Internationell våldsanvändning

Har FN-stadgans förbud mot våld upphävts?

Av jur. dr ROLF H. LINDHOLM

Inledning
Förenta Nationernas stadga har i artikel 2:4 ett förbud mot internationell våldsanvändning:

Alla medlemmar skall i sina internationella förbindelser avhålla sig från hot om eller bruk av våld, vare sig riktat mot någon annan stats territoriella integritet eller politiska oberoende, eller på annat sätt oförenligt med Förenta Nationernas ändamål.

Från det generella förbudet uppställs i stadgan två undantag. Det ena gäller rätten till självförsvar enligt artikel 51:

Ingen bestämmelse i denna stadga inskränker den naturliga rätten till individuellt eller kollektivt självförsvar i händelse av ett väpnat angrepp mot någon medlem av Förenta Nationerna, intill dess att säkerhetsrådet vidtagit nödiga åtgärder för upprätthållande av internationell fred och säkerhet.

Det andra undantaget avser säkerhetsrådets möjlighet att besluta om åtgärder enligt kapitel VII i stadgan i händelse av hot mot freden, fredsbrott och angreppshandlingar. Även bruk av vapenmakt kan komma i fråga. I artikel 42 talas om

... sådant inskridande medelst luft-, sjö- eller lantstridskrafter, som må befinnas nödvändigt för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Dessa åtgärder kan innefatta demonstrationer, blockad samt andra operationer av luft-, sjö- och lantstridskrafter tillhörande medlemmar av Förenta Nationerna.

På senare år har enskilda stater eller grupper av stater avvikit från FN-stadgans regler om bruk av våld. Militärt våld har använts utan att säkerhetsrådet har fattat något beslut om det och utan att det gällt självförsvar.
    Ingripandet i Liberia 1990–1991 av den regionala organisationen ECOWAS skedde utan bemyndigande av FN:s säkerhetsråd. Detsamma gäller det amerikansk-brittisk-franska upprättandet av en skyddszon för kurderna i Irak 1991. Förenta Staterna bombade i Sudan och Afghanistan 1998 efter attackerna mot de amerikanska ambassaderna i Kenya och Tanzania. I december 1998 riktades amerikanska och brittiska flyganfall mot Irak efter kritik från FN:s vapeninspektörer om bristande samarbete. Månad efter månad under 1999 har amerikans-

ka och brittiska flygattacker genomförts mot mål i ”no-fly zones” i norra och södra Irak. Det hittills mest omfattande brottet mot FN-stadgans våldsförbud utgör NATO:s bombningar i Serbien och Kosovo våren 1999.
    Med tanke på att avstegen från FN:s våldsförbud under 90-talet ökat i antal och omfattning finns det anledning att ställa frågan om artikel 2:4 blivit obsolet. Är det numera fritt fram för stormakterna att gripa till våld när de själva anser det befogat?

Våldsförbudets framväxt
Det tog lång tid i folkrätten att förändra en rätt till krig till ett förbud mot våld. Hugo Grotius och många andra folkrättsklassiker skilde mellan rättfärdiga och orättfärdiga krig. Ännu på 1800-talet ansågs det att rätten att inleda ett krig var en naturlig följd av staternas suveränitet.
    Med Haagkonferenserna 1899 och 1907 inleddes försöken att begränsa rätten till krig. Den tredje konventionen 1907 angående fientligheternas öppnande förutsatte en krigsförklaring eller ett ultimatum. I praktiken fick denna bestämmelse ingen betydelse. Avgörande för om ett krig föreligger är den faktiska förekomsten av krigshandlingar. Andra Haagkonventioner som reglerar själva krigföringen fick däremot stor betydelse, t.ex. den fjärde om lantkriget samt den femte och den trettonde om neutrala rättigheter och förpliktelser under ett lantkrig respektive ett sjökrig.
    Nationernas Förbund förutsåg att tvister mellan medlemmarna skulle lösas på fredlig väg. En stat fick enligt förbundsaktens artikel 12 inte börja ett krig förrän tre månader förflutit efter en skiljedom, ett juridiskt avgörande eller en rapport av NF:s råd. Artikel 16 stadgade om sanktioner för det fall att en stat tillgrep krig i strid med dessa bestämmelser. Ekonomiska sanktioner var i princip obligatoriska, men militära sanktioner förutsatte en rekommendation från rådet om de väpnade styrkor som skulle användas. Som bekant sattes NF:s sanktionssystem på prov och misslyckades efter det italienska angreppet på Abessinien 1935.
    Briand-Kellogg-pakten 1928 fördömde anlitandet av krig för avgörandet av internationella tvister. Det förutsågs att alla tvister eller konflikter skulle lösas genom fredliga medel. Pakten saknade dock kontroll- och sanktionsbestämmelser. Åtskilliga stater som anslutit sig till pakten bröt senare mot den, t.ex. Tyskland, Sovjetunionen och Japan.

FN:s våldsförbud
Stadgan förbjuder inte bara krig utan allt bruk av våld i medlemmarnas internationella förbindelser. Också hot om våld utesluts enligt artikel 2:4. I kapitel VII finns bestämmelser om sanktioner i händelse av hot mot freden, fredsbrott och angreppshandlingar.

