Förhandlings- och lagstiftningsarbete om rambeslut inom EU:s tredje pelare, särskilt om den europeiska arresteringsordern

Av departementsråden PETER STRÖMBERG och CECILIA BERGMAN

1. Inledning
I denna artikel redogör vi för hur ett internationellt lagstiftningsprojekt arbetas fram inom den Europeiska unionen och hur detta sedan inarbetas i den svenska rättsordningen. I artikeln berörs förhandlingsarbetet som resulterade i den europeiska arresteringsordern och med utgångspunkt från detta exempel hur svenska ståndpunkter utarbetades och hur dessa bröts mot andra länders samt hur den svenska förhandlingslinjen bestämdes. Vidare berörs riksdagens roll i internationella förhandlingar av detta slag, både vad gäller dess inflytande över regeringens förhandlingar och som lagstiftande organ, och vissa frågor om formerna för riksdagens godkännande av produkter av detta slag. Slutligen går vi in på hur man — främst ur regeringens perspektiv — genomför dessa åtaganden i den inhemska lagstiftningen, vilket förhållningssätt lagstiftaren bör ha vid införlivandet av ett rambeslut och hur genomförandet i andra medlemsstater skall beaktas.

2. Beslutsformer och förhandlingsordning
Kommissionen lade fram ett förslag till ett rambeslut om en europeisk arresteringsorder den 19 september 2001.1 Efter ett intensivt förhandlingsarbete kunde rådet för rättsliga och inrikes frågor träffa en politisk överenskommelse om rambeslutets innehåll vid sitt möte den 6–7 december samma år. Sverige lade in en parlamentarisk reservation mot formellt antagande av beslutet i avvaktan på riksdagens godkännande. Riksdagen godkände utkastet till rambeslut den 29 maj 2002.2 Efter att medlemsstaterna hävt alla förekommande parlamentsreservationer kunde rambeslutet formellt antas den 13 juni 2002.3 Den europeiska arresteringsordern har formen av ett s.k. rambeslut enligt art 34.2 b Fördraget om den europeiska unionen (Unionsfördraget eller FEU). Beslutsformen används för att tillnärma medlemsstaternas lagstiftning och är bindande för dessa med avseende på de resultat som skall uppnås, men överlåter till dem att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Rambesluten skall inte ha

1EGT C 332 E, 27.11.2001, s. 305.2Prop. 2001/02:118, bet. 2001/02:JuU29, rskr. 2001/02:256.3Rådets rambeslut 2002/584/RIF, EGT L 190, 18.7.2002, s. 1.

direkt effekt, vilket omedelbart framgår av fördragstexten. Fördraget förutsätter inte ratificering eller liknande för att de skall bli gällande. Rambeslut används inom den s.k. tredje pelaren, dvs. det rättsliga och polisiära samarbetet i EU, vilket regleras i avdelning VI i unionsfördraget. I det sammanhanget förekommer också två andra beslutsformer, dels beslut som regleras i art 34.2 c och konventioner som regleras i art 34.2 d. Besluten enligt 34.2 c är också bindande men saknar direkt effekt och förutsätter inte heller ratificering. Konventioner kan ingås inom ramen för tredje pelaren och skiljer sig inte rättsligt från andra internationella konventioner. Samarbetet i tredje pelaren utmärks av att det är mellanstatligt till sin natur. Från svenska utgångspunkter innebär detta att det inte har skett någon överlåtelse av beslutsbefogenheter till EU:s institutioner på detta område. På EU-nivån utmärks samarbetet av att i princip alla beslut fattas med enhällighet i rådet. Rätten att lägga förslag till lagstiftningsbeslut är delad mellan Kommissionen och medlemsstaterna, Kommissionen har alltså inget förslagsmonopol. Parlamentets inflytande över lagstiftningsprocessen är begränsat till en rätt att yttra sig över lagförslaget och EG-domstolens maktbefogenheter är väsentligt mindre långtgående än på det gemenskapsrättsliga området.

3. Innehållet i det antagna rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna
Enligt rambeslutet skall överlämnande av brottsmisstänkta personer ersätta samtliga utlämningsförfaranden inom EU. För att markera skillnaden har termen överlämnande valts i stället för utlämning. Den medlemsstat som vill få en eftersökt person överlämnad för lagföring eller verkställighet av ett redan utdömt straff skall utfärda en europeisk arresteringsorder. Arresteringsordern skall vara utfärdad av en rättslig myndighet enligt ett särskilt formulär och sändas över till den medlemsstat där personen har påträffats eller genom Schengens informationssystem (SIS) för att personen skall kunna gripas och därefter överlämnas. Det är också en rättslig myndighet som skall besluta om överlämnande, dvs. inte regeringen som är fallet enligt svensk lag vid de flesta utlämningsärenden utanför Norden. I dag finns inga frister inom vilken tid en utlämningsbegäran skall avgöras av regeringen, men den genomsnittliga tiden för ett utlämningsärende inom EU är ca åtta månader. En stor förändring är därför att hela förfarandet, från gripande till beslut om överlämnande, skall ta högst 60 dagar och högst tio dagar om personen samtycker till överlämnande, med viss möjlighet till förlängning. När beslutet fattas skall det verkställas inom tio dagar. En utlämningsframställan kan enligt nuvarande regelverk avslås av många skäl och flertalet av dessa återfinns även i rambeslutet som fakultativa eller obligatoriska avslagsgrunder. Kravet vid utlämning att gärningen skall vara straffbar även i den stat där personen grips finns enligt huvudprincipen i rambeslutet kvar, men

