Villkorade påföljder — lagstiftarperspektiv

Av rättschefen FREDRIK WERSÄLL

Bakgrund
De svenska brottsbeskrivningarna innehåller endast straffen böter eller fängelse. Alla andra påföljder kan lagtekniskt behandlas som undantag från dessa. De till fängelse alternativa påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn, med eller utan samhällstjänst samt kontraktsvård, har det gemensamt att de kan undanröjas och ersättas med ett fängelsestraff vid återfall eller misskötsamhet av allvarligt slag. Även överlämnande till vård inom socialtjänsten kan undanröjas vid missskötsamhet. I denna mening är de villkorade med hänsyn till skötsamhet hos den dömde. Samtidigt är de självständiga påföljder. Också den särskilda verkställighetsformen intensivövervakning med elektronisk kontroll är på detta sätt villkorad av den dömdes skötsamhet.
    En huvudlinje i de senaste årtiondenas reformering av påföljdssystemet har varit att alltmer utveckla alternativen till fängelse. Detta har säkert varit kriminalpolitiskt väl motiverat men har samtidigt inneburit att systemet blivit allt mer svåröverskådligt. Skyddstillsyn och villkorlig dom förekommer numera i så många varianter att det är svårt att beskriva dem som enhetliga påföljder. Elbojan förbättrar inte överskådligheten. Detta är ett problem, inte minst med hänsyn till legaliteten och tilltron till systemet.
    I denna artikel berörs frågan om de villkorade påföljderna från ett lagstiftarperspektiv — vad är möjligt och vad är lämpligt — vad är önskvärt och vad är realistiskt. Frågorna skall ses mot bakgrund av de utfästelser som gjorts av justitieministern i olika sammanhang att tiden snart kan vara mogen för ett fortsatt övergripande arbete med systemfrågorna.

Vad är problemet?
Det svenska påföljdssystemet har genomgått betydande förändringar under de senaste årtiondena. Skyddstillsyn har utvecklats till ett flertal varianter, kontraktsvård har införts, samhällstjänst har introducerats. Också villkorlig dom kan numera kombineras med samhällstjänst. Till detta kommer möjligheterna att verkställa kortare fängelsestraff genom elektronisk fotboja.
    Målsättningen med detta reformarbete har varit att skapa alternativ till framför allt de kortare fängelsestraffen. Denna målsättning har byggt på uppfattningen att fångpopulationen bör begränsas så mycket som möjligt. Skälen för detta är främst att fängelse kan vara skadligt

för den intagne och att alternativ till fängelse kan vara bättre från rehabiliterande och brottsförebyggande synpunkt. Också ekonomiska aspekter har naturligtvis vägts in.
    Detta reformarbete har varit framgångsrikt i den meningen att allt färre döms till och verkställer korta fängelsestraff. Medan antalet som döms till straff längre än ett år är relativt konstant eller ökar, minskar antalet som döms till fängelse 6 månader eller mindre. Dessutom tillkommer att de som döms till tre månader eller mindre ofta verkställer genom elektronisk fotboja. År 2001 dömdes cirka 9 000 personer till fängelse 6 månader eller kortare. Av dessa verkställde drygt 2 000 fängelsestraffet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Detta kan jämföras med att år 1988 dömdes närmare 14 000 personer till fängelse 6 månader eller kortare. Då fanns heller ingen alternativ verkställighetsform. De utdömda straffen avtjänades i anstalt. Det innebar att fångpopulationen på ett annat sätt än idag dominerades av dem som avtjänade korta straff. Alltjämt är dock mer än 70 procent av alla utdömda fängelsestraff 6 månader eller kortare.
    Den beskrivna förändringen har skett utan några dramatiska förändringar av antalet som dömts till icke frihetsberövande påföljder. Antalet dömda till skyddstillsyn ligger konstant på cirka 6 000 per år. Antalet dömda till villkorlig dom gick upp från cirka 9 000 i slutet på 80-talet till drygt 13 000 i början av 90-talet. Antalet är nu åter nere på cirka 9 000 dömda per år. Att märka är dock att repressionsgraden vid villkorlig dom ökat något genom att ett relativt stort antal villkorliga domar numera förenas med samhällstjänst.
    Det beskrivna reformarbetet har, som angetts, lett till att överskådligheten i systemet minskat påtagligt. Det är närmast ett ofrånkomligt faktum att förutsebarheten och enhetligheten minskar ju fler alternativ som skapas. En grundläggande faktor för trovärdigheten i ett påföljdssystem är att påföljderna döms ut och verkställs enligt rimligt fasta och förutsebara kriterier. Lika fall måste bedömas och behandlas lika. Det är givet att floran av olika påföljds- och verkställighetsalternativ riskerar att sätta denna trovärdighet på spel. Det reformarbete som bedrivits under senare år har också haft en stor del av sin utgångspunkt i de nyklassiska tankarna om förutsebarhet, proportionalitet och likhet inför lagen.
    Vad är det då som gör att påföljdssystemet, trots dessa höga tankar, ändå ser ut som det gör? En av de faktorer som jag bedömer kan vara av särskilt intresse är de naturliga begränsningar som finns vad avser att skapa alternativ som i alla avseenden är jämförbara med fängelse.
    Ett grundläggande dilemma är att fängelse är den enda påföljdsform som kan verkställas med tvång. Oavsett en persons egen medverkan går det att frihetsberöva honom eller henne och hålla denne inlåst för kortare eller längre tid. Det är väl till och med så att fängel-