Stadgan innehåller som nämnts två undantag från det generella våldsförbudet. Det ena gäller ”den naturliga rätten till individuellt eller kollektivt självförsvar i händelse av ett väpnat angrepp”. Det andra avser säkerhetsrådets möjlighet att fatta beslut om sanktioner, inklusive operationer av luft-, sjö- och lantstridskrafter. (Ett tredje undantag i artikel 107 om fiendestat från andra världskriget är numera obsolet).
    Ordalydelsen i artikel 2:4 har gett upphov till tolkningsproblem. ”Våld” tolkas i allmänhet som ”militärt våld”. Politiska och ekonomiska påtryckningar omfattas inte. Det är bara våldsanvändning i staternas internationella förbindelser som förbjuds. Inomstatligt våld mot t.ex. terrorister eller upprorsrörelser utesluts inte. När det i artikeln talas om våld ”riktat mot någon annan stats territoriella integritet eller politiska oberoende, eller på annat sätt oförenligt med Förenta Nationernas ändamål” har vissa kommentatorer häri velat se en begränsning. Det stämmer dock inte med artikelns tillkomsthistoria. Avsikten var i stället att särskilt framhålla betydelsen av ”territoriell integritet” och ”politiskt oberoende”. Den tredje hänvisningen till våld som på annat sätt är oförenligt med FN:s ändamål kan ses som en utvidgning av förbudet, ett slags generalklausul.
    Ett ännu olöst problem är definitionen av ”aggression”. På svenska talas i artikel 51 om ”väpnat angrepp”, på engelska om ”armed attack”. FN:s generalförsamling antog 1974 en resolution (nr 3314) med en definition av aggression. Den är dock oklar och ofullständig och har gett upphov till kritik.

FN:s tidigare praxis
Den kollektiva säkerheten som den var avsedd att fungera enligt FNstadgans kapitel VII har inte ofta tillämpats. Det bästa exemplet utgör inskridandet mot Irak efter invasionen av Kuwait 1990.
    Det kalla kriget och vetorätten enligt artikel 27 har gång på gång hindrat säkerhetsrådet från att fatta beslut om bindande sanktioner. När Koreakriget bröt ut 1950 betecknade säkerhetsrådet — i Sovjetunionens frånvaro — den nordkoreanska invasionen av Sydkorea som ett fredsbrott. Rådet rekommenderade medlemsstaterna att bistå Sydkorea.
    Enligt artikel 27 krävs för ett säkerhetsrådsbeslut ”bifall” av de ständiga medlemmarna (på engelska ”an affirmative vote”). I praxis har dock en ständig medlems frånvaro eller nedlagda röst inte betraktats som ett veto. På den punkten har stadgan således i praktiken reviderats. Den 1 augusti 1950 återtog Sovjetunionen sin plats i säkerhetsrådet och använde sitt veto mot beslut om sanktioner. Initiativet gick över till generalförsamlingen, som den 3 november 1950 antog resolutionen ”Uniting for Peace”. Den stred mot FN-stadgans artikel 11, enligt vilken generalförsamlingen skall hänskjuta varje fråga som påkallar

handling till säkerhetsrådet. Enligt artikel 24 har säkerhetsrådet huvudansvaret för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet.
    Sverige röstade för resolutionen ”Samverkan för fred”. Utrikesminister Östen Undén erkände att resolutionens förenlighet med stadgans bestämmelser var tvivelaktig. Å andra sidan hade man kunnat iaktta att generalförsamlingen haft en tendens att utsträcka sina befogenheter utöver de gränser som utstakats i stadgans artiklar. Undén konstaterade att praxis gått utöver stadgans bokstav och såg däri en lycklig omständighet för FN, vars stadga liksom varje skriven författning bör utvecklas organiskt för att inte bli en död bokstav. (Utrikesfrågor 1950–1951 s. 108–112).
    Säkerhetsrådet tillämpade stadgans bestämmelser om bindande sanktioner för första gången 1966 mot utbrytarregimen i Rhodesia. I resolution 232 den 16 december åberopades artiklarna 39 och 41. Rådet fastställde att situationen i Sydrhodesia utgjorde ett hot mot internationell fred och säkerhet samt beslöt att alla FN:s medlemsstater skulle förhindra import av vissa varor från Sydrhodesia samt export dit av krigsmateriel och oljeprodukter. Sverige stödde helhjärtat sanktionerna mot Rhodesia.
    Säkerhetsrådets första beslut om bindande sanktioner mot en medlemsstat fattades genom resolution 418 den 4 november 1977 om vapenembargo mot Sydafrika. (Redan 1963 hade säkerhetsrådet förordat ett frivilligt vapenembargo). Den svenska regeringen, som länge hade verkat för ett vapenembargo, välkomnade beslutet, även om det inte blivit så omfattande som man hade hoppats. 1984 antog säkerhetsrådet resolution 558 som uppfordrade alla stater att inte importera krigsmateriel som tillverkats i Sydafrika.

Befrielsen av Kuwait
Den 2 augusti 1990 gick irakiska trupper in i Kuwait som sedan förklarades annekterat. Samma dag antog FN:s säkerhetsråd en resolution (nr 660). Rådet åberopade artiklarna 39 och 40 i stadgan, fördömde den irakiska invasionen och krävde att alla de irakiska trupperna omedelbart och utan villkor skulle dras tillbaka.
    Fyra dagar senare antog säkerhetsrådet en ny resolution (nr 661). I denna uttrycktes rådets beslutsamhet att få Iraks invasion och ockupation av Kuwait att upphöra och att återställa Kuwaits suveränitet, oberoende och territoriella integritet. Rådet beslöt om bindande ekonomiska sanktioner mot Irak. Den naturliga rätten till individuellt eller kollektivt självförsvar bekräftades också. Det betydde att Kuwaits exilregering i Saudiarabien inte behövde avvakta en eventuell militär FN-aktion utan kunde vända sig direkt till andra stater med en framställning om militärt bistånd. President Bush förklarade att USA skulle använda den amerikanska marina närvaron i Gulfen för att implementera rådets bojkottbeslut. Den 11–12 augusti mottog de flesta FN-delegationerna i New York ett brev från emiren i Kuwait med an-

