Mot ett självständigt exekutionsväsende ?

Av chefkronofogde KRISTER ARNSTRÖM

Alltsedan förstatligandet 1965 av polis-, åklagar- och domstolsväsendet har kronofogdemyndigheternas organisatoriska tillhörighet varit ifrågasatt och omdiskuterad. Under en övergångsperiod ombesörjdes kronofogdemyndigheternas administration av en särskilt inrättad organisationsnämnd, Exekutionsväsendets Organisationsnämnd (EON). Samtidigt fortgick utredning om hur väsendet skulle organiseras. 1973 fick Riksskatteverket rollen som centralmyndighet. I utredningsarbetet stod valet mellan Riksskatteverket och det då under uppbyggnad varande Domstolsverket. Frågan om kronofogdemyndigheternas organisatoriska tillhörighet är nu återigen aktuell.

Kronofogdemyndigheterna (KFM) hör till rättsväsendet men är inordnade i Riksskatteverket (RSV). Enligt ett framlagt förslag1 skall RSV och de nuvarande tio skattemyndigheterna bilda en myndighet. Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppgift att klargöra hur KFM:s organisation och arbetsuppgifter m.m. skall lösas om den nya myndigheten bildas.2 Utgångspunkten för utredarens förslag skall vara att KFM:s opartiskhet i det verkställande och i övrigt borgenärsneutrala arbetet inte skall kunna ifrågasättas. En huvudfråga att besvara är enligt direktiven, om KFM kan eller bör inordnas i den nya skatteförvaltningen eller om de bör utgöra en eller, såsom idag, ”flera fristående myndigheter”. Jag har varit anställd i exekutionsväsendet sedan början av 1970-talet. Under min anställningstid har KFM:s dubbla roller som ömsom partsneutral i det rent exekutiva arbetet, ömsom ombud för staten i bevakningen av dess fiskala rätt, varit under diskussion i olika sammanhang.3 Under senare år, jag är sedan 1992 engagerad i den summariska processen, har jag blivit alltmer varse att svårigheten att hålla isär de olika rollerna finns inte bara på det lokala myndighetsplanet utan i allt högre grad även på riksskatteverksnivån.
    F.d. hovrättslagmannen Trygve Hellners har i en nyligen publicerad artikel med rubriken ”Kronofogdemyndighetens dubbla roller — en jävsfråga?” uppmärksammat KFM:s dubbelställning.4 I anslutning till den intressanta och analytiska artikeln skulle jag vilja lyfta fram följande förhållanden. KFM har alltsedan tillkomsten 1965 saknat ett na-

1Prop. 2002/03:99.2Kommittédirektiv dir. 2002:142.3Jfr t.ex. min artikel i SvJT 1986 s. 52 ff. ”Vem bryr sig om enskilda mål?”.4Festskrift till Gösta Walin s. 139 ff.