sestraffet till sin natur bygger på ofrivillighet och tvång. Annars skulle ett väsentligt motiv bakom detta straff bortfalla.
    Det finns naturligtvis teoretiskt andra strafformer som i likhet med fängelsestraffet skulle kunna verkställas tvångsvis. Vad som då ligger närmast till hands är kroppsstraff, skamstraff och liknande. Detta har ju historiskt varit väl etablerade strafformer. Numera anses dock sådana straff klart strida mot grundläggande mänskliga rättigheter. Kroppsstraff är t.o.m. grundlagsstridigt.
    Det är således svårt att utveckla strafformer som kan verkställas tvångsvis (jag bortser här från böter) utan att komma i konflikt med grundläggande värderingar för den mänskliga samvaron i ett samhälle som vårt. Vad som då står till buds är strafformer som på ett eller annat sätt fordrar den dömdes medverkan och samtycke (jfr min artikel om denna fråga i SvJT 2/99).
    Samtliga de alternativ till fängelse som vi idag känner har denna grundläggande konstruktion, även om det inte uttryckligen anges. Den övervakning och de föreskrifter som kan vara förenade med en skyddstillsyn kan i praktiken inte verkställas om den dömde inte medverkar och ställer upp. Samhällstjänst är en föreskrift som till fullo fordrar den dömdes medverkan. Likadant är förhållandet med behandlingsföreskrifter. Kontraktsvård fordrar att den dömde aktivt verkar för att behandling kommer till stånd. Elektronisk övervakning fordrar uttryckligt samtycke från den dömde. Ingen av dessa påföljdsoch verkställighetsformer kan således verkställas tvångsvis. I detta avseende kan de därför inte jämställas med fängelse.
    Detta grundläggande förhållande präglar av nödvändighet uppbyggnaden av alternativen till fängelse, hur de konstrueras och verkställs. Det är svårt att med trovärdighet konstruera självständiga påföljder som till sin natur fordrar den dömdes medverkan. Om denne väljer att motverka påföljdsvalet eller obstruera vid dess verkställande kan påföljden inte verkställas. Om påföljden ändå döms ut måste det finnas sanktioner som medför att ett rimligt och proportionerligt straff ändå kan utkrävas. Det leder till att alla alternativ till fängelse av nödvändighet måste vara förenade med en sanktion om man inte medverkar vid verkställigheten eller missköter sig under verkställighetstiden. Sådana sanktioner finns visserligen också vid verkställighet av fängelsestraff, men i betydligt mindre omfattning. Det är t.ex. inte straffbart enligt svensk rätt att rymma. Det är således straffritt att helt försöka undandra sig verkställigheten. Detta har givetvis ett samband med det grundläggande förhållandet att fängelse verkställs tvångsvis. Att den dömde inte frivilligt medverkar till att fängelsestraffet kan verkställas är således inte något som principiellt läggs honom till last.
    Med utgångspunkt i dessa grundläggande skillnader är det måhända naturligt att det svenska påföljdssystemet är så uppbyggt att de icke frihetsberövande påföljderna är att se just som alternativ till fängelse.

