Böter som alternativ och komplement till andra påföljder — praktiska frågor

Av departementsrådet Agneta Bäcklund

Inledning
I denna artikel diskuteras vissa frågor om bötesstraffets användning och utformning från ett utpräglat praktiskt perspektiv. Inledningsvis diskuteras allmänna frågor om böter och vissa förändringar som Straffsystemkommittén föreslagit i sitt betänkande Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91). Vidare presenteras en skiss med en mer ingripande förändring av påföljdssystemet där gradindelningen mellan villkorlig dom och dagsböter ändras så att den villkorliga domen blir den minst ingripande påföljden i systemet. Min avsikt med skissen är att belysa dels frågan om förutsättningarna för att genomföra en så genomgripande förändring i straffsystemet, dels att diskutera vissa frågor som kan aktualiseras vid en förändring med den angivna inriktningen. Vissa frågor om verkställighet av böter behandlas också.

Allmänna synpunkter
Kriminalpolitikens främsta syfte är att förhindra att människor begår oönskade handlingar som betecknas som brott, dvs. gärningar som är beskrivna i en lag eller en författning och för vilka straff är föreskrivna (1 kap. 1 § BrB). Straffsystemet spelar naturligtvis en mycket viktig roll i detta sammanhang och kan tillsammans med avgränsningen av de kriminaliserade gärningarna sägas utgöra kärnan i kriminalpolitiken. Frågan om straffen och påföljdernas användning och utformning är ständigt aktuell och föremål för en pågående debatt. Under de senaste åren har debatten främst gällt användningen av frihetsberövande påföljder och alternativen till fängelsestraff, villkorlig dom och skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst samt möjligheten att verkställa fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Frågan om utformningen och användningen av böter är dock också av stor betydelse inte minst med hänsyn till den omfattande användningen av bötesstraffet. Frågan om bötesstraffet har också varit föremål för genomgripande överväganden under 80- och 90talen inom ramen för Fängelsestraffkommitténs och Straffsystemkommitténs arbete.
    Böter är det äldsta straffet som alltjämt tillämpas i svensk rätt. Bötesstraffet har använts under mycket lång tid i vårt straffsystem. Redan i det straffsystem som återfinns i landskapslagarna föreskrivs böter. Utvecklingen under 1900-talet har inneburit att bötesstraffets an-

vändningsområde allt mer begränsats till ringa brott och förseelser. Samtidigt har användningen av bötesstraffet ökat kraftigt genom den nykriminalisering som skett på specialstraffrättens område.
    I dag är böter den vanligaste påföljden. Enligt den officiella statistiken blev böter påföljden i 54 % av alla lagföringar genom dom eller strafföreläggande under år 2001. År 2001 lagfördes ca 111 000 personer på detta sätt. Av dessa dömdes ca 60 000 till böter.
    Det görs i straffrätten inte någon skillnad mellan brott och förseelser (1 kap. 1 § BrB). Det innebär att ett stort antal författningar innehåller specialstraffrättsliga bestämmelser där brottet ofta är av ordningskaraktär och den föreskrivna påföljden normalt är penningböter.
    Bötesstraffet är den lindrigaste påföljden i vårt nu gällande straffsystem. Fängelse är att anse som ett svårare straff än böter (1 kap. 5 § BrB) och vid val av påföljd är fängelse en svårare påföljd än villkorlig dom och böter (30 kap. 1 § BrB). Villkorlig dom och skyddstillsyn får i sin tur tillämpas bara om påföljden inte kan stanna vid böter (27 kap. 1 § och 28 kap. 1 § BrB). Samma begränsning finns beträffande överlämnande till rättspsykiatrisk vård (31 kap. 3 § BrB).
    Bötesstraffet innebär ett obehag genom det ekonomiska ingreppet i den dömdes ekonomi. Bötesbeloppen bör inte vara så obetydliga att de inte får någon verkan som straff. Även om bötesstraffet generellt inte uppfattas som en sträng påföljd måste ett högt bötesstraff, i vart fall för den dömde, uppfattas som mycket kännbart. Bötesstraffet betraktas dock i dag inte som tillräckligt ingripande för att användas vid allvarligare brottslighet. Eftersom bötesstraffet är en lindrigare påföljd än fängelse är det vid bestämmande av nivån för böter viktigt att bötesbeloppen inte blir så höga att de framstår som strängare straff än fängelse. Detta låter sig inte så enkelt göras eftersom det är fråga om att jämföra två helt olika ingrepp i den enskildes liv, dels ett ekonomiskt ingrepp dels en förlust av frihet.
    Det bör också vara en strävan att döma ut bötesbelopp som inte är orimligt höga i förhållande till den dömdes betalningsförmåga. Om den dömde saknar möjligheter att betala böterna resulterar det i att straffet förfaller utan att verkställas. En bötespåföljd bortfaller när fem år har förflutit sedan domen vunnit laga kraft. Förvandling av böter kommer i fråga endast om den dömde av tredska underlåter att betala eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt. Förvandlingsinstitutet tillämpas endast i liten omfattning. Det faktum att den dömde saknar förmåga att betala utgör inte skäl att förvandla ett bötesstraff.
    Om mycket höga bötesbelopp döms ut mot gärningsmän med svag ekonomi minskar det sannolikt motivationen för den dömde att arbeta och ha en ordnad ekonomi. Den dömdes ekonomiska situation skulle ändå inte förbättras utan eventuellt ekonomiskt överskott skulle — kanske under lång tid — gå till att betala böterna.

