Oförenliga traditioner inom Europeiska unionen?
Av journalisten ROLF GUSTAVSSON
Som utomstående observatör utan juridisk utbildning har jag imponerats av den höga kvaliteten på inläggen under detta seminarium. Under Sveriges sju år som medlem i den Europeiska Unionen har det uppenbarligen pågått en mycket snabb inlärningsprocess, både i den offentliga förvaltningen och i den akademiska världen. Jag minns tiden före Sveriges ansökan om anslutning och de stapplande stegen under EES-förhandlingarna då kunskapsnivån ofta var skrämmande skral. De första åren som medlem gjordes ju också en del misstag, som insiktsfulla insiders ibland i efterhand beskrivit som ”katastrofer”.
Inlärningsmetoden ”försök och misstag” är inte bara effektiv. Den brukar också ge bestående insikter.
Eftersom jag inte är jurist utan bara journalist vill jag här bara fästa uppmärksamheten på det allmänna sammanhang i vilken EUsystemets rättsgemenskap utvecklas och som bör beaktas när man bedömer kvaliteten på rättsakterna. Jag vill peka på två omständigheter av betydelse. EU-systemet bygger på kompromisser och på att aktörerna har förtroende för varandra.
Även om jag förstår deltagarnas professionella krav på högsta möjliga kvalitet på den lagstiftning som härrör från EU så vill jag varna för illusioner om möjligheten att uppnå samma perfektionism i EUsystemet som i en gammal homogen nationalstat. Till avigsidorna i EU hör att man får lära sig leva med lösningar som i bästa fall bara är näst-bästa lösningar. EU-systemet är till sin natur en hybrid som dagligen producerar kompromisser.
I sin självbiografi beskriver den belgiske statsmannen Paul Henri Spaak, en av Europas fäder, ett samtal med den brittiske politikern Harold MacMillan, som sedermera som premiärminister framlade Storbritanniens ansökan om medlemskap.
I detta samtal i början av 1950-talet förklarade MacMillan att Storbritannien aldrig skulle kunna gå med i Spaaks sammanslutning — av filosofiska skäl. Enligt den brittiske politikern finns det två oförenliga filosofier i Europa. Den ena som är förhärskande på kontinenten har sina rötter i en katolsk tradition från Thomas av Aquino och framåt. I den skolan formulerar man sina mål med hänsyn till några abstrakta principer utan hänsyn till om man har medlen att nå målen. Den andra traditionen är den brittiska empirismen, där man nöjer sig med att definiera sina mål i relation till de medel som man för tillfället disponerar.
Jag tror att MacMillans observationer fångar in en realitet och att vi i Sverige i hög grad följer den empiristiska traditionen. Därför gör vi ibland misstaget att tolka långsiktiga, abstrakta mål som omedelbara förpliktelser. Idag samexisterar de båda skolorna i EU och resultatet blir en daglig kompromiss mellan de båda skolorna. Det mest pedagogiska exemplet finns redan i själva namnet ”Europeiska Unionen” som blev en kompromisslösning i Maastricht mellan Frankrikes president Francois Mitterrand och Storbritanniens premiärminister John Major. För Mitterrand var ”Union” ett uttryck för en långsiktig federal aspiration. För Major var ”Union” acceptabelt eftersom han visste att dåvarande EG inte var en federal statsbildning och förmodligen aldrig skulle bli det.
Hybriden EU innehåller som bekant en stor portion av federalism i den första pelaren och det inslaget kan även växa i takt med att delar av tredje pelaren förs in i gemenskapsmetodens domäner. Men fortfarande vilar EU-konstruktionen både formellt och i den praktiska vardagen på att fördragets herrar i medlemsstaterna är lojala mot de ingångna förpliktelserna. Den allra känsligaste frågan ställs aldrig öppet, nämligen i vilken mån som de politiska ledarna i medlemsländerna litar på varandra, på sina respektive offentliga förvaltningar och allmänna opinioner. I den mån som det brister i ömsesidigt förtroende så växer frestelsen att införa olika ”safeguards” i den gemensamma lagstiftningen. Om femton eller i morgon tjugofem olika regeringar ser sig nödsakade att tillgripa sådana åtgärder så blir naturligtvis slutprodukten en komplex kompromiss; en rättsakt av låg kvalitet vars efterlevnad kan vara svår att övervaka. Den som studerar EU-kommissionens rapporter om brister i tillämpningen och om anmälda överträdelser i förhållande till den inre marknadens regelverk inser att det är mycket långt kvar till det mål som skulle vara uppfyllt redan för tio år sedan, vid utgången av 1992. Genvägen med ”ömsesidigt erkännande” tycks inte fungera, vilket antagligen också avspeglar bristen på ”ömsesidigt förtroende” i dagens medlemskrets. I ett utvidgat EU blir sannolikt förtroendeklyftan större.
Det är då väl att märka att rättsakterna för den inre marknaden har karaktär av ”hard law”. Efterlevnaden av den ”soft law” som används i den ”öppna samordningsmetoden” förefaller vara ännu sämre. Målet från Lissabon 2000 om att EU genom gruppdynamiska reformövningar (bench marking och best practices), skall utveckla världens mest dynamiska kunskapsbaserade ekonomi förefaller idag utopiskt.
Den som jämför dagens EU med perfektionismens luftslott blir naturligtvis besviken. Men med alla sina brister är EU den enda existerande europeiska organisation som någorlunda framgångsrikt under femtio år lyckats finna gemensamma lösningar på gemensamma problem — även om de inte är perfekta. Vi får nog lära oss att leva med sådan imperfekta tillstånd i ett Europa där den historiska normaliteten innehållit mycket värre alternativ.