Brottsbekämpning, rättssäkerhet och integritet — vad är det som har hänt och vad skall vi göra?*

 

Av docenten MAGNUS ULVÄNG

 

”Mr President, America is under attack” Andrew Card

 

1. Inledning
Vid rättssymposiet på Häringe slott den 3–4 oktober 2006 diskuterades olika trender och utvecklingslinjer inom främst straffrätten och straffprocessrätten på temat ”Brottsbekämpning, rättssäkerhet och integritet — internationell och nationell utveckling”. Nyckelord under symposiet var, vid sidan av de redan nämnda, brottsprevention, hotbilder, effektivitet, tvångsmedel och repressionsnivåer. Tematiken i sessionerna följde inom juridiken välkända begrepp, vilka enkelt kan — men inte behöver — ställas mot varandra i motsatspar.
    Begrepp som integritet, rättssäkerhet och effektivitet är förvisso inga nyheter i juristens verktygslåda; tvärtom. Men när dessa abstraktioner skall analyseras mot en beskriven verklighet, visar det sig inte sällan att den närmare innebörden är svårare att fånga. Ett flertal allegorier (från bl.a. flora & fauna) lånades till diskussionen: ”Krypande ormar”, ”vargar”, ”silade mygg”, ”svalda kameler”, ”spindelväv”, ”äpplen & päron” och ”integritetskramare & integritetsintoleranta” fick illustrera deltagarnas syn på utvecklingen samt analys av andras argument.
    Även om det ofta kan vara träffande att likna en företeelse vid djur eller frukter, kan man fråga sig om inte detta också säger något om föremålet för diskussionen. Det är ibland svårt att exakt förklara utvecklingstendenserna, varför det blir enklare att tillgripa en allegori. Men det vittnar också om en viss osäkerhet — eller bristande precision — i argumentationen. Med detta avser jag naturligtvis inte att deltagarna vid symposiet på något sätt varit otydliga, utan snarare att respektive begrepp kan ges mycket olika innebörd, särskilt om de används som en del i olika värdebemängda sammansatta begrepp som t.ex. brottsbekämpning, integritetskränkning, hotbild, effektivitetsvinst och rättssäkerhetsgaranti.
    Symposiet efterlämnande nog hos många en underliggande känsla av att ”något har hänt” (eller möjligtvis: ”något håller på att hända”) samt en övertygelse om att ”någonting måste göras”. Frågan är bara —

* Ett varmt tack riktas till Sandra Friberg och Petter Asp som båda läst texten och kommit med värdefulla synpunkter.

vad är det som har hänt? Och vad skall vi göra? På dessa frågor fanns det flera svar.

 

2. Någonting har hänt, del I — Hotbilderna
Symposiets första dag behandlade i huvudsak ett internationellt perspektiv på brottslighet och brottsbekämpning, och såväl talarna som debattörerna i den efterföljande diskussionen uppehöll sig mycket kring olika hotbilder.
    Från polis- och åklagarhåll framfördes en verklighetsbeskrivning som präglades av påtaglig samsyn. I sina inledningsanföranden målade Therese Mattsson och Solveig Wollstad upp en bild av den moderna brottsligheten, som i många avseenden kan sammanfattas som just ett hot. Budskapet var att den ökande världshandeln, med öppnade gränser och ökad rörlighet av varor och tjänster, har åtföljts av ett slags multikriminalitet, där kriminella nätverk — med en mer eller mindre hög organisationsgrad — inriktar sig på global och gränsöverskridande brottslighet. Denna nya brottslighet riktar sig mot såväl enskilda som samhälleliga intressen. Brottslingarna har i sin tur blivit professionella aktörer på en internationell marknad, med tillgång till teknik och metoder som konkurrerar ut den som polis och åklagare förfogar över.
    I den efterföljande diskussionen kunde viss oenighet skönjas rörande frågan om brottsligheten (totalt sett) har ökat eller inte. Men från såväl polismyndigheten och säkerhetspolisen som från åklagarhåll rådde samstämmighet om att den organiserade brottsligheten har ändrat karaktär och blivit både mer avancerad och farligare.1 Budskapet var således klart: Sverige kan inte längre betraktas som ett fredligt hörn av Europa, och brottslingar har i dag ett försteg i förhållande till brottsbekämpare.
    Den (hot)bild som ovan beskrivits ger intrycket av att någonting har hänt, och den förändring som har skett framkallar i sin tur en känsla av rädsla. När man känner rädsla är det rationellt att försöka skydda sig, och skyddet består i att anpassa sin brottsbekämpning till den accelererande brottsligheten och den internationella arenan. Det är således lätt att misstänka att det finns ett samband mellan nya hotbilder och förändringar av olika delar av straff- och straffprocessrätten. Om man accepterar verklighetsbeskrivningen, finns det skäl att agera.
    Det hela låter rationellt och borde kanske inte föranleda så stor diskussion. Men det bygger på en viktig premiss, nämligen att det finns grundad anledning att verkligen vara rädd. Om detta finns emellertid olika uppfattningar. Den verklighetsbeskrivning som ges väcker en rad följdfrågor: Är de nya hotbilderna korrekta? Vem skall vi vara rädd för? Motiverar hotbilderna att nya åtgärder vidtas? Är de

