Lagstiftning eller självreglering — vad tycker lagstiftaren?

Av kanslichefen LARS HAGLIND

Inledningsvis konstateras att det inte finns någon samlad helhetssyn på frågan när självreglering kan vara ett alternativ till lagstiftning. Inom bl.a. lagutskottets beredningsområde finns emellertid en del uttalanden och ställningstaganden vilka redovisas. Redovisningen gör inte anspråk på att vara heltäckande.

Inledning
Begrepp såsom självreglering och egenåtgärder introducerades i den svenska konsumentpolitiska debatten under 1970-talet. Med begreppet självreglering avsåg man olika aktiviteter inom näringslivet för att lösa och åtgärda olika konsumentproblem.1 Trots att begreppet självreglering numera får anses etablerat finns det inte någon mer vedertagen definition.2 Det synes i alla fall vara fråga om åtgärder i systematiserad form som vidtas av ett företag, en bransch, eller hela näringslivet och som syftar till att förebygga eller lösa problem i förhållande till konsumenter eller andra kunder. Självreglering kan bestå av rekommendationer från exempelvis en branschorganisation, en gemensam reglering där myndigheter utformar regler tillsammans med branscher eller näringslivet, eller, egenåtgärder som är självpåtagna av aktörerna.3 Som exempel kan nämnas standardavtal, branschetiska regler och produktcertifiering.4 Hur ser den svenska lagstiftaren — dvs. Sveriges riksdag — generellt på frågan om lagstiftning eller självreglering? När och hur bör lagstiftningsinstrumentet användas? När kan självreglering anses vara en ändamålsenligare ordning än lagstiftning? Från riksdagens sida torde det inte har gjorts några principiella ställningstaganden i dessa frågor. Någon mer övergripande debatt i riksdagen om när och hur lagstiftningsinstrumentet bör användas synes aldrig ha förts. Riksdagen är emellertid inte ensam om att sakna en helhetssyn i frågan om när och hur lagstiftningsinstrumentet bör användas. Inte heller inom Regeringskansliet torde finnas någon samlad helhetssyn.
    Vad är då orsaken till bristen på helhetssyn? För det första kan det vara på det sättet att frågeställningen — lagstiftning eller självreg-

1 Bet. LU 1985/86:10 och LU 1985/86:34.2 Jfr begreppet ”Soft law”. Se G. Howells and T. Wilhelmsson, EC Consumer Law, European Business Law Library, s. 327 (1997).3 Se SOU 2000:96, Självreglering inom elektroniska affärer, s. 7.4 Se Industriförbundets skrift, Den nya juridiken?, s. 13.

lering — redan är avgjord när regeringen lägger fram ett lagförslag. Den naturliga utgångspunkten blir då givetvis att lagstiftning behövs. Själva lagstiftningsbehovet kommer aldrig upp till diskussion i den politiska debatten kring ett lagförslag. För det andra kan det vara så att lagstiftningsinstrumentet är det för lagstiftaren enda kända instrumentet för att uppnå något. Man kanske inte alltid tänker på att det kan finnas en möjlighet att utmana till självreglering i stället för att lagstifta. För det tredje kan det vara på det sättet att ”den drabbade” inte tillräckligt lyckats övertyga om att självreglering kan vara ett alternativ till lagstiftning. För det fjärde kan kanske svaret vara så enkelt att det från politiska utgångspunkter inte går att ha någon allmängiltig uppfattning. Det går kanske inte att ha någon generell uppfattning i frågan när och hur lagstiftningsinstrumentet skall användas. Även om det således inte finns någon samlad helhetssyn i riksdagen på frågan om lagstiftning eller självreglering så finns det emellertid på specifika områden uttalanden och ställningstaganden som det kanske kan vara av intresse att återge i detta sammanhang.
    Den följande redovisningen gör inte anspråk på att vara uttömmande.