turligt hemvist. KFM har efter 1965 underordnats Inrikesdepartementet, Kommunikationsdepartementet, Civildepartementet, Kommundepartementet och senast Finansdepartementet. Med en historisk återblick vågar man påstå att de exekutiva myndigheterna, under sin existens i modern tid, alltid i organisatoriskt hänseende fått spela en oönskad Svarte-Petter-roll. I takt med att KFM tillförts nya uppgifter har den ursprungliga dubbelrollen, det samtidiga ansvaret för statens borgenärsintresse och verkställigheten av de enskilda målen, utökats med ytterligare rollkonflikter. Det fiskala intresset skall nu dessutom hanteras tillsammans med ansvaret för tillsyn i konkurser, summarisk process och skuldsanering. Dubbelrollen och jävsproblematiken befästs och förstärks i växande grad genom RSV:s ställning av chefsmyndighet för KFM. Den på verksnivå yttersta och främsta representanten för det fiskala borgenärsintresset, generaldirektören för RSV, väljer ut och föreslår självständigt till utnämning regionkronodirektörer för de verkställande organen, KFM. Han rekryterar dem i vissa fall också från de egna skattemyndigheterna. Han har ett bestämmande inflytande över KFM:s verksamhetsplanering, policys, budget, löner, rekrytering, utbildning m.m. Han företar regelbundna s.k. dialogbesök på KFM och utövar på detta och andra sätt uppföljning, tillsyn och korrigerande styrning av den exekutiva verksamheten, med rätta och i enlighet med sina åligganden och givna möjligheter. På vissa KFM — inte alla — försöker man nog organisatoriskt skilja på de olika rollerna. Följer man de sålunda skapade verksamhetslinjerna uppåt flyter de efterhand ihop först på myndighetsnivå, och sedan på RSV:s exekutionsavdelning för att slutligen ändå hamna under en och samma hatt. Vad jag vill peka på med detta är att det tillskapats organisatoriska förutsättningar och en rolltilldelning som i växande omfattning står i strid med intresset av att exekutionsväsendet, de verkställande myndigheterna, inom ramen för gällande regelsystem skall stå fritt och opartiskt i sin myndighetsutövning. Det kan starkt ifrågasättas om denna ordning är förenlig med innehållet i 1 kap. 9 § regeringsformen om myndigheters opartiskhet.
    På KFM fanns tidigare — åtminstone i storstäderna — en klar rågång mellan de enskilda och allmänna målen i organisatoriskt hänseende. Indrivningen var uppdelad i avdelningar för enskilda mål och avdelningar för allmänna mål. Avdelningarna bedrev sin verksamhet parallellt och i vissa avseenden också i konkurrens med varandra, naturligtvis utan att reglerna om samordning av mål i dåvarande utsökningslagen åsidosattes. Detta var uttryck för en vilja att medvetandegöra KFM:s olika roller och skapa förutsättningar för att borgenärsrollen hölls isär från myndighetens verkställande uppgift i de enskilda målen. Även relationen till länsstyrelserna, då administrativt överordnade KFM med ansvar för statens borgenärsintressen, var tydligt revirmarkerad och på många myndigheter kylig. Vid KFM i Göteborg tilläts t.ex. endast vissa personer i chefsställning att ta kontakt med

länsstyrelsen (uppbördsenheten) i frågor som gällde indrivningen i de allmänna målen. Man kan naturligtvis ha kritiska synpunkter på det tillstånd som då rådde, men kan dock slå fast att rollfördelningen stod klar för personalen och säkert också för borgenärer och gäldenärer. Rågången var tydlig. Trots att myndighetens ”konfliktområden” nu utvidgats med nya partsneutrala uppgifter och personalen bort i än högre grad göras uppmärksam på rollfördelningen, har utvecklingen gått i motsatt riktning. Man talar om ”RSV-koncernen”, verksamheterna inom ”koncernen” presenteras internt och externt under samma logotyp, man har en gemensam hemsida där ”Kronofogden” — myndighetsbegreppet har utplånats — osorterat blandats in i informationen om RSV och skattemyndigheterna, KFM har etablerat ”Samverkansgrupper med skatten” m.m. Kort sagt flätas RSV:s och KFM:s olika intresseområden ihop på ett sätt som gör det svårt, för att inte säga hart när omöjligt, såväl för personal som för allmänhet att urskilja verksamhetsgränserna. Inte i några sammanhang — med undantag för tillsynsfunktionen och möjligen på chefsnivå — klargörs, diskuteras, uppmärksammas eller uttalas konfliktrisken. Jag tror att personalen i gemen är obesvärad och omedveten om den. När olägenheterna med KFM:s dubbelroll vid olika tillfällen kommit på tal har det invänts att några egentliga olägenheter inte kommit till synes, att myndighetens dubbelställning i allmänna mål inte i tillämpningen torde ha vållat några olägenheter, att någon grund för misstanke inte funnits att KFM skulle otillbörligt gynna staten som borgenär på bekostnad av enskilda borgenärers rätt, att det inte förekommit någon allvarlig kritik, att några avgörande olägenheter inte synes ha uppstått i praktiken, att ordningen torde vara allmänt accepterad etc. Hur väl underbyggda är sådana uttalanden? Har personalen gjorts uppmärksam på jävsriskerna? Har sökandena i enskilda mål beretts tillfälle att sätta sig in i och förstå problematiken? Mot den bakgrunden kan man fråga sig hur relevant det s.k. OFFEX-projektets5 uttalande är att det inte finns någon JO-anmärkning grundad på att KFM agerat partiskt. Vid överväganden mot invändningar om KFM:s dubbelroll har grundläggande rättssäkerhetsprinciper ständigt fått vika för allmänna uttalanden om fördelar från kostnads- och effektivitetssynpunkt.
    Företrädare för juridisk person, som i vissa fall inte fullgjort skyldigheten att erlägga förfallna skatter och avgifter, kan enligt särskilda bestämmelser åläggas personlig betalningsskyldighet för beloppen tillsammans med den juridiska personen. Regler härom fanns tidigare i uppbördslagen m.fl. lagar. Skyldigheten regleras numera i skattebetalningslagen. Talan om att åläggas sådan betalningsskyldighet skall föras vid allmän domstol. Försök från statens sida att föra sådan talan i den tidigare lagsökningsprocessen avvisades. Statens talan bedömdes avse skadestånd och sådana anspråk fick inte framställas i den processen. Den nya summariska processen omfattar emellertid även möjlig-