hållan om stöd åt kollektivt självförsvar för att säkra FN-sanktionernas effektivitet. Från amerikansk sida förklarades omedelbart att man skulle vidta de åtgärder som krävdes. I resolution 662 den 9 augusti förklarade säkerhetsrådet att Iraks annektering av Kuwait saknade laglig grund och därmed var ogiltig (null and void). Amerikanska, brittiska och franska flottstyrkor fanns nu i Persiska Viken för att övervaka FN-embargot. Genom resolution 665 den 25 augusti uppmanades de medlemsstater som i samarbete med Kuwaits regering hade marina styrkor i området att vidta sådana åtgärder som var nödvändiga för att stoppa all ingående och utgående sjötrafik i avsikt att kontrollera det embargo som gällde enligt resolution 661. Rådet legitimerade därmed bruk av våld.
    Genom resolution 670 den 25 september skärptes sanktionerna mot Irak. Ett flygembargo infördes. Alla stater uppmanades också att kvarhålla irakiska fartyg som brutit mot sanktionsbestämmelserna i resolution 661.
    Den 29 november antogs resolution 678, som tillät de medlemsstater som samarbetade med Kuwaits regering att använda alla nödvändiga medel (all necessary means) för att genomdriva de tidigare resolutionerna, om inte Irak senast den 15 januari 1991 åtlytt dessa. Det rådde ingen tvekan om att ”all necessary means” inkluderade våldsanvändning. Resolutionen antogs med röstsiffrorna 12-2-1. Cuba och Yemen röstade emot, medan Kina avstod. Den 17 januari inleddes ”Desert Storm” som befriade Kuwait. Den första månaden gjordes anfallen bara från luften och vattnet, men den 23 februari inleddes marktruppernas offensiv. Efter tre dagar var det irakiska motståndet i stort sett brutet. Den 3 mars gick Irak med på att inställa striderna. En månad senare antog säkerhetsrådet resolution 687 med en utförlig katalog över långtgående krav på Irak. Landet måste acceptera att alla dess kemiska och biologiska vapen förstördes, liksom dess missiler med över 150 kilometers räckvidd. En särskild FN-kommission (UNSCOM) upprättades för övervakningen.
    Resolution 678 gav upphov till en livlig folkrättslig debatt. Det var uppenbart att den procedur som förutsågs i stadgan (artiklarna 42–47) inte hade följts. Artikel 42 förutsätter att det är säkerhetsrådet självt som agerar militärt. Men resolution 678 delegerade i stället rätten att använda våld till de medlemsstater som samarbetade med Kuwaits regering. Samtidigt gjordes en allmän hänvisning till kapitel VII. Det har av vissa debattörer hävdats att resolution 678 utgör en innovation, en ny artikel 41 1/2. I varje fall hade säkerhetsrådet auktoriserat den våldsanvändning som tillgreps för att driva ut de irakiska trupperna från Kuwait.

Senare FN-praxis
Den 5 april 1991 antog säkerhetsrådet resolution 688, som fördömde det irakiska förtrycket av civilbefolkningen i många delar av landet,

inklusive på sista tiden områden som befolkas av kurder. Som en följd av detta hotades internationell fred och säkerhet i regionen. Rådet begärde att Irak omedelbart skulle upphöra med detta förtryck och släppa in internationella humanitära organisationer.
    Skrivningen om hotet mot internationell fred och säkerhet innebar ett åberopande av artikel 39 i FN-stadgan, som öppnar för tvångsåtgärder enligt artiklarna 41 och 42. Rådet hänvisade uttryckligen till artikel 2:7, som förbjuder FN att ingripa i frågor som väsentligen faller inom vederbörande stats egen behörighet, men som också fastställer att denna grundsats inte utgör hinder för vidtagande av tvångsåtgärder jämlikt kapitel VII. Ett visst stöd fanns därmed för de militära skyddszoner som upprättades på irakiskt område av Förenta Staterna, Storbritannien och Frankrike. Men någon formell delegering till enskilda stater att använda våld fanns inte i resolutionen.
    Genom resolution 713 den 25 september 1991 införde säkerhetsrådet ett vapenembargo mot Jugoslavien. Kapitel VII i stadgan åberopades uttryckligen. Det intressanta är att ett inbördeskrig (the fighting in Yugoslavia) här sägs utgöra ett hot mot internationell fred och säkerhet, vilket öppnar för tvångsåtgärder.
    En likartad bedömning gjordes i fråga om Somalia. I resolution 733 den 23 januari 1992 förklarade rådet att läget i Somalia kunde hota internationell fred och säkerhet. Under åberopande av kapitel VII infördes ett vapenembargo.
    Den 24 april beslöt rådet i resolution 751 att upprätta UNOSOM (United Nations Operation in Somalia). Femtio FN-observatörer skulle omedelbart sändas för att övervaka vapenvilan i Mogadishu. Vidare fattades ett principbeslut om att upprätta en säkerhetsstyrka som skulle träda i funktion så snart som möjligt.
    Med resolution 767 den 27 juli begärde rådet att generalsekreteraren skulle sätta i gång ”an urgent airlift operation” för att hjälpa Somalias befolkning som hotades av massvält. Någon månad senare välkomnades det materiella och logistiska stöd som ett antal stater lämnat (resolution 775 den 28 augusti).
    Den 3 december beslöt säkerhetsrådet genom resolution 794 att en UNOSOM-styrka på 3 500 man skulle sättas in av generalsekreteraren i ljuset av hans bedömning av läget på marken. Vidare auktoriserades generalsekreteraren och samarbetande medlemsstater, under åberopande av kapitel VII, att använda alla nödvändiga medel för att så snart som möjligt upprätta säkra förhållanden för humanitära hjälpoperationer.
    En förstärkning av UNOSOM-styrkan beslöts av rådet den 26 mars 1993 (resolution 814). Den nya styrkan (UNOSOM II) utsattes för väpnade attacker den 5 juni 1993, vilket föranledde säkerhetsrådet att dagen efter genom resolution 837 fördöma attackerna. FN-styrkan skulle också förstärkas till att omfatta totalt 28 000 man. FN:s med-

lemsstater uppmanades att bidra med pansrade trupptransportfordon, stridsvagnar och attackhelikoptrar.
    Amerikanska trupper landsteg den 9 december 1992 men mötte i olika omgångar väpnat motstånd. I striden den 5 juni 1993 dödades ett femtiotal personer, bl.a. 24 pakistanier från UNOSOM. I USA växte opinionen mot det amerikanska engagemanget i Somalia, särskilt sedan TV-tittarna hade kunnat se hur en tillfångatagen amerikansk soldat släpades genom gatorna i Mogadishu. Den 7 oktober meddelade president Clinton att alla de 8 100 amerikanska soldaterna skulle dras tillbaka från Somalia per den 31 mars 1994, även om ingen politisk lösning hade uppnåtts till dess. I december 1993 gjordes liknande tillkännagivanden om tillbakadraganden från andra staters sida. FNinsatsen i Somalia blev ett stort misslyckande.

