Europeisk rättsbildning/beredningsoch implementeringsprocessen — hur går det med kvaliteten?
Rapport från rättssymposium den 28–29 november 2002
Av doktoranden CHRISTOFFER WONG
Som ett led i samarbetet mellan Justitiedepartementet, de juridiska fakulteterna/institutionerna och Svensk Juristtidning anordnades i november 2002 för fjärde gången ett rättssymposium på Häringe slott.1 Ett fyrtiotal deltagare med erfarenheter från det EG/EU-rättsliga arbetet samlades under två dagar för att diskutera kvalitetsaspekterna i beslutsfattandet inom EG/EU, beredningen av ärenden såväl inom Sverige som inom kommissionen och rådet samt genomförandet i svensk rätt och tillämpningen av EG:s och EU:s rättsakter. Som en röd tråd för diskussionerna utgjorde erfarenheterna med konsumentköpsdirektivet och rambeslutet om ett europeisk arresteringsorder illustrationer på hur processen med europeisk rättsbildning, beredning och implementering hade gått till. Förutom departementstjänstemän, domare och akademiker deltog även politiker och representanter från näringslivet.
De olika inledarna hade kunnat identifiera vissa problemområden där man upplevt brister i kvalitet och i viss mån kunde symposiedeltagarna också lämna synpunkter på hur processen kunde förbättras — åtminstone i form av en önskelista om inte förslag till konkreta och omedelbara åtgärder.
1. Inledning
Sveriges inträde i Europeiska unionen har inneburit stora förändringar i vår lagberedningstradition. I själva verket har denna förändringsprocess redan börjat i och med anslutningen till EES-samarbetet. Allt var bättre förr! Detta torde inte vara ett ovanligt sentiment hos tjänstemän som dagligen arbetar med beredning av lagförslag.2 Med detta skulle inte så få akademiker också instämma. På många rättsområden kan man säkerligen hålla med dem, som tycker att tiden för den stora systembyggande och allsidigt hänsynstagande lagstiftningsverksamheten är förbi. Tidsfristerna för genomförande av rättsakter med ett ”europeiskt” ursprung är för det mesta relativt korta. Ett extremt fall i detta sammanhang är rådets rambeslut av 13 juni 2002 om bekämpning av terrorism, vilket föreskriver att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa bestämmelserna i
1För tidigare symposier se SvJT nr 3/2000 ”Lagstiftaren i en internationaliserad värld”, SvJT nr 3/2001 ”Lagstiftning eller självreglering?” och SvJT nr 3/2002 ”Den rättsvetenskapliga forskningens roll”.2Jfr Olle Abrahamsson, ”Lagstiftningspolitiken i den nationella lagberedningen”, i SvJT 2003 s. 1.
rambeslutet senast 31 december samma år! Medlemsstaterna skall alltså, inom en sexmånadersperiod, bereda och antaga nationella bestämmelser som berör kriminalisering — som i detta fall omfattar inte enbart brottsdefinitioner, utan aktualiserar även frågor i straffrättens allmänna del, bl.a. om de ofullständiga brottsformerna och om delaktighet i brott.3 Utanför områdena för polissamarbete och straffrättsligt samarbete och de rättsliga områdena med en delad normgivningskompetens mellan gemenskapen och medlemsstaterna är situationen annorlunda. Här har man råd att skynda mer långsamt. De karakteristiska dragen hos den traditionella nordiska lagstiftningsmodellen kan man fortfarande känna igen. En allsidig utredning, bredd remissbehandling och noggrann bearbetning på departementen och utskotten torde borga för lagstiftningsproduktens kvalitet. Allt detta tar sin tid. Ett bra exempel i detta sammanhang är propositionen om godtrosförvärv av stöldgods,4 som regeringen lämnade till riksdagen — av en händelse — samtidigt som deltagarna i det förevarande symposiet samlades på Häringe slott för att diskutera lagstiftningsarbetets kvalitet. Den första utredningen om reformen på detta område tillkallades redan år 1993. Detta resulterade i betänkandet SOU 1995:52 ”Godtrosförvärv av stöldgods?”, vilket så småningom ledde till ändringar i bl.a. lagen (1986:796) om godtrosförvärv av lösöre.5 Någon ändring i reglerna om den ursprunglige ägarens rätt att utan lösen få tillbaka egendom som stulits från honom gjordes dock inte i 1988 års lag. I stället tillkallades samma år en ny utredning för etapp två av detta reformarbete. Efter drygt två års utredning avlämnades betänkandet SOU 2000:56 ”Vindikation av stöldgods”. Efter ytterligare två års remissoch beredningsarbete blev propositionen färdig för avlämning till riksdag. Intill ett decennium har alltså förflutit från tillsättandet av den första utredningen till ett lagförslag som tog definitiv ställning för vindikationsprincipen över dittills gällande exstinktionsprincipen. En så lång beredningstid är, som alla inser, otänkbar i EG-sammanhanget. Att märka i detta reformarbete är även regeringens beslut att utnyttja prerogativet att avstå från lagstiftning6 och tillkalla en ny utredning, en möjlighet som saknas när EG:s rättsakter skall genomföras.