 

1 Se artiklar i detta häfte av bl.a. Anders Eriksson, Agnetha Hilding Qvarnström, Therese Mattson och Solveig Wollstad.

nya åtgärderna överhuvudtaget effektiva? Hur förhåller åtgärderna sig till andra intressen (som t.ex. rättssäkerhet, integritetsskydd m.m.)? Om vi börjar med frågan vem vi skall vara rädd för, nöjer man sig i debatten ofta med att hänvisa till ”terrorister” och ”organiserad brottslighet”. Att ange vem som bör betraktas som terrorist är i och för sig en normativ fråga, men det är förmodligen någorlunda görligt att peka ut vilka typer av gärningar som generellt skall bedömas som terroristbrott och vilka gärningsmän som bör betraktas som terrorister.2 Annorlunda förhåller det sig med organiserad brottslighet. Intuitivt tänker nog många på stora brottssyndikat med professionella kriminella som metodologiskt begår grov brottslighet, ofta med tillgång till avancerad teknik. Associationer till filmvärlden känns inte avlägsna. Men finns verkligen denna organiserade brottslighet eller är det bara en myt? De definitioner på organiserad brottslighet som återfinns i olika rättsliga dokument är så vida att de träffar såväl internationella terroristgrupper som MC-gäng, förortsgäng och supporterklubbar. Det räcker i princip med att tre personer samarbetar en viss tid för att ägna sig åt allvarlig brottslighet samt att de har ett vinstintresse.3 Jämför man de beskrivningar som görs av organiserad brottslighet med empirisk kriminologisk forskning framstår den organiserade brottsligheten och dess spridning snarast som en myt eller i vart fall överdriven till sin omfattning. Modern statistik från bl.a. EU och Danmark visar dels att det är synnerligen svårt att ge en definition av vad som utgör organiserad brottslighet, dels att den i vart fall står för en mycket liten del av den s.k. gränsöverskridande brottsligheten.4 Kontentan av det sagda är att det i flera avseenden saknas belägg för ett hot av det slag som stundtals beskrivs. Samtidigt är det ett faktum att många hotbilder tycks vara lika seglivade som myter, och att de spelar en stor roll i den kriminalpolitiska debatten. Janne Flyghed gav i sitt anförande exempel på hur intensiva — men högst bristfälliga — hotbilder om invasioner av bl.a. ”rysk maffia” och ”irakiska flyk-

 

2 Per Ole Träskman ger i sin artikel i detta häfte vissa karaktäristika på terrorism, se sid. 104 ff. 3 Vad som utgör ”allvarlig brottslighet” får i många avseenden betraktas som oklart. 4 Se bl.a. de kännetecken på organiserad brottslighet som uppställs i tilläggsprotokollet till FN-konventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet. Motsvarande kriterier används även av EU. Beträffande omfattningen av den transnationella brottsligheten är man utelämnad till statistik. Ett belysande exempel från Eurojusts statistik visar att det 2003 anmäldes cirka 30 miljoner brott i EUländerna. Av dessa hänsköts cirka 300 fall (0,1 procent) till Eurojust, se bl.a. European Sourcebook of Crime and Criminal Justice Statistics — 2006. WODC, report no 241 2006. Av dansk statistik framgår att av den gränsöverskridande brottsligheten som åtalats i Danmark, bestod 46 procent av snatterier, 3 procent av bedrägerier och 3 procent av narkotikasmuggling. 48 procent bestod av annan brottslighet, där en stor del avsåg brottslighet av mindre allvarlig art. Oavsett hur man väljer att tolka statistiken, går det inte att visa att gränsöverskridande brottslighet representerar en stor del av den totala brottsligheten.