Konsumenträtt
På konsumentpolitikens område finns det klara uttalanden från riksdagens sida i fråga om synen på självreglering. Först en liten historik.
    Innan marknadsföringslagen eller lagen om otillbörlig marknadsföring kom till 1971 fanns det inom ramen för Näringslivets Opinionsnämnd ett branschövergripande system för självreglering. Näringslivets Opinionsnämnd tolkade och tillämpade marknadsföringskoder från Internationella Handelskammaren.
    Näringslivets Opinionsnämnd lades dock ned i samband med att marknadsföringslagen kom till och Marknadsdomstolen och Konsumentombudsmannen inrättades. Detta ledde i sin tur att det under 1970-talet inte fanns annat än något enstaka branschövergripande system som fungerade.
    I en proposition år 1985 var regeringen inte nöjd med utvecklingen. Man tyckte att näringslivet saknade bredd och systematik för att klara upp konsumentproblemen. I propositionen förordade regeringen en övergång till mer systematiserade insatser från näringslivets sida för att spåra upp konsumentproblemen och egenåtgärder för att lösa dem. Regeringen ansåg att näringslivet borde ta ett betydligt mer aktivt ansvar för att regler och överenskommelser följs. Vid den tiden hade också Konsumentverket och Näringslivets delegation för marknadsrätt på vissa branschspecifika områden prövat olika aspekter på egenåtgärder inom näringslivet när det gällde att lösa konsumentproblemen.5

5 Prop. 1984/85:213.

Från riksdagens sida såg man positivt på ökade egna insatser från näringslivets sida. Bl.a. uttalade lagutskottet att egenåtgärder av företagen kan komma att upplevas som mer motiverade än riktlinjer från Konsumentverket. Företagen skulle alltså vara mer motiverade att följa egenåtgärder. Egenåtgärder borde göra en grundval för den fortsatta utvecklingen. Tanken var att Konsumentverket skulle aktualisera och ta initiativ till egenåtgärderna. Sammanfattningsvis uttalades att den fortsatta utvecklingen borde ha karaktären av ett samspel mellan olika insatser av Konsumentverket och näringslivet men att Konsumentverket borde ha det övergripande ansvaret.6 I en annan proposition från år 1985 ville regeringen ta ytterligare steg i riktning mot att förlita sig på egenåtgärder. Regeringen menade då att egenåtgärder i större utsträckning än tidigare borde komma till stånd och utan att Konsumentverket i varje läge skulle ha en uppfattning om dem.7 Från lagutskottets sida såg man positivt på den föreslagna inriktningen mot ett friare system för egenåtgärder och mindre styrning från statsmakternas sida. Det förhållandet att företagen i forsättningen förutsattes arbeta mer självständigt med olika konsumentfrämjande åtgärder borde kunna ge företagen en särskild motivation att med aktiva insatser och genom täta kontakter med konsumenterna ta fram kritiska synpunkter och skaffa sig kännedom om sådana behov hos konsumenterna som inte blivit tillgodosedda och att därefter på olika sätt söka åtgärda önskemålen. Lagutskottet pekade också på att många gånger kommer ett sådant förfarande att gynna det egna affärsintresset vilket självfallet ökar förutsättningarna för att egenåtgärder verkligen kommer till stånd. Vidare framhölls att det redan förekom åtskilliga egenåtgärder på marknaden och att företeelsen inte i sig var någon nyhet. Det nya var emellertid samhällets uttalade tillit till sådana åtgärder.8 Det system som förordades från riksdagens sida i mitten av 1980talet kan sägas bygga på ett ömsesidigt förtroende mellan det allmänna och näringslivet. Det allmänna förväntade sig att näringslivet tog sitt ansvar för konsumenternas förhållanden. Näringslivet räknade med att det allmänna inte utan tungt vägande skäl skulle gripa in och reglera områden där egenåtgärder har förutsättningar att kunna fungera. Samtidigt var nog tanken att ge näringslivet en utmaning att visa att man kunde leva upp till de utfästelser som hade gjorts. Hur har det då gått? År 1995 i samband med att riksdagen fastställde mål för konsumentpolitiken och för de statliga konsumentmyndigheterna uttalades från lagutskottets sida att näringslivets förståelse för konsumentfrågornas betydelse ökat. Man pekade på att det fanns program för intern reklambevakning, reklamationshantering och