3Enligt regeringens remiss av 5.12.2002 till Lagrådet föreslås emellertid att bestämmelserna i lagen om straff för terroristbrott och andra lagändringar skulle träda i kraft först 1 juli 2003. Regeringen angav skälet att det ”varken är lämpligt eller praktiskt möjligt att sätta i kraft de nödvändiga författningsåtgärderna på den korta tid rambeslutet förutsätter” (lagrådsremiss, s. 76).4Prop. 2002/03:17 Förvärv av stöldgods i god tro.5SFS 1998:1574, rskr. 1998/99:21, bet. 1998/99:LU2, prop. 1997/98:168.6Min egen upplevelse av EG/EU-samarbetet är att det finns en starkt press för att reglering. Ett ordförandeskap som inte förmå att producera en tillräcklig mängd nya regler ses närmast som ett misslyckande. Likaså när rådet inte kan enas om en viss fråga. Mer sällan uppmärksammar man de kanske goda skäl att avstå från reglering (på europeisk nivå) eller att enas om en viss fråga.
Mot denna bakgrund kan man undra hur kvaliteten i den europeiska rättsbildningsprocessen kan höjas. Symposiets deltagare har försökt att ge svar på denna fråga. I avsnitt 3 nedan tar jag upp några punkter som berör de förslag till förbättringar som symposiets deltagare har ventilerat. Men först skall jag kort i avsnitt 2 diskutera vad som menas med kvalitet i förevarande sammanhang, dvs. vilka kriterier man skall använda när man bedömer kvalitet. Slutligen vill jag (i avsnitt 4) lämna ett eget förslag till kvalitetsarbetet i den europeiska rättsbildningsprocessen.
2. Kvalitetskriterier
2.1 Utgångspunkter
Man kan mena olika ting när man beskriver en lagstiftningsakt som en sådan med dålig kvalitet. Ibland syftar man på bristerna i den lagtekniska utformningen, ibland på de svårigheter, som man kan förutse uppkomma i den praktiska rättstillämpningen. Men som Niilo Jääskinen konstaterat, ”[a]tt påstå att en lagstiftningsakt är av dålig kvalitet eller har beretts illa är … ofta ett elegant sätt att uttrycka det att man ogillar de politiska mål som står bakom akten” (se. Jääskinen s. 444). En lagstiftningsakt av hög kvalitet likställs således ibland också med en sådan som tjänar det fastställda politiska syftet; att produkten i övrigt är befläckad med fel kan man lätt bortse ifrån. Det saknas ofta information om vilka kriterier som används för att bedöma kvaliteten.
För att föra en meningsfull diskussion om lagstiftnings kvalitet bör man därför ha klart för sig från början vilken betydelse man lägger i termen ”kvalitet” när den används. I det följande kommer jag att skilja mellan två huvudkategorier av kvalitetskrav. Under det som jag kallar för ”tekniska kvalitetskrav” betraktar man lagstiftningakten som en slutprodukt; man utvärderar hur den uppfyller de krav på stringens som brukar ställas för alla sorters normgivning och hur slutprodukten passar in i normsystemet i övrigt. Ett grundläggande tekniskt krav är dessutom att de i förväg fastställda målen eller prioriteringarna skall uppnås genom den aktuella normen. Inom ramen för den tekniska bedömningen ifrågasättas emellertid inte om dessa mål eller prioriteringar bör uppnås. Dessa frågor hör istället hemma under rubriken ”rättspolitiska kvalitetskrav”.7 Här fokuserar man främst på vilka syften lagstiftningen bör tjäna. Nedan skall jag bara kort beröra två huvudlinjer — den ena vill betona den europeiska lagstiftningens syfte att främja europeiska intressen, den andra vill framhäva de nationella intressena i europeisk lagstiftning. Dessa positioner är emellertid inte oförenliga. Det kan argumenteras, exempelvis, att främjandet av de europeiska intressena kommer åtminstone på lång sikt att också gynna de nationella intressena eller att den europeiska lagstiftningen
7Här används termen ”rättspolitisk” som ett allmänt överbegrepp, vilket omfattar alla sorters politiska ställningstaganden och intresseavvägningar — jag avser alltså inte att göra någon distinktion mellan rättspolitik å ena sidan och andra former av politik (t.ex. utrikespolitik, valutapolitik) å andra sidan.
inte kan tjäna de europeiska intressena om nationella intresse konsekvent åsidosatts. Vidare kan man inta en position under förhandlingsstadiet och en annan när en europeisk rättsakt skall genomföras i nationell rätt. Vad jag kommer att skissera nedan är således enbart utgångspunkter. Men oavsett vilken huvudlinje man bekänner sig till är symposiets deltagare ense om att legitimiteten skall vara ett kvalitetskrav. Även legitimiteten kommer att beröras helt kort i detta avsnitt.