Kriget i Jugoslavien
Under de olika faserna av kriget i Jugoslavien (senare f.d. Jugoslavien) har FN:s säkerhetsråd antagit en mängd resolutioner. Vapenembargot som infördes i september 1991 har redan omnämnts. Det kan noteras att rådet erinrade om ESK:s förklaring den 3 september 1991 ”that no territorial gains or changes within Yugoslavia brought about by violence are acceptable”. Denna s.k. ”no fruits of aggression”-princip finns med i FN:s definition av aggression (artikel 5:3): ”No territorial acquisition or special advantage resulting from aggression is or shall be recognized as lawful”. Men verkligheten visar åtskilliga avsteg från principen.
    I det följande skall endast vissa centrala säkerhetsrådsresolutioner tas upp. Den 21 februari 1992 beslöt säkerhetsrådet i resolution 743 att upprätta en United Nations Protection Force (UNPROFOR). Peacekeeping finns inte med i FN:s stadga men har utvecklats i praxis sedan UNEF tillkom 1956 i samband med Suezkrisen. Man har talat om ett kapitel VI 1/2 i FN:s stadga, eftersom fredsbevarande operationer går utöver fredlig lösning av tvister i kapitel VI men ligger under sanktionsbestämmelserna i kapitel VII.
    I resolution 752 den 15 maj 1992 uttryckte rådet särskilt bekymmer över situationen i Bosnien-Hercegovina. Alla parter uppmanades att omedelbart upphöra med striderna. Rådet begärde att serbiska och kroatiska enheter skulle dras tillbaka. Genom resolution 757 den 30 maj infördes ekonomiska sanktioner — gällande handel och flygförbindelser — mot Förbundsrepubliken Jugoslavien (Serbien och Montenegro). Vetenskapligt och tekniskt samarbete samt kulturutbyte och jugoslaviskt deltagande i sportevenemang förbjöds också. En säkerhetszon som omfattade Sarajevo och dess flygplats upprättades för att säkerställa leveranser av humanitära förnödenheter.
    Den 13 juli 1992 underströk rådet i resolution 764 att alla parter måste uppfylla förpliktelserna enligt internationell humanitär rätt, särskilt Genèvekonventionerna från 1949. Rådet tillade att personer

som grovt bryter mot konventionerna är individuellt ansvariga härför. I resolution 771 den 13 augusti 1992 fördömde rådet kraftfullt etnisk rensning (the practice of ”ethnic cleansing”).
    Ett förbud mot militära flygaktiviteter över Bosnien-Hercegovina infördes genom resolution 781 den 9 oktober 1992. Undantag gjordes för UNPROFOR och för humanitära leveranser.
    Den 22 februari 1993 beslöt säkerhetsrådet i resolution 808 att en internationell domstol skulle upprättas för att lagföra personer som begått allvarliga brott mot internationell humanitär rätt på f.d. Jugoslaviens territorium sedan 1991.
    Eftersom förbudet mot militära flygaktiviteter över Bosnien-Hercegovina inte respekterades beslöt rådet den 31 mars 1993 genom resolution 816 att auktorisera medlemsstater att enskilt eller i samarbete vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att förbudet följdes. I resolution 820 den 17 april 1993 välkomnade säkerhetsrådet att två av parterna hade accepterat fredsplanen för Bosnien-Hercegovina. Samtidigt uttrycktes allvarlig oro över att bosnienserberna hade vägrat acceptera planen. Rådet beslöt om skärpta sanktioner mot Förbundsrepubliken Jugoslavien (Serbien och Montenegro).
    Den 6 maj 1993 förklarade rådet i resolution 824 att huvudstaden Sarajevo och vissa andra städer i Bosnien-Hercegovina (Tuzla, Cepa, Gorazde, Bihac och Srebrenica) skulle betraktas som ”safe areas”. Inga väpnade anfall eller andra fientliga handlingar fick utföras mot dem.
    Genom resolution 827 den 25 maj 1993 upprättade säkerhetsrådet den särskilda Jugoslavientribunalen och antog dess stadga. I inledningen talade rådet om fortsatta rapporter om omfattande och uppenbara brott mot internationell humanitär rätt i f.d. Jugoslavien, särskilt i Bosnien-Hercegovina, bl.a. om massmord, våldtäkter och etnisk rensning.
    Rådet utvidgade UNPROFOR:s mandat i resolution 836 den 4 juni 1993 och bemyndigade UNPROFOR att vidta alla nödvändiga åtgärder, inklusive våldsanvändning, när det gällde de säkra områdena (safe areas). Vidare beslöts att medlemsstater enskilt eller tillsammans fick vidta alla nödvändiga åtgärder för att med ”air power” stödja UNPROFOR i verkställandet av dess mandat i och omkring de säkra områdena.
    I resolution 859 den 24 augusti 1993 noterade rådet med tillfredsställelse den senaste utvecklingen vid fredssamtalen i Genève. Samtidigt uttrycktes bekymmer över försämringen i det humanitära läget i Bosnien-Hercegovina och den fortsatta belägringen av Sarajevo, Mostar och andra städer.
    Den 22 november 1995 välkomnade rådet i resolution 1022 det fredsavtal som ingicks i Dayton, Ohio, den 21 november. Sanktionerna mot Förbundsrepubliken Jugoslavien upphävdes. Daytonavtalet undertecknades formellt i Paris den 14 december 1995.