om den utfärdande staten anser att gärningen omfattas av den s.k. listan, vilken omfattar 32 olika gärningstyper och som enligt den utfärdande statens lagstiftning kan medföra fängelse eller annan frihetsberövande påföljd i tre år eller mer, får den andra staten inte kräva att gärningen är straffbar även i det egna landet. I praktiken innebär detta dock endast att den verkställande staten inte behöver kontrollera att gärningen är straffbar i det egna landet eftersom listan innehåller sådana grova gärningar som i princip redan är straffbara i samtliga EU-stater. Det kan dock inte uteslutas att de olika medlemsstaternas definition av brotten skiljer sig åt på ett sådant sätt att det kan innebära att en medlemsstat kan tvingas överlämna för en gärning som inte är straffbar i det egna landet. Om det inte är ett s.k. listbrott är strafftröskeln fängelse i ett år eller mer enligt den utfärdande medlemsstatens lagstiftning. Några andra handlingar än arresteringsordern — såsom häktningsbeslut eller andra handlingar som visar sannolika skäl för brottet — behöver, till skillnad mot vid en utlämningsbegäran, inte översändas till den andra staten. Det finns inga möjligheter att vägra överlämna egna medborgare för lagföring enbart på grund av medborgarskapet, men det kan ställas krav på att personen återförs till hemlandet för eventuell straffverkställighet.

4. Förhandlingarna om den europeiska arresteringsordern
Europeiska rådets möte i Tammerfors hösten 1999 fastslog bl.a. att principen om ömsesidigt erkännande av medlemsstaternas domar och beslut skulle vara vägledande för samarbetet på de straffrättsliga och civilprocessrättsliga samarbetsområdena4 och gav vidare Kommissionen i uppdrag att inleda arbetet med en reform av systemet för utlämning mellan medlemsstaterna.5 Kommissionen meddelade att den hade för avsikt att lägga fram ett förslag på detta område under det tredje kvartalet 2001.6 Förslaget presenterades den 19 september 2001. Samtidigt presenterade kommissionen också ett förslag till rambeslut om bekämpande av terrorism.7 Omedelbart efter händelserna den 11 september 2001 extrainkallades rådet för rättsliga och inrikes frågor till ett möte den 20 september 2001 för att dryfta den uppkomna situationen. Detta följdes av ett, likaså extrainkallat, möte med det Europeiska rådet den 21 september. Resultatet av dessa båda möten blev bl.a. att unionen ålade sig själv att slutföra förhandlingarna om bl.a. arresteringsordern till rådets möte den 6–7 december 2001.8 Förhandlingarna om arreste-

4Ordförandeskapets slutsatser p. 33.5Ordförandeskapets slutsatser p. 35.6Kommissionens meddelande den 23 maj 2001, KOM (2001) 278 slutlig.7EGT C 332 E, 27.11.2001, s. 300.8Rådet för rättsliga och inrikes frågor antog en deklaration som innebar att man ålade sig granska Kommissionens förslag för att kunna nå betydelsefulla politiska överenskommelser om det senast den 6–7 december samma år. Europeiska rådet skärpte kravet avsevärt och beordrade rådet för rättsliga och inrikes frågor att se-

ringsordern fördes därför i ett mycket högt tempo och slutfördes i sak på mindre än tre månader.9

4.1 Styrkeförhållandet mellan Kommissionen och Rådet
Förhandlingssituationen i tredje pelaren skiljer sig på flera sätt från den som gäller inom det gemenskapsrättsliga området. Ett utmärkande drag är att det krävs enhällighet för att uppnå ett beslut, ett annat är Kommissionens svagare ställning. Det sistnämnda innebär att Kommissionen i praktiken tappar kontrollen över sitt lagförslag när det väl är framlagt. Det är fritt fram för medlemsstaterna att vidta de ändringar de önskar i Kommissionens förslag. Kommissionen, som inte har förslagsmonopol i den tredje pelaren, kan inte utöva påtryckningar på medlemsstaterna genom att hota med att dra tillbaka förslaget och därigenom stoppa hela processen, för att hindra att en från dess utgångspunkt oacceptabel ändring i förslaget införs. Kommissionens förslag till arresteringsordern genomgick en genomgripande förändring under förhandlingsprocessen, både i sak och strukturellt. Bl.a. minskades omfånget från ett 50-tal artiklar till ett 30-tal i den slutligt antagna versionen.

4.2 Ett konkret exempel från förhandlingarna
Kommissionens relativa svaghet märktes tydligt när frågan om att avskaffa kravet på dubbel straffbarhet behandlades. Kommissionens ursprungliga förslag gick ut på att verkställande av en arresteringsorder för lagföring för brott av en viss svårhetsgrad skulle ske utan att den verkställande staten skulle kunna kräva att gärningen var straffbar även på dess territorium. Den föreslagna lösningen var enkel och radikal och byggde helt på principen om ömsesidigt erkännande av medlemsstaternas beslut som fattats av behöriga rättsliga myndigheter. Den var dock inte helt komplikationsfri. Även om alla medlemsstater i princip skulle vara beredda att erkänna varandras straffanspråk, och utan inskränkningar överlämna egna medborgare och andra till lagföring, så skulle det ändå i varje medlemsstat finnas kvar ett eller flera begränsade områden, där man av skäl hänförliga till grundläggande rättsprinciper, skulle finna det alltför stötande att verkställa ett överlämnande för en gärning, som inte är straffbar i det egna landet. Kommissionen hade förutsett denna komplikation och föreslog två kompletterande regler för att mildra effekterna av den radikala tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande. Den ena innebar en möjlighet för varje medlemsstat att på egen hand peka ut vissa gärningar som utgör brott i någon eller några medlemsstater, beträffande vilka medlemsstaten skulle vägra att verkställa en

nast vid sitt sammanträde den 6–7 december ha kommit överens om innehållet i arresteringsordern.9Parallellt med detta framförhandlades också i samma arbetsgrupp rambeslutet om bekämpning av terrorism, samt slutförhandlades beslutet om inrättande av Eurojust.

