Straffrättsliga aspekter på temat harmonisering

 

 

Av rättschefen AGNETA BÄCKLUND

Bakgrund
Vid tillkomsten av EG i slutet av 1950-talet fanns ingen tredje pelare och grundtanken kan sägas ha varit att de nationella straffrättsliga systemen inte skulle påverkas av samarbetet. Ett visst samarbete, av mellanstatlig karaktär, förekom dock på det straffrättsliga området.
    Den tredje pelaren inrättades genom EU-fördragets (Maastrichtfördragets) ikraftträdande 1993. Utveckling därefter får betecknas som omvälvande: Vid Sveriges inträde i gemenskapen var samarbetet på straffrättens område i stor utsträckning inriktat på att försvara EG:s finansiella intressen. År 1995 antogs en konvention om skydd av EG:s finansiella intressen och de två följande åren antogs två tilläggsprotokoll till den konventionen. År 1997 antogs en konvention mot korruption, vars åtaganden dock inte är kopplade till EG:s finansiella intressen.

 

Amsterdamfördraget
Genom Amsterdamfördraget 1999 och Tammerforsslutsatserna samma år skedde ett avstamp där kampen mot den organiserade brottsligheten mycket tydligt gjordes till en gemensam angelägenhet för medlemsstaterna. Efter Amsterdam kan fyra typer av rättsakter användas inom ramen för den tredje pelaren; konventioner, rambeslut, beslut och gemensamma ståndpunkter. För att harmonisera lagstiftningen används rambeslut och konventioner, i de flesta fall rambeslut.
    Normalt är rambesluten uppbyggda på så sätt att de innehåller åtaganden för medlemsstaterna att kriminalisera vissa förfaranden, att kriminalisera anstiftan, medhjälp och försök i vissa fall samt bestämmelser om minsta gemensamma maximistraff. Vidare innehåller rambesluten regelmässigt bl.a. bestämmelser om ansvar och påföljder för juridiska personer och jurisdiktion.
    Ett stort antal frågor har varit föremål för tillnärmning genom rambeslut sedan 1999. Det gäller rambeslut om penningförfalskning, bedrägeri och förfalskning som rör andra betalningsmedel än kontanter, penningtvätt, miljöbrott, människosmuggling, människohandel, sexuell exploatering av barn och barnpornografi, angrepp mot informationssystem, narkotikabrott, korruption och förverkande.

 

Ett politiskt tryck
Terrorattackerna i USA hösten 2001 och i Madrid våren 2004 har naturligtvis haft en oerhört stor betydelse och åtgärder för att förebygga och bekämpa terrorism har under de senaste åren haft mycket hög prioritet.
    Attackerna ledde till att arbetet med att anta och genomföra rambeslut, bl.a. på straffrättens område, skyndades på. I sammanhanget bör rambeslutet om bekämpande av terrorism samt rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna särskilt nämnas. Kommissionen presenterade den 19 september 2001 förslag till dessa rambeslut. Rådet för rättsliga och inrikes frågor träffade den 6–7 december en politisk överenskommelse om innehållet i rambeslutet om bekämpande av terrorism och Europeiska rådet konstaterade vid sitt möte den 14–15 december 2001 att det fanns en politisk överenskommelse om ett rambeslut om en europeisk arresteringsorder. Båda dessa omfattande rambeslut förhandlades alltså fram på några månader.
    Dessa exempel visar på dynamiken i samarbetet. Det finns förutsättningar att träffa överenskommelser om harmonisering som medför krav på påtagliga förändringar i de nationella systemen och det finns också kapacitet att bedriva arbetet i högt tempo. Samtidigt kan sägas att det leder till en risk för brist på eftertanke och behovsanalys. Det politiska tryck och den tidspress som det europeiska samarbetet skapar i det svenska lagstiftningsarbetet vid antagande och genomförande av rambeslut medför också risker för att kvaliteten i de nationella lagstiftningsprojekten inte kan upprätthållas. Normalt är Sverige ett av de sista länderna, om inte det sista landet, som kan lyfta sin parlamentariska reservation efter att en politisk överenskommelse träffats om ett rambeslut. Arbetet med att skapa förutsättningar för att lyfta reservationen, dvs. med att presentera en godkännandeproposition till riksdagen för ställningstagande där, bedrivs därför i de flesta fall under stark tidspress. Efter antagandet finns en överenskommelse om genomförande inom viss tid, normalt inte längre än två år, vilket också är en kort tid för en traditionell beredning av ett lagstiftningsärende. Tiden för genomförande av rambeslutet om bekämpande av terrorism bestämdes till ett år.