2.2 Tekniska kvaliteter
Som nämnts ovan är det ett grundläggande tekniskt krav att lagstiftningsakten verkligen ger uttryck för vad man tänkt att reglera eller är ägnad att förverkliga lagstiftningens syfte. En lagstiftningsakt som inte uppfyller detta krav måste räknas som ett misstag och bör — och brukar — rättas till när felet upptäckts. Som flagranta exempel på denna typ av lagstiftningsakt av dålig kvalitet kan nämnas den ursprungliga lydelsen av 4 kap. 4 a § brottsbalken om grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning8 och, när det gäller undantagen från tillämpningen av principen om ne bis in idem i brottmål, den uteblivna följdändringen i 2 kap. 5 a § brottsbalken efter att 2 kap. 3 § brottsbalken ändrats.9 Till denna typ av dålig lagstiftningsakt hör även vissa av Olle Abrahamsson uppmärksammade exempel som rör lagen (1992:72) om koncessionsavgifter på televisionens område, 2 kap. 18 § regeringsformen och 3 kap. 7 § naturresurslagen (numera 4 kap. 7 § miljöbalken), vilka har lett till oönskade samhällsekonomiska konsekvenser.10 Det finns naturligtvis även andra mindre grova fall av sådana rent tekniska fel. Men även om man inte direkt kan påstå att en lagstiftningsakt innehåller fel eller inkonsekvenser kan man ändå ifrågasätta om den lagtekniska utformningen vore tillräckligt preciserad eller tvärtom är onödigt komplicerad och splittrad. Man kan också fråga om lagstiftningsprodukten är ”användarvänlig” — i detta sammanhang kan kravet vara olika beroende på om den aktuella normen är förhållningsregler som berör en stor krets av medborgare (t.ex. konsument- eller strafflagstiftning) eller om normen mer har karaktären av en teknisk föreskrift.
Vad som sagts hittills har berört lagstiftningens kvalitet i allmänhet. I europeiskt sammanhang kommer därtill problemet med språket.
84 kap. 4 a § brottsbalken införd genom SFS 1998:393, sedermera ändrad genom SFS 1999:845 efter en dom i Högsta domstolen som visade att den ursprungliga ordalydelsen av lagrummet inte ledde till det resultat som lagstiftaren önskat.9Enligt SFS 2000:345 har en ny punkt införts i 2 kap. 3 § brottsbalken, vilket medfört att numreringen av punkterna delvis blev annorlunda. Den nya numreringen har dock inte uppmärksammats i 2 kap. 5 a § som hänvisar till 3 §. Detta misstag har fått stor uppmärksamhet i samband med den s.k. hedersmordsrättegången, då misstaget i lagen inneburit hinder mot rättegång i Sverige. Felet har rättats till genom SFS 2000:1157 efter en snabb beredning och behandling i riksdag.10Abrahamsson, a.a. s. 13–15.
Flera deltagare har uppmärksammat den dåliga kvaliteten hos den svenska översättningen av EG-rättsakter.
Ett helt annat problem när det gäller den europeiska rättsbildningen — och genomförandet av densamma i svensk rätt — har en djupare dimension och har att göra med koherensen mellan den europeiska rätten och den nationella rätten. Mycket har skrivits om rättens koherens och här kan man inte fördjupa sig i den rättsfilosofiska diskussionen. Det torde i vart fall inte vara särskilt kontroversiellt att man utgår från att EG-rätten har förmågan att utgöra ett för den nationella rätten systemfrämmande element. Sådana element har inte sällan en systemsplittrande effekt — man skapar undantag från huvudregler, man inför särreglering på specifika områden. Visserligen kan undantag och särreglering — t.ex. en särskild uppsättning av regler som gäller enbart rättssubjekt som utnyttjat de EG-rättsliga rörelsefriheterna — ”rädda” systemets logiska konsistens på kort sikt, men i ett större perspektiv kan följden vara att de grundläggande rättsprinciperna blir svårförklarliga eller till och med innehållslösa. Vid sådant förhållande kommer betydande svårigheter att uppstå vid tillämpningen av allmänna principer på fall som ligger utanför för de specialreglerade områdena. Splittringar förtär alltså rättssystemets bärighet i stort.
Men detta är inte enbart EG:s eller EU:s ”fel”. De nationella rättssystemen är på många centrala områden redan splittrade då systemen måste anpassas till rådande samhällsförhållanden. Tar man avtalsrätten som exempel är det få som fortfarande vill bekänna sig till en enhetlig förklaring av avtal såsom samstämmiga viljeförklaringar, tillit till avgivet löfte osv. Vad den europeiska rättsbildningen gör är att bidra till processen — och detta med hänsyn till de målsättningar som diskuteras i 3 nedan, vilket ytterligare försvårar arbetet med att anpassa systemet med bibehållen koherens. Niilo Jääskinen utfärdade för tio år sedan en varning om att implementering av EG-rätt kunde ske ”utanför de koordinerings- och kontrollmekanismer som syftar till att bevara lagstiftningens karaktär som en enhetlig och överskådlig helhet” (se Jääskinen s. 445). Men Jääskinen erkänner också (se Jääskinen s. 445) att han varit lite för pessimistisk. Den nationella rättssystemen har trots allt visat ett stort mått robusthet. Detta kan förklaras med att majoriteten av EG:s rättsakter är detaljföreskrifter, ofta av teknisk karaktär. Föreskrifter om hur rak en gurka bör vara påverkar inte ett rättssystems koherens. Som Jääskinen konstaterar är det klart att ”motstånd mot ympning av systemfrämmande element” är större när detta direkt berör ”sådana rättssystemets kärnområden som civilrätten, straffrätten och de grundläggande fri- och rättigheterna” än i de fall ”när det gäller regleringar t.ex. på tullrättens, jordbruksrättens, näringsrättens och på övriga mer eller mindre tekniska områden” (se Jääskinen s. 445–446).