arresteringsorder på grund av att det skulle strida mot grundläggande rättsprinciper att göra det.10 Den andra regeln innebar att överlämnande för brott som begåtts utanför den utfärdande statens territorium i princip skulle kunna vägras om gärningen inte samtidigt utgjorde brott i den verkställande staten.11 Frågan om att avskaffa kravet på dubbel straffbarhet blev en stötesten i förhandlingarna. Medlemsstaternas ståndpunkter stod mycket långt ifrån varandra. Vissa medlemsstater var av olika skäl helt avvisande till idén att avskaffa kravet på dubbel straffbarhet. Andra medlemsstater, däribland Sverige, kunde i princip stödja Kommissionens förslag. Ytterligare några intog en hållning däremellan. Det enda som alla var överens om vid förhandlingarnas inledande var en skeptisk hållning till Kommissionens förslag om upprättande av den s.k. negativlistan som ansågs vara alltför komplicerat. Sverige och några andra länder föreslog i stället en lösning med en generellt utformad vägransgrund som en säkerhetsventil för att täcka de exceptionella fall som Kommissionen avsåg med sitt förslag till negativlista. För vår del skulle en sådan bestämmelse ha täckt in de fall där regeringsformens skydd för t.ex. föreningsfriheten eller tryck- och yttrandefrihetsregleringen i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen skulle hindra verkställighet av en i ett annat land utfärdad arresteringsorder.12 När Kommissionens förslag till vägransgrund med avseende på en konflikt med grundläggande rättsprinciper inte ens överlevde den första förhandlingsdagen blev det också svårare att, mot bakgrund av två stora länders starka motstånd, få gehör för förslaget om en mer generell säkerhetsventil utan koppling till en specifik lista. I stället gled diskussionerna över mot att behålla kravet på dubbel straffbarhet som huvudregel och i stället förse den med undantag i form av en lång lista över gärningar för vilka den verkställande staten inte fick uppställa krav på dubbel straffbarhet som villkor för verkställighet. När delegationerna i förhandlingarna efter stor möda väl hade kommit fram till att den enda möjliga kompromissen låg i principen om en positiv lista av detta slag fanns, bl.a. med hänsyn till den stora tidspressen, inte tillräcklig tid eller energi att ägna själva listans innehåll den eftertanke som den nog hade förtjänat. Även om den är avsedd att huvudsakligen täcka till sin natur välkänd och väldefinierad grov brottslighet, som dessutom till viss del är föremål för harmonisering på EU-nivå, så kan avsaknaden av gemensamma definitioner och begrepp vara besvärande. Till detta kommer den utfärdande statens tolkningsföreträde vilket kan erbjuda överraskningar för den verkställande staten. Sakligt sett blev alltså förhandlingsutfallet inte optimalt. Regleringen gick från den först föreslagna generella regeln, att verk-

10Artikel 27 i Kommissionens förslag, den s.k. negativlistan.11Artikel 28 i Kommissionens förslag.12Dessa intressen skyddas nu av sista meningen i beaktandesats 12 i ingressen till rambeslutet.

ställighet alltid skulle ske för alla gärningar utom i de mest stötande fallen, till att i ett antal fall tillämpa en lista med oklar räckvidd utan möjlighet för medlemsstaterna att vägra verkställighet i oförutsett trängda lägen och i övrigt bli vid det gamla, dvs. fullt ut tillämpa principen om dubbel straffbarhet. Ur just denna synvinkel hade det antagligen varit bättre för förhandlingsresultatet om Kommissionens förslag hade haft en formellt starkare ställning i förhandlingsprocessen.

5. Regler för beslut och beredning
Beslutsfattande på tredje pelarens område faller under de allmänna bestämmelserna i 10 kap. RF om Sveriges överenskommelser med främmande stater och mellanfolkliga organisationer. Enligt 10 kap. 1 § RF är det regeringen som ingår sådana överenskommelser. Av detta följer att ett statsråd kan rösta för det formella antagandet av ett rambeslut eller ett annat bindande beslut först sedan regeringen fattat ett formellt beslut om detta. För regeringens ärendeberedning och beslutsfattande gäller reglerna i 7 kap. RF. I 10 kap. 6 § RF finns bestämmelser om regeringens skyldighet att samråda med och informera riksdagen när det gäller EU-frågor.13 Regeringen måste enligt 10 kap. 2 § RF inför antagande i rådet av rambeslut eller beslut enligt art 34 i Unionsfördraget inhämta riksdagens godkännande om rådets beslut förutsätter lagstiftning eller om det annars gäller ett område där riksdagen har beslutanderätt. Regeringen skall även inhämta riksdagens godkännande om beslutet är av större vikt. En möjlighet för regeringen att inhämta ett sådant godkännande på grundval av en text som är slutförhandlad men inte formellt antagen har funnits i praxis sedan våren 200014 och denna möjlighet har fr.o.m. den 1 januari 2003 grundlagfästs genom en ny bestämmelse i 10 kap. 2 § fjärde stycket RF.15 Förhandlingar och beslutsfattande i den tredje pelaren följer alltså både de regler som gäller för traditionellt konventionsarbete och de speciella regler som gäller för samråd med och information till riksdagen i EU-frågor. Detta förhållande är komplicerat eftersom vare sig reglerna för traditionellt konventionsarbete eller de särskilda reglerna för samråd och information i EU-frågor är anpassade efter den tredje pelaren. Som tidigare anförts är rambeslut och beslut enligt art 34 FEU bindande i och med att de antas. Det uppkommer alltså en folkrättslig förpliktelse att genomföra åtagandena på nationell nivå. Rambeslut eller ett beslut kan innefatta bindande åtaganden att ändra svensk lag. I vad mån detta är en nyhet i förhållande till dessa be-

