.

Sammanfattning
Det är som framgått komplicerat att i praktiskt förekommande situationer avgöra hur långt egenintresse och normer räcker och när offentliga ingrepp är motiverade. Slutsatserna måste baseras på en konkret analys av förutsättningarna i det enskilda fallet. Om någon generell anvisning skall formuleras, blir det snarast att ett marknadsmisslyckande som kräver resursinsatser av någon betydelse och involverar ett större antal människor behöver institutionellt stöd, om man vill vara någorlunda säker om den långsiktiga stabiliteten. Samtidigt bör det understrykas att denna institutionalisering kan ta många olika former och att ett renodlat individuellt ansvar eller ett fullt utbildat offentligt ansvar för både finansiering och produktion är inte de enda alternativ som står till buds. Det bör också understrykas att i de fall analysen gör det troligt att produktionen av de efterfrågade tjänsterna inte kan komma till stånd utan offentligt initiativ, är det fortfarande en öppen fråga vem som ska ha ansvaret för själva produktionen. Finansierings- och produktionsansvar bör diskuteras separat.

4. Marknadsmisslyckanden och politikmisslyckanden
För att framgångsrikt undanröja ett marknadsmisslyckande räcker det inte med att konstatera att det i princip föreligger ett sådant. Därutöver krävs att ett antal villkor uppfylls:

1. Det offentliga åtagandet måste självklart vara möjligt; målet skall kunna realiseras inom de allmänna institutionella och beteendemässiga ramar som gäller för samhället.
2. Den samhälleliga efterfrågan på varan eller tjänsten måste bestämmas.
3. Vinsterna (mätt med denna betalningsvilja) med ett offentligt ingrepp skall överstiga kostnaderna.
4. Produktion skall ske i effektivitetsbefrämjande former. Anpassning måste successivt ske till förändrade förutsättningar i efterfrågan, omgivning etc.

På samtliga dessa punkter kan misslyckanden ske. Beträffande punkt 1 försummas ibland de beteendeförändringar som offentliga program kan utlösa och som kan kraftigt fördyra eller helt omöjliggöra projekten. Subventioner har en tendens att påverka efterfrågan och prisbildning så att endast en del av de resurser som samhället i övrigt avstår kommer målgruppen till del, vilket leder till kraftiga fördyringar. Inom jordbrukspolitiken har man under lång tid försökt höja produ-

centernas inkomster genom att reglera produktpriserna. Problemet är att i ett system med fri etableringsrätt är inkomsterna på sikt inte beroende av produktpriserna; de bestäms i stället av producenternas egna krav på ersättning för arbete och kapital. Om produktpriserna överstiger denna gräns kommer priset på marken att stiga, så att ersättningen justerad för den nya markräntan blir densamma som förut. Processen går mer eller mindre snabbt, beroende på om marken är arrenderad eller ägd.
    Att uppskatta den faktiska efterfrågan på en kollektiv nyttighet är ett gammalt problem. I realiteten kommer naturligtvis efterfrågan att variera över befolkningen, och i princip skall var och en betala efter sitt intresse för nyttigheten i fråga (s.k. Lindahl-taxering).11 Problemen med denna lösning är både strategiska och praktiska. Om man frågar de berörda och låter var och en betala den uppgivna summan, finns naturligtvis en frestelse att uppge ett för lågt belopp och låta andra bära en större del av bördan för produktionen. Detta är just det fripassagerarproblem man försöker eliminera. Man har sökt lösa detta genom att utveckla procedurer som inkopplar betalningsansvaret från betalningsviljan.12 Problemet är att dessa procedurer inte fullt ut löser finansieringsfrågan. Man kan visa att det inte existerar någon procedur som samtidigt ger rätt efterfrågebild och precis täcker finansieringsbehovet.13 Även om man antar att de tillfrågade i en enkät svarar ärligt, ligger en allvarlig felkälla i att i enkätsituationen lyfta ut enskilda områden utan att upprätthålla allmänna budgetrestriktioner. Detta gör att enkäter av detta slag, som ofta används i opinionsbildande syfte, har ett mycket begränsat policyvärde.14 Den gängse lösningen är att delegera beslut om volymer och utformning till politiska beslutsorgan, som alltså har att känna av den faktiska efterfrågan och säkra finansieringen. Denna mekanism har sina risker. Efterfrågan kan både över- och underskattas. Besluten kan komma att påverkas oproportionerligt av intressegrupper som är representerade i den politiska församlingen.
    Kostnaderna för åtgärder är ett mått på vilka uppoffringar — i form av andra nyttigheter — man tvingas göra när åtgärderna i fråga vidtas. En direkt och lättidentifierad post är belastningen över den offentliga budgeten. Ett vanligt fel i kostnadsredovisningar för offentliga åt-