Men som exemplet konsumentköpsdirektivet visar, har EG-rättsbildningen nu förflyttat sig från periferin till medlemsstaternas rättssystems kärna. Flera EG-förordningar — ehuru av en internationellt privaträttslig karaktär — existerar redan idag som berör centrala civilrättsliga områden (inklusive familjerätt)11 och diskussioner har påbörjats om införlivande i gemenskapsrätten av 1980 års Romkonvention om tillämplig lag för avtalsförpliktelser.12 På ett mer abstrakt plan talar man även om en europeisk avtalsrätt13 och en europeisk skadeståndsrätt.14 För att bevara det nationella rättssystemets koherens vid implementering av direktiv kan man utgå från principen om minsta ingrepp. Dag Mattsson förordar således — när det gäller civilrätten — att man bl.a. bör ”håll[a] fast vid den rådande intressebalansen och undvika mer omfattande ändringar än nödvändigt” och ”utnyttja minimiregleringen för att se till att reglerna blir i samklang med allmänna rättsprinciper och civilrätten i övrigt” (se Mattsson s. 455). Av en annan uppfattning är Johnny Herre. Enligt Herre är det vid implementering av direktiv ”inte självklart att utgångspunkten för svensk del skall vara att man skall göra så lite som möjligt för att uppfylla kraven i ett direktiv” (se Herre s. 441). Inte heller bör utgångspunkten vara att ”skyddet enligt gällande rätt inte får urholkas” då ett direktiv kan innehålla ”en reglering som i fråga om systematik, balans eller innehåll i övrigt avviker från existerande reglering i Sverige” (se Herre s. 441). Ibland skall man alltså göra större ingrepp än nödvändigt i det inhemska systemet så att de implementerade regleringarna, som har ett europeiskt ursprung, skall kunna passa in som en naturlig del av systemet.
Både Mattssons och Herres synsätt kan sägas ha ett koherensfrämjande syfte, ehuru i olika perspektiv. Vilket av dessa synsätt främjar kvaliteten är naturligtvis en fråga som kan besvaras först efter att man enats — på den rättspolitiska nivån — om vad som menas med kvalitet (se avsnitt 2.3). Oavsett vilket synsätt man anammar är det viktigt att tillvägagångssättet är välavvägt. Å ena sidan är det oundvikligt att man så småningom kommer att hamna i en ohållbar situation om
11Se t.ex. rådets förordning (EG) 44/2001 om domstolsbehörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område, EGT L 12, 16.1. 2002, s. 1–23; rådets förordning (EG) 1347/2000 av 29.5.2000 om domstolsbehörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar för makars gemensamma barn, EGT L 160, 30.6.2000, s. 19–36 och rådets förordning (EG) 1346/2000 av 29.5.2000 om insolvensförfaranden, EGT L 160, 30.6.2000, s. 1–18.12Se kommissionens Grönbok om omvandling av 1980 års Romkonvention om tillämplig lag för avtalsförpliktelser till ett gemenskapsinstrument och dess revidering i samband därmed, KOM (2002) 654 slutlig.13Se t.ex. kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet om europeisk avtalsrätt, KOM (2002) 208 slutlig, publicerats i EGT C 137, 8.6-2002, s. 1–44.14Se t.ex. Christian von Bar, Gemeineneuropäisches Deliktsrecht, C.H. Beck, München 1996.