13Grundreglerna om informations- och samrådsskyldighet fanns tidigare i riksdagsordningen, men har fr.o.m. den 1 januari 2003 överförts till RF utan sakliga ändringar (prop. 2001/02:72, bet. 2001/02:KU18 och 2002/03:KU6). Närmare föreskrifter om hur information och samråd skall gå till finns i riksdagsordningen.14Prop. 1999/2000:85, bet. 1999/2000:JuU20.15Prop. 2001/02:72, bet. 2001/02:KU18 och 2002/03:KU6.

slutsformers föregångare är inte helt klart.16 Däremot var det bärande skälet till att införa dessa beslutsformer att effektiviteten i beslutsfattandet och genomförandet av åtagandena skulle öka i förhållande till tidigare. Pressen på medlemsstaterna att med största skyndsamhet formellt anta ett rambeslut eller ett beslut varom politisk enighet har nåtts är mycket stor, vilket försätter både regeringen och riksdagen i en inte alldeles bekväm situation. Det samråds- och informationsförfarande som är föreskrivet i 10 kap. 6 § första stycket RF är avpassat för det gemenskapsrättsliga området, dvs. det område där riksdagen och regeringen har överlåtit sina beslutsbefogenheter till EU:s institutioner. Inom ramen för ett sådant förfarande skall naturligtvis inte riksdagens godkännande inhämtas till att anta ett rambeslut som innefattar ett lagstiftningsåtagande. Av detta skäl finns den nyss nämnda möjligheten att enligt 10 kap. 2 § RF inhämta riksdagens godkännande av en slutförhandlad men inte antagen text. Riksdagen uttalade dock i samband med antagande av ändringarna i RF i denna del att avsikten med förhandsgodkännandet enligt 10 kap. 2 § RF inte är att ge riksdagen och regeringen tillfälle att mer allmänt samråda kring förhandlingsarbetet rörande en blivande överenskommelse. Sådant samråd förutsatte utskottet hade skett i de former som är avsedda för detta.17

6. Beredning och samråd under förhandlingarnas gång
De regler och rutiner som finns för samråd och information till riksdagen innebär följande. När ett förslag till EU-lagstiftning publiceras skickas inom fem veckor en s.k. faktapromemoria till riksdagen. Inför ett ärendes behandling på ett rådsmöte sker en föredragning av ärendet inför det berörda fackutskottet, vilket är Justitieutskottet när det gäller tredjepelarfrågor. Omedelbart därefter sker formellt samråd eller information vid ett sammanträde med EU-nämnden. Inför dessa tillfällen översänds de aktuella rådsdokumenten och andra relevanta handlingar jämte promemorior som redogör för ärendet, förhandlingsläget, inklusive förhandlingsståndpunkter, gällande svensk rätt samt den inverkan förslaget kan ha på svensk lagstiftning. Härutöver har företrädare för Justitiedepartementet regelbundna möten med en informellt sammansatt grupp bestående av en ledamot från varje partigrupp i Justitieutskottet för att informera om och diskutera olika aktuella EU-frågor.

6.1 Beredning och samråd med myndigheter
Förhandlingsprocessen kan och bör ses som ett led i den vanliga beredningen av regeringsärenden. Rutiner för att inhämta berörda

16Deras föregångare, som benämndes gemensam åtgärd, ansågs innefatta en förpliktelse för den förhandlande regeringen att genomföra åtagandena inom ramen för sin konstitutionella befogenhet, däri inbegripet att lägga fram förslag till den lagstiftande församlingen.17Bet. 2001/02:KU18 s. 28.

myndigheters och organisationers synpunkter på förhandlingsfrågorna finns. De instrument som används är allt från formellt remissförfarande till informella telefonsamtal mellan handläggare för att stämma av detaljfrågor under förhandlingarnas lopp. Det är inte ovanligt att myndighetsföreträdare ingår i förhandlingsdelegationen och de deltar regelmässigt i de förmöten inför förhandlingstillfällena som normalt brukar hållas. Under förhandlingsarbetet med arresteringsordern hade Justitiedepartementet regelbundna kontakter med Riksåklagaren och i vissa fall med Rikspolisstyrelsen. Myndigheternas synpunkter väger regelmässigt mycket tungt i förhandlingsprocessen, särskilt i de fall förhandlingarna, som när det gäller arresteringsordern, rör straffprocessuella frågor som i praktiken skall tillämpas av dessa.