5En RSV-intern utredning om KFM:s framtid.

heten att väcka talan om skadestånd. Några år efter införandet av den nya summariska processen började vi på KFM i Göteborg få in ansökningar avseende företrädaransvar. Dessa ansökningar avvisades med hänvisning till att sådan talan skulle föras vid allmän domstol. Jag blev i några av dessa fall uppringd av upprörda representanter för skatteförvaltningar och KFM, vilka uppträdde som sökande eller ombud, med begäran att myndighetens beslut och praxis skulle ändras och med beskedet att man lämnat in sin ansökan på det sätt RSV anvisat. Jag tog därefter upp frågan med en juridiskt ansvarig person i samband med en inspektion som RSV företog på myndigheten. Personen vidhöll den uppfattning som framförts och uppgav att frågan skulle tas upp i ”Riksskatteverkets styrelse”. Besluten överklagades aldrig. Jag kände olust av dessa försök till påverkan i handläggningen. KFM tar numera efter ändringar i skattelagstiftningen och modifierade motivuttalanden upp mål om företrädaransvar i den summariska processen. Ansökningarna ställer likväl till problem, i synnerhet när en KFM uppträder som sökande eller ombud. I föreläggande och utslag spelar KFM i vissa fall rollen både som sökande och beslutande. Uppgifterna i förelägganden och utslag skapar oklarhet och väcker nästan Kafkaliknande associationer (Exempel citat: Sökanden dvs. kronofogdemyndigheten har hos kronofogdemyndigheten yrkat att svaranden skall förpliktas att till sökanden dvs. kronofogdemyndigheten betala etc. — Kronofogdemyndigheten förpliktar svaranden att till sökanden dvs. kronofogdemyndigheten betala etc.). Även när skatteförvaltningen uppträder som sökande i dessa mål är förfarandet med KFM i rollen som ”dömande” i mål om betalningsförelägganden, som rör obetald skatt, och därefter som borgenärsföreträdare vid en efterföljande verkställighet inte ägnat att främja kraven på opartiskhet.
    Hovrätten över Skåne och Blekinge meddelade den 14 juli 1998 beslut i ett mål om betalningsföreläggande, som rörde delgivning. I beslutet fann hovrätten att ett intyg om delgivning genom s.k. spikning, utfärdat av anställd vid enskild delgivningsbyrå, inte kunde godtas som bevis på att den sökte delgetts i enlighet med delgivningslagens bestämmelser.6 Hovrättens avgörande föranledde RSV att i Meddelanden och information för exekutionsväsendet (MEX) göra gällande att beslutet saknar stöd i såväl lag som lagmotiv.7 Meddelandet tillställdes inte endast landets KFM, som löpande erhåller MEX. Därutöver distribuerades meddelandet, med följebrev från RSV, till samtliga tingsrätter och hovrätter. RSV:s agerande föranledde referenten i målet att göra anmälan till JO.8 Enligt referenten kunde verkets agerande uppfattas som ett försök att styra KFM:s handläggning i enskilda ärenden och möjligen också som ett sätt att försöka påverka de allmänna domstolar som har att överpröva KFM:s avgöranden. Att

6Rättsfallet refereras i RH 1998:53.7MEX 1998:15.8Dnr 4813/98.