Utdömda bötesstraff varierar kraftigt i krontal räknat och den utslagsgivande faktorn är dagsbotsbeloppet. Tanken bakom dagsbotssystemet var att dagsbotsbeloppet skulle motsvara vad den tilltalade vid domens meddelande under längre tid kunde avstå från. Dagsbotsbeloppet fastställs med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Det är från ett rättviseperspektiv en rimlig tanke att var och en skall avstå efter sin förmåga. Även om man bortser från de högsta inkomstnivåerna och ser till månadsinkomster mellan 15 000 och 40 000 kronor är dock skillnaderna i krontal räknat mycket stora. En ensamstående person med en månadsinkomst på 15 000 kronor utan försörjningsskyldighet, förmögenhet eller skuldsättning, får betala 18 000 kronor i dagsböter för snatteri avseende gods till ett värde av 700–800 kronor. Motsvarande belopp vid en månadsinkomst på 20 000 kronor är 25 200 kr och vid en månadsinkomst på 40 000 kronor är bötesbeloppet 48 000 kronor. Man kan fråga sig om skillnader i levnadsstandard, med hänsyn till det progressiva skattesystemet och det sociala välfärdsystemet, motiverar sådana skillnader.
    Skäl kan anföras för att begränsa ramarna för de dagsbotsbelopp som kan dömas ut. Förändringar av dagsbotsbeloppen påverkar inte relationen mellan penningböter och dagsböter. Det föranleder inte heller någon översyn av straffskalorna och påverkar inte praxis för olika brott. Förändringarna är lagtekniskt enkla att genomföra.
    Det högsta dagsbotsbeloppen, 1 000 kronor, torde ytterst sällan användas och endast en sänkning av detta belopp skulle därför få mindre praktisk betydelse. Att minska skillnaderna på dagsbotsbeloppen förutsätter snarare att grunderna för beräkning av dagsbotsbeloppen ändras. En sådan förändring är komplicerad och förenad med praktiska svårigheter. I dag används inom åklagarväsendet datorbaserat stöd för beräkningen vilket innebär att det skulle vara förenat med tidskrävande och kostsamma åtgärder att göra sådana förändringar. Det nuvarande systemet är relativt enkelt och fast rotat. Riksåklagarens riktlinjer utgör utgångspunkt för såväl åklagarnas som domstolarnas bestämning av bötesbeloppen något som medför att systemet präglas av förutsägbarhet. Man kan inte heller säga att det framkommit någon påtaglig kritik mot systemets nuvarande utformning.
    Man kan peka på flera fördelar som bötesstraffet har. Dagsbotssystemet innebär att sanktionen kan anpassas till den dömdes ekonomiska situation samtidigt som antalet dagsböter som döms ut återspeglar brottets allvar. Det kan också sägas vara en fördel att bötesstraffet, precis som fängelsestraffet, är mätbart. Tillämpningen av proportionalitetsprincipen — att straffet skall stå i proportion till brottets svårhet — blir tydlig. Det blir vid jämförelser mellan olika bötesbrott klart vilket straffvärde som de olika brotten tillmäts.