6.2 Beredning och samråd i praktiken
Förhandlingar i tredje pelaren sker ofta under tidspress. Den europeiska arresteringsordern är ett talande, men extremt, exempel på detta. Den aktuella arbetsgruppen, som för ovanlighetens skull var den s.k. Artikel 36-kommittén,18 träffades från början av oktober 2001 ungefär varannan vecka, och mot slutet av förhandlingarna som kulminerade med ministerrådsmötet den 6–7 december 2001 möttes den nästan varje vecka. De flesta möten pågick under två dagar som i princip delades mellan arresteringsordern och rambeslutet om bekämpning av terrorism, som förhandlades i samma arbetsgrupp. För att samråda och informera om förhandlingarna om arresteringsordern har, räknat från början av oktober till den 6 december 2001, företrädare för departementet sammanträffat med Justitieutskottets informella EU-grupp två gånger och Justitieutskottet i full sammansättning två gånger. Justitieministern har samrått med EU-nämnden vid tre tillfällen och vid ett tillfälle har en företrädare för departementet informerat EU-nämnden per telefon direkt från förhandlingarna i Bryssel.

7. Kritik och lärdomar av förhandlingarna för framtiden
Vid informations- och samrådstillfällena, som var ganska talrika, framfördes från riksdagsledamöters sida kritik som gick ut på att förhandlingarna fördes i en sådan takt att det inte var möjligt för utskottets och EU-nämndens ledamöter att bilda sig en välgrundad uppfattning om förhandlingarnas fortgång. Det är lätt att förstå den kritiken och även att instämma i den. Tidspressen medförde att förhandlingsdokument mycket snabbt blev inaktuella. Svenska versioner kom så sent att de ofta var oanvändbara som information om läget i förhandlingarna. Alltför ofta blev den som föredrog ärendet för utskottet eller EU-nämnden tvungen att inleda med att säga att översända handling-

18Artikel 36-kommittén är ett organ bestående av höga tjänstemän från medlemsstaterna med uppgift att samordna arbetet i tredje pelaren. Den har sitt namn efter artikel 36 FEU som föreskriver dess inrättande.

ar inte längre var aktuella i väsentliga delar och i stället redogöra muntligt för den senaste förhandlingsutvecklingen. Att detta har skapat en viss förvirring och delvis har försvårat riksdagsledamöternas arbete är uppenbart. Samtidigt kan man konstatera att den kritik som framfördes i endast liten utsträckning tog sikte på sakinnehållet och regeringens val av ståndpunkter. I den delen fanns alltid en betryggande majoritet för den valda handlingslinjen. Rutinerna för samråd i förhandlingsfrågor behöver emellertid ses över. Man kan t.ex. tänka sig att sätta av mer tid för specialföredragningar inför utskott och EUnämnd av besvärliga ärenden och inte vara så låst till de fasta tillfällena i anslutning till det aktuella rådsmöte där frågan skall behandlas. Man kan också mer utnyttja informella grupper inom fackutskotten. Frågan är dock om detta räcker för framtiden. Riksdagens arbetsformer behöver anpassas till arbetssätt och arbetstempo inom EU:s rådsarbete. Fackutskottens engagemang och medverkan i processen bör öka.

8. Beredningen av det färdigförhandlade rambeslutet
8.1 Bakgrund
En s.k. godkännandeproposition,19 dvs. den proposition som lämnas till riksdagen med förslag om att godkänna den slutförhandlade överenskommelsen, lämnades till riksdagen utan att några lagförslag presenterades. Däremot gjordes en ganska utförlig beskrivning av hur det nya systemet skulle fungera och vilka viktigare frågor som behövde regleras genom lag och vilka regler som kunde införas genom förordning eller på annat sätt. I den politiska överenskommelse som hade träffats vid rådsmötet den 6–7 december 2001 ingick bl.a. att det nya systemet skulle vara infört senast den 1 januari 2004. Rådet ville därför så snart som möjligt även formellt anta rambeslutet, bl.a. för att genomförandetiden inte skulle bli alltför knapp, men det kunde inte göras förrän den sista s.k. parlamentsreservationen hade upphävts. Sverige var den medlemsstat som sist kunde häva sin parlamentsreservation.
    Det förankringsarbete som hanns med innan godkännandepropositionen lades fram inskränkte sig till att ett utkast till proposition sändes för eventuella synpunkter under hand till företrädare för Riksåklagaren, Advokatsamfundet, Domstolsverket, Kriminalvårdsstyrelsen och Rikspolisstyrelsen. Dessutom gav ett politiskt parti in skriftliga synpunkter på rambeslutet till Justitiedepartementet (inte över utkastet till propositionen som sådant) från vissa organisationer. Tiden för att komma in med synpunkter var mycket kort på grund av riksdagens tidsfrister om när en proposition måste lämnas för att kunna behandlas under vårriksdagen. Konstitutionsutskottet har därefter (i januari 2003) anfört att vid beredningen av en godkännandeproposition skall det traditionella remissförfarandet tillämpas i samma utsträckning

19Prop. 2001/02:118.

som vid lagstiftningsärenden. Utskottet anförde dock att de tidsfrister som gäller för överenskommelser i ministerrådet kan medföra svårigheter att tillämpa ett traditionellt remissförfarande och underströk att underhandskontakter med myndigheter kan ersätta remissförfarande av mer traditionellt slag endast då detta är oundgängligen påkallat av de tidsramar som gäller för EU:s antagande av en överenskommelse eller i andra undantagssituationer.20

