Gemenskapsrätten och källan till rätten

Av ordförande Lotty Nordling

1. Inledning
I mitt inledningsanförande skall jag uppehålla mig särskilt vid användningen av rättskällor vid tillämpningen av den svenska lagstiftning som genomför gemenskapsrätt. Kan vi behålla den rättskällekultur som sedan länge är etablerad här i Sverige? Har vårt medlemskap i EU fört med sig en ny rättskultur? Kan tillämpningen underlättas?

2. Bakgrund
2.1 Gemenskapsrättens natur
Av grundläggande betydelse för tillämpningen av en lagstiftning som genomför EG-rätten är det faktum att gemenskapsrätten utgör en egen rättsordning.
    De allra viktigaste egenskaperna hos gemenskapens rättsordning är att den har företräde i förhållande till medlemsstaternas rättsordningar och att en hel rad bestämmelser i gemenskapens rättsordning har direkt effekt, dvs. de kan ge upphov till rättigheter och skyldigheter för enskilda som kan åberopas inför domstolar och myndigheter.
    I och med Sveriges anslutning till EU har gemenskapsrätten också blivit en del av vår svenska rättsordning. Det innebär att en ny rättskultur med bland annat annorlunda lagstiftnings- och lagtolkningsmetoder skall fungera i samverkan med den traditionellt svenska kulturen.
    Som en utgångspunkt skall jag kort beröra vilka våra traditionella rättskällor är och vilka rättskällor som följer med EG-rätten.

2.2 Våra traditionella rättskällor
Enligt tradition utgörs våra rättskällor av — för att använda den indelning som professor Per Henrik Lindblom har angett i Norstedts juridiska handbok — följande:
1. Lagar och andra föreskrifter, avtal och sedvänja.
2. Förarbeten.
3. Rättspraxis och prejudikat.
4. Doktrinen.

Till denna uppräkning vill jag lägga till sådana internationella fördrag eller mellanstatliga avtal som Sverige har anslutit sig till och som har föranlett lagstiftning.
    Jag vill redan här påpeka att våra traditionellt svenska rättskällor enligt min mening inte har minskat i betydelse med anledning av vårt

EU-medlemskap. Att vi kan och bör använda oss av förarbetena också vid tolkningen av sådan lag som genomför gemenskapsrätten får anses stå klart efter EG-domstolens dom i målet C-478/99 kommissionen mot Sverige angående det svenska genomförandet av direktivet om oskäliga avtalsvillkor.
    Till de traditionella rättskällorna har i fråga om lagstiftning som genomför gemenskapsrätt också tillkommit nya rättskällor, nämligen gemenskapens rättskällor. De har också betydelse för annan lagstiftning, om denna är i konflikt med gemenskapsrättens krav.

2.3 Gemenskapsrättens källor
Gemenskapsrättens källor brukar delas in i följande:
1. De grundläggande fördragen (primärrätten).
2. Rättsakter som har antagits av EG:s institutioner (sekundärrätten) och dess förarbeten.
3. Internationella avtal som har ingåtts av gemenskapen.
4. EG-domstolens praxis.
5. Allmänna rättsprinciper.

En del av dessa av dessa kan hänföras till våra traditionella rättskällor. Så kan man säga att fördragen och de gemenskapsrättsakter som är direkt tillämpliga kan hänföras till lagar och andra föreskrifter.
    Direktiv och rambeslut som förutsätter nationellt genomförande skulle kunna hänföras till våra traditionella förarbeten. Direktivet eller rambeslutet bildar ju utgångspunkten för den inhemska lagstiftningen.
    Särskilt nytt för oss är EG-domstolens praxis och de grundläggande principer som dels finns fastlagda i fördragen, dels har slagits fast av EG-domstolen i dess praxis.

3. Vilka förändringar har de ”nya” rättskällorna fört med sig för rättstillämpningen?
Ja, svaret på den frågan är att rättstillämpningen i praktiken har genomgått stora förändringar genom vårt medlemskap i EU när det gäller de områden som omfattas av gemenskapsrätten.
    Vi har tillgång till fler rättskällor än tidigare och är skyldiga att använda dem vare sig de finns återgivna i SFS eller någon annan svenskutgiven publikation.
    Vi måste också förstå gemenskapsrättens natur och de krav som den ställer på nationella domstolar och myndigheter i deras rättstilllämpning på områden som omfattas av gemenskapsrätten. Det är mycket som man skall ta hänsyn till.