Kosovokriget
Allvarliga oroligheter utbröt i Kosovo i februari–mars 1998. Av de knappt två miljoner invånarna var 90 procent albaner. Den serbiska minoriteten kunde ändå dominera med Belgrads stöd. Kosovo betraktas som serbernas historiska hemland. Oroligheterna började den 28 februari, då fyra serbiska poliser sköts ihjäl av medlemmar av UCK, Kosovos separatistiska befrielsearmé, som nyligen hade framträtt. Den serbiska polisen svarade med att omedelbart döda 24 albaner. Den 2 mars hölls en stor demonstration i Pristina, Kosovos huvudstad, med deltagande av ungefär 50 000 albaner.
    Den 31 mars 1998 beslöt säkerhetsrådet i resolution 1160 om ett vapenembargo mot Förbundsrepubliken Jugoslavien, inklusive Kosovo. Rådet uttalade också sitt stöd för en förbättrad ställning för Kosovo inkluderande ett väsentligt större mått av autonomi. Kina lade ner sin röst.
    I resolution 1199 den 23 september 1998 gav säkerhetsrådet uttryck för sin allvarliga oro över de intensiva striderna i Kosovo och över de stora flyktingströmmarna. Vidare hänvisades till rapporter om ökade kränkningar av mänskliga rättigheter och om brott mot internationell humanitär rätt.
    I februari 1999 inleddes fredsförhandlingar i Rambouillet utanför Paris med deltagande av serber och kosovoalbaner. Redan innan förhandlingarna påbörjades och även medan de pågick hotade NATO (i strid med FN-stadgan) att bomba mål i Serbien. Kontaktgruppens utkast till fredsavtal förkastades länge av både serberna och albanerna. En andra omgång av förhandlingarna inleddes i Paris den 15 mars. Från kosovoalbansk sida skrev man nu under den text som hade utarbetats i Rambouillet. Men Serbien vägrade fortfarande att acceptera det föreslagna fredsavtalet.
    Den 24 mars 1999 började NATO:s bombningar i Förbundsrepubliken Jugoslavien. Kvällen innan hade NATO:s generalsekreterare motiverat anfallen med att Jugoslavien vägrat att skriva under avtalet och inte efterlevt de tidigare fastställda begränsningarna för den serbiska armén och de serbiska polisstyrkorna i Kosovo.
    Här skall inte redogöras för krigets gång utan endast konstateras att NATO agerade utan mandat från FN:s säkerhetsråd. Den ryske presidenten fördömde anfallen och betecknade dem som ren aggression. FN:s generalsekreterare uttryckte viss förståelse för NATO:s aktion genom att säga att det finns tillfällen ”when the use of force may be legitimate in the pursuit of peace”. Samtidigt kritiserade han NATO för att organisationen hade agerat utanför FN:s ram. Han hänvisade till att Atlantpakten (i artikel 7) uttryckligen hänvisar till att FN:s säkerhetsråd har huvudansvaret för upprätthållande av internationell fred och säkerhet. Därför borde rådet involveras i varje beslut om att tillgripa våld.

I början på juni 1999 gick Jugoslavien med på att dra tillbaka alla trupper från Kosovo. NATO upphörde med bombningarna. FN:s säkerhetsråd antog den 10 juni resolution 1244, som beslöt upprätta en ”international security presence (i Kosovo) with substantial North Atlantic Treaty Organization participation”. Den fredsbevarande styrkan — KFOR (Kosovo Force) — började omedelbart grupperas i Kosovo. Resolution 1244 hade stöd av alla säkerhetsrådsmedlemmar utom Kina, som lade ner sin röst.
    NATO uppgav att 15 000 jugoslaviska soldater och 1 200 civilpersoner hade dödats under kriget. Bombningarna hade också allvarligt skadat den jugoslaviska infrastrukturen genom att förstöra många broar, vägar, järnvägar, oljeraffinaderier och kraftstationer. Stora flyktingströmmar uppstod. NATO uppgav att över 600 000 flyktingar lämnade sina hem, dvs. en tredjedel av befolkningen.

Debatten om bombkriget
I en artikel i International Herald Tribune den 1 april 1999 kritiserade Ingvar Carlsson (tillsammans med Shridath Ramphal) NATO:s krigföring. De skrev: ”NATO air strikes against Yugoslavia have not been authorized by the United Nations. Such authority was not even sought. They are therefore acts of aggression against a sovereign nation.” Carlsson/Ramphal pekade också på farorna för framtiden. Sedan NATO agerat utan FN-mandat fanns det risk för att Kina kunde invadera Taiwan eller Spanien annektera Gibraltar.
    Den 7 april skrev docent Per Cramér i Göteborgs-Posten att NATO:s agerande utgjorde ett brott mot FN-stadgans våldsförbud. Samma dag hade docent Inger Österdahl en debattartikel i Dagens Nyheter. Hon skrev: ”Bombningarna är inte tillåtna eftersom de inte föregåtts av ett beslut i FN:s säkerhetsråd”. Det framhölls att säkerhetsrådet flera gånger fattat beslut om humanitära interventioner, i Bosnien, Somalia, Rwanda och Haiti.
    I en intervju i Svenska Dagbladet den 12 april var Carl Bildt starkt kritisk mot NATO-angreppet. Han framhöll att det inte var förenligt med den folkrätt som vi har haft hittills. Risken för spridningseffekter underströks, t.ex. att Ryssland och Kina tar det icke FN-sanktionerade kriget mot Serbien som förevändning för egna militära äventyr.
    Professor Ove Bring betecknade i en debattartikel i Svenska Dagbladet den 15 april Ingvar Carlssons fördömande av NATO:s agerande som märkligt. Man borde ställa frågan: Är NATO:s syfte aggressivt eller humanitärt? Han betraktade det dock som ”helt följdriktigt att Carlsson och Ramphal, som enbart vill se humanitär intervention i FN:s regi, reagerar mot den urholkning av FN:s auktoritet som nu skett”. Men han tillade: ”Nu torde det stå klart att folkrätten är inne i en förändringsprocess där ny praxis kan komma att ytterligare modifiera och komplettera FN-stadgans regler”.