I detta avseende står de så att säga inte på egna ben. I detta ligger delvis också alternativens begränsningar.
    Det är en grundläggande kriminalpolitisk målsättning att fortsätta utvecklandet av alternativ till särskilt de kortare frihetsstraffen. Även om nya alternativ har utvecklats verkställs årligen 6 000–7 000 fängelsestraff om 6 månader och mindre i anstalt. Internationellt väcker vår höga andel korta fängelsestraff alltjämt uppseende och förvåning. I vissa länder, t.ex., Tyskland har man i det närmaste avskaffat möjligheten att döma till alltför korta fängelsestraff. Det får nog också sägas vara en etablerad uppfattning i kriminologiska kretsar att korta fängelsestraff har en mycket begränsad kriminalpolitisk betydelse — om någon. Inkapaciteringseffekten är minimal och förutsättningarna för att sätta in rehabiliterande åtgärder är begränsade, med hänsyn till den korta tiden. Då återstår den allmänpreventiva effekten av straffet. Med hänsyn till de förhållandevis stora möjligheter som idag finns att forma rimligt ingripande alternativ, genom exempelvis elektronisk övervakning och samhällstjänst, sammantaget med andra sanktioner som står till buds, som exempelvis indragning av körkort, får nog också denna effekt av fängelsestraffet sägas vara blygsam.
    Den bristande jämförbarheten, som jag nyss berört, och antalet alternativ medför dock problem med att utveckla nya påföljdsformer utan att överskådligheten i systemet minskar och utan att komma i konflikt med grundläggande värden, såsom förutsebarhet, proportionalitet och likhet inför lagen.

Utgångspunkter för fortsatt lagstiftningsarbete
Det finns några grundläggande förutsättningar som enligt min bedömning måste vara uppfyllda vid det fortsatta utvecklandet alternativ till fängelse.

— Påföljden måste vara trovärdig.
— Påföljden måste vara proportionerlig till det fängelsestraff som skulle dömts ut om denna påföljd valts.
— Påföljden bör om möjligt ges ett behandlings- och rehabiliteringsinriktat innehåll.
— Det måste finnas adekvata sanktioner vid misskötsamhet eller ny brottslighet.

Frågor av detta slag har ägnats alltmer utrymme vid de diskussioner som under senare år förts om påföljdssystemets utformning. Det är uppenbart att exempelvis de betydande tröskeleffekter som varit förenade med det hittillsvarande systemet har undergrävt vissa påföljders trovärdighet. Som exempel på en sådan tröskeleffekt kan nämnas att en ”ren” villkorlig dom under vissa förutsättningar kunde dömas ut som alternativ till fängelse vid straffvärden upp till 11 månader. Det

säger sig självt att ett sådant påföljdsval kan minska trovärdigheten i straffsystemet.
    För att kunna fortsätta utveckla alternativen måste dessa således konstrueras så att det ingripande som påföljden medför är likvärdigt eller rimligt jämförbart med det ingripande som ett fängelsestraff för samma brott skulle ha inneburit. För att detta skall vara möjligt fordras att det är möjligt att göra en viss straffmätning inom ramen för den icke frihetsberövande påföljden. Det måste således vara möjligt att i det enskilda fallet utforma påföljden så att den står i rimlig proportion till brottets straffvärde.
    Detta är ingen omöjlig uppgift. Tvärtom har en rad instrument utvecklats som går att laborera med för att ge den enskilt utdömda påföljden ett innehåll som dels gör den proportionerlig i förhållande till brottet och dels anpassad till den dömdes behov och förutsättningar. Övervakning, behandling, programverksamhet, samhällstjänst, elektronisk övervakning, föreskrifter om att ställa till rätta efter sig och böter är alla ingredienser som kan och bör kunna användas för att ge påföljden ett meningsfullt innehåll samtidigt som den utgör en adekvat reaktion på brottet. Om det fanns ännu större möjligheter än idag att ”skräddarsy” den enskilda påföljden skulle förmodligen utrymmet för att för att döma till annat än fängelse vid straffvärden upp till ett år kunna öka rätt väsentligt.
    En sådan individualisering av påföljden är enligt min mening inget att vara rädd för så länge den sker med ett rimligt iakttagande av allmänna straffmätningsprinciper. Tvärtom bör en sådan utveckling kunna öka tilltron till och förståelsen för de till fängelse alternativa straffen. Vad som emellertid då också är särskilt viktigt är att verkställigheten följs upp och att det finns adekvata reaktioner på misskötsamhet, underlåtenhet att ställa upp på de krav som verkställigheten innebär och nya brott.
    Nya alternativ till fängelse kan i och för sig utvecklas inom ramen för det nuvarande systemet. Påföljdsformerna villkorlig dom och skyddstillsyn kan ges ytterligare utrymme och tillföras fler moment. Det är dock ingen tvekan om att detta ytterligare skulle minska överskådligheten och öka svårigheterna att få förutsebara påföljder. En utveckling som den som nu antytts fordrar därför systemanalys. Hur djup och omfattande denna analys bör vara är något som är väl värt att diskutera.