Ett bötesstraff innebär inte samma risk för skadeverkningar för den dömde som ett frihetsberövande innebär. Verkställighet av ett bötesstraff medför betydligt mindre kostnader än verkställigheten av andra påföljder. Bötesbeloppen tillfaller och medför alltså en intäkt för staten. Statens inkomster av böter år 2001 var 372 miljoner kronor.
    Det finns också anledning att peka på vissa svagheter eller begränsningar som karaktäriserar bötesstraffet. Det finns inte någon tydlig koppling till den dömde vid verkställighet, förutsatt att en förvandlingspåföljd inte döms ut. Ett utdömt bötesbelopp kan lika väl betalas av någon annan som av den dömde. Till exempel kan man när det gäller unga lagöverträdare tro att det i vissa fall är den dömdes föräldrar eller vårdnadshavare som faktiskt betalar böterna.
    När det gäller unga lagöverträdare och personer med allvarliga psykiska störningar som begått brott kan man också sätta i fråga om bötesstraffet är en rationell påföljd. Dessa gärningsmän är ofta betalningssvaga och vårdaspekten är framträdande vid valet av ingripande mot dessa. Bötesstraffet har inte några rehabiliterande inslag och medför inte några möjligheter att motivera den dömde att leva laglydigt. Det kan i detta sammanhang nämnas att regeringen beslutat om direktiv till en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av det allmännas ingripanden vid ungdomsbrott. Utredaren skall göra en översyn av påföljdssystemet och lämna förslag till hur detta kan vidareutvecklas och förbättras. Utgångspunkten för översynen är 1999 års påföljdsreform samt en analys av hur de kriminalpolitiska intentionerna bakom det nuvarande påföljdssystemet har förverkligats. Vid 1999 års reform gjordes inte några ändringar i systemet för unga när det gäller bötesstraffet. Den utredning som nu tillsatts skall dock enligt direktiven undersöka om, och i så fall på vilka sätt, bötesstraffets användningsområde kan begränsas när det gäller unga lagöverträdare och vilka alternativ som står till buds, såväl i fråga om påföljder som beslut om åtalsunderlåtelse. Uppdraget skall redovisas senast vid utgången av september 2004.
    En person som döms för brott riskerar att åläggas betalningsskyldighet i många olika former.
    Den som genom brott vållar skada skall ersätta denna. I vissa fall skall den som gjort sig skyldig till brott också betala ersättning till målsäganden för det lidande som denne utsatts för. Detta gäller till exempel vid brott mot den personliga friheten, olaga diskriminering och ärekränkning. Lagen om brottsofferfond föreskriver att den som döms för brott skall betala en avgift på 500 kronor om fängelse ingår i straffskalan för brottet eller brotten. Pengarna går till en statlig brottsofferfond. Enligt reglerna om värdeförverkande kan den som begått brott, men också vissa andra, åläggas betalningsskyldighet till staten. När ett brott har begåtts i utövningen av näringsverksamhet kan näringsidkaren åläggas företagsbot.

De olika former av betalningsskyldighet som har kopplats till brott kan medföra att det blir oklart för den dömde vad som är det faktiska bötesstraffet som dömts ut till skillnad från andra betalningsförpliktelser som åläggs honom eller henne till följd av brottet. Straffsystemet skall vara klart och tydligt och påföljden skall vara förutsebar. De olika former av betalningsålägganden som drabbar personer som gjort sig skyldiga till brott riskerar att påverka bötesstraffet negativt i detta hänseende. I praktiken är det dock mycket svårt att undvara de olika former av betalningsförpliktelser som kopplas till brott. De möjligheter som kan finnas att öka tydligheten vid utdömandet av bötesstraff ligger troligen främst vid förfarandet i domstol och hanteringen av de olika betalningsförpliktelserna.

Möjliga förändringar
Straffsystemkommittén hade en positiv syn på bötesstraffet. I syfte att vidga användningen av böter föreslog kommittén att gränsen mellan den lägre graden och normalgraden av de centrala förmögenhetsbrotten och häleribrottet skulle höjas och att värdegränsen mellan den lägre graden och normalgraden av brotten skulle knytas till basbeloppet (numera prisbasbeloppet). Gränsen mellan den lägre graden och normalgraden av brotten skulle gå vid en femtondedel av basbeloppet (i dag drygt 2 500 kronor). Vidare föreslogs en höjning av allmänna bötesminimum vid dagsböter till 750 kronor samt en höjning av minsta beloppet för en dagsbot till 50 kronor.
    Förslagen innebär att användningen av böter på ett enkelt sätt utvidgas. De centrala förmögenhetsbrotten och häleribrotten utgör sammantaget nästan en femtedel av samtliga lagförda brott under år 2000. Totalt lagfördes 118 721 personer år 2000 och av dem lagfördes cirka 25 000 för stöld, snatteri, bedrägeri, bedrägligt beteende, häleri, häleriförseelse eller skadegörelsebrott.
    Kopplingen till prisbasbeloppet gör också att gränsdragningen mellan normalgraden och den lägre graden enklare kan anpassas till penningvärdets förändringar. I dag får tillämparen ledning för gränsningen av en värdegräns i praxis som utgör utgångspunkten vid bedömningen, när omständigheterna i övrigt inte kan betecknas som vare sig förmildrande eller försvårande. Gränsen mellan stöld och snatteri har i praxis för närvarande ansetts ligga vid ca 800 kronor (jfr NJA 1990 s. 743 och NJA 1994 s. 699). Förändringar i penningvärdet har legat till grund för domstolens förändring av värdegränsen. Högsta domstolen uttalade i NJA 1994 s. 699 att värdegränsen bör justeras när förändringar i penningvärdet gör det påkallat, men att en förändring av värdegränsen bör göras först när det finns underlag för att utgå från en ny gräns som ter sig lämplig och hanterbar för den praktiska rättstillämpningen. Högsta domstolen uttalade vidare att en övergång till en högre gräns bör ske när en höjning till omkring 1 000 kronor är motiverad. Ett mål om ansvar för snatteri där frågan om