6 Bet. LU 1985/86:10.7 Prop. 1985/86:121.8 Bet. LU 1985/86:34.

tvistlösning. Utvecklingen ansågs positiv. Egenåtgärderna bidrar till att förbättra marknadens sätt att fungera. Behovet av åtgärder från andra aktörer minskar. Utgångspunkten var att egenåtgärderna i framtiden kommer att ha stor betydelse på konsumentpolitikens område. Från riksdagens sida såg man fram emot en vidareutveckling.9 Under de senast fem åren har det inte varit aktuellt för riksdagen att frångå dessa uttalanden. I de motioner som väcktes under innevarande riksmöte, och som hänvisats till lagutskottet, finns ingen kritik mot egenåtgärderna på konsumentpolitikens område.

Franchising
Franchising är en form av samverkan mellan två näringsidkare, franchisegivaren och franchisetagaren. Den förstnämnde upplåter genom ett franchiseavtal åt en eller flera franchisetagare rätten att mot ersättning sälja varor eller tjänster under visst namn och ett visst kännetecken som tillhandahålls av franchisegivaren. Franchising utmärks av ett gemensamt uppträdande utåt från franchisegivarens och hans franchisetagares sida. Franchisetagarens verksamhet bedrivs dock i eget namn och för egen räkning.
    Inom EU har endast ett fåtal länder infört lagstiftning om franchising, Frankrike år 1989 och Spanien år 1996. I USA och Canada handhas lagstiftning om franchising på delstatsnivå, och i USA finns sedan några år lagstiftning om franchising i de flesta delstater. Också i Australien finns sedan slutet av 1990-talet lagstiftning om franchising. I Sverige regleras franchising vanligtvis genom standardavtal mellan franchisegivaren och franchisetagaren.
    Svenska Franchiseföreningen är en ideell sammanslutning med uppgift att sprida kunskap om franchising och att verka för att franchising bedrivs på ett klanderfritt sätt. Föreningen har såväl franchisegivare som franchisetagare som medlemmar. Föreningen har utarbetat etiska regler för franchising. Föreningen är vidare huvudman för en etisk nämnd som skall verka för upprättande och vidmakthållande av god affärssed inom svensk franchising. Nämnden fullgör sin uppgift genom uttalanden och består av en ordförande, vice ordförande och ytterligare fyra ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden skall vara jurister med erkänd kompetens, fristående från huvudmannen men med kännedom om franchising. De övriga ledamöterna skall hämtas från föreningens medlemsföretag, två från givareoch två från tagaresidan. Samtliga ledamöter utses av huvudmannen. Nämnden kan ta upp ärenden efter framställningar från myndigheter, företag, organisationer eller enskilda personer som har ett berättigat intresse av frågan. Nämnden kan också ta upp ett ärende på eget initiativ.
    Förslag om att lagstifta om franchising har väckts i motioner vid åtskilliga tillfällen. En sådan lagstiftning har motiverats med behov att