3.1 Direkt tillämplighet
Det gäller för det första tillämpningen av för oss helt nya former av normer, som skall tillämpas direkt.

Med direkt tillämpliga gemenskapsregler avses sådana gemenskapsregler som blir en del av den nationella rätten utan några inkorporeringsåtgärder.
    Direkt tillämplig gemenskapsrätt utgörs av — de grundläggande fördragen, — förordningar utfärdade av gemenskapens institutioner (artikel 249 andra stycket), — internationella avtal som har ingåtts av gemenskapens institutioner (artikel 300 punkten 7) och — sådana beslut som är riktade till enskilda verksamheter eller personer (artikel 249 fjärde stycket).

3.2 Direkt effekt
Gemenskapsregler kan också ha s.k. direkt effekt. Med detta avses att en enskild medborgare kan göra gällande en gemenskapsrättslig regel som grundar rättigheter och skyldigheter inför inhemska domstolar och myndigheter.
    Man skiljer härpå vertikal respektive horisontell direkt effekt. Med vertikal direkt effekt avses en regel som kan ge upphov till rättigheter och skyldigheter för enskilda och som kan åberopas i förhållande till staten och nationella myndigheter. Horisontell direkt effekt innebär att de rättigheter som bestämmelsen för med sig kan åberopas gentemot en annan enskild part.
    En förutsättning för att en bestämmelse överhuvudtaget skall kunna ha direkt effekt är att 1. bestämmelsen är ovillkorlig, dvs. att den kan tillämpas direkt utan att det först måste vidtas kompletterande åtgärder eller införas nya regler, 2. bestämmelsen är klar och precis, dvs. så att det inte kan finnas utrymme för tolkning av bestämmelsen men så att tillämpningen inte får vara beroende av en lämplighetsprövning, och 3. eventuell övergångsperiod för införandet har löpt ut. Fördragsbestämmelser kan ha direkt effekt trots att de primärt riktar sig till medlemsstaterna.
    Förordningar är alltid direkt tillämpliga. De har också som huvudregel direkt effekt, men kraven på ovillkorlighet och klarhet gäller även där.
    Direktivbestämmelser och beslut ansågs tidigare inte kunna ha direkt effekt eftersom de inte enligt artikel 249 uttryckligen anges vara direkt tillämpliga. Numera står det emellertid klart att sådana bestämmelser kan ha direkt effekt.
    Medan fördragsbestämmelser och beslut kan ha både vertikal och horisontell direkt effekt, kan direktivbestämmelser bara ha vertikal direkt effekt.

3.3 Grundläggande rättsprinciper
Tillämpningen av den EG-relaterade lagstiftningen har också förändrats eftersom man också måste ta hänsyn till de allmänna eller grundläggande rättsprinciper som finns inskrivna i fördragen eller som har härletts ur fördragen i EG-domstolens praxis. Vad som där främst är av betydelse är solidaritetsprincipen och principen om gemenskapsrättens företräde.

3.3.1 Solidaritetsprincipen
Solidaritetsprincipen, som finns inskriven i artikel 10 i EG-fördraget (tidigare artikel 5), är av grundläggande betydelse för samarbetet inom gemenskapen och för gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt. Enligt denna princip är nationella domstolar och myndigheter ålagda att säkerställa att gemenskapsrätten får fullt genomslag i den nationella rättsordningen.
    EG-domstolen har givit artikeln en vidsträckt tolkning. Med ursprung i denna artikel har EG-domstolen slagit fast ett förbud för nationella domstolar att tillämpa nationella regler som strider mot gemenskapsrätten, oavsett den nationella regelns status och oavsett om den nationella regeln har tillkommit i tiden efter den gemenskapsrättsliga bestämmelsen.
    Ett annat uttryck för solidaritetsprincipen är kravet på fördrags- eller direktivkonform tolkning, dvs. att en nationell regel alltid skall tolkas på ett sådant sätt att den om möjligt stämmer överens med de gemenskapsrättsliga regler som utan att vara direkt tillämpliga reglerar samma fråga.