värde aktualiserades har nyligen överklagats till Högsta domstolen. En person som dömts för tillgrepp av klädesplagg till ett värde av 849 kronor överklagade hovrättens dom, yrkade i Högsta domstolen att brottet skulle rubriceras som snatteri och inte som stöld och anförde att värdegränsen mellan stöld och snatteri skulle ändras till 1 000 kronor. Riksåklagaren bestred ändring och Högsta domstolen fann inte skäl att meddela prövningstillstånd (beslut 2002-03-13 i mål nr B 3116-01).
    En värdegräns av det slag som i dag tillämpas vid snatteri och stöld leder ofrånkomligen till vissa tröskeleffekter och att det kan gå lång tid mellan de tillfällen då frågan prövas. En förändring förutsätter att frågan förs upp till Högsta domstolen för prövning.
    En koppling till prisbasbeloppet, som Straffsystemkommittén föreslagit, skulle bli mer flexibelt och kontinuerligt anpassas efter den allmänna kostnadsökningen i samhället. Prisbasbeloppet fastställs av regeringen för varje år vilket skulle innebära att gränsen mellan stöld och snatteri skulle kunna omprövas årligen. Man kan emellertid ställa sig frågan om det inte är en alltför frekvent ändring av gränsen mellan stöld och snatteri. Det finns en risk för olikhet i tillämpningen vid en sådan praxis. Dessutom finns det en risk med en så stark koppling till ett system helt utanför straffrätten. För det fall grunden för beräkningen av prisbasbeloppet skulle förändras helt skulle det leda till oklarhet om bedömningen av värdegränsen för dessa brott. Om kopplingen till prisbasbeloppet dessutom gjorts i förarbetena till straffbestämmelserna, vilket torde vara den metod som sannolikt skulle användas, uppstår ett behov av att ändra lagförarbetena utan att det finns något motsvarande behov av lagändring. Även denna omständighet tyder på att förfaringssättet kan ifrågasättas. En tredje möjlighet att fastställa värdegränser är att lagstiftaren i författning anger den gräns som skall utgöra utgångspunkt för bedömningen.
    Oavsett vilken metod som används kan man fråga sig om det är önskvärt att förskjuta gränsen mellan den ringa graden och normalgraden av vissa gradindelade brott.
    En praktiskt betydelsefull konsekvens är att de brott som bedöms som ringa blir straffria på försöksstadiet. Det innebär att tillgrepp av egendom till högre värden än i dag skulle vara straffria som försök. Möjligheterna att använda tvångsmedel som häktning och anhållande skulle minska. Med hänsyn till de problem som handeln i dag upplever med tillgreppsbrott kan man fråga sig om det, från kriminalpolitiska utgångspunkter, är en rimlig åtgärd att vidta.
    En ökad användning av böter vid förmögenhetsbrott och häleribrott skulle i praktiken leda till att bötesstraffet i stor utsträckning ersatte en villkorlig dom, som normalt förenas med ett bötesstraff. Knappt hälften av dem som lagfördes år 2000 var tidigare ostraffade (ca 42 procent) och omkring 23 procent hade lagförts en eller två

gånger de senaste tio åren. Om man enbart ser till mindre allvarliga brott skulle andelen tidigare ostraffade troligen vara än högre.
    Tidigare fanns en relativt betydelsefull skillnad mellan ett bötesstraff och en villkorlig dom, nämligen att den som dömdes till villkorlig dom drabbades av en anteckning i kriminalregistret medan den som dömdes till böter inte gjorde det. Sedan lagen om belastningsregister trädde ikraft den 1 januari 2000 och ersatte lagen om allmänt kriminalregister antecknas även bötesdomar, strafförelägganden och förelägganden av ordningbot i registret.
    Möjligheterna att använda sig av strafföreläggande skulle utvidgas om bötespåföljdens tillämpning ökade. Vidare skulle möjligheterna att avgöra mål vid tingsrätten med ensamdomare öka. Detta leder till en ökad effektivisering i utnyttjandet av rättsväsendets resurser som en positiv effekt av förändringen.
    Förändringar av värdegränsen vid förmögenhetsbrott väcker frågor om straffmätning och bötesstraffets beloppsmässiga avgränsning. Normalpåföljden för ett snatteri avseende gods till ett värde om 700–800 kronor är 120 dagsböter. Det högsta antalet dagsböter som kan dömas ut för ett brott är 150. Det finns därför inte något större utrymme för att öka tillämpningsområdet för snatteribrottet utan att ändra det högsta antal dagsböter som kan dömas ut eller att ändra straffmätningen när det gäller dessa brott. Påföljden för snatteri är i dag 30 dagsböter när värdet av det tillgripna är 200 kronor eller mindre. Antalet dagsböter ökar vid höjt godsvärde. En förändring av straffmätningen för att inom ramen för 30–150 dagsböter rymma tillgrepp av gods till betydligt högre värde än för närvarande skulle, om proportionaliteten i systemet skall bibehållas, medföra en strafflindring för flera av de gärningar som i dag bedöms som snatteri.
    För att behålla den nuvarande straffmätningen vid snatteri krävs därför att det högsta antal dagsböter som kan dömas utökas. I december 2000 tillsattes Beredningen för rättsväsendets modernisering med uppgift att verka för rättsväsendets utveckling (dir. 2000: 90). Beredningen har bl.a. haft som sin uppgift att undersöka möjligheterna att förenkla utredningen och lagföringen av i första hand snatteribrott. Uppdraget har resulterat i ett antal förslag som nyligen presenterats. Förslagen innebär bl.a. att gripande skall kunna anmälas per telefon samt att polisman i normalfallen skall kunna pröva gripandet och fastställa den gripnes identitet vid telefonsamtalet. Tillgripna föremål skall kunna återtas utan beslag. Snatterier skall enligt förslaget kunna lagföras genom ordningsföreläggande om det tillgripnas värde understiger 50 kronor och brottsutredningen skall förenklas. Man kan säga att Straffsystemkommittén och Beredningen för rättsväsendets modernisering angripit frågan om snatteri från två olika håll och det torde vara svårt att samtidigt genomföra de olika förslagen.