Hur bör man gå vidare?
I den senaste större påföljdspropositionen (prop. 1997/98:96) anförde regeringen att det även efter de reformer som då genomfördes kvarstod brister i påföljdssystemet. En sådan brist var den otydlighet som systemet medför. Det gällde enligt regeringen särskilt förutsättningarna för och utdömande av de icke frihetsberövande påföljderna. I propositionen togs särskilt upp frågan om samordning av de icke fri-

hetsberövande påföljderna genom villkorligt fängelse och regeringen anförde att den avsåg att göra en fördjupad analys av denna fråga.
    Frågan hade relativt utförligt behandlats av Straffsystemkommittén, som dock avfärdade tanken på villkorligt fängelse. Många remissinstanser ansåg emellertid att kommittén överskattat svårigheterna och de negativa effekterna av ett sådant system.
    Frågan är då hur man från ett lagstiftarperspektiv skall gå vidare med systemfrågorna. Ser man saken från detta perspektiv är inte svaret så enkelt som att det gäller att finna den bästa sakliga lösningen. Det tillkommer att antal dimensioner som påverkar processen.
    1. Katedralbyggenas tid är förbi. Att göra en totalöversyn av ett stort, sammansatt och komplicerat lagstiftningsområde låter sig knappast längre göras. Det gäller i vart fall om man skall ha de kvalitetskrav som hittills gällt på central lagstiftning. Utvecklingen går så fort att om man sätter igång ett projekt med den ambitionen har verkligheten gjort projektet obsolet redan innan det är klart. Ett antal exempel på detta finns såväl i Sverige som i våra grannländer. Det innebär att lagstiftningsarbete på påföljdsområdet måste ske stegvis och i betydande utsträckning bygga på den lagstiftning som vi redan har.
    2. Det finns ett relativt svagt intresse för lagtekniska översyner. Lagstiftningsresurserna är så hårt ansträngda att de måste koncentreras till sådant som faktiskt ger resultat.
    3. Den internationella utvecklingen. Det finns skäl att anta att ambitionerna inom EU kommer att utvidgas till harmonisering eller tillnärmning också på påföljdsområdet. När ny lagstiftning diskuteras bör vi därför välja lösningar som i ett europeiskt perspektiv inte framstår som alltför aparta. De bör vara så utformade att de möjliggör internationellt samarbete med övertagande av verkställighet och liknande.
    4. De ekonomiska konsekvenserna måste beaktas. Man kan utgå från att budgettrycket på kriminalvården även fortsättningsvis kommer att vara stort. Det finns en betydande risk att utvecklingen mot längre fängelsestraff kommer att fortsätta. Detta leder till att så billiga lösningar som möjligt måste väljas. Att frihetsberöva folk är dyrt. Inte bara kriminalpolitiska utan också ekonomiska skäl att begränsa fängelsestraffen måste därför vägas in. Vid utformningen av alternativ måste också ekonomiska hänsyn tas. Något arbete med systemfrågorna i de avseenden som nu berörts pågår för närvarande inte på departementet. Samtidigt har departementschefen, som ovan beskrivits, förutskickat en översyn. Tiden börjar därför närma sig då man från departementets politiska ledning måste bestämma färdriktning och form för det kommande arbetet med påföljdssystemet.
    Om man skulle bestämma att gå vidare endast genom att lappa och laga på nuvarande system är utrymmet för utvecklande av alternativ

