Inflytande och kvalitetssäkring i lagstiftningsarbetet — en fråga om perspektiv?

Av statssekreteraren DAN ELIASSON

1. Inledning
Jag vill börja med att tacka för inbjudan att medverka och tala vid detta symposium. Häringesymposierna börjar nu bli en tradition att se fram emot då hösten går mot vinter. Jag är övertygad om att vi alla här känner stor glädje och tillfredsställelse över möjligheten att fly från våra dagliga värv för att tillsammans med kollegor diskutera rättsliga frågor av gemensamt intresse. Ett stort tack till organisatörerna för att Ni ger oss denna möjlighet.
    Temat för årets symposium är europeisk rättsbildning/beredningsoch implementeringsprocessen — hur går det med kvaliteten? Jag har en känsla av att en och annan som deltar i detta symposium med jämna mellanrum nostalgiskt blickar tillbaka och minns när handläggarna i Regeringskansliet fick sitta ostörda och överväga olika lösningar för att uppnå en tillräckligt hög lagstiftningskvalitet. En tid då ord som EU-harmonisering, globalisering, ny teknik etc. var främmande. Vem vet, kanske denna känsla delvis ligger bakom ämnesvalet till detta symposium! Det är inte min roll som inledare att komma med förslag till förbättringar och lösningar. Jag skall däremot försöka formulera några frågeställningar som kanske kan vara av betydelse för den fortsatta diskussionen. Om någon uppfattar mina frågor som provocerande så har jag lyckats med mitt uppsåt, nämligen att som inledare stimulera dagens debatt.

2. Några utgångspunkter för diskussionen
När man följer den begränsade debatt som finns om inflytande och kvalitet i lagstiftningsarbetet till följd av EU-medlemskapet kan man skönja två ytterligheter i debatten.
    Den ena ytterligheten — som ofta präglas av EU-negativa övertoner — ger bilden av teknokratisering och kommersialisering av beslutsfattandet inom EU med motsvarande negativa effekter på nationell nivå. Uppfattningen är här att kommissionen antingen lägger ut uppdrag till advokatbyråer att utarbeta lagförslag, eller tar förslag från kapitalstarka lobbygrupper och gör till sina egna. Konsekvensen är ofta att huvudsakligen kommersiella intressen främjas. Därutöver saknas folklig förankring och insyn i utarbetandet av förslag. Därefter vidtar långdragna förhandlingar utan medborgerlig insyn som slutligen re-

sulterar i rådsbeslut i form av urvattnade kompromisser, som för övrigt ofta står i strid med metodik och systematik i den svenska lagstiftningen.
    Den andra ytterligheten — som vanligtvis präglas av EU-positiva övertoner — präglas av tal om demokratisering och vitalisering av beslutsfattande inom EU med motsvarande positiva effekter på nationell nivå. Här är bilden att kommissionen lägger fram väl genomarbetade förslag efter omfattande konsultationer med berörda intressenter och medborgare. Förhandlingar sker därefter under god insyn inom EUsystemet (bättre än i Sverige). Möjligheterna att upprätthålla systematik och metodik i svensk lagstiftning är goda eftersom de instrument som vanligtvis beslutas inom EU är direktiv, vilka ger stor frihet vad gäller formen för genomförande i nationell rätt.
    Jag tror att sanningen som vanligt ligger någonstans mitt emellan de två ytterligheterna.
    Jag skall försöka dra ett antal slutsatser när det gäller inflytande och kvalitetssäkring, från tiden då vi blev medlemmar till dags dato, och jag tänker då göra hänvisningar både till det överstatliga samarbetet i EU:s första pelare och till det mellanstatliga samarbetet i EU:s tredje pelare.

3. Inflytande
Riksdagens inflytande har förändrats i formell mening i och med EUmedlemskapet. På vissa områden där riksdagen tidigare stiftat lag eller delegerat till regering eller myndighet att besluta föreskrifter sker beslutsfattandet nu inom EU. Denna minskade behörighet för riksdagen har kompenserats genom att regeringen i enlighet med bestämmelser i riksdagsordningen i stor omfattning samråder med och informerar i EU-nämnden i EU-frågor. Därutöver har det utvecklats en ordning där regeringen genomför omfattande samråd i EU-frågor med berörda fackutskott. Detta samråds- och informationsförfarande omfattar vanligtvis även frågor som tidigare delegerats till regering eller myndighet att besluta.
    I anslutning till Sveriges medlemskap i EU gjordes inom regeringskansliet en analys av hur de rättsakter som då antagits inom EG införlivades i svensk rätt. Denna analys visade att mer än 70% av bestämmelserna i de rättsakter som EG:s regelverk utgjorde införlivas på regerings- eller myndighetsnivå.
    Med detta som riktmärke kan det konstateras att riksdagen genom förfarandet med samråd och information i EU-nämnd och fackutskott idag utövar inflytande över betydligt större områden än tidigare. Inom den första pelaren handlar detta huvudsakligen om normativt inflytande, medan det inom tredje pelaren även handlar om rena förvaltningsärenden. Det är inte ovanligt att riksdagsledamöter under detta samråd lämnar omfattande synpunkter i frågor där motsvarande frågor på nationell nivå lämnas utan större intresse.