När regeringen tog ställning till Straffsystemkommitténs förslag valde den att inte genomföra den föreslagna förändringen avseende utvidgad användning av böter. Som motiv anfördes att tillgänglig statistik talade för att betalningsfrekvensen av böter hade sjunkit men några invändningar mot förslagen i sig redovisades inte. Regeringen uttalade att den avser att återkomma till frågan om en ökad användning av böter. De förslag som Straffsystemkommittén presenterade är då ett alternativ som bör prövas i sak.

Ny ordning
Bötesstraffet är i dag den lindrigaste påföljden som döms ut. Det har under lång tid varit en strävan att utvidga dess tillämpningsområde. En väg skulle kunna vara att ändra gradindelningen mellan villkorlig dom och dagsböter så att den villkorliga domen blir den minst ingripande påföljden i systemet. En sådan villkorlig dom skulle inte kunna kombineras med böter och inte heller med någon föreskrift om samhällstjänst. I stället skulle den utgöra ett rent varningsstraff och användas vid brott som bestraffas med dagsböter, t.ex. ringa former av förmögenhetsbrott och brott som har straffvärden motsvarande några månaders fängelse. En förutsättning för att döma till villkorlig dom skulle alltjämt kunna vara att det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet.
    En förändring av detta slag skulle kunna minska användningen av fängelsestraffet och utvidga användningsområdet för böter, vilka förändringar under lång tid varit en strävan i det kriminalpolitiska arbetet. Med hänsyn till att den villkorliga domen, när den inte förenas med böter, torde uppfattas som en mindre ingripande påföljd än dagsböter skulle förändringen medföra att tillämpningen av proportionalitetsprincipen skulle förstärkas. Man skulle också komma ifrån de kritiserade prognosbedömningar som görs vid valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn. En fråga som naturligen väcks är hur artbrottsproblematiken påverkas av en lösning av detta slag. Det är dock inte rimligt att tro att bötesstraffet skulle kunna vara ett alternativ i de fall där brottslighetens art, enligt gällande praxis, utgör skäl att välja en frihetsberövande påföljd.
    Denna beskrivna förändring skulle innebära att en villkorlig dom skulle bli den enda påföljden för det stora antal personer som endast begår något enstaka mindre allvarligt brott. Knappt hälften av de personer som lagfördes under år 2000 var ostraffade under de närmast tio föregående åren. För denna kategori dömda personer torde det vara tillräckligt ingripande att utsättas för ett utrednings- och lagföringsförfarande samt att domstol dömer ut en villkorlig dom eller att åklagare utfärdar strafföreläggande. I många fall kommer också betalningsskyldighet att kopplas till domen eller föreläggandet genom skadestånd eller avgift till brottsofferfonden.