till fängelse begränsat. Man kan tänka sig att utvidga antalet timmar samhällstjänst. Redan idag är det dock vissa svårigheter med att få fram tillräckligt antal platser. Inslag av behandlig och programverksamhet inom ramen för skyddstillsyn kan ökas. Utrymmet för böter kan öka, såväl inom ramen för villkorlig dom och skyddstillsyn som på bekostnad av dessa påföljder. Verkställighet med elektronisk övervakning kan utvidgas till fängelse om 6 månader.
    Alla dessa alternativ är rimligt realistiska. Min bedömning är dock att det är svårt att komma vidare på den vägen. Trovärdighetsproblemen är alltför uppenbara. De skulle ersätta fängelsestraff för brott som i det allmänna rättsmedvetandet normalt skall leda till fängelse. Klientelet som skulle omfattas av denna utvidgning skulle förmodligen vara mer problematiskt än det som idag får alternativ till fängelse. Antalet misslyckanden och antalet misskötta verkställigheter skulle säkert öka. Att fortsätta på den inslagna vägen kan därför vara en kriminalpolitisk utmaning som kan vara svårsmält för regering och riksdag. Den grundläggande kritiken mot att nuvarande system är för svåröverskådligt skulle också öka ytterligare.
    Om allt för många nya varianter skapas av villkorlig dom och skyddstillsyn försvinner också ett grundläggande motiv för att ha dem som självständiga påföljder. Om påföljden till sitt innehåll kan se ut nästan hur som helst måste det för den enskilde vara svårt att bilda sig en uppfattning om vad som är innebörden av att man fått en villkorlig dom och inte en skyddstillsyn och vice versa. Uppdelningen i dessa påföljder har sin grund i den behandlingstanke som alltjämt var förhärskande vid brottsbalkens tillkomst. Utan att ta ställning i den frågan kan dock konstateras att genom framför allt den villkorliga domens utveckling skillnaden mellan påföljderna alltmer suddats ut. Skillnaden mellan påföljderna blir mer teoretisk än praktisk.
    Frågan är således om inte en fortsatt utveckling mot nya alternativ till fängelse måste kombineras med en systemöversyn. I remissvaren på Straffsystemkommitténs betänkande uttalades från många tunga remissinstanser kritik mot att kommittén inte på allvar försökt forma ett mer enkelt och enhetligt system för de icke frihetsberövande påföljderna. Flera remissinstanser, bl.a. Svea hovrätt, Hovrätten för Västra Sverige, Stockholms tingsrätt och Riksåklagaren beklagade att kommittén inte prövade införande av ett system med villkorligt fängelse mer förutsättningslöst.

Bör lagstiftningsarbetet inriktas på villkorligt fängelse och vad bör ”villkorligt” stå för?
Om inriktningen på det fortsatta lagstiftningsarbetet skall vara att se över de icke frihetsberövande påföljdernas konstruktion, vilket jag bedömer som nödvändigt, kan övervägas vilka alternativ som står till buds. Straffsystemkommitténs förslag var att bygga nya påföljder, med nya namn och delvis nytt innehåll. Frågan är dock om inte tiden