8.2 Vad bör en godkännandeproposition innehålla?
Inför och under riksdagsbehandlingen var frågan om vilken omfattning den s.k. godkännandepropositionen borde ha föremål för delade meningar. När det gäller arresteringsordern, liksom för ett stort antal andra rambeslut, har regeringens proposition endast innehållit ett formellt förslag till riksdagens godkännande av överenskommelsen, men inga lagförslag. Däremot har det funnits med en redogörelse för arten och omfattningen av den lagstiftning som regeringen förväntar sig senare behöva föreslå för att genomföra åtagandena i rambeslutet. Detta förfarande har hittills godtagits av riksdagen i samtliga fall. Under processen för godkännande av rambeslutet mot terrorism och rambeslutet med arresteringsordern har det dock framförts att propositionen om godkännande borde ha innefattat även förslag till erforderlig lagstiftning. Vissa riksdagspartier motionerade t.o.m. emot bifall till propositionerna på den grunden.21 Det har också senare bl.a. i EU-nämnden framförts som en principståndpunkt från visst håll att man för framtiden kan komma att kräva att förslag till godkännande av en överenskommelse skall åtföljas av fullständiga lagförslag.22 Frågan om huruvida förslag till den nödvändiga lagstiftningen skall presenteras redan i samband med godkännandet av den internationella överenskommelsen är gammal. När det gäller konventioner av sedvanligt slag är och förblir huvudregeln att godkännande och genomförande i form av lagstiftning går hand i hand.23 Proceduren för antagande av sådana överenskommelser är också anpassad till ett sådant förfarande. Likaså är de avtalsslutande parterna inställda på en viss tidsutdräkt mellan ingående av överenskommelsen och ikraftträdande efter ratificering eller liknande med iakttagande av vars och ens konstitutionella bestämmelser. När det gäller rambeslut och beslut inom EU:s tredje pelare ställer sig saken annorlunda. Dessa beslutsformer tillkom just för att effektivisera beslutsförfarandet i EU. De instrument som tidigare huvudsakligen användes för lagharmoni-

20Bet. 2002/03:KU10, s. 63 f.21Bet. 2001/02:JuU29.22Uppteckningar från sammanträde med EU-nämnden den 11 oktober 2002.23Undantag finns dock, t.ex. Sveriges tillträde till Schengenkonventionen där riksdagen först godkände överenskommelsen för att senare genomföra lagstiftningen (prop. 1997/98:42, bet. 1997/98:JuU15 och prop. 1999/2000:64, bet. 1999/2000:JuU17).

sering var konventioner.24 Det tog tre år för den så högt politiskt prioriterade Europolkonventionen att bli ratificerad och träda i kraft25 och av de 13 konventioner och 10 tilläggsprotokoll till dessa som antagits under tredje pelaren har fram till dags dato bara ett par stycken konventioner med protokoll trätt i kraft.26 När Amsterdamfördraget, varigenom rambesluten infördes i Unionsfördraget, undertecknades i oktober 1997 hade ingen av dessa konventioner trätt i kraft. Uppgivenheten bland medlemsstaterna när det gällde att använda sig av konventionsinstrumentet för att åstadkomma framsteg på tredje pelarens område med rimlig snabbhet var alltså ganska stor. Detta gör att de politiska kraven att snabbt kunna formellt anta överenskomna rambeslut ställs höga och de stater som uppehåller processen genom reservationer för parlamentariskt godkännande utsätts för en stark politisk press från övriga stater att så snabbt som möjligt lyfta reservationen så att rambeslutet kan träda i kraft och genomförandeperioden kan börja löpa. Redan av detta skäl vore det politiskt omöjligt att i förhållande till övriga EU-stater upprätthålla ett krav på att dessa skulle behöva vänta på att Sverige genomför hela sin lagstiftningsprocess innan man kan anta överenskommelsen genom ett formellt beslut i rådet. Därför är det oundgängligt att det även i fortsättningen är möjligt att dela upp processen på två delar på det sätt som gjorts hittills.

9. Lagstiftningsarbetet med anledning av rambeslutet
För närvarande är ett förslag till ny lag om europeisk arresteringsorder och överlämnande för brott inom EU ute på remiss.27 En proposition kommer att presenteras för riksdagen i september 2003. Förhoppningsvis kan förslaget antas under hösten 2003 så att den nya lagen och de andra lagändringar som krävs kan träda i kraft den 1 januari 2004. Redogörelsen ovan visar att det av framför allt tidsmässiga skäl var svårt att få till stånd ett ordentligt inflytande för annat än ett fåtal myndigheter och andra berörda innan rambeslutet antogs. Det beror främst på att genomgripande förändringar gjordes i det ursprungliga förslaget från Kommissionen, att det förhandlades väldigt snabbt samt att översända handlingar snabbt blev inaktuella.
    Efter det att rambeslutet godkänts och det därefter antagits i rådet för rättsliga och inrikes frågor har arbetet bedrivits inom Justitiedepartementet, dvs. av departementets egna tjänstemän. Någon utomstående utredare med experter har inte tillsatts. Justitiedepartementet har haft underhandkontakter med de myndigheter som kommer att få en mer aktiv roll i förfarandet. Kontakterna har huvudsakligen gått ut på att inhämta fakta om hur det går till i praktiken i dag vid utlämning, både vid vanlig utlämning och enligt den nordiska utlämnings-