Förutom att minska repressionen i systemet är tanken att en förändring av detta slag skulle kunna öka bötesstraffets trovärdighet och status i straffsystemet. I dag förknippas bötesstraff ofta med mindre allvarliga förseelser och brott som leder till penningböter. Trots att bötesstraffet ofta medför en inte obetydlig betalningsförpliktelse torde straffet ofta betraktas som en mindre ingripande påföljd. Detta utgör hinder mot att döma till böter vid brott med högre straffvärden.
    Om dagsbotsstraffet i stället frikopplades från penningböterna och i stränghetshänseende placerades efter den villkorliga domen torde den allmänna synen på böter förändras och böter betraktas som en mer ingripande påföljd. Detta är sannolikt en förutsättning för att kunna använda böter som påföljd vid brott med högre straffvärden och vid återfall i brott.
    Om detta kunde uppnås skulle dagsböter kunna användas vid brottslighet med högre straffvärde, t.ex. brott som i dag bestraffas med villkorlig dom eller skyddstillsyn och vid straffvärden på upp till åtta månader.
    Tillämpningsområdet för skyddstillsynen skulle då kunna förskjutas uppåt. Skyddstillsyn i kombination med böter, samhällstjänst eller kontraktsvård skulle få sitt tillämpningsområde därutöver.
    Den skisserade indelningen av påföljderna skulle innebära att villkorlig dom skulle kunna utgöra ett alternativ till såväl böter som fängelse och att böter och skyddstillsyn skulle kunna utgöra alternativ till fängelse. En möjlig ordning att reglera detta, utan att förändra straffskalorna, är att låta reglerna om påföljdsval utgå från straffvärden angivna i lagtexten. För villkorlig dom skulle då anges att påföljden kan komma i fråga vid brott som har ett straffvärde om högst sex månader. Därefter skulle frågan aktualiseras om brottslighetens art, tidigare brottslighet eller andra omständigheter motiverar annan påföljd.
    Begreppet straffvärde definieras i brottsbalken men det finns inte angivet några riktlinjer för på vilken nivå straffvärdet t.ex. medför att skäl för fängelse föreligger eller när det är påkallat att förena en skyddstillsyn med böter eller fängelse.

Är det befogat att göra större förändringar i påföljdssystemet?
Även om den beskrivna förändringen skulle kunna genomföras utan förändringar i straffskalorna förutsätter den relativt ingripande regeländringar inte minst när det gäller reglerna om påföljdsval. Dagens påföljdssystem har byggts upp under en lång följd av år. Straffsystemets praktiska tillämpning och likformighet grundas på den praxis som utvecklas i domstolarna. Reglerna om påföljdsval bygger i stor utsträckning på abstrakta termer som straffvärde och brottslighetens art som främst får sitt innehåll genom domstolarnas praxis. Förändringar i straffsystemet rubbar denna praxis och skapar stor osäkerhet vid tilllämpningen.

Den senaste reformen som genomförts på påföljdsområdet var begränsad och innebar inte några grundläggande förändringar i strukturen och begreppsbildningen. Reformen medförde förändringar i systemet genom införandet av samhällstjänst och genom att intensivövervakning gjordes till en permanent ordning vid verkställighet av fängelsestraff (jag bortser här från ändringarna i reglerna om påföljder för unga lagöverträdare samt villkorlig frigivning). Mindre reformer inom den befintliga strukturen medför ofta en viss låsning till givna förutsättningar och risken finns att systemet inte blir enhetligt i alla delar. Kritik har också riktats mot att det nuvarande systemet är oöverskådligt och främst från domstolshåll har den synpunkten framförts att det finns alltför många olika påföljdsalternativ och kombinationer.
    Förändringar i ett så komplext system som det är fråga om kan också leda till oförutsedda effekter. Exempel på det utgör införandet av sluten ungdomsvård för unga lagöverträdare som lett till att ett betydligt större antal unga döms till sluten ungdomsvård än som tidigare dömdes till fängelse trots att detta inte var avsikten vid reformen. Det finns också skäl att tro att villkorlig dom och samhällstjänst kommit att tillämpas i andra fall än som avsetts, dvs. att detta påföljdsalternativ i vissa fall döms ut när påföljden tidigare skulle ha blivit en villkorlig dom eventuellt i förening med böter.
    Det sagda innebär att kontinuiteten har ett stort egenvärde. Ingripande förändringar i straffsystemet kräver därför att det finns väl grundad anledning att tro att påtagliga förbättringar verkligen kan uppnås. Stora lagstiftningsprojekt är mycket resurskrävande, såväl i samband med det förberedande utredningsarbetet som vid beredningen av lagstiftningsärendet i Regeringskansliet. Det kan vara svårt att under lång tid avsätta resurser för stora och omfattande projekt. Det europeiska samarbetet på straffrättens område har också visat sig vara mycket resurskrävande. Omfattningen av det internationella arbetet på straffrättens område har ökat kraftigt under senare år. Ett stort antal nya förslag till rättsakter har också presenterats eller förutskickats av kommissionen inom detta område. Flera olika straffrättsliga frågor diskuteras nu inom EU. Arbetet inom EU är utformat på ett sådant sätt att förändringstakten är hög och att det inte är möjligt för ett enskilt land att prioritera bort de frågor som diskuteras i gemenskapen. Det innebär att det internationella samarbetet på detta område ofta måste ges företräde framför nationella lagstiftningsprojekt när resurserna är begränsade. Detta utgör också ett skäl att noga överväga behovet av större nationella lagstiftningsprojekt innan sådana inleds. Det finns en lång tradition av nordiskt samarbete på lagstiftningsområdet. Man kan säga att systemen är likartat uppbyggda i grunden men att det finns variationer. I Danmark är straffen böter och fängelse. Fängelsestraff kan dömas ut villkorligt och då förenas med före-