man alltid tillgriper in casu-lösningar; å andra sidan är det också betänkligt att större ingrepp i systemet görs för ofta.15
2.3 Rättspolitiska kvaliteter
2.3.1 Europeiska kvalitetskrav
Ett kriterium som kan tillämpas för att bedöma kvaliteten hos lagstiftning på den europeiska nivån är huruvida Europeiska gemenskapens/unionens mål förverkligas genom sådan lagstiftning. Dessa mål må vara en välfungerande inre marknad, en hög nivå av konsumentskydd eller utveckling av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa.16 Vad som utmärker dessa europeiska målsättningar är att de skall förverkligas inom gemenskapen eller unionen som helhet. De problem som skall lösas genom lagstiftning på gemenskaps- eller unionsnivån är europeiska problem av en gränsöverskridande karaktär. Inom första pelaren har medlemsstaterna i och med anslutning till unionen överlåtit ett betydande mått av beslutanderätt till gemenskapen. Medlemskapet i Europeiska unionen är således i sig ett erkännande av behovet att sätta gemensamma intressen framför nationella intressen. Istället för företräde av gemenskapens intresse kan man också tala om en assimilering av gemenskapsintresse med nationella intressen — vad som är bra för unionen är också bra för de enskilda medlemsstaterna.17 Man kan därför säga att konstitutionellt stöd finns för positionen att europeiska målsättningar bör prioriteras framför de nationella, åtminstone om man skall vara lojal mot gemenskapen.18 Samtidigt måste erinras om att gemenskapens verksamhetsområde är begränsat hur omfattande detta än är.19 En ytterligare begräsning av det konstitutionella kravet på att främja gemenskapsintressen bör också uppmärksammas. Enligt den s.k. subsidiaritetsprincipen (se art. 5 EG) skall gemenskapen vidta åtgärder — på de områden där gemenskapen och medlemsstaterna delar normgivningsbehörighet — ”endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå” samt avstå från att vidta åtgärder ”som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i detta fördrag” (art. 5 st. 2 och 3 EU). Det finns därför ett betydelse-
15Varken Mattsson eller Herre företräder de extrema positionerna. Tvärtom kan citaten ur Mattsson och Herre förstås som kritik mot just dessa positioner. I synnerhet bör citatet ur Mattsson ses mot bakgrund av denne författares tidigare kritik mot EG:s ”handelsrättsliga vridning” av civilrätten (se Mattsson s. 449).16Se art. 2 EG och art. 2 EU.17Inom Europeiska gemenskapen bestämmer man vad som är bra för gemenskapen oftast genom politiska beslut med kvalificerad majoritet, om inte frågan kan avgöras redan av kommissionen, de europeiska intressens förvaltare.18Se artikel 10 EG om lojalitetsplikten.19Se uppräkningen av gemenskapens verksamhetsområden i artikel 3 EG. Jfr art. 5 EG som stadgar att gemenskapen ”skall handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats och de mål som har ställts upp för den genom detta fördrag”.
fullt utrymme för att nationella intressen tillvaratas inom den europeiska rättsbildningsprocessen om subsidiaritetsprincipen tillämpas konsekvent.
2.3.2 Nationella kvalitetskrav
Ett annat förhållningssätt när det gäller bedömningen av den europeiska lagstiftningens kvalitet utgår från det nationella perspektivet. Man kan i och för sig erkänna att europeiska intressen oftast sammanfaller med nationella intressen, men kvaliteten hos europeisk lagstiftning måste ytterst bedömas enligt nationella kvalitetskrav.
Den främsta kritiken mot de europeiska intressens företräde har riktats mot den handelsrättsliga slagsidan av Europeiska gemenskapens politik.20 Även om en mängd andra områden (t.ex. miljö, jämställdhet, socialt skydd m.m.) utgör också gemenskapens mål så har det EG-rättsliga regelverket uppbyggts främst för att uppnå målet om en gemensam marknad som kännetecknas av fri rörlighet, vilket i sin tur betyder att handelsrättsliga intressen strukturmässigt kommer att slå ut andra intressen vid en intresseavvägning. Detta skall ses mot bakgrund av det allsidiga hänsynstagandet som en lagstiftare i vart fall har möjlighet att göra inom ramen för den nationella lagstiftningen.
En konsekvens av att man ställer nationella kvalitetskrav på den europeiska rättsbildningsprocessen är att hög kvalitet kan innebära att man avstår från att reglera på den europeiska nivån — dvs. att medlemsstaterna behåller normgivningskompetensen på de områden som gemenskapen också är behörig att reglera. Ett alternativ till detta är att använda minimiregleringar istället för harmonisering i gemenskapsnormer så att befintliga nationella standarder inte behöver urholkas. Man nöjer sig alltså med vad som redan finns i den nationella lagstiftningen. Om den europeiska rättsbildningsprocessen resulterar i europeiska normer som håller samma standard, så är det bra med en europeisk reglering. Med detta som utgångspunkt kan man i ett svenskt perspektiv lite tillspetsat påstå att kvaliteten hos den europeiska lagstiftningen kan bedömas mer eller mindre utifrån dess likhet med svensk rätt — ju mer svensk, desto högre kvalitet! Naturligtvis (förhoppningsvis) är det få som vill hålla med om ett sådant förhållningssätt när detta uttrycks på det sätt som gjorts ovan.
2.3.3 Legitimitetskrav Som många av symposiets deltagare påpekat — inte minst parlamentarikerna — är ett annat viktigt kvalitetskrav lagstiftningens legitimitet. I legitimitetshänseende bör en lagstiftningsakt av hög kvalitet ha stor förankring hos dem som berörs av lagstiftningen samtidigt som medborgarna skall kunna känna sig vara delaktiga i processen och ha möjlighet att påverka beslutsfattandet. Grundtanken om legitimitet i ett europeiskt sammanhang skiljer sig inte avsevärt från samma frågor
20Jfr vad Mattsson har kallat för den handelsrättsliga vridningen på civilrätten, se nedan Mattsson s. 449.
i ett nationell sammanhang, varför det inte är nödvändigt att ta upp utrymme här och gå närmare in på dessa frågor. I bidragen nedan från bl.a. Christer Asp, Axel Edling och Per Virdesten får man olika perspektiv på hur man kan påverka den europeiska beslutsprocessen.