I en utförligare artikel i Vårt Försvar nr 2/99 utvecklade Bring sina tankar: ”Folkrätten är inte statisk och den skrivna rätten supplementeras hela tiden av ny praxis och nya rättsuppfattningar”. Han menade dock att ”NATO borde kritiseras för sitt åsidosättande av FN (man kunde sökt stöd i generalförsamlingen i linje med Samverkan för fred-resolutionen 1950). NATO bör vidare kritiseras för sin oklara strategi beträffande bombningarnas syfte.” Bring var frustrerad över att NATO:s aktion inte var en humanitär intervention värd namnet.
    I NATO Review hösten 1999 argumenterar Bring för att NATO:s medlemsstater bör ta ledningen i ett försök att formulera en doktrin för humanitära interventioner. Han menar att NATO:s aktion i Kosovo — fastän den inte var auktoriserad av säkerhetsrådet enligt artikel 53 i FN-stadgans kapitel VIII om regionala avtal — ”could be described as a precedent for collective (not unilateral) humanitarian intervention conducted by a regional organisation after a process of collective decision-making”. En hänvisning görs till generalförsamlingens resolution 2625 från 1970 om ”Friendly Relations”. Enligt denna har staterna ”the duty to co-operate with one another” bl.a. för att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Bring skriver: ”A modern interpretation of this principle should oblige states to do their utmost — including armed action, as a last resort — to avert a humanitarian crisis”.
    I likhet med andra folkrättsliga debattörer uppställer dock Bring ett antal villkor för sådana interventioner när ett mandat från säkerhetsrådet saknas. Det måste röra sig om grova kränkningar av mänskliga rättigheter. Alla försök att lösa konflikten med fredliga medel skall ha misslyckats. Säkerhetsrådet måste vara oförmöget eller ovilligt att få slut på brotten mot mänskligheten. Regeringen i det land där illdåden äger rum måste vara ur stånd eller utan vilja att rätta till situationen. Beslutet att vidta militära åtgärder skall fattas av en regional organisation enligt kapitel VIII i stadgan. Godkännande skall så snart som möjligt utverkas av generalförsamlingen enligt Uniting for Peaceresolutionen. Våldsanvändningen måste vara proportionell och i överensstämmelse med internationell humanitär rätt och krigets lagar. Syftet med den humanitära interventionen skall vara strängt begränsat till att få ett slut på ogärningarna.

Officiella uttalanden
Utrikesminister Lena Hjelm-Wallén skrev på DN Debatt den 18 juli 1998: ”FN:s stadga medger fredsframtvingande militära operationer mot värdlandets vilja om de baseras på ett beslut enligt stadgans kapitel VII. Den svenska regeringen är redo att verka för detta i säkerhetsrådet om inte utvecklingen i Kosovo vänder. Det är av både folkrättsliga och säkerhetspolitiska skäl viktigt att en fredsfrämjande militär insats har säkerhetsrådets mandat.” (Det kan anmärkas att Sverige var medlem av säkerhetsrådet 1997–1998).

Den 5 december 1998 hade utrikesminister Anna Lindh tillsammans med Finlands utrikesminister en debattartikel i Dagens Nyheter. De skrev att EU måste utveckla sin förmåga att förebygga och stoppa konflikter. Det tillades dock: ”För användande av militärt våld krävs — som hittills — mandat från FN”. Längre fram i artikeln skrev de att när EU fattar beslut om en krishanteringsinsats skall denna verkställas av den militära samarbetsorganisationen Västeuropeiska unionen (VEU), där Finland och Sverige är observatörer. Det hette vidare: ”Finland och Sverige utvecklar för närvarande sin militära krishanteringskapacitet och har anmält beredskap att ställa militära förband till VEU:s förfogande. Dessa skall, efter särskilt beslut och mandat från FN eller OSSE kunna delta i framtida VEU-insatser.” Det är anmärkningsvärt att utrikesministrarna ena gången talar om ”mandat från FN" och andra gången om ”mandat från FN eller OSSE” (Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa).
    Kabinettssekreterare Jan Eliasson var lika oklar i ett anförande i Kungliga Krigsvetenskapsakademien den 8 december 1998. ”I många fall kommer operationer att utföras av regionala organisationer eller frivilliga koalitioner av stater, med mandat från FN. När det gäller fredsframtvingande insatser — för annat än självförsvar — är FNauktorisation både ett folkrättsligt krav enligt FN-stadgan och av stor politisk betydelse.” Längre fram i samma tal sade han: ”Allt tyder ju på att större och svårare fredsfrämjande insatser i Europa framöver i normalfallet inte kommer att genomföras av FN, utan exempelvis som NATO- eller OSSE-ledda operationer med medverkan från ett brett spektrum partnerländer och med FN:s säkerhetsråds eller OSSE:s bemyndigande i ryggen”.
    När NATO-bombningarna mot Serbien började utan mandat från något håll blev det ganska tyst från svensk sida. Detta kritiserades av Carl Lidbom på DN Debatt den 2 juni 1999. ”Vår regering har ända sedan bomberna började regna över Jugoslavien gett intryck av att vara ytterligt angelägen om att inte stöta sig med USA och Nato när det gäller hanteringen av Kosovokonflikten. När bomberna började falla över Belgrad hördes inte ett ord av avståndstagande. Regeringen föreföll inte att ha några betänkligheter. Göran Persson medger i samtal med journalister att det inte finns något ’entydigt stöd i folkrätten för Natos bombningar i Jugoslavien’ men han ser inget skäl att kritisera Nato eller USA.” Lidbom antog att Sverige som medlem i EU vill visa hänsyn gentemot andra EU-länder som samtidigt är med i NATO och i den egenskapen aktivt deltar i krigsoperationerna mot Jugoslavien. Men han tillade: ”Jag har svårt att tro att Olof Palme eller Ingvar Carlsson skulle ha duckat på det sätt som Göran Persson och hans utrikesminister nu gör”.
    Som medlem i FN:s säkerhetsråd kritiserade Sverige USA:s och Storbritanniens bombningar av Irak i december 1998 utan beslut av rådet. Sverige kritiserade också de västafrikanska staternas ingripande