tingar” för några år sedan kom att normaliseras i svensk media och bland politiker. Detta ledde till en rad åtgärder från olika aktörer. Politiker yrkade på symboliska åtgärder i form av lagstiftning, och polis och åklagare krävde mer resurser. Media underblåste hotet och allmänheten anpassade sig till den nya verkligheten, vilket ledde till sympatier för förändringar och krav på ytterligare skydd. Problemet var bara att hotbilderna visade sig vara felaktiga. Myten hade blivit till verklighet.
    Som påpekats ovan kan det vara rationellt att känna rädsla och att reagera mot olika hot. Men om rädslan är konstruerad, framstår hela reaktionen som överdriven och irrationell. Jan Andersson gick ett steg längre än Janne Flyghed och utmålade i sitt anförande den nya ”hotbildsindustrin” som det egentliga hotet. Den stora mängden hotbilder och deras brist på realism gör att man måste ifrågasätta om de bör tillmätas så stor betydelse som de faktiskt gör idag. Om man till detta lägger att hotbilderna motiveras av aktörer med politiska eller moraliska ambitioner, framstår det som ännu mer diskutabelt att alltid ta dem på allvar. Man riskerar dels att konstruera verkligheter av myter, dels att resurser satsas mot ”fel” hotbilder samt i slutänden att respekten för integritet och rättssäkerhet urholkas. Det är inte lätt att fälla ett slutligt omdöme om hotbildernas roll i den kriminalpolitiska debatten. Två saker torde dock vara klara. För det första måste bevisbördan för att hotbilderna är någorlunda korrekta och vederhäftiga rimligtvis åvila den som ”ropar på vargen”. Om vi skall bli rädda och försöka skydda oss måste det finnas goda skäl, och vem som än levererar dessa skäl måste visa att de är just goda.
    För det andra tror jag att det finns anledning att skilja mellan olika typer av hotbilder och dess leverantörer. Oavsett hur man väljer att värdera och analysera det empiriska underlaget för olika hotbildsanalyser, tror jag att det är av yttersta vikt att man håller isär de olika beskrivningarna av framtida hot. Om vissa kriminalpolitiska åtgärder anses vara motiverade av t.ex. ett hot om terroristbrott eller politiska brott, så är det just beträffande denna typ av brottlighet som det kan vara befogat att använda nya tvångsmedel, kriminaliseringar, skärpta straff etc. I så fall utgår man från de bedömningar som bl.a. säkerhetspolisen gör med avseende på just dessa brott. Att man nått slutsatsen att terroristbrott kan anses motivera en viss förändring i säkerhetspolisens arbete, innebär emellertid inte med nödvändighet att motsvarande åtgärder är motiverade om man byter hotbild till t.ex. den organiserade brottsligheten. Polis och åklagare bör inte med automatik ges samma befogenheter som säkerhetspolisen eftersom man normalt inte möter samma typ av hot.
    Man bör därför inte använda ”terroristhot” som en katalysator i kriminalpolitiken. Det är förenat med stora smittorisker, och som flera deltagare påpekade i den allmänna diskussionen kommer nya

tvångsmedel främst att användas mot annan brottslighet än den som anförts som skäl för att införa dem.5

3. Någonting har hänt, del II — Preventionismen
När de ovan utmålade (nya) hotbilderna konfronterades med uppfattningen hos straffrättsakademiker, kriminologer och advokater, rådde i och för sig enighet om att något faktiskt har hänt. Men där stannade enigheten. Vad som enligt dem har hänt — eller håller på att hända — är inte (i vart fall inte i första hand) att brottsligheten har blivit farligare eller att vi har anledning att vara mer rädda idag jämfört med för tio år sedan; istället består hotet främst i att statens repressionsnivå har ökat påtagligt.
    Ökade fängelsepopulationer, nya kriminaliseringar, nya tvångsmedel och ett nytt (politiserat) debattklimat har lett till att kriminalpolitiken har blivit mer offensiv och påtagligt strängare. Det utpekade ”hotet” kommer i denna tappning inte från en internationell gränsöverskridande organiserad brottslighet, utan istället inifrån; staten blir genom sin kriminalpolitik ett hot mot medborgarna. Genom att man ger efter för beskrivningar av en ständigt accelererande brottslighet, tvingas man — både i Sverige och i internationella sammanhang — till åtgärder som innebär att grundläggande etiska och rättsliga krav på en anständig kriminalpolitik efterges. Petter Asp gav i sitt anförande ett namn åt den nya trenden — preventionismen.6 I sitt anförande beskrev Asp hur straffrätten har ändrat inriktning under de senaste tio åren. Den tidigare gällande målsättningen — att straffrättsliga kriminaliseringar och sanktioner skall tillskapa en realistisk brottskontroll samt att alla åtgärder bör präglas av rationalitet och en någorlunda human inriktning — har förvandlats till en offensivt inriktad straffrättspolitik där rationalitet, humanitet och realism har fått ge vika för honnörsord som ”säkerhet”, ”effektivitet” och ”nolltolerans”. Som en naturlig följd härav har straffrätten kommit att inriktas mer på preaktiva insatser än reaktiva åtgärder. De preaktiva insatserna består främst i utökad kriminalisering av brott i dess olika förstadier samt användning av tvångsmedel i brottsförebyggande syfte.
    Som ett mycket viktigt led i denna utveckling har en förskjutning ägt rum när det gäller innebörden i begreppet säkerhet. Den tidigare, av det liberala rättsstatsidealet präglade, uppfattningen att en av straffrättens viktigaste uppgifter är att skydda medborgare mot statens maktutövning (maktmissbruk) har kommit att ersättas av en ideologi där medborgare skall skyddas mot brott och brottslingar. När brottslingar dessutom utpekas som ett hot i sig själva skapar man fiender