Ett problem bör emellertid särskilt uppmärksammas. Till skillnad från den första pelaren kan samarbetet under den tredje pelaren beskrivas som mellanstatligt och inte överstatligt. I och med att en rättsakt antas i rådet är rättsakten bindande för medlemsstaterna, men antagandet av de flesta rättsakter under den tredje pelaren förutsätter enighet.21 Ett rambeslut som fattats under den tredje pelaren är således ur svensk konstitutionell synvinkel en överenskommelse med främmande makter och för detta krävs — på grund av de typiska rambeslutens karaktär — ett godkännande av riksdagen i enlighet med 10 kap. 2 § regeringsformen. I och för sig har regeringen hittills lagt fram s.k. godkännandepropositioner inför riksdagen med utgångspunkt från utkast till rambeslut som föreligger vid propositionernas avlämnande. Men utkastets innehåll kan ändras under den fortsatta förhandlingsprocessen inom rådet. Detta kan således medföra en förskjutning av makten från riksdagen till regeringen, vilket är ett problem från legitimitetssynpunkt. I Peter Strömbergs och Cecilia Bergmans bidrag diskuteras problematiken i ett departementsperspektiv.
3. Vägen till bättre kvalitet
3.1 Inledande anmärkningar
Ett förtjänstfullt inslag av symposiet är att deltagarna har inte bara identifierat problem med kvaliteten i europeisk rättsbildning, utan också kommit med förslag till förbättringar. Många inlägg innehåller konkreta förslag i specifika frågor: så exempelvis diskuterar Lotty Nordling rättskällornas kvalitet, Dag Mattsson berättar om hur man kan bemöta vissa svaga punkter i rådets arbetssätt22 och Ulf Öberg ger sin syn på förarbeten, statens processföring vid EG-domstolen och det gemenskapsrättsliga uppenbarhetsrekvisitet. I flera andra inlägg har rådets, kommissionens och riksdagens arbetssätt diskuterats. I Elisabet Fura-Sandströms bidrag finns en lista med förslag som till viss del bygger på erfarenheterna från Danmark. I det följande avstår jag från att upprepa de olika förslagen till kvalitetsbättring som återfinns i respektive författares bidrag. I stället kommer jag att ta upp vissa begrepp som har beröring med de olika konkreta förslagen.
3.2 Kvalitetskontroll
Ett sätt att säkerställa att den europeiska lagstiftningens kvalitet upprätthålls är att utföra kontroll under rättsbildningsprocessen. Kontrol-
21Se art. 34 EU. Beslut om åtgärder att genomföra vissa andra rättsakt får emellertid fattas med kvalificerad majoritet.22Om rådets arbetssätt jfr brev, 6.3.2002, från statsminister Göran Persson till José Maria Aznar, Spaniens premiärminister. Brevet är per 1.3.2003 tillgängligt från Statsrådsberedningens webbplats.
len kan ske både på det tekniska planet och det rättspolitiska planet. Det skall även finnas kontroll under lagberedningens olika skeden.
Ett exempel på den rättspolitiska kontrollen kan hämtas från ett förslag av två arbetsgrupper inom Europeiska konventet.23 Förslaget går ut på att en mekanism för ”tidig varning” (”early-warning system”) införs, vilken medger direkt deltagande av de nationella parlamenten i kontrollen av att subsidiaritetsprincipen följs. Under detta system skall kommissionen sända sina lagstiftningsförslag direkt till varje nationellt parlament. De nationella parlamenten skall ges möjlighet att yttra sig över förslagen. Finns tillräckligt många synpunkter från de nationella parlamenten skall kommissionen arbeta om sina lagförslag. En sådan kontroll kommer att bidra till en högre kvalitet i legitimitetshänseendet genom de nationella parlamentens direkta deltagande i den europeiska rättsbildningsprocessen samtidigt som nationella intressen lättare skall kunna ventileras. Ett ökat inflytande från medborgarnas sida är också ett sätt att utöva kontroll. Johnny Herre har således pläderat för att upprätthålla inflytandet från berörda parter under implementeringsprocessen (se Herre s. 440). I detta sammanhang har Herre anfört exemplet från Danmark för implementering av konsumentköpsdirektivet. I stället för beredning inom departementet tillsattes i Danmark en arbetsgrupp med representanter från rättslivets olika områden samt en referensgrupp (se Herre s. 439 f.).
Ett annat spännande förslag — ur lagtekniska synvinkel — har framförts av Gustav Sandström. Med egna erfarenheter som ledamot i Lagrådet ser Sandström en möjlighet att — med det svenska Lagrådet som förebild — skapa ett liknande organ inom EU för att utföra förhandsgranskning av förslag till rättsakter (se Sandström s. 477 ff.). I det europeiska lagråd som Sandström har tänkt sig kommer förslag till rättsakter att granskas av en enda person eller av en liten grupp erfarna domare. Granskningen kan göras mer eller mindre till ett obligatorium eller endast omfatta vissa kategorier rättsakter. Helst skall granskningen ske redan över kommissionens direktivförslag och inte först när ett utkast föreligger i rådet eller Europaparlamentet; krav på ett nytt yttrande från det europeiska lagrådet kan eventuellt ställas efter förslaget omarbetats. Fler ”kontrollstationer” kan tänkas såväl inom EU som på den nationella nivån. Flera av symposiets deltagare har föreslagit att arbetsordningen inom riksdagen och departementen/Regeringskansliet bör ses över.