i februari 1998 mot juntan i Sierra Leone, när detta skedde utan uttryckligt godkännande av säkerhetsrådet. ”Den svenska delegationen hävdade konsekvent att användningen av våld — annat än i rent självförsvar — när alla politiska och diplomatiska möjligheter uttömts, blir legitimt först efter ett otvetydigt beslut i FN:s säkerhetsråd i enlighet med FN-stadgan.” (Anders Lidén i Folk och försvars skriftserie Försvar i nutid nr 3/1999).
    Efter Kosovokrigets slut har utrikesminister Anna Lindh på Brännpunkt i Svenska Dagbladet den 9 juli 1999 beklagat att det inte fanns ett beslut i FN:s säkerhetsråd till grund för NATO-aktionen. Hon skrev vidare: ”Natos beslut att agera i Kosovo mötte viss, men trots allt ganska begränsad, kritik. Men Kosovoaktionen är ett närmast unikt fall. Slutsatsen kan därför inte bli att ett nytt prejudikat skapats, att stater har rätt att i framtiden gå vid sidan av FN.” Slutorden i artikeln var: ”Det är innanför och inte utanför FN som folkrätten kan fortsätta att utvecklas i riktning mot ett globalt rättssamhälle”.

Ett uppenbart brott mot våldsförbudet
NATO:s bombningar mot Serbien och Kosovo stod helt klart i strid med artikel 2:4 i FN:s stadga. Det gäller redan hotet att bomba. Carl Lidbom skrev (2 juni 1999): ”Det avgörande misstaget begick man när man började hota med bombanfall. När man väl hade börjat hota var det ofrånkomligt att man förr eller senare kunde bli tvungen att sätta hotelserna i verket”.
    I FN-stadgans artikel 2:7 finns ett förbud mot intervention ”i frågor, som väsentligen falla inom vederbörande stats egen behörighet”. Men för säkerhetsrådets agerande görs ett undantag: ”Denna grundsats skall dock ej utgöra hinder för vidtagande av tvångsåtgärder jämlikt kapitel VII”.
    Generalförsamlingen antog den 21 december 1965 resolution 2131 med en Declaration on the Inadmissibility of Intervention in the Domestic Affairs of States and the Protection of Their Independence and Sovereignty. Där fördöms uttryckligen ”armed intervention”. Plikten att avhålla sig från ”armed intervention” upprepas i resolution 36/103 från 1981: Declaration on the Inadmissibility of Intervention and Interference in the Internal Affairs of States. FN:s generalförsamling antog den 18 november 1987 resolution 42/22 med en deklaration om stärkandet av principen att avstå från hot om eller bruk av våld i internationella förbindelser. Där upprepas och förtydligas stadgans våldsförbud. Det heter bl.a.: ”No consideration of whatever nature may be invoked to warrent resorting to the threat or use of force in violation of the Charter”.
    NATO:s bombningar stred också mot FN-stadgans artikel 53 i kapitel VIII om Regional arrangements: ”Utan säkerhetsrådets bemyndigande må dock tvångsåtgärder ej företagas enligt regionala avtal eller av regionala organ ”. Denna bestämmelse infördes på amerikanskt ini-

tiativ. State Department ansåg att säkerhetsrådets kontroll var nödvändig för att undvika tillkomsten av rivaliserande militära allianser.

En ny folkrättsregel?
I sitt försvar för NATO-bombningarna har vissa folkrättsdebattörer framfört argumentet att ny statspraxis är under utveckling. Bring menade att folkrätten är inne i en förändringsprocess där ny praxis kan komma att ytterligare modifiera och komplettera FN-stadgans regler. Han tar dock ett stort steg när han godtar NATO-aktionen utan FNmandat.
    Bring hade tidigare skrivit (i samband med resolution 688 om kurderna i Irak): ”Ett precedensfall hade måhända skapats, men för att en folkrättsligt tillåtande norm skall uppstå krävs ytterligare precedensfall där statssamfundet accepterar humanitära interventioner som endast ofullständigt legitimerats av FN” (FN-stadgan och världspolitiken, Andra upplagan, 1997, s. 304).
    Internationella domstolen skrev i Nicaragua-målet 1986 apropå våldsförbudet i artikel 2:4. ”... that instances of State conduct inconsistent with a given rule should generally have been treated as breaches of that rule, not as indications of the recognition of a new rule”.
    I Internationella domstolens stadga är kraven på sedvanerättsliga regler ganska stränga. Enligt artikel 38:1 (b) skall domstolen tillämpa ”internationell sedvänja, utgörande bevis för en allmän praxis, godtagen såsom gällande rätt”.