24De s.k. gemensamma åtgärderna användes av olika skäl mycket sällan för detta ändamål.25Konventionen antogs den 26 juli 1995 och trädde ikraft den 1 oktober 1998.26Enligt en sammanställning gjord av rådets generalsekretariat i november 2002.27Ds 2002:62, remisstiden utgår i april 2003.

lagen, för att kunna konstruera ett nytt, effektivt och rättssäkert system. En stor del av arbetet har gått ut på att konstruera nya förfaranderegler eftersom beslutet att överlämna en person enligt förslaget skall fattas av domstolarna. Vidare har Justitiedepartementet haft kontakter med nordiska kolleger för att kunna ta ställning till hur den nordiska utlämningslagen skall tillämpas i förhållande till rambeslutet och den kommande nya lagstiftningen i anledning av det. Andra myndigheter och berörda kommer att få lämna sina synpunkter under remissbehandlingen i vanlig ordning.
    Det remitterade förslaget till ny lag om europeisk arresteringsorder och överlämnande för brott inom EU innehåller nio kapitel. Därtill kommer en mängd följdändringar i andra lagar. Det kan konstateras att lagstiftningen med anledning av rambeslutet därmed är relativt omfattande och att det inte hade varit möjligt att kunna presentera lagförslagen före antagandet av rambeslutet. Dessutom kommer att en hel del av rambeslutets bestämmelser att genomföras genom förordningar. Några särskilda svårigheter eller problem som inte förutsågs när godkännandepropositionen las fram har dock hittills inte upptäckts.

10. Vilka bör de grundläggande utgångspunkterna och målsättningarna för genomförande av rambeslut vara?
Rambeslutet om en europeisk arresteringsorder är det första antagna rambeslut som bygger på principen om ömsesidigt erkännande av medlemsstaternas beslut. Det är därför självklart att varje medlemsstat vid införlivandet måste vara lojal och följa syftet med rambeslutet så noga som möjligt. Tanken är att skapa ett nytt, enkelt och effektivt system för överlämnande av brottsmisstänkta personer och avvikelser från rambeslutet borde därför inte kunna ske i andra fall än då det innebär att det går längre än rambeslutet och alltså bidrar till att ytterligare förenkla eller underlätta förfarandet för ett överlämnande. Rambeslutet innehåller också en bestämmelse som tar sikte på att varken gällande eller nytillkommande överenskommelser mellan medlemsstaterna får avvika från rambeslutet, med undantag för sådana avvikelser som förenklar eller underlättar möjligheten till överlämnande.
    Det framförhandlade rambeslutet innehåller visserligen regler som bygger på principen om ömsesidigt erkännande av varandras beslut. Ett verkligt ömsesidigt erkännande skulle innebära att staterna alltid skulle erkänna varandra beslut och att det i princip inte skulle finnas några skäl för den anmodade staten att vägra verkställa den andra statens beslut. Rambeslutet innehåller flera bestämmelser som innebär att medlemsstaterna antingen är tvungna till eller har möjlighet att vägra överlämna en brottsmisstänkt person. Dessa vägransgrunder är i princip desamma som gäller för utlämning. Det finns alltså redan en nationell mall som kan läggas över rambeslutet så att en jämförelse

kan ske med det nuvarande utlämningssystemet. Här har staterna i praktiken en möjlighet att antingen vara lojala mot principen om ömsesidigt erkännande eller att inte vara lojala. Om ett lojalt förhållningssätt väljs, dvs. om de möjligheter som finns att vägra verkställa beslutet inte utnyttjas, innebär det att det blir lättare att överlämna en person enligt rambeslutet än att utlämna personen enligt det nuvarande, traditionella systemet. Om det senare förhållningssättet väljs, dvs. om de grunder som finns för att kunna avslå en begäran alltid utnyttjas fullt ut, t.ex. med hänsyn till att en sådan avslagsgrund finns för utlämning, innebär det i praktiken att inte mycket har vunnits genom rambeslutet när det gäller möjligheten att få en person överlämnad.
    Ett exempel är frågan om dubbel straffbarhet för sådana gärningar som inte ingår i den s.k. listan, dvs. sådana gärningar där kravet på dubbel straffbarhet kan behållas. Kommer staterna att utnyttja den möjlighet som finns att kunna avslå en begäran därför att gärningen inte är straffbar i det egna landet? Eller kommer de att vara lojala mot de underliggande principerna om ömsesidigt erkännande och skapa möjlighet att lämna över en person till det andra landet trots att gärningen inte är straffbar i det egna landet? Ingen medlemsstat har ännu införlivat rambeslutet i sin egen lagstiftning och någon information om vilka val medlemsstaterna har gjort i den frågan finns därmed inte. Det är dock högst troligt att, även om staterna lojalt vill följa rambeslutets intentioner, de allra flesta kommer att utnyttja möjligheten att kunna kräva dubbel straffbarhet i de fall det är möjligt. Även i det remitterade svenska förslaget föreslås att kravet på dubbel straffbarhet behålls i dessa fall. Det är ett stort steg att helt ge upp det gamla, traditionella kravet på dubbel straffbarhet, och eftersom möjligheten finns att behålla kravet så kan det inte heller anföras att det är illojalt att utnyttja den.
    Generellt sätt är den svenska inställningen att man bör vara följsam mot rambeslut och att dessa skall införlivas så nära lydelsen som möjligt. Det viktiga är att syftet med rambeslutet förverkligas. Däremot är det inte nödvändigt med en total följsamhet med enskilda delar av rambeslut om det finns goda skäl för att avvika. Vissa bestämmelser i rambeslutet har uppenbarligen kommit till för att något eller några medlemsstater har problem med en viss bestämmelse och har därför genomdrivit kompromisser för att slippa ändra i sin lagstiftning eller av andra inrikespolitiska skäl. Sådana kompromisser innebär ofta tekniskt komplicerade bestämmelser som är svåra att införliva. Det bör då vara möjligt att i den svenska lagstiftningen avstå från att införa sådana komplicerade regler som har dikterats av andra medlemsstater, i vart fall när det bedöms att det finns andra motstående viktiga intressen eller när det inte drabbar någon enskild. Det innebär att Sverige kan komma att hjälpa andra länder i något större omfattning än vad