3.3 Kunskapsunderlag
Ett sätt att förbättra kvaliteten av beslut är att se till att beslut fattas på ett underlag som är så fullständigt som möjligt. När det gäller rättsbildning inom EU så gäller det att se till att nödvändig kunskap till-
23Se Slutsatser från arbetsgrupp I — Subsidiaritetsprincipen, WG I 15, CONV 286/02, 23.9.2002 samt grupp IV — De nationella parlamentens roll, WG IV, CONV 353/02, 22.10.2002.
förs de berörda beredande och beslutsfattande organen. Att en lagstiftningsakt kan leda till menliga oförutsedda konsekvenser beror ofta just på att dessa konsekvenser är oförutsedda. Hade kunskap om detta ingått i beslutsunderlaget skulle lagstiftningsprodukten troligtvis ha fått en annan utformning. Även om de lagstiftande organen bör tillvarata allas intressen, kan de som berörs av lagstiftningen alltid ta eget initiativ att tillföra särskilda kunskaper i beredningsprocessen.
Det är viktigt att så gott underlag som möjligt tillförs processen redan i beredningens inledande skede. Kommissionen har en exklusiv initiativrätt för rättsakter inom den första pelaren.24 Därför är det viktigt att påverka kommissionen. I sitt bidrag försöker Christer Asp att dementera rykten om ”kommission som en supertanker som endast med stor möda kan förmås ändra kurs” (se Asp s. 418). Tvärtom målar Asp en bild av kommissionen som en instans med betydande öppenhet. Denna bild har bekräftats av Jan Persson från näringslivets håll, till den grad att man med bestämdhet kan hävda ”att aktiva insatser för att skaffa sig information och påverka kommissionen lönar sig” (se Persson s. 463).
3.4 Ömsesidigt förtroende
Principen om ömsesidigt erkännande skall utgöra en hörnsten i Europeiska unionens samarbete för att förverkliga ett rättsligt område med frihet, säkerhet och rättvisa.25 Principen skall gälla såväl det civilrättsliga samarbetet (del av Avdelning IV i EG-fördraget) som det polisiära och straffrättsliga samarbetet (Avdelning VI i EU-fördraget). Som Rolf Gustavsson mycket insiktsfullt konstaterat måste framgången för tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande ytterst bero på ”i vilken mån som de politiska ledarna i medlemsländerna litar på varandra, på sina respektive offentliga förvaltningar och allmänna opinioner” (se Gustavsson s. 437). Man kan med andra ord säga att ett ömsesidigt förtroende är en förutsättning för ömsesidigt erkännande. För närvarande ser man emellertid alltför ofta brister i just detta hänseende, med konsekvensen att gemenskapens/unionens lagstiftning på de nämnda områdena omgärdas med undantag och diverse säkerhetsventiler. Sådana kompromisslösningar är ägnade att sänka lagstiftningens kvalitet. För att principen om ömsesidigt erkännande skall kunna få verkligt genomslag måste medlemsstaternas ömsesidiga förtroende förstärkas. I detta sammanhang är det inte tillräckligt — enligt mitt förmenande — att på en abstrakt nivå konstatera att de andra medlemsstaterna också delar våra grundvärderingar, bl.a. genom att hänvisa till att Europakonventionen är gällande rätt i
24Före 1 maj 2004 har medlemsstaterna dock fortfarande initiativrätt för lagstiftning under Avdelning IV i EG-fördraget (art. 67 EG). Under den tredje pelaren delar kommissionen och medlemsstaterna initiativrätten (art. 34 EU).25Se t.ex. ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådets möte i Tammerfors, 15–16 oktober 1999, punkt 33. Denna punkt har sedan upprepats i ett stort antal rättsakter, strategier, handlingsplaner m.m.
alla medlemsstaterna i EU. Vägen till ett förstärkt förtroende för varandra ligger snarare i ökad kunskap om och förståelse för de olika rättssystemen i unionen. Jag vill gå så långt som att påstå att ett förtroende utan kunskap är ett felplacerat förtroende. För att höja kvaliteten i den lagstiftning, som i ökande takt grundar sig på principen om ömsesidigt erkännande, bör man därför skaffa sig kunskap om främmande rättssystem i större omfattning än vad som är fallet idag. I detta hänseende är det kanske särskilt viktigt att studera de nya medlemmars rättssystem. Forskningsvärlden kan spela en betydande roll i denna typ av studier. Kunskap i andra medlemsstaters rättssystem ger kanske inte nödvändigtvis utdelning i form av bättre lagtexter; i stället kommer vinsten i kvalitetshänseendet att bestå i en ökad grad av ömsesidigt förtroende.