Inom EU:s tredje pelare fattas beslut med enhällighet, vilket gör att riksdagens synpunkter i detta sammanhang får ett mycket stort genomslag. Inom första pelaren fattas beslut ofta med kvalificerad majoritet, vilket gör att riksdagens genomslag här delvis blir beroende på regeringens och regeringskansliets förhandlingsskicklighet.
    Även formerna för inflytande för berörda myndigheter och sammanslutningar samt enskilda har förändrats. Tidigare inhämtades synpunkter huvudsakligen genom det traditionella remissförfarandet. Under EU-förhandlingar finns det sällan tid att remittera olika förhandlingsförslag. För att kompensera detta inrättas ofta informella referensgrupper bestående av personer från berörda myndigheter och sammanslutningar där samråd kan ske löpande under förhandlingsarbetets gång.
    Än viktigare är emellertid att kommissionen, innan ett förslag presenteras, remitterar s.k. vitböcker och grönböcker med utkast till rättsakter. Härigenom ges medlemsstaterna möjlighet att lämna synpunkter på ett tidigt stadium så att kommissionen har möjlighet att modifiera och utveckla sina förslag. I Sverige är det snarare regel än undantag att kommissionens utkast remitteras till de berörda på samma sätt som förslag till nationell lagstiftning. De synpunkter som inkommer är sedan ett viktigt underlag för regeringens synpunkter på förslaget. Den huvudsakliga skillnaden gentemot remittering av nationella lagstiftningsförslag är att tidsramar och former för remissförfarandet ser annorlunda ut.
    Sammantaget finns anledning att ställa frågan om möjligheterna för berörda att utöva inflytande över de regler som skall tillämpas i Sverige verkligen har försämrats i praktiken till följd av EU-medlemskapet. Är det inte i stället så att en viss vitalisering av beslutsfattandet har skett?

4. Kvalitet
En viktig fråga att diskutera när det gäller EU-samarbetet är lagstiftningens kvalitet. Från ett nationellt perspektiv hävdas många gånger att EU-regler på ett negativt sätt påverkar nationell metodik och systematik och därigenom den nationella lagstiftningens kvalitet.
    Om man däremot med kvalitet menar att europeiska problem skall lösas genom gemensamma EU-regler blir uppfattningen en annan. Den stora mängden regler på europeisk nivå har kommit till för att lösa problem av gränsöverskridande karaktär. Med detta som utgångspunkt kan det hävdas att kvaliteten är hög i lagstiftningsarbetet. Detaljerade regler om produktkrav eliminerar handelshinder, regler om ömsesidigt erkännande av examina underlättar personers fria rörlighet etc.
    Här finns två förhållanden som är av särskild betydelse, dels kommissionens initiativrätt, dels beslutsfattande med kvalificerad majoritet inom den första pelaren.

När det gäller kommissionens initiativrätt bör det erinras om att kommissionen skall verka för EU:s övergripande intresse. När kommissionen utarbetar förslag skall alltså EU:s målsättningar vara vägledande, vilket gör att önskemål om förslag som tillgodoser nationell lagstiftningssystematik sällan kan, eller bör, efterföljas. På samma sätt är det naturligtvis svårt att i en förhandling som styrs av beslutsfattande med kvalificerad majoritet hävda att nationella kvalitetskrav beträffande systematik och metodik skall få genomslag.
    Konsekvensen av båda dessa förhållanden blir att övergripande europeiska intressen måste gå före specifika nationella önskemål om kvalitet.
    Jag tror att en viktig fråga vi har att diskutera under detta symposium är hur vi skall värna kvalitet i EU-arbetet. God metodik och systematik på EU-nivå torde göra det lättare att upprätthålla kvalitet i lagstiftningsarbetet även på nationell nivå. Däremot får vi inte hemfalla åt ett förhållningssätt som innebär att just svensk systematik och metodik till varje pris skall värnas. EU-medlemskapet ger oss anledning att skifta perspektivet. Frågan är om vi alltid har gjort det i Sverige när vi talar om bristande kvalitet i lagstiftningsarbetet?