 

Uppföljning och utvärdering
Det sker en ambitiös uppföljning och utvärdering av de rambeslut som antas. Kommissionen lägger ner betydande resurser på att granska och analysera den lagstiftning och de övriga åtgärder som medlemsstaterna vidtagit eller hänvisar till för genomförande av rambesluten. Utvärderingarna avser frågan om de nationella reglerna är förenliga med åtagandena i rambesluten. I det sammanhanget är det viktigt att komma ihåg att ett rambeslut är bindande till sitt resultat

medan medlemsstaterna har en viss frihet att bestämma hur åtagandet skall uppfyllas. I kommissionens arbete med uppföljning kan man också konstatera att kommissionen och medlemsstaterna tolkar åtagandena på olika sätt. Jag kan nämna något exempel. När det gäller rambeslutet om förfalskning av euron och rambeslutet om penningtvätt har kommissionen ifrågasatt Sveriges genomförande av åtagandena att införa minsta maximistraff. Genomförandet av åtagandena har skett genom brott som är gradindelade, penningförfalskning respektive häleri och penninghäleri. Kommissionen har ifrågasatt om detta kan anses som ett fullständigt genomförande då minsta maximistraffet endast gäller brott av allvarligt slag, dvs. bara det grova brottet har en straffskala som omfattar angivet minsta maximistraff.
    Rådet har dock vid sin bedömning inte funnit anledning att ifrågasätta Sveriges genomförande på denna punkt.
    När det gäller terroristrambeslutet har kommissionen också haft synpunkter på det svenska genomförandet och anser att ledande och deltagande i en terroristgrupps brottsliga verksamhet skall kriminaliseras som självständiga brott. Vår inställning är att kriminaliseringsåtagandet är uppfyllt genom de svenska bestämmelserna om medverkan och genom de osjälvständiga brottsformerna. Man kan fråga sig om kommissionen inte här gör ett uttalade om hur resultatet skall uppnås. Rådet har ännu inte gjort något uttalande i fråga om medlemsstaternas genomförande av terrorismrambeslutet.
    Den senaste tiden har dock ytterligare ett moment förts in i processen för uppföljning och utvärdering. Enligt såväl narkotikarambeslutet som rambeslutet om fartygsföroreningar skall en uppföljning och utvärdering ske även av hur reglerna tillämpas och vilka åtgärder som reglerna i praktiken leder till.
    Frågan aktualiserades först i narkotikarambeslutet och speglade den skillnad som kan finnas i olika rättsystem när det gäller åtal och lagföring.
    Vidare har vi för närvarande en intensiv debatt om hur uppföljning och utvärdering skall ske i framtiden. Sverige förordar bl.a. en mer aktiv dialog med kommissionen i samband med att medlemsstaternas genomförandeåtgärder granskas; inte minst för att begränsa missförstånd som har sin grund i hur medlemsstaternas straffrättsliga system är uppbyggda.

 

Ytterligare harmonisering?
Bristande effektivitet i genomförandet och tillämpningen av de gemensamma reglerna kommer sannolikt att bli ett allt starkare argument för ytterligare harmonisering.
    Bristande effektivitet i EU:s verksamhet har tidigare också varit ett starkt argument för förändring, bl.a. vid förhandlingarna om Amsterdamfördraget och i diskussionerna om det nya konstitutionella för-

draget och förslaget att gå över från enhällighet till majoritetsbeslut på tredje pelarens område.
    Utvecklingen på området för ömsesidigt erkännande och rättslig hjälp kommer sannolikt också att bidra till en strävan mot ökad harmonisering, genom att olikheter i lagstiftningen i medlemsstaterna och de svårigheter dessa skillnader medför tydliggörs.