Humanitär intervention
Den vanligaste motiveringen för dem som vill försvara våldsanvändning utanför FN-stadgans ram har varit att tala om ”humanitär intervention”. Ännu 1982 skrevs i Encyclopedia of Public International Law att ”there is no evidence that such a customary right exists in today’s State practice”. Ian Brownlie påpekade 1968 att en sådan rätt vore ”open to abuse”, eftersom den bara kunde tillämpas av ”powerful states” mot ”weak states” (International Law and the Use of Force by States, s. 338–342).
    Militär intervention för att rädda egna (och andra länders) medborgare utomlands finns det inte anledning att gå närmare in på här. Som exempel brukar nämnas interventioner av Storbritannien under Suezkrisen 1956, av USA i Libanon 1958, av Belgien i Kongo 1960, av Belgien och USA i Kongo 1964, av USA i Dominikanska Republiken 1965, av Israel i Uganda 1976, av USA i Iran 1980, av USA i Grenada 1983, av USA i Panamá 1989, av USA i Liberia 1990, av USA, Frankrike och Belgien i Zaïre 1991. Denna form av intervention är kontroversiell. Den strider mot FN-stadgan, men i många fall har interventionen mötts av förståelse från omvärldens sida.
    FN:s generalförsamling har antagit ett antal resolutioner om ”Humanitarian assistance” (t.ex. 43/131, 45/100 och 46/182). De hand-

lar dock endast om samarbete för att bistå offren för naturkatastrofer och liknande nödsituationer. Det talas om leveranser av mat och mediciner, om hälsovård och om korridorer för transitering av hjälpen. ”Humanitär intervention” nämns inte. Resolutionerna är också noggranna med att betona ”the sovereignty of affected States”. I resolution 46/182 utvecklas detta ytterligare: ”The sovereignty, territorial integrity and national unity of States must be fully respected in accordance with the Charter of the United Nations. In this context, humanitarian assistance should be provided with the consent of the affected country and in principle on the basis of an appeal by the affected country.” Under nittiotalet har humanitär intervention debatterats livligt. Någon enighet föreligger inte. Att det skulle finnas en ”rätt till humanitär intervention” förnekas av vissa och bejakas av andra. Även de som är positiva uppställer dock olika villkor.
    Ett huvudvillkor som framförs är att det skall röra sig om grova kränkningar av mänskliga rättigheter. Man hänvisar till att FN-stadgan uppställer ”befordrande och främjande av aktningen för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla utan åtskillnad med avseende på ras, kön, språk eller religion” som ett av organisationens ändamål (artikel 1:3). I artikel 55:c stadgas att FN skall främja allmän aktning för och respekterande av dessa rättigheter och friheter. Enligt artikel 56 förbinder sig alla medlemmar att såväl samfällt som var för sig vidtaga åtgärder i samarbete med organisationen för att uppnå dessa ändamål.
    Men dessa skrivningar rubbar inte det generella våldsförbudet i artikel 2:4. Från detta erkänner stadgan bara två undantag: självförsvar och inskridanden enligt kapitel VII. Någon rätt till humanitär intervention utanför FN:s ram kan knappast föreligga. I artikel 56 talas om ”åtgärder i samarbete med organisationen”.
    Kommissionen för globalt samarbete, med Ingvar Carlsson och Shridath Ramphal som ordförande, skrev 1995 att ”människors säkerhet och jordens säkerhet bör vara målen för den globala säkerhetspolitiken, vid sidan av staters säkerhet”. Men de ansåg att en stadgeändring var nödvändig: ”Förenta Nationernas stadga bör ändras för att låta säkerhetsrådet bemyndiga agerande i situationer inom länder, men endast om människors säkerhet är så allvarligt kränkt, att det krävs en internationell reaktion på humanitära grunder.” (Vårt globala grannskap, s. 130).
    I praktiken har dock säkerhetsrådet vid flera tillfällen redan bemyndigat aktioner som kan betecknas som humanitära interventioner. Det har skett sedan man klassificerat vissa förhållanden inom stater som hot mot internationell fred och säkerhet.

Är en ny norm önskvärd?
Begreppet ”humanitär intervention” har använts av dem som vill legalisera ett annars förbjudet ingripande med våld. Det har dock påpekats att det finns få rena fall av humanitär intervention. Ibland är det uppenbart att våldsanvändningen knappast kan karakteriseras som humanitär. Det gäller t.ex. de massiva bombningarna i Serbien och Kosovo under två och en halv månad.
    Ett annat argument som framförts mot ”humanitära interventioner” är att de har använts selektivt. Mycket allvarliga brott mot mänskliga rättigheter — inklusive folkmord — har inte lett till humanitära interventioner. Ingen intervenerade när 300 000 personer av kinesisk härkomst mördades i Indonesien 1965. Under Pol Pots terrorvälde i Kampuchea 1975–1978 dog över två miljoner människor. Varken FN eller någon annan intervenerade humanitärt. I Rwanda mördades 800 000 rwandier 1994, de flesta tutsier. FN:s humanitära intervention var dåligt organiserad och helt otillräcklig till sin omfattning. Det finns många andra exempel på utebliven humanitär intervention.
    På vissa håll vill man se NATO:s bombningar i f.d. Jugoslavien som ett exempel på humanitär intervention. Men detta precedensfall är knappast önskvärt. Anfallen stred mot de folkrättsliga distinktionsoch proportionalitetsprinciperna. Civila och civil egendom drabbades i alltför hög grad. NATO försökte urskulda sig genom att tala om ”collateral damages”.
    Vill vi se mera av sådana humanitära interventioner i framtiden? Det är den fråga som måste ställas, om man accepterar Kosovokriget som ett precedensfall i utvecklingen mot en rätt till humanitär intervention utan mandat från FN.
    Här går meningarna isär bland folkrättsdebattörerna. Det naturligaste vore att vidareutveckla den humanitära interventionen inom FN:s ram. Säkerhetsrådet kan fatta beslut om FN-insatser eller bemyndiga en viss stat eller vissa stater att ingripa. På så sätt får den humanitära interventionen legitimitet.
    Om våldsanvändningen sker vid sidan av FN riskerar våldsförbudet i artikel 2:4 att undergrävas. Det skulle kunna betyda en återgång till djungelns lag.