Sverige kan få hjälp med, men det kan det vara värt om en mindre komplicerad reglering därmed kan vinnas.

11. Hur skall genomförandet i andra medlemsstater beaktas?
Det är självklart att genomförandet i andra medlemsstater är av stort intresse och det gäller alldeles särskilt de rambeslut som bygger på ömsesidigt erkännande. Om man kan påvisa att andra medlemsländer har slopat vissa fakultativa vägransgrunder är det ett starkt skäl för att även Sverige skall göra detsamma eftersom det innebär att även Sverige kan få en person överlämnad hit i fler fall. Problemet är dock att, eftersom den politiska viljan att snabbt införa en ny ordning var så stark, fristerna för att införliva rambeslutet i den nationella lagstiftningen blev mycket korta. De är så snäva att ingen medlemsstat, med något undantag, ännu har hunnit presentera sina förslag i anledning av rambeslutet. I praktiken har det alltså inte gått att ta hänsyn till hur andra gjort eller tänkt göra. Informella kontakter mellan personer som faktiskt arbetar med lagstiftningsfrågorna förekommer naturligtvis, men sådana kontakter kan inte ge mer information än kvalificerade gissningar om hur förslaget kommer att utformas eller hur de nationella parlamenten kommer att besluta. Förhoppningsvis kommer dessa svårigheter att vara lösta när medlemsstaterna kan presentera sina förslag till de nationella parlamenten, vilket borde vara möjligt när den svenska riksdagen under hösten 2003 fattar beslut om lagstiftningen i anledning av rambeslutet.

12. Hur borde inflytandet i beredningsprocessen gå till?
En vanlig metod i lagstiftningsarbete är att bilda en referensgrupp och på det sättet involvera myndigheter och andra berörda under lagstiftningsfasen. Så skedde dock inte, framför allt på grund av att resurser både i form av personal och tid har varit mycket knapp. Å andra sidan kan man lite provokativt fråga sig om det verkligen behövs mer inflytande på införlivandestadiet än som är vanligt i andra lagstiftningssammanhang. Genom godkännandepropositionen har riksdagen redan ställt sig bakom rambeslutet. Det är nu endast fråga om en ”teknisk” implementering av en redan beslutad överenskommelse. Även om ett antal vägval måste träffas redovisas dessa öppet i det remitterade förslaget. Ett förslag remitteras i vanlig ordning och inflytandet sker på vanligt sätt genom remissvaren.
    Det är däremot viktigt att tidigare, både under förhandlingsstadiet och före det att rambeslutet lämnas till riksdagen för godkännande, öka inflytandet och insynen för riksdagen, myndigheter och andra berörda. En ytterligare sak är att de nordiska länderna naturligtvis kunde ha tagit ett samlat grepp och utöva ett starkare inflytande över processen, särskilt med tanke på att det nordiska utlämningssamarbetet har varit en förebild och inspirationskälla när Kommissionen utarbetade sitt förslag. Gemensamma nordiska ståndpunkter ökar möj-

ligheten för inflytande och minskar också risken för nordiska skillnader. Men för det krävs politisk vilja men också tid, vilket som ovan påpekats har varit en bristvara i detta lagstiftningsarbete. Det nordiska samarbetet under lagstiftningsfasen hade också kunnat vara bättre. Sverige skall dock tillsammans med de andra nordiska länderna diskutera hur vi kan gå längre än rambeslutet så att de nordiska länderna åter kan ligga i framkant när det gäller ett effektivt och rättssäkert rättsligt samarbete. Av resursskäl kan det dock inte göras förrän arbetet med att införliva rambeslutet i den svenska lagstiftningen är klart.

13. Avslutande kommentarer
Avslutningsvis kan det konstateras — att förhandlingsresultatet visserligen inte är optimalt när det gäller enskildheterna i rambeslutet och att detta dels är en konsekvens av ett förhandlingsresultat som bygger på kompromisser och dels av den tidspress som rådde under förhandlingsfasen, men att rambeslutet ändå blir ett nyttigt och användbart verktyg i det internationella samarbetet — att formerna för riksdagens medverkan under förhandlingarna bör förändras så att riksdagen inflytande kan öka under förhandlingsfasen — att det nordiska samarbetet under förhandlingarna men även under lagstiftningsarbetet borde kunna utökas — att Regeringskansliets arbetsformer i och för sig fungerar bra när det gäller att kunna tillvara myndigheters och andra berördas synpunkter och att svårigheter och eventuella tillkortakommanden främst beror på den tidspress som ofta råder både under förhandlingarna och i lagstiftningsarbetet.