sprungit ifrån detta alternativ. Om målsättningen är att ytterligare utveckla alternativen till fängelse och möjliggöra att påföljden ”skräddarsys” utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet, blir det svårt att ge nya påföljder ett klart och pedagogiskt innehåll. Risken är att, såsom idag, de flyter in i varandra och att det blir överlappningar och svårigheter med gränsdragningen.
    Om arbete skall avse systemfrågorna bör nog inriktningen trots allt vara att försöka göra systemet enklare och mer pedagogiskt samtidigt som det ger den nödvändiga flexibiliteten. Målsättningen bör därför vara att göra en lagteknisk samordning av de icke frihetsberövande påföljderna. I detta perspektiv är det nog ofrånkomligt att inriktningen blir att undersöka om ett system med villkorligt fängelse bör skapas. Ett sådant system skulle ha sina obestridliga fördelar. Den mest uppenbara är den pedagogiska enkelheten — påföljdssystemet skulle bara innehålla påföljderna böter, fängelse och villkorligt fängelse (här bortses från sluten ungdomsvård).
    Ett system med villkorligt fängelse skulle ha den grundläggande konstruktionen att domstolen skulle döma till fängelse, men att straffet inte skulle verkställas utan vara villkorat i ett eller annat avseende. Inom ramen för straffet skulle föreskrifter kunna ges motsvarande dem som omfattas av villkorlig dom och skyddstillsyn. Det villkorliga fängelsestraffet skulle således kunna kombineras med exempelvis övervakning, böter, samhällstjänst och behandling. Man kan också mycket väl tänka sig en konstruktion där fängelsestraffet delvis verkställs och delvis blir villkorligt.
    Den främsta kritiken mot ett system med villkorligt fängelse är att det skulle leda till en upptrappning av straffen och kunna leda till att fler hamnar i fängelse. Skälet för detta sägs vara att det, inte minst av trovärdighetsskäl, är nödvändigt att ett villkorligt utdömt fängelsestraff faktiskt verkställs om den dömde begår nya brott. Villkorligheten måste rimligen avse just att den dömde avhåller sig från ny brottslighet.
    Vad menas då med ”villkorligt”? Svaret på den frågan torde vara avgörande för om det finns möjlighet att komma vidare den vägen. Måste ett villkorligt fängelse innebära att ett visst fängelsestraff sätts ut i domen och att det straffet mer eller mindre automatiskt förverkas om den dömde begår ett nytt brott? Om detta är nödvändigt finns, med tanke på återfallsfrekvensen, risk att systemet skulle kunna galoppera med kraftigt stigande fångpopulation som följd. Min, och ett flertal remissinstansers, bedömning är att kommittén i just detta avseende avfärdade altarnativa förutsättningar väl lättvindigt.
    Det bör kunna finnas goda förutsättningar att konstruera villkorligheten i ett villkorligt straff på ett sådant sätt att det medger stor flexibilitet vid misskötsamhet och ny brottslighet.
    För det första behöver det i och för sig inte alls vara så att ett visst straff, mätt i tid, alltid måste sättas ut i domen. Man kan mycket väl

tänka sig att ett sådant straff endast bestäms vid högre straffvärdenivåer eller när straffet av andra skäl ligger särskilt nära ett ovillkorligt fängelsestraff. En nackdel med en sådan ordning skulle dock vara att den pedagogiska effekten av att ett uttryckligt straff utmäts går delvis förlorad.
    För det andra behöver inte villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet automatiskt avse att det utdömda fängelsestraffet skall verkställas. Det bör kunna finnas goda möjligheter att, på samma sätt som idag, trappa upp ingripandet vid de icke frihetsberövande påföljderna utan att behöva förverka villkorligheten i straffet. Om antalet möjliga föreskrifter är tillräckligt stort och välutvecklat bör det vara möjligt att successivt öka graden av ingripande inom ramen för det villkorliga straffet. Om den som fått ett villkorligt fängelse med böter återfaller i brott kan man t.ex. tänka sig att kombinera ett nytt villkorligt straff med övervakning eller samhällstjänst. Föreskrift om elektronisk övervakning kan vara ett sätt att ytterligare öka ingripandegraden.
    För det tredje behöver villkorligheten inte avse endast att man avhåller sig från nya brott. För att återknyta till de icke frihetsberövande påföljdernas natur av just villkorade påföljder kan man mycket väl tänka sig att villkorligheten i vart delvis avser att man underkastar sig de föreskrifter som är förenade med det villkorliga fängelsestraffet. Om straffet exempelvis är förenat med böter eller samhällstjänst kan man mycket väl låta det utdömda fängelsestraffet anses verkställt om man betalar böterna och fullgör samhällstjänsten. På det sättet blir det villkorliga fängelsestraffet successivt verkställt på samma sätt som ett ovillkorligt fängelsestraff. Det leder till att behov av att förverka det villkorliga straffet kan minska även om den dömde begår nya brott. Det utdömda straffet kanske skall förverkas bara delvis eller inte alls. I de nyligen antagna direktiven till utredning om kriminalvårdslagstiftningen är en bärande tanke att skapa incitament för skötsamhet under anstaltstiden. Ett mer utvecklat system med morötter och piskor skall undersökas. Detta är naturligtvis kontroversiellt i belysning av de senaste decenniernas kriminalpolitiska strömningar. Min bedömning är dock att det finns ett starkt politiskt gehör för motsvarande tankar på påföljdsområdet. En ökning av incitamenten för den enskilde att underkasta sig olika former av föreskrifter och sköta sig under verkställighetstiden ligger väl i linje med de politiska önskemålen, såsom jag tolkar dem för närvarande.
    Överhuvudtaget bör det finnas goda möjligheter att konstruera ett system med villkorligt fängelse på ett flexibelt sätt som medger en nyanserad påföljdsbedömning och ett adekvat sanktionssystem vid missskötsamhet och ny brottslighet. Genom att domstolen vid utdömandet av påföljden får tillgång till hela arsenalen av åtgärder som vidtas vid de icke frihetsberövande påföljderna torde i själva verket förutsättningarna för en nyanserad straffmätning kunna öka väsentligt.