9 Bet. 1994/95:LU32.

skydda franchisetagaren. Med anledning av ett riksdagsbeslut om att regeringen borde utreda de frågor och problem av juridisk natur som kan aktualiseras i samband med franchising tillsattes år 1984 en utredning — Franchiseutredningen.10 År 1987 överlämnade utredningen i ett betänkande förslag till lagstiftning om franchising.11 Regeringen beslutade hösten 1991 att lägga utredningen till handlingarna.
    Därefter har i riksdagen vid så gott som samtliga riksmöten väckts motioner med krav på lagstiftning om franchising. Hösten 1992 behandlades frågan utförligt av lagutskottet. Utskottet ansåg därvid att någon lagstiftning om franchising inte borde införas och erinrade därvid om att en relativt noggrant reglerad självsanerande verksamhet uppkommit med inslag av bl.a. uppförandekoder och förekomsten av en etisk nämnd med uppgift att verka för god affärssed på området. Några olägenheter till följd av denna ordning syntes inte ha framkommit. Utvecklingen borde emellertid följas uppmärksamt, och inte minst borde förhållandena utomlands studeras närmare. Utskottet framhöll också att som utgångspunkt måste gälla att frågan skall hanteras i Sverige på ett sätt som står i överensstämmelse med den internationella utvecklingen. Skulle mot den bakgrunden förhållandena påkalla lagstiftningsåtgärder fick regeringen på nytt överväga behovet av sådana åtgärder och eventuellt förelägga riksdagen förslag i ämnet.12 Lagutskottet och riksdagen har alltsedan dess vidhållit sina ställningstaganden i frågan om lagstiftning om franchising, senast dock med erinran om det arbete som bedrivs bl.a. inom Unidroit i syfte att skapa en modellag för nationell lagstiftning om franchising kan leda till en annan ståndpunkt.13

Diskriminerande reklam
Med diskriminerande reklam brukar i första hand avses könsdiskriminerande reklam, varvid man skiljer på kränkande och schabloniserande reklam. Med kränkande reklam avses i dessa sammanhang framställningar vilkas innehåll i egentlig mening diskriminerar det ena könet, dvs. reklam som meddelar ett budskap som på ett eller annat sätt nedvärderar könet i fråga. Typiska exempel på sådan reklam är bilder där kvinnan utnyttjas som blickfång eller som utnyttjar sexuella anspelningar och ger löften som inte har med produkten att skaffa. Med schabloniserad reklam brukar avses framställningar som återspeglar ett föråldrat könstänkande och därigenom motverkar strävanden mot jämlikhet mellan könen. Typiska exempel på sådan typ av reklam är reklam som ger en falsk bild av kvinnans eller mannens insatser i arbetslivet eller som ger en schabloniserad bild av kvinnors eller mäns personlighetsdrag. Könsdiskriminerande reklam kan vara

10 Bet. NU 1983/84:3.11 Franchising — ett förslag till lag om franchising (SOU 1987:17).12 Bet. 1992/93:LU2.13 Bet. 1997/98:LU7, 1998/99:LU7 och 2001/01:LU17.

diskriminerande för både kvinnor och män. Från tid till annan har också uppmärksammats diskriminerande reklam i fråga om ras, religion, nationalitet m.m.
    Någon lagstiftning som gör det möjligt att ingripa mot könsdiskriminerande reklam eller annan diskriminerande reklam finns inte. Den lagstiftning som är inriktad på att beivra diskriminering i olika former är inte tillämplig på reklam. Marknadsdomstolen slog också redan år 1976 fast att det inte är möjligt att med stöd av marknadsföringslagen rikta ett förbud mot marknadsföring bara på den grunden att den är könsdiskriminerande.14 Motioner med krav på lagstiftning mot könsdiskriminerande reklam har väckts under i princip hela 1990-talet. Frågan var mycket aktuell våren 1995 i samband med att lagutskottet behandlade regeringens förslag till en ny marknadsföringslag.15 I ett flertal motioner kritiserades att lagförslaget inte innehöll något förbud mot diskriminerande reklam. Lagutskottet inhämtade yttrande från konstitutionsutskottet. Slutsatsen från konstitutionsutskottets sida var att det krävdes grundlagsändring för ett förbud mot könsdiskriminerande reklam.16 Lagutskottet var inte berett att förorda grundlagsändringar, utan ansåg att man borde kunna förlita sig på egenåtgärder. De omständigheter som utskottet framhöll kan sammanfattas enligt följande.
    Internationella Handelskammarens grundregler för reklam innehåller en bestämmelse som säger att reklam inte får vara diskriminerande i fråga om ras, religion eller kön. Näringslivets etiska råd mot könsdiskriminerande reklam (ERK) hade bildats år 1989 med företrädare för näringslivet, pressen och reklambranschen som huvudmän. Andra former än könsdiskriminerande reklam kunde tas upp av Marknadsetiska rådet (MER). Verksamhet vid ERK ansågs förtjänstfull. Verksamheten hade ökat under senare år. Utskottet välkomnade denna utveckling och förutsatte att egenåtgärdssystemet skulle utvecklas på ett ändamålsenligt sätt.17 Efter år 1995 har frågan om lagstiftning mot diskriminerande reklam återkommit vid så gott som samtliga riksmöten genom motioner. Lagutskottet har då i princip på samma sätt avvisat kraven på lagstiftning med hänvisning till egenåtgärderna.18 Man har också kallat till sig företrädare för ERK och MER som fått redogöra för rådens verksamhet. Såvitt jag förstår har man från utskottsmajoritetens sida varit nöjd med verksamheterna.