 

5 Smittoriskerna bekräftas till viss del av bl.a. Gunnel Lindberg i detta häfte, sid. 55 ff. 6 Se Petter Asp i detta häfte s. 70 ff.

(inom staten) som måste bekämpas. Tongångarna känns igen från förra seklet och de relativa bestraffningsideologierna.7 Det är svårt att inte se det oroväckande i den utveckling som betecknas som preventionismen. Som Per Ole Träskman påpekade finns det en inneboende motsägelse i det förhållandet att rädslan för brott ökar och att krav på ökad säkerhet framställs, under samma period då antalet anmälda brott generellt sett minskar.8 Dessa förhållanden är i sig tillräckliga för att man skall se det betänkliga i den preventionistiska trenden. Men idag är det inte politiskt opportunt att kritisera preventionismen.
    Under symposiets slutdiskussion framfördes viss kritik mot beskrivningen av straffrättspolitikens metamorfos i riktning mot en ”preventionism”. Även om ingen direkt ville bekänna sig till preventionismen, ifrågasatte vissa talare om det inte alltid varit straffrättens syfte att förhindra brott (prevention). Stefan Strömberg var mest uttalad i frågan och förfäktade uppfattningen att det är ett nederlag för rättsstaten varje gång en skyldig person frikänns i domstol samt att vi behöver strängare straff. Mycket talade för att man i vissa avseenden feltolkat Asp i dennes beskrivning av preventionismen.
    För att undvika missförstånd tror jag därför att det är viktigt att understryka att ett framhållande av preventionismen som ett hot inte innebär ett förnekande av att såväl polisens som de rättsvårdande myndigheternas huvuduppgift, till stor del, är just brottsbekämpning och prevention. Grunden för all kriminalisering är t.ex. att undertrycka ett visst oönskat beteende genom att koppla ett straffhot till en viss brottsbeskrivning.
    Användandet av straff, sanktioner och tvångsmedel befinner sig emellertid på en annan nivå i den straffrättsliga strukturen. På denna nivå måste all prevention värderas efter någon måttstock, och på denna nivå är (förväntade) preventionseffekter i princip irrelevanta (eller i vart fall sekundära). En reaktiv värdering av ett brott bygger istället på proportionalitet, och systemet förankras främst med hjälp av värden som humanitet, måttlighet och rimlighet. Preventionseffekter har endast funktionen att uppställa ett krav på att systemet som helhet är någorlunda effektivt.
    Med denna utgångspunkt blir preventionismen — och kritiken häremot — tydligare. När måttstocken vid bestraffning inte längre bygger på att det skall råda en tillbakablickande proportionalitet mellan gärning och sanktion, utan istället en framåtblickande målsättning att skapa (en känsla av) säkerhet, öppnas systemet för en obegränsad repressionsökning. Vem sätter gränsen för vad man får göra för att undvika att ett brott begås i framtiden? Vem kontrollerar om åtgärderna

 

7 Vad som framstår som smått paradoxalt är att utvecklingen sker parallellt med att man i andra sammanhang vidhåller kritiken mot allmän- och individualprevention som bestraffningsideologier. 8 Se bl.a. Per Ole Träskmans artikel i detta häfte s. 116 ff.