 

Kommissionens roll
Kommissionen har under lång tid arbetat för ett ökat mandat i straffrättsliga frågor och bl.a. hävdat att gemenskapen har straffrättslig kompetens i första pelaren. Kommissionens talan vid EG-domstolen om att upphäva rambeslutet om skydd för miljön genom strafflagstiftning grundas på uppfattningen att gemenskapen har kompetens i denna fråga och att den borde regleras i ett direktiv. Domstolen har ännu inte tagit ställning till frågan.
    Kommissionen presenterade också i maj 2004 en grönbok om tillnärmning, ömsesidigt erkännande och verkställighet av straffrättsliga påföljder i Europeiska unionen.
    Kommissionen anser att den tillnärmning som hittills skett är otillräcklig. Grönboken berör hela påföljdssystemet men också många frågor om allmän straffrätt, t.ex. om försök och medverkan till brott. Bland annat diskuteras i grönboken möjligheterna att utsträcka harmoniseringen till livstidsstraff, nåd, villkorlig frigivning och alternativ till fängelsestraff. Ett skäl för harmonisering av reglerna om villkorlig frigivning är självfallet att det skulle förenkla överförandet av fängelsestraff mellan medlemsstaterna.
    Kommissionen argumenterar också för att en enhetlig straffmätning inom EU ger bättre förutsättningar för samarbetet och diskuterar möjligheter att införa riktlinjer till domstolarna för straffbestämningen.
    Den första diskussion som hölls angående grönboken visade omedelbart att det i flera av dessa frågor fanns grundläggande skillnader i systemen och att en harmonisering skulle kräva mycket ingripande förändringar i de nationella straffrättsliga systemen.
    Ett exempel är användningen av elektronisk övervakning där Sverige använder övervakning som ett sätt att verkställa fängelsestraff medan flera andra stater använder intensivövervakning som en påföljd.
    En annan fråga är harmonisering av bötesstraff och bötesnivåer. Bara det faktum att vi numer är 25 medlemsstater där kostnadsläget skiljer sig väsentligt gör att enhetliga bötesnivåer är svårt att införa.

 

Den framtida utvecklingen
Den beskrivning jag gjort visar att kommissionen driver utvecklingen mot ökad harmonisering av straffrätten och att utvecklingen under de senaste åren gått i den riktningen. En sådan utveckling är naturligtvis

inte helt problemfri. Bristen på behovsanalys och tidspressen har jag tidigare nämnt. Vi kommer också att möta besvärliga frågor allt eftersom harmoniseringen leder till ingripande systemförändringar.
    Det finns också en tydlig risk för en repressionsökning och det har i olika sammanhang påtalats i diskussionen om straffrätten och EU. Samarbetet bygger på tanken om miniminivåer vilket naturligtvis leder till en repressiv inriktning. I praktiken leder det till att de länder som har de mildaste straffskalorna tvingas ändra reglerna. Utgångspunkten med miniminivåer leder också till tanken att framsteg ligger i ökad repression. Från ett svenskt perspektiv kan det leda till icke önskvärda konsekvenser.
    Samtidigt finns det stora fördelar med den utveckling som ligger framför oss. Samarbetet på det straffrättsliga området har gett positiva resultat och ett ökat förtroende för varandras rättsordningar. Det har också förbättrat det praktiska och konkreta samarbetet vid utredning och lagföring. Det finns goda skäl för harmonisering där det kan underlätta det praktiska och operativa straffrättsliga samarbetet.
    Någon gemensam europeisk strafflag torde dock inte vara aktuell. Sverige och många andra medlemsländer skulle sannolikt inta en mycket avvaktande hållning till ett sådant projekt. Kommissionen initiativ till Corpus Juris, en begränsad europeisk strafflag, har också kritiserats och har inte lett till några konkreta resultat.
    Däremot kommer en successiv harmonisering att ske på vissa områden.
    I vilken takt detta kommer att ske blir sannolikt beroende av om och i så fall när fördraget om upprättandet av en konstitution för Europa träder i kraft. Det nya fördraget skulle med all säkerhet påtagligt skynda på en sådan utveckling, inte minst på grund av kommissionens starkare ställning, parlamentets roll och, inte minst, domstolens inflytande över rättsutvecklingen på straffrättens område. Oavsett fördragets ikraftträdande kommer den utveckling som inletts att fortsätta.
    Även om det finns anledning att inta en försiktig hållning till omfattande förändringar kan man dock ändå säga att inställningen till harmonisering och viljan till att delta i en sådan utveckling av det straffrättsliga samarbetet har förändrats påtagligt under de senaste tio åren och att ett sådant samarbete i dag framstår som ganska självklart och naturligt.