Arbetet med att skaffa kunskap om rättssystemen i Europeiska unionen är emellertid inte ensidigt. Det finns även ett ansvar som ligger hos det svenska juristkollektivet att sprida kunskap om svensk rätts innehåll. Ökad kunskap hos de andra medlemsstaterna om det svenska förhållandet kan i många fall förhöja förtroendet för ”den svenska modellen”, eller i vart fall kan undanröja missuppfattningar, t.ex. vanföreställningar, som Axel Edling beskriver (se Edling s. 425), om den svenska marknadsföringslagen och Konsumentombudsmannens verksamhet. Ett första steg härvid är, som Johnny Herre föreslår, att man låter översätta åtminstone delar av de svenska lagtexterna och förarbetena till andra språk, så att utländska företag, organisationer och akademiker skall kunna ta del av den svenska lösningen av olika problem (se Herre s. 442).
3.5 Genomförande och rättstillämpning
Det är inte tillräckligt att man, på den europeiska nivån, får lagstiftningsakter av så hög kvalitet som möjligt. Även genomförandet av EG/EU-lagstiftning i nationell rätt skall hålla en hög kvalitet. Den höga kvaliteten skall också få genomslag i den praktiska rättstillämpningen. Lotty Nordling och Ulf Öberg har i sina bidrag diskuterat rättskällornas kvalitet i allmänhet. Mer konkret har Johnny Herre föreslagit att man bör redovisa i förarbetena ”hur direktivets ordalydelse tolkats och vilka osäkerhetsmoment som finns” (se Herre s. 442). Man skall också undvika att lagstifta genom förarbeten, även om resultatet blir betydligt fylligare lagtexter (vilket för övrigt inte skall ses som en nackdel då man vinner på att lagens avnämare lättare kan förstå vad det är som gäller). Många av de frågor som diskuterats vid symposiet går dock utanför ramen för det centrala temat om kvaliteten av den europeiska rättsbildningen. Sådana frågor berör exempelvis mer allmänt förarbetenas ställning i europeiskt och svenskt perspektiv eller EG/EU-rättskonform tolkning av nationell rätt.26
26Dessa frågor har fått en omfattande behandling i doktrinen när det gäller den första pelaren. Om gränser för EU-rättskonform tolkning inom den tredje pelaren
4. Slutord
Jag har försökt att ge en översiktsbild över de frågor som diskuterats vid Häringesymposiet. En sådan bild kan naturligtvis inte vara heltäckande. I de bidrag som följer i detta häfte ges inledarna i symposiet möjlighet att själva redovisa sina ståndpunkter. Avslutningsvis vill jag bidra med ett eget förslag till kvalitetsförbättring från en akademikers synpunkt, som dock utan tvekan har inspirerats av de andra synpunkter som jag kunnat ta del av under symposiet.
Idéen om ständiga beredningsgrupper har förfäktats av flera symposiedeltagare. Enligt min mening kan sådana grupper fungera så att de tillför sakkunskap i den politiska processen, och genom en bred sammansättning kan de också bidra till en hög kvalitet i legitimitetshänseende. En möjlig modell är referensgrupper på olika fackområden som har uppgiften att bevaka utvecklingen av den europeiska rätten på sitt respektive område. Dessa referensgrupper skall ha en helhetssyn över hela området och bestå — förutom av regeringens och riksdagens företrädare — även av representanter för alla berörda intressen. De skall inte bara ha möjlighet att reagera på förslag från europeiskt håll — dvs. skall inte fungera i praktiken som en remissinstans — utan skall också ta egna initiativ till att hitta lösningar till olika problem.
Hur en sådan referensgrupp skall se ut varierar beroende på det sakområde som berörs och jag vill avsluta med att skissera hur en sådan grupp kan fungera genom ett exempel som ligger mig närmast. Skulle det vara en referensgrupp för det straffrättsliga och polisiära samarbetet inom EU är det naturligt att gruppen omfattar representanter från Justitiedepartementets straffrättsliga enhet, justitieutskottet, åklagarmyndigheten, domstolarna, advokatsamfundet och polisen. Experter i straffrätt bör också ingå i gruppen eftersom de tillför inte bara kunskap om det svenska straffrättsliga systemet utan också, förhoppningsvis, kunskap om främmande rättssystem. Det är ofta endast med kunskap i främmande rätt som man kan förklara varför ett visst lagförslag på europeisk nivå utformats på ett visst sätt. Referensgruppen kan också samordnas med utredningsväsendet. Särskilt de straffrättsliga experterna kan ges uppgiften att se till att ta fram bakgrundsrapporter i olika frågor, som sedan kan användas i statens offentliga utredningar eller utredningar inom departementet. Gruppens medlemmar skall också vara ansvariga för att kunskap sprids till vidare kretsar. Nackdelen med sådana referensgrupper är att de är oerhört resurskrävande. En möjlig lösning till resursfrågan är samarbete med de andra nordiska länderna som är medlemmar i EU.
se Petter Asp, EU & straffrätten — Studier rörande den europeiska integrationens betydelse för den svenska straffrätten, Iustus, Uppsala 2002.