skrifter om bland annat tillsyn och behandling men även med föreskrifter om samhällstjänst. Åklagaren kan förelägga bötesstraff i vissa enklare fall. I Finland är de allmänna straffen fängelse (villkorligt eller ovillkorligt) samhällstjänst, böter och ordningsbot. Samhällstjänst döms ut i stället för ett ovillkorligt fängelsestraff. Ordningsbot är ett till beloppet fast förmögenhetsstraff som är lindrigare än böter och som kan föreläggas av polisman eller annan tjänsteman. I Norge är de allmänna straffen förvaring, fängelse, samfunnsstraff och böter. Förvaring är det strängaste straffet, en icke tidsbestämd frihetsberövande påföljd. Fängelsestraff kan dömas ut villkorligt eller ovillkorligt. Samfunnsstraff kan bara dömas ut när den tilltalade samtycker. Det finns skäl att överväga om en ändring av den inbördes ordningen mellan villkorlig dom och fängelse skulle kunna medföra betydande olikheter mellan de nordiska länderna eller medföra praktiska problem.

Penningböter och dagsböter
En första förutsättning för att kunna ändra förhållandet mellan villkorlig dom och böter är att det görs en klar åtskillnad mellan penningböter och dagsböter. Det skulle framstå som orimligt att döma till villkorlig dom vid alla de brott som i dag leder till penningböter. I dag görs inte någon sådan åtskillnad. En stor mängd straffbelagda föreskrifter av ordningskaraktär, inte minst på trafikområdet, leder till penningböter. Dessa straff fastställs i stor utsträckning i Riksåklagarens föreskrifter om ordningsbot för vissa brott.
    Böter skall dömas ut i dagsböter eller, om brottet bör föranleda lägre straff än trettio dagsböter, penningböter. Penningböter skall alltså dömas ut när det är fråga om lägre straffvärden medan dagsböter används i andra fall. I dag döms penningböter ut till ett belopp om högst 2 000 kronor. När det gäller penningböter utnyttjas hela skalan i Riksåklagarens föreskrifter. T.ex. kan en hastighetsöverträdelse föranleda 2 000 kronor i böter. Lägsta belopp som döms ut vid dagsböter är 900 kronor eller, vid jämkning, 450 kronor. Det framstår som inkonsekvent och svårförklarligt att dagsbotsbeloppen många gånger kan vara lägre än penningbotsbeloppen trots att dagsböter anses som mer ingripande.
    Det förekommer i andra länder att en särskild ordning skapas för förseelser av den karaktär att penningbot är en lämplig påföljd. Om en klar uppdelning skedde mellan penningbots- och dagsbotsbrott skulle en ökad tydlighet uppstå i systemet.
    En sådan förändring skulle kräva att regleringen i 25 kap. 1 § brottsbalken ändras och att överlappningen mellan penningböter och dagsböter utmönstras. Vidare måste i varje straffbestämmelse anges om påföljden skall vara penningböter eller dagsböter.
    En fråga som naturligt väcks vid denna diskussion är om det är rimligt och möjligt att höja den nedre gränsen för dagsböter så att den kommer i samma nivå som eller överstiger högsta penningbotsbelop-

pet. Vid en höjning av lägsta dagsbotsbeloppet till 75 kronor skulle lägsta beloppet i dagsböter bli 2 250 kronor. Personer med knappa ekonomiska resurser skulle då vid 100 dagsböter få betala 7 500 kronor. Socialbidragsnormen för en familj med två vuxna och två barn i åldern 7–10 år är 9 060 kronor exklusive boendekostnader. En höjning av lägsta bötesbelopp skulle självfallet medföra tunga betalningsålägganden för den dömde och skulle också förutsätta att möjligheter till att betala enligt en avbetalningsplan gavs. Vidare borde i ett sådant fall möjligheterna till jämkning av bötesbeloppet övervägas. Möjligheterna att jämka är i dag begränsade och en höjning av de lägsta nivåerna för böter skulle sannolikt medföra krav på ett ökat utrymme för sådan jämkning.
    Fängelsestraffkommittén föreslog i sitt huvudbetänkande påföljd för brott (SOU 1986:13–15) att dagsbotsbeloppen skulle höjas så att dagsböter alltid uppgår till lika mycket som maximibeloppet för penningböter för ett brott. Förslaget innebar också att beräkningen av dagsböter skulle förändras och att ett grundbelopp skulle läggas till dagsbotsbeloppet. Föredragande statsrådet ansåg sig dock inte kunna tillstyrka förslaget och hänvisade till att en ordning med grundbelopp, dagsbotsbelopp och dagsbotsantal skulle bli alltför komplicerat.