14 MD 1976:8.15 Prop. 1994/95:123.16 Yttr.1994/95:KU4y.17 Bet. 1994/95:LU16.18 Bet. 1995/96:LU26, 1996/97:LU13, 1997/98:LU21, 1998/99:LU10 och 1999/ 2000:LU13.

Krigs- och våldsleksaker
Lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder från riksdagens sida i syfte att hindra försäljning och marknadsföring av vålds- och krigsleksaker föreslås med jämna mellanrum i motioner.
    När frågan var aktuell senast våren 2000 tillbakavisades sådana motionsförslag. Lagutskottet hänvisade därvid bl.a. till att det fanns en överenskommelse mellan Konsumentverket och olika branschföreningar om marknadsföring till barn och ungdomar av leksaker, spel och liknande.19 Överenskommelsen innebär i huvudsak att krigsleksaker, krigsspel och vissa modellbyggsatser inte får marknadsföras. Marknadsföringen av modellbyggsatser som har militär anknytning skall vara återhållsam och visa den modell som förpackningen innehåller mot en neutral bakgrund.

El till konsumenter
I samband med omregleringen av elmarknaden i början av 1990-talet diskuterades frågan om det behövdes tvingande skyddsregler för elkonsumenterna.20 Tidigare hade det rättsliga förhållandet mellan eldistributör och konsument reglerats genom normalbestämmelser som hade getts ut av Svenska Elverksföreningen efter förhandlingar med Konsumentverket.
    I en proposition våren 1997 med förslag till ny ellag ansåg regeringen att tvingande minimiregler borde införas för att stärka konsumentskyddet på elmarknaden. De föreslagna reglerna gällde konsumentskyddet vid avstängning av el på grund av konsumentens avtalsbrott, underrättelse vid förutsebara avbrott i överföringen och konsumentens rätt till ersättning i vissa fall vid avbrott i överföringen av el.21 I lagstiftningsärendet hade branschföreträdare ifrågasatt behovet av lagstiftning och ansett att gällande avtal först borde utvärderas. Regeringens förslag till särskilda bestämmelser om överföring och leverans av el till konsumenter accepterades av riksdagen. Inte en enda motion väcktes med krav på självreglering i stället för lagstiftning. Enligt näringsutskottets bedömning var det viktigt att konsumentskyddet förbättras också på elområdet. Det främsta syftet med elmarknadsreformen har varit att stärka elkonsumenternas ställning. Med gällande lagstiftning ansåg näringsutskottet att den enskilde konsumentens möjlighet att hävda sig gentemot elleverantören och koncessionshavaren var alltför begränsad. Utskottet tillstyrkte därför förslaget i propositionen om införande av tvingande minimiregler om konsumentskydd på elmarknaden.22

