Beredning av en rättsakt — något om inflytande och kvalitet

Av f.d. generaldirektören AXEL EDLING

1. Inledande ord
Frågan är hur det är möjligt att skaffa sig ett inflytande redan när en europeisk rättsakt bereds för att söka säkerställa att ett kommande förslag från kommissionen går i önskvärd riktning. Det förberedande arbetet i kommissionen är inte öppet för formella inspel från medlemsstaterna i någon större utsträckning. Andra metoder blir desto viktigare.
    Mina kommentarer knyter an till två lagstiftningsområden av stor betydelse för Europas konsumenter och för den inre marknadens utveckling: ett direktiv om allmän produktsäkerhet, och överväganden om att införa en plikt för företag att följa god sed på marknaden. Båda frågorna är och har varit hjärtefrågor för Sverige där ambitionen att konsumenten ska ha en stark ställning på marknaden har djupa rötter. Jag arbetade i Regeringskansliet bland annat med dessa två frågor inför, under och efter det svenska ordförandeskapet.

2. Målet kvalitet …
En första fråga är vad — eller vilken kvalitet — Sverige vill uppnå med den gemensamma konsumentlagstiftningen. I en skrivelse med titeln Mål och inriktning för det svenska arbetet med konsumentfrågor i EU1 som regeringen överlämnat till riksdagen våren 2002 har de huvudsakliga linjerna för detta stakats ut. Som ett övergripande mål anges bl.a. att Sverige ska verka för att ett harmoniserat konsumentskydd håller hög skyddsnivå, att det görs likformigt så långt det är rimligt och att det är tillräckligt dynamiskt för att snabbt kunna möta nya förhållanden på marknaden. Bedömningen av de gemensamma reglernas utformning måste enligt skrivelsen ske utifrån vad som i det aktuella fallet mest gynnar konsumenternas intressen. Ambitionerna preciseras sedan i fråga om specifika frågor, däribland de båda jag nyss pekat på. Europaperspektivet har blivit tydligt. Det är naturligt att eftersträva gemensamma regler för en gemensam marknad, givet att harmoniseringen verkligen ger ett konsumentskydd på hög nivå.
    Vid sidan av dessa mer officiella konsumentpolitiska mål bör också nämnas den fortlöpande värdering av konsumentskyddets kvalitet som Europas konsumenter, deras organisationer och medier hela tiden gör, nationellt och på europeiskt plan.

1Mål och inriktning för det svenska arbetet med konsumentfrågor i EU, rskr. 2001/02:148, bet. 2001/02:LU28, rskr. 2001/02:148.

SvJT 2003 Beredning av en rättsakt 4233. … och sätten att nå dit
En väsentlig fråga rör valet av strategi för att nå önskade resultat. Om den saken säger skrivelsen:

”Ett framgångsrikt EU-arbete kräver långsiktighet och framförhållning så att idéer och ståndpunkter kan föras fram och debatteras redan på tidigt stadium i EU:s beslutsprocess. Detta förutsätter bl.a. löpande kontakter på olika nivåer med kommissionen, Europaparlamentet och de övriga EUinstitutionerna, liksom med andra medlemsstater. För att få gehör för sina intressen måste man ha insikt om andras behov och synpunkter och öppenhet för att gå alternativa vägar för att nå goda lösningar. En viktig förutsättning för framgång i EU-arbetet är tidig nationell förankring av frågorna hos berörda myndigheter och hos konsumentorganisationer, näringslivsorganisationer m.fl.”

Nu åter till de två exemplen för några reflexioner.

4. Exemplet produktsäkerhet
Det första exemplet rör arbetet med ett reviderat direktiv om allmän produktsäkerhet.2 Förlikning om ett sådant direktiv träffades under det svenska ordförandeskapet. Det tidigare direktivet (1992) hade för första gången lagt fast en skyldighet för företag i EU att släppa ut bara säkra produkter på marknaden. En revisionsklausul ingick i direktivet. Ett av våra viktigaste önskemål var att vid revideringen få inskrivet en plikt för företag att notifiera tillsynsmyndigheten när det visar sig att en produkt är förenad med risker, något som väsentligt kan underlätta en effektiv marknadskontroll. Vidare ville Sverige se en lagstadgad möjlighet att kräva produktåterkallelse och ett förstärkt administrativt samarbete mellan medlemsstaterna.
    Kommissionen presenterade sitt förslag till nytt direktiv våren 2000. Processen fram till det antagna direktivet hösten 2001 var exceptionellt snabb, och man kan samtidigt konstatera att svenska önskemål om kvalitet blev väl tillgodosedda. Det positiva resultatet berodde främst på att kommissionens förslag till direktiv visade sig hålla gedigen kvalitet och — trots kraftiga intressemotsättningar i vissa frågor — inte behövde ändras radikalt under behandlingen i rådet och EUparlamentet.
    En förklaring till den goda kvaliteten i direktivförslaget är enligt min uppfattning att den expertgrupp som kommissionen bildade i samband med beredningen hade en betydande samsyn om vad revisionen borde leda till, och också om medlen att nå dit. Ett mångårigt administrativt samarbete inom EES och globalt bäddade för detta. Ett europeiskt nätverk för produktsäkerhet hade utvecklats sedan 80talet. Sverige, genom Konsumentverket, har hela tiden verkat aktivt i nätverket, tidvis som ordförande. Experterna hade nära inbördes kontakter vilket snabbade på direktivarbetet. Vidare var det påfallande att

2Direktiv om allmän produktsäkerhet (2001/95/EG).