verket agerade för att styra KFM:s handläggning kan jag bekräfta. RSV föredrog och kritiserade hovrättens avgörande vid det s.k. beredningsgruppsmöte — vid vilket jag var närvarande — med representanter för landets KFM, som ägde rum på RSV den 16 september 1998. RSV redovisade vid mötet ett utkast till det omnämnda MEXmeddelandet. RSV:s föredragning föranledde mig att ställa frågan vad som skulle hända om myndigheten valde att, trots kritiken, likväl följa hovrättsavgörandet. Jag fick då beskedet att detta skulle kunna ge anledning för RSV att ta upp saken med myndighetschefen eller myndighetsledningen.
    Konventionen av den 27 september 1968 om domstols behörighet och om verkställighet av domar på privaträttens domar — Brysselkonventionen — gäller sedan den 1 januari 1999 som lag i Sverige. Brysselkonventionen intar en särställning i förhållande till den tidigare tillträdda Luganokonventionen såtillvida att den inte endast är tilllämplig vid ordinär process inför domstol utan även i den summariska processen. Enligt art V a i protokollet till konventionen är svensk kronofogdemyndighet att jämställa med ”domstol” i konventionens mening i mål om betalningsföreläggande och handräckning. Sedan den 1 mars 2002 har Brysselkonventionen i förhållandet mellan EUstaterna, med undantag för Danmark, ersatts av den i stort sett likalydande Bryssel I-förordningen.9 Som framhålls i kommittédirektiven har det krävts stora ansträngningar från svensk sida för att få KFM:s utslag accepterade som exekutionsurkunder med stöd av konventioner eller EG-rättsakter. Detta beror på att utslagen inte utfärdas av en domare eller annan befattningshavare vid domstol.10 Att de svenska kronofogdemyndigheterna i den summariska processen fått ställning av ”domstol” är unikt i unionen. I samtliga EU-stater, där någon form av summarisk process förekommer, fattas besluten av domstol, dvs. en i alla avseenden fristående rättsskipande instans. KFM som ”domstol” i den summariska processen kan, enligt min uppfattning, inte ha en organisatorisk ställning som avviker från grundläggande västerländska värderingar om domstols obundenhet.11 Det finns anledning att ställa frågan om KFM:s starka band och beroendeställning till den svenska skatteförvaltningen tydligt redovisats och därför kunnat vägas in i de övriga medlemsstaternas bedömning av myndighetens egentliga roll. Det europeiska samarbetet på det rättsliga området bygger i mycket hög grad på att medlemsländerna har förtroende för varandras rättssystem och domstolarnas oavhängighet. En bristande tilltro till det svenska rättssystemet kan skapa en misstro inte bara mot detta utan kan även i andra sammanhang bli en besvärande omständighet. Det kan nämnas att KFM:s nära band med och beroende av det svenska

9Jfr Artikel 62.10RSV (Dnr 9494-01/800) har hos Finansdepartementet hemställt att kraven på notariemeritering för tillträde till kronofogdebanan tas bort.11Jfr Artikel 6:1 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

riksskatteverket väckt stor förvåning hos de yrkeskollegor, domare och representanter för Internationella kronofogdeföreningen 12 som deltagit i de Nordiska seminarier för exekutiva frågor som ägt rum under senare år.Sedan flera år tillbaka pågår inom EG-kommissionen en numera långt framskriden utredning för tillskapandet av en europeisk exekutionstitel för otvistiga fordringar.13 Antalet mål i den summariska processen med internationell anknytning har visat en påtaglig ökning. Nästa år utökas EU med tio nya medlemsstater. Dessa omständigheter gör att det inte kan hållas för uteslutet att KFM:s roll i det svenska rättsväsendet blir föremål för ytterligare uppmärksamhet från medlemsstaternas sida.
    KFM:s borgenärsroll har varit omdiskuterad i exekutionsväsendet så länge jag kan minnas. Trots ett flertal utredningar har statsmakterna inte kunnat eller velat ta slutlig ställning till hur och av vem borgenärsrollen egentligen bör utövas. Beslutet om ändringar i förmånsrättslagen14 medför höga krav på att staten blir än mer aktiv i sin borgenärsroll. Med detta beslut och med ett beslut att slå samman RSV och skattemyndigheterna till en operativ myndighet, står man nu vid vägs ände i frågan. Det är min förhoppning att tiden äntligen — efter årtionden av konvulsioner — är mogen för tillskapandet av ett självständigt exekutionsväsende.

12Union Internationale des Huissiers de Justice et Officiers Judiciaires.13Grönbok om ett europeiskt betalningsföreläggande och om åtgärder för att förenkla och påskynda handläggning av tvister om mindre värden, KOM(2002) 746 slutlig.14Prop. 2002/03:49, antagen av riksdagen den 5 juni 2003.