11 Lindahl, E. (1919): Über die Gerechtigkeit der Besteuerung.12 Bohm, P. (1971): ”An approach to the problem of estimating the demand for public goods”, Swedish Journal of Economics 73, s. 55–66; Vickrey, W. (1961): ”Counterspeculation, auctions and competitive sealed biddings”, Journal of Finance 16, s. 8–37; Tideman, T.N. & Tullock, G. (1976): ”A new and superior process for making social choices”, Journal of Political Economy 84:6, s. 1145–1159, m.fl.13 Feldman, A.M. (1980): Welfare economics and social choice theory. Nijhoff. Boston.14 Kahneman, D. & Knetsch, J.L. (1991): ”Valuing public goods: The purchase of moral satisfaction”, Journal of Environmental Economics and Management 22, s. 57–70; se vidare diskussionen i Molander, P. (1999): En effektivare välfärdspolitik. SNS Förlag, Stockholm.

gärder är att endast denna post återges. De verkliga kostnaderna är alltid högre.
    Eftersom det stora flertalet skatter leder till snedvridningar i ekonomin, förorsakas samhället välfärdsförluster (undantaget är de skatter som införts just med syftet att korrigera snedvridningar, t.ex. miljöskatter). Denna belastning (dödviktsförlust eller excess burden of taxation) innebär att värdet man får av en offentlig utgiftskrona måste vara större än en krona för att vara motiverad. Hur stor skillnaden måste vara beror både på vilken typ av skatt som utnyttjas och vad den används till.
    Mer indirekta och svåranalyserade är effekterna av beteendeförändringar som de offentliga åtgärderna kan ge upphov till. Subventioner av en vara eller tjänst kommer normalt att öka efterfrågan, vilket leder till en risk för underskattning av den faktiska utgiftsbelastningen. Subventionerna påverkar också prisbildningen på de subventionerade varorna och tjänsterna, så att hela subventionen normalt inte når den avsedda målgruppen; det sker ett mer eller mindre omfattande läckage till producenterna inom området. Detta ger låg effektivitet i användningen av de offentliga medlen.
    Frågan om effektivitet i själva utförandet har flera aspekter. Att produktionen inte ska utnyttja mer resurser än vad som är nödvändigt för att realisera målen är ett självklart krav. I praktiken kan det inte desto mindre vara svårt att skapa en institutionell ram som gör att kravet uppfylls. Det viktigaste är att separera finansieringsansvaret från produktionsansvaret. Men effektivitet i själva utförandet är inte nog; det gäller också att producera rätt saker. Det krävs alltså att de verksamhetsansvariga löpande känner av vad som faktiskt efterfrågas för att den samhällsekonomiska effektiviteten ska kunna upprätthållas. Det vanligaste misstaget i den praktiska utformningen av politiken torde vara att man inte tillräckligt noggrant analyserar incitamenten för dem som är direkt berörda — målgrupp, administratörer, politiker på olika nivåer. Man kan inte utgå från att uttalade politiska mål på nationell nivå styr det individuella handlandet. I många fall är de överhuvudtaget inte meningsfulla för dem som ska omsätta de politiska besluten i praktiskt handlande. Mål beträffande inflationstakt, inkomstfördelning eller de samlade offentliga utgifternas storlek saknar relevans för det dagliga beslutsfattandet på individuell nivå bland hushåll, företag och myndigheter.
    Inför ett beslut om ett eventuellt offentligt initiativ bör ovanstående risker analyseras noggrant. Kostnaderna i form av utebliven välfärd vid ett marknadsmisslyckande måste vägas mot riskerna för ett politikmisslyckande. Med de institutionella förutsättningar som gäller i

moderna europeiska industristater torde de flesta riskerna tendera att leda till för höga offentliga utgifter.15

15 En utförligare behandling av problemen i denna uppsats ges i Molander, P. (1999): Den åttafaldiga vägen. Motiv för offentliga åtaganden. SNS Förlag, Stockholm.