424 Axel Edling SvJT 2003Sverige kunde agera effektivt i expertgruppen tack vare den nära samordningen mellan Regeringskansliet och Konsumentverket, exempelvis med avstämningar inför varje expertgruppsmöte. På så sätt kunde svensk policy bygga på de praktiska erfarenheterna från myndighetens mera fältmässiga säkerhetsarbete. Jag vågar säga att Sveriges argumentation både i expertgruppen, gentemot kommissionen och senare under rådsbehandlingen fick tyngd genom att den just byggde på omfattande erfarenhet av förebyggande säkerhetsarbete — produktanvändning, barnolycksfall, standardisering, etc. — och av rättslig marknadsbevakning från myndighetens sida. Konstruktiva kontakter med det svenska näringslivet bidrog också till att svenska synpunkter i stor omfattning kunde slå igenom.
    Fallet med produktsäkerhetsdirektivet har något av solskenskaraktär over sig. EU:s lagstiftning inom ett sammansatt ämnesområde har här fått en snabb modernisering som måste anses vara ett steg framåt för konsumentskyddet och den inre marknadens utveckling. Inför unionens utvidgning har det varit särskilt viktigt att säkerställa ett gott skydd mot farliga produkter. När det gäller Sveriges strategi på detta område har ambitionerna i regeringsskrivelsen 2002 till stor del förverkligats. Jag vill särskilt understryka betydelsen av att en ansvarig myndighet verkligen utnyttjas som stödtrupp till regeringskansliet i det europeiska lagstiftningsarbetet. Gentemot kommissionen är det ovärderligt att ha en god praktisk kunskapsbas att stå på för att ett medlemsland ska få gehör för sin uppfattning. I det avseendet kan en tillsynsmyndighet bidra till att stärka regeringens agerande. Också erfarenheter och synpunkter från näringsliv och konsumentorganisationer är viktiga att ta till vara så tidigt som möjligt. Mitt intryck är att kommissionens tjänstemän som mest har generalistkompetens behöver, och vill, bli informerade om hur det går till i verkliga livet.

5. Exemplet god sed på marknaden
När det gäller det andra exemplet är läget avsevärt mera komplicerat. I en s.k. grönbok från 20013 och i ett uppföljande meddelande 2002 har kommissionen lagt fram tankar om ett generellt utformat ramverk om god marknadssed. Syftet är bl.a. att skapa ett dynamiskt konsumentskydd mot oönskade former av gränsöverskridande marknadsföring och samtidigt åstadkomma en harmonisering på ett fält där rättstraditionerna inom unionen skiljer sig markant. Behovet av detaljerade direktiv sektorsvis skulle minska vilket skulle leda till behövlig förenkling av konsumentlagstiftningen. Ansvaret för den närmare preciseringen av vad som är god sed skulle i större utsträckning kunna anförtros marknadens parter och myndigheter gemensamt, är tanken.
    Den svenska inställningen är att ett sådant ramverk har goda skäl för sig. Sverige har därför sökt underlätta en reform i grönbokens

3Konsumentskyddet i Europeiska unionen, KOM (2001) 531 slutlig.

SvJT 2003 Beredning av en rättsakt 425anda. Erfarenheterna av marknadsföringslagens 30-åriga existens har varit mycket efterfrågade, både av kommissionen och bilateralt av ett antal andra medlemsstater. Exempelvis hölls under det svenska ordförandeskapet ett informellt ministermöte där kommissionens tankar om en modernisering av marknadsföringsrätten fick kraftig uppbackning.
    Att lagstifta utifrån begreppet god sed har dock visat sig vara kontroversiellt i en del läger. Vad detta lagstiftningsärende slutligen resulterar i är nu svårt att bedöma. Klart är att ett gemensamt ramverk på många håll skulle kräva både förändringar av nationell rätt och rutiner för den praktiska tillämpningen i medlemsstaterna. Väsentliga frågor om förutsebarhet och rättssäkerhet behöver bli bättre belysta.
    Svensk rätt tas ibland som illustration till vad kommissionen vill uppnå, men man stöter dessvärre inte så sällan på missförstånd om svensk konsumenträtt. Vårt marknadsrättsliga system är visserligen välkänt, men ändå händer det i debatten kring grönboken att marknadsföringslagen felaktigt utmålas som ”dirigistisk” och ytterst restriktiv till alla former av marknadsföring. Liknande vanföreställningar om KO:s verksamhet kan då och då dyka upp.
    I en så komplex och delvis laddad fråga som den om god sed är det nödvändigt att lägga fram övertygande argument för den lösning vi skulle vilja se. I det ingår att diskutera med kommissionen, andra länders representanter och intressenterna på marknaden hur den lösningen bäst skulle kunna fungera i praktiken, men också att identifiera problem.
    Vad som är en bra nationell rättslig ordning kan av praktiska, politiska, traditionella eller andra skäl självklart vara svårt att överföra till EU-nivå utan mer eller mindre omfattande anpassningar. För att få grepp om vad som till slut är möjlig och godtagbar kvalitet hos EUlagstiftningen och möjlighet till inflytande, behövs inte bara kontakter med kommissionens tjänstemän och politiska nivå utan också aktiv dialog med representanter för andra länder och marknadens intressegrupper. I linje med regeringens skrivelse till riksdagen om mål och inriktning för det svenska arbetet med konsumentfrågor i EU bör dessa kontakter kunna intensifieras.