19 Bet. 1999/2000:LU5.20 Dir. 1995:148.21 Prop. 1996/97:136.22 Bet. 1997/98:NU3.

Elektronisk handel
I en s.k. riktlinjeproposition våren 2000 med rubriken ”Ett informationssamhälle för alla” föreslog regeringen att riksdagen skulle fastlägga mål, inriktning och prioriteringar av områden för IT-politiken. I propositionen gjorde regeringen en del intressanta uttalanden om självreglering inom elektronisk handel, som kan vara av intresse att återge i detta sammanhang.23 Uttalandena kan sammanfattas enligt följande. Branschöverenskommelser och etiska regler kan ha fördelar framför traditionell lagstiftning. Branschöverenskommelser och etiska regler kan lättare anpassas till den snabba tekniska utvecklingen. I svensk grundlag ställs vissa krav på lagstiftning. Detta hindrar emellertid inte att icke bindande föreskrifter kan användas på flera områden.
    I propositionen ställde sig regeringen i huvudsak positiv till en ökad användning av branschöverenskommelser och etiska regler. Samtidigt menar man att hänsyn måste tas till särskilda förhållanden på den aktuella marknaden. För att åstadkomma balans mellan flexibilitet och rättssäkerhet bör man lagstifta om grundläggande rättigheter och skyldigheter. Där det av konstitutionella skäl är möjligt bör man använda självreglering för att nå underliggande delmål. En balans mellan reglering och självreglering torde kunna nås genom att viktiga och övergripande mål regleras medan mer detaljerade och underordnade frågor kan bli föremål för självreglering. Regeringen avser att i det internationella samarbetet närmare undersöka möjligheterna att främja självreglering.
    Vid riksdagsbehandlingen uttalade trafikutskottet att statens roll bör vara att följa utvecklingen samt att vid behov införa lagreglering på de områden där det visar sig behövs. I de fall reglering är nödvändig bör den vara internationellt baserad och teknikoberoende.24 När det gäller elektronisk handel så torde såväl regering som riksdag vara inställd på att det är självreglering som skall gälla så långt som möjligt.
    I juni i år arrangerade IT-kommissionen tillsammans med Näringsdepartementet en utfrågning om självreglering inom elektroniska affärer. I utfrågningen deltog företrädare för Regeringskansliet, näringslivet och konsumentorganisationer.
    Slutsatserna av utfrågningen finns redovisade i betänkandet Självreglering inom elektroniska affärer — rapport från ett seminarium och kan sammanfattas enligt följande.25

Bättre att utmana till självreglering än att lagstifta. Det gäller att finna en bra balans mellan lagstiftning och självreglering. Självreglering inne-

23 Prop. 1999/2000:86.24 Bet. 1999/2000:TU9.25 SOU 2000:96 s. 9.

bär ingalunda att lagstiftaren kapitulerat, men för att självregleringssystem ska utvecklas behöver näringslivet utmanas. Nationell självreglering behövs, men räcker inte. Globala lösningar är eftersträvansvärda. Det är viktigt att fortsätta arbetet med nationella självregleringssystem, samtidigt som utvecklingen sker av globala system. Tydliga system kan öka tilliten till e-handeln. Ett fungerade självregleringssystem kan hos konsumenten bidra till att öka tilliten till handeln på Internet. Det får inte finnas för många likasyftande självregleringssystem, för då förlorar självregleringen som sådan tilliten hos användaren och därmed sin funktion. Självregleringssystem skall vara öppna för alla. System för självreglering kan leda till väl fungerande marknader under förutsättning att det råder samma villkor för alla och att inte starka aktörer får bestämma villkoren. Någon måste kunna ”bita ifrån” när det behövs. Självregleringssystem utan sanktionsmöjligheter är verkningslösa. Utgångspunkten måste alltid vara affärsmässig. För att självregeringssystem skall fungera med framgång, gäller att de måste vara affärsdrivna och ha sådan omfattning att de får genomslag. Sverige har en lång tradition av självreglering. Det finns redan i dag många fungerande självregleringssystem som kan användas inom elektroniska affärer.
    Dessa slutsatser från IT-kommissionens utfrågning sommaren 2000 är, enligt min mening, tänkvärda och bör mycket väl kunna ligga till grund för en fortsatt diskussion om lagstiftning eller självreglering också på andra områden.