3.3.2 Principen om gemenskapsrättens företräde
EG-domstolen har också som ett uttryck för solidaritetsprincien slagit fast att en gemenskapsrättslig regel som har direkt effekt, och som därvid kan åberopas direkt vid nationell domstol, alltid har företräde framför nationell lag (målen 6/64 Costa mot ENEL, 106/77 Simmenthal I och C-213/89 Factortame I).
    En nationell regel som visar sig stå i strid med en direkt effektiv gemenskapsrättslig bestämmelse måste alltså alltid sättas åt sidan av en nationell domstol.
    Även om en gemenskapsrättslig regel i ett visst fall inte kan ges direkt effekt gäller enligt den s.k. ”von Colson-principen (målet 14/83 von Colson and Kamann) att nationella domstolar och myndigheter är skyldiga att tolka nationell rätt under hänsynstagande till innehållet i aktuella gemenskapsrättsliga bestämmelser. Denna ordning innebär att man tolkningsvägen uppnår samma effekt som om bestämmelsen hade direkt effekt.
    Denna princip om fördrags- eller direktivkonform tolkning har utvecklats ytterligare av EG-domstolen ibland annat målet C-106/ Marleasing. Uttalandena innebär att en nationell domstol som har att tol-

ka och tillämpa en nationell lag som behandlar frågor som omfattas av ett direktiv, så långt som möjligt måste göra detta i ljuset av innehållet och syftet med direktivet för att därmed uppnå det resultat som varit avsett och handla i enlighet med artikel 249 tredje stycket i EGfördraget. Och detta gäller oavsett om det är fråga om äldre nationell rätt, som har tillkommit före direktivet, eller nyare nationell rätt.

3.4 Sammanfattning — valet av norm m.m. Domstolar och myndigheter måste sammanfattningsvis avgöra hur man skall tillämpa gemenskapsrättens regler tillsammans med nationella regler som reglerar den aktuella situationen, när målet eller ärendet rör ett område som omfattas av gemenskapsrätten.
    De överväganden som domstolen eller myndigheten ställs inför omfattar tillämpningen av principerna om gemenskapsrättens företräde och solidaritet.
    Man måste ta ställning till om de aktuella gemenskapsreglerna har direkt effekt eller om de bara skall utgöra ett underlag för tolkningen av den nationella rätten.
    En domstol eller en myndighet kan också vara skyldig att åsidosätta nationella rättsregler som står i strid med gemenskapsrätten.

4. Hur kan rättstillämpningen underlättas? Vad kan lagstiftaren göra?
Samspelet mellan gemenskapsregler och nationella regler är inte helt okomplicerat. Det ställer stora krav på lagstiftaren, liksom på den som skall tillämpa reglerna. På enskilda som vill ta vara på sina rättigheter ställs också stora krav.

4.1 Lagstiftningens kvalitet
Lagstiftningens kvalitet är självfallet — i detta som i andra fall — av avgörande betydelse för att underlätta rättstillämpningen.
    Vad menar man då med lagstiftningens kvalitet? Självfallet är det de allmänna kvalitetsaspekterna som språket, tydligheten och konsistensen. Men det finns även andra aspekter som kan hänföras hit.
    Ett är att lagstiftaren redan från början beaktar gemenskapsrättens krav. Det gäller att inte genomföra bestämmelser som står i strid med fördragen, t.ex. handelshindrande föreskrifter. Det gäller också att genomföra alla de bestämmelser i ett direktiv som måste genomföras i lag eller annan författning. Det gäller vidare att genomföra ett direktiv i tid.
    När det gäller det sistnämnda — rättidigt genomförande — är just konsumentköpsdirektivet ett exempel.
    Enligt direktivet (artikel 11) skulle medlemsstaterna ha satt i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet senast den 1 januari 2002. I Sverige gjordes detta först den 1 juli 2002, således ett halvår för sent.

Detta vållar problem för rättstillämpningen för de konsumentköp som har gjorts mellan den 1 januari 2002 och den sista juni 2002. Problem som jag i min verksamhet på Allmänna reklamationsnämnden redan har stött på.
    För de domstolar och myndigheter som i sin tvistlösande verksamhet skall tillämpa lagstiftningen blir det nödvändigt att gå till direktivet för att se om lagen i sin äldre lydelse kan tolkas konformt med direktivet.
    Eftersom direktiv aldrig kan ha horisontell direkt effekt, som läget nu är, blir det inte aktuellt att se om man kan tillämpa någon direktivbestämmelse direkt.
    Däremot går det beträffande flera — men inte alla — bestämmelser att med direktivkonform tolkning pressa in dem under konsumentköplagens regler i deras tidigare lydelse. Det gäller t.ex. bestämmelserna om reklamationsfrist i 23 § konsumentköplagen i dess nuvarande lydelse.
    Det finns emellertid andra bestämmelser i direktivet som inte på samma enkla sätt kan tolkas in i lagtexten i dess lydelse före den 1 juli 2002. Det gäller t.ex. bestämmelserna om presumtion för ursprungligt fel i 20 a § konsumentköplagen i sin nuvarande lydelse, där bevisbördan har kastats om.