Verkställighet av böter
Ett ådömt bötesbelopp förfaller till betalning i sin helhet. I samband med en bötesdom får den dömde också ett inbetalningskort på hela bötesbeloppet. Uppbörd av böter sker så snart dom, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot meddelats, medan indrivning förutsätter att domen vunnit laga kraft eller föreläggandet godkänts. Rikspolisstyrelsen är uppbördsmyndighet och hanteringen sker nästan helt datoriserat. Om ett bötesbelopp inte betalats inom 30 dagar efter laga kraft sänds en betalningspåminnelse ut. Om beloppet fortfarande inte betalats fjorton dagar därefter lämnas ärendet över till kronofogdemyndigheten för indrivning. Kronofogdemyndigheten tillämpar normala rutiner och sänder ut en underrättelse till den betalningsskyldige med begäran om betalning inom 30 dagar. Om betalning inte sker vidtas åtgärder för utmätning. Delbetalningar kan naturligtvis göras men det saknas möjligheter för den betalningsskyldige att få en avbetalningsplan utan att ärendet först har överlämnats till kronofogdemyndigheten. En påtaglig praktisk nackdel med detta system är att den betalningsskyldige då registreras i utsökningsregistret, får en betalningsanmärkning, vilket ofta medför negativa konsekvenser för den dömde.
    Det sagda innebär att den dömde har ungefär två månader på sig att betala hela bötesbeloppet för att undvika betalningsanmärkning. Utdömda dagsböter uppgår relativt ofta till höga belopp som det för de allra flesta måste vara svårt att betala inom två månader. Det är

orealistiskt att tro att en tilltalad redan innan domen skulle avsätta medel för eventuell betalning av böter.
    Enligt uppgift går en relativt hög andel av alla utdömda böter till kronofogdemyndigheten för indrivning. Under år 2001 utfärdades 207 000 ordningsförelägganden. Av dessa har 204 500 godkänts och ca 10 % av de godkända föreläggandena har restförts. Samma år utfärdades 51 449 strafförelägganden. Av dessa överlämnades 23 % till kronofogdemyndigheten. År 2001 inregistrerades 50 755 lagakraftvunna bötesdomar hos uppbördsmyndigheten och drygt hälften eller 56 % (28 334 avgörandena) överlämnades för indrivning.
    En möjlig åtgärd som skulle kunna göra verkställigheten av böter rimligare för den dömde och också öka förutsättningarna för frivillig betalning är att redan när böterna döms ut lägga upp ett antal delbetalningar, t.ex. på sex månader och att indrivningsåtgärder avvaktar till denna tidsperiod löpt ut. En sådan förändring skulle sannolikt kunna göras inom ramen för det nuvarande datoriserade uppbördssystemet. Den dömde skulle kunna få inbetalningskort avseende helheten men även få beloppet uppdelat på delposter. Domstolen eller åklagaren skulle i samband med dom eller strafföreläggande rutinmässigt kunna underrätta den dömde om möjligheten att betala av bötesbeloppet genom delbetalningar.
    Ett system med möjligheter till avbetalning under viss tid bör kunna begränsas till bötesbelopp som uppgår till ett visst krontal eller avgränsas till att endast avse dagsböter.
    Ett annat alternativ är att den kommunala skuldrådgivningen utnyttjas för att ge den betalningsskyldige hjälp vid betalningen. Enligt skuldsaneringslagen skall kommuner inom ramen för socialtjänsten eller på annat sätt lämna råd och anvisningar till skuldsatta personer. Uppbördsmyndigheten skulle kunna skicka ärenden om obetalda böter till skuldrådgivningsenheten innan någon indrivningsåtgärd vidtas eller så kan den dömde informeras om möjligheten att själv ta kontakt för att få råd och hjälp. Båda dessa åtgärder skulle också kräva att tidsfristen innan ärenden skickas för indrivning förlängs. Eftersom det rör sig om ett så stort antal ärenden är det förenat med kostnadsökningar för det allmänna och praktiska problem att samtliga ärenden överlämnas till kommunen. Det kan också antas att många av de betalningsskyldiga inte alls har intresse eller förutsättningar att fullgöra sin betalningsskyldighet vilket skulle medför att kommunen fick ägna resurser åt att ärenden som i praktiken inte ledde till något resultat. Det bör därför vara mer effektivt att den dömda själv ges möjlighet att kontakta kommunen om han eller hon har intresse.

Avslutning
Bötesstraffet har använts under lång tid och har en given plats i påföljdssystemet. Böter är i praktiken den enda påföljd som tillämpas vid lindrigare förseelser men utnyttjas också vid allvarligare brottslig-

het, som ett skärpande inslag vid icke frihetsberövande påföljder. Straffet har påtagliga fördelar, det kan anpassas till den dömdes förmåga samtidigt som dagsbotsantalet tydligt återspeglar brottets allvar. Ett bötesstraff är inte förknippat med de skadeverkningar och den stigmatisering som ett fängelsestraff innebär.
    Det har under lång tid varit en strävan hos lagstiftaren att försöka utvidga tillämpningsområdet för böter. Det finns också goda skäl för att förutsättningslöst pröva frågan hur tillämpningsområdet kan förändras och om det är rimligt och möjligt att öka användningen av böter.