I sammanhanget kan nämnas att Finland förra året ersatte sitt system med villkorliga straff med ett system med villkorligt fängelse av ungefär det slag som nu skisserats. Enligt kap 2b i den finska strafflagen kan fängelsestraff upp till två år förklaras villkorligt om inte brottes allvar, gärningsmannens skuld sådan den framgår av brottet eller gärningsmannens tidigare brottslighet förutsätter ett ovillkorligt straff. Det villkorliga straffet kan kombineras med böter, samhällstjänst och, för den som inte fyllt 21 år, övervakning. Straffet är kombinerat med en prövotid om lägst ett och högst tre år. Domstolen kan bestämma att det ovillkorliga straffet skall verkställas om den dömde begår brott under prövotiden och åtal väcks inom ett år därefter. Domstolen skall bestämma ett gemensamt straff för den nya och den gamla brottsligheten, med tillämpning av de regler som gäller om detta. Det villkorliga straffet kan förverkas endast delvis. Straffet i övrigt förblir då villkorligt.

Är detta realistiskt för Sverige?
Mot bakgrund av de krav som måste ställas på en ny lagstiftning på detta område och med tanke på de förutsättningar för lagstiftningsarbetet som jag ovan redogjort för kan man naturligtvis fråga sig om ett projekt av detta slag är realistiskt. Är inte detta just ett sådant katedralbygge som kan falla ihop av sin egen tyngd? Svaret på denna fråga beror mycket på de ambitioner som lagstiftaren har. Om utgångspunkten är att lagtekniskt samordna de icke frihetsberövande påföljderna men att i övrigt göra så små ändringar som möjligt i systemet bör projektet kunna bli hanterligt. De kriminalpolitiska utgångspunkterna skulle således ligga fast. Ambitionerna skulle således inte vara se över grunderna för påföljdsbestämningen.
    Trots sin inriktning på lagtekniken borde ett system av det skissade slaget kunna uppfylla kravet på att vara resultatinriktat. Genom sin inbyggda flexibilitet bör utvecklandet av nya alternativ till fängelse kunna underlättas. Potentialen borde här vara stor. Utvecklingen av nya behandlingsformer och nya former för programverksamhet, ett utvecklat bötesstraff samt föreskrifter om skadestånd och annan hjälp till brottsoffer bör kunna leda till ett vidgat tillämpningsområde. Nya former av föreskrifter, såsom besöksförbud och medling, bör också kunna introduceras. Systemet borde vidare kunna underlätta internationella jämförelser och internationellt samarbete. Det torde vara avsevärt lättare att beskriva och förklara i internationella sammanhang än det nuvarande systemet.
    Slutligen bör det också kunna få fördelaktiga ekonomiska konsekvenser. Genom att fängelse faktiskt döms ut, om än villkorligt, bör trovärdigheten av straffet kunna öka. Den pedagogiska utformningen torde medföra att det kan accepteras att ovillkorligt fängelse undviks på högre straffvärdenivåer och för fler brott än vad dagens system

medger. Det bör således kunna medverka till att fångpopulationen kan hållas nere. Det bör allmänt sett kunna innebära en påtaglig reduktion av de korta ovillkorliga fängelsestraffen.
    Det bör kunna finnas förutsättningar för en bred politisk samsyn om en sådan utveckling av påföljdssystemet, något som naturligtvis är önskvärt. Avsikten måste ju vara att det skall stå sig under lång tid. Om en bred majoritet är ense om systemets grundläggande konstruktion, kan den politiska debatten koncentreras kring viktningen av olika ingredienser inom systemet.