4.2 Förarbeten
Förarbeten i form av bl.a. motivuttalanden i propositioner, utredningsbetänkanden och annat som ligger till grund för en lagstiftning har av tradition tillmätts stor betydelse som rättskälla vid lagtolkningen.
    Inför Sveriges anslutning till EU sades det i olika sammanhang att våra traditionella förarbeten skulle komma att minska i betydelse. Frågan har varit omdebatterad.
    Ulf Öberg har i en artikel i Ny Juridisk Tidskrift 2000–01 (s. 492 f.) hävdat att så inte är fallet. Jag utgår från att han själv kommer att utveckla detta alldeles strax.
    För egen del kan jag bara konstatera att jag i allt väsentligt kan dela hans uppfattning. Det är av olika skäl viktigt att regeringen i förarbetena till en lagstiftning som genomför ett direktiv redovisar vilka överväganden som ligger bakom de vägval som har gjorts och tolkningen av oklara direktivbestämmelser. Det underlättar också för domstolar och myndigheter vid tillämpningen.
    Jag kan också konstatera att EG-domstolen i sin dom den 7 maj 2002 i målet C-478/99 kommissionen mot Sverige accepterat det förhållandet att förarbeten enligt en fast rättstradition i Sverige utgör ett ”viktigt instrument för lagtolkningen” (jfr domen punkt 23).
    Målet handlade om, som ni alla känner till, frågan om Sverige hade åsidosatt sina medlemsskapsförpliktelser genom att inte i lag eller annan författning införliva en bilaga till rådets direktiv 93/13/EEG av

den 5 april 1993 om oskäliga villkor i konsumentavtal. Bilagan innehåller en vägledande, inte uttömmande, lista på villkor som kan anses oskäliga.
    Direktivet genomfördes i Sverige genom lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden och genom ändringar i 36 § avtalslagen (SFS 1994: 1513).
    I den proposition som låg till grund för lagstiftningen (prop. 1994/95:117) hade listan återgetts. En utförlig diskussion fördes i propositionen om listan borde återges i lag. Diskussionen landade i att det lämpligaste sättet att införliva direktivets villkorslista med svensk rätt var att till ledning för rättstillämpningen i författningskommentaren ge uttryck för det som listan innehåller.
    Detta gillades således av EG-domstolen. För egen del har jag vid tillämpningen av lagstiftningen om oskäliga avtalsvillkor hos Allmänna reklamationsnämnden också haft stor ledning av den genomgång av listan som gjordes i propositionen.

4.3 Andra ”rättskällor”
Kan rättstillämpningen underlättas av att lagstiftaren tillhandahåller andra ”rättskällor”? Frågan kan ställas mot bakgrund av såväl EGdomstolens dom, som generaladvokatens förslag till dom i det förut redovisade målet som gällde Sveriges genomförande av direktivet om oskäliga avtalsvillkor.
    Sverige hade i målet inte bara hänvisat till förarbetena till lagstiftningen, utan även till olika skrifter som Konsumentverket hade gett ut och som vände sig till näringsidkare och konsumenter där avtalsvillkor som betraktas som oskäliga av svenska domstolar beskrivits. Både domstolen och generaladvokaten tog upp detta som ett godtagbart sätt att informera allmänheten om innehållet i den vägledande listan. Detta kan kanske vara något för lagstiftaren att föranstalta om även i andra fall när ett direktiv innehåller icke bindande normer men som är vägledande för tolkningen och tillämpningen av bindande normer.
    Även om förarbeten är lättillgängliga, är de väl inte sådana att allmänheten i första hand vänder sig till dem för att få information. I vissa fall använder man sig också av andra former av informationsmaterial, såsom broschyrer, annonser och webbplatser. Det kan enligt min mening finnas anledning att överväga en utökad sådan användning. Att gemenskapsrätten i viss utsträckning tar hänsyn till sådan information vid bedömningen av om ett direktiv är korrekt och fullständigt genomfört framgår av det föregående.