varit effektiva, nödvändiga och befogade? Vid preaktiva åtgärder, kommer alla bedömningar ytterst att vila på kontrafaktiska resonemang.9 När man analyserar Asps beskrivning tror jag vidare att det är av stor betydelse att man håller isär de olika orsakerna till — och konsekvenserna av — preventionismen. Det torde t.ex. vara svårt att förneka att preventionismen utgör ett led i en internationell trend. Trycket på stater att genomföra olika straffrättsliga förändringar har följt i kölvattnet av terrorattentaten i USA 2001. Givetvis kan det i ett internationellt samarbete vara svårt att undvika att deltaga i ett reformarbete som har som målsättning att undvika just denna typ av brottslighet.10 Men preventionismen har även slagit rot i den svenska kriminalpolitiken.
    Oavsett om man anser att det finns goda skäl att särbehandla terroristbrott och bekämpa dem med hjälp av olika preaktiva insatser, står det dock helt klart att preventionismen blir mycket problematisk om man flyttar fokus till (den typ av) vardagskriminalitet som preventionismen också påverkar. Gemene man kanske kan leva med att staten väljer att betrakta terrorister som ”fiender”, att de får strängare straff än andra brottslingar, att de avlyssnas, buggas och kameraövervakas. Men om preventionismen kommer att genomsyra synen på alla (potentiella) brottslingar har vi, kriminalpolitiskt och bestraffningsideologiskt, förflyttat oss till slutet av 1800-talet. Under hela symposiet var Per Ole Träskman dessvärre ensam om att beröra utvecklingen som har skett när det gäller användningen av fängelsestraff (mätt i fångpopulationer). Det finns knappast något bättre exempel på preventionismens konsekvenser än just detta. Den absoluta majoriteten av dem som idag sitter i fängelse är emellertid inte terrorister eller en del av en organiserad brottslighet.
    Det viktiga är således att man håller isär de skäl som talar för att terroristbrott måste bekämpas hårdare eller mer effektivt, och de skäl som talar för en generellt högre repressionsnivå och en mer offensiv straffrättspolitik. Det är inte rättvisande att tillskriva vår rädsla för terrorbrott hela orsaken till att straffrätten har förändrats. Vad gäller den skärpta synen på brottslighet, kan denna endast till viss del förklaras av terroristbekämpningen. Politiker och andra beslutsfattare kan i mycket begränsad utsträckning gömma sig bakom den interna-

 

9 Kontrafaktisk argumentation är emellertid inte enkel, och förespråkarna av hotbilderna är oftast immuna mot kritik. Om hotet aldrig realiseras, så visar det att de vidtagna åtgärderna var motiverade och effektiva. Om hotet realiseras och kvarstår trots nya åtgärder, bekräftar det hotbilden. Den uteblivna effektiviteten blir därigenom ett argument för att tillgripa ytterligare och mer ingripande åtgärder. Få ställer sig dock frågan om åtgärderna varit nödvändiga, dugliga och rimliga. 10 Som Per Ole Träskman dock erinrade om, är det inte säkert att ens detta är en rationell utgångspunkt. Känslan av att terrorattentat är ett nytt och accelererande fenomen motsägs av historien och statistiken. Skälen för att vara särskilt rädd för terrorister kan i många avseenden vara irrationella och skapade utifrån olika politiska intressen.

tionella terroristbekämpningen när man skall förklara orsakerna bakom preventionismen.
    Det är i detta sammanhang värt att påpeka att det är mycket enkelt att demontera en någorlunda human och effektiv kriminalpolitik genom att ropa på hårdare tag. Det är nästintill omöjligt att vända utvecklingen och genomföra en avkriminalisering eller depenalisering i syfte att återgå till ett sådant system. För den som vill ifrågasätta preventionismen, blir den avgörande frågan om den har några fördelar i form av ökad effektivitet. Detta leder oss till nästa tema.

 

4. Någonting måste göras, del I — Effektivisering
Effektivitetsfrågan hade inte givits någon självständig del i programmet, men av naturliga skäl kom det att beröras vid samtliga sessioner under symposiet.
    Det är tydligt att alla kan använda sig av effektivitetsargumentet oavsett om man är för eller mot en viss utveckling. Den som förespråkar ett behov av nya åtgärder, kan använda effektivitetsvinster som ett argument för en förändring. Den som intar en mer skeptisk hållning till förändringar, använder effektivitetsargumentet som ett motargument; om inga påtagliga effektivitetsvinster kan skönjas, bör intressena av integritet och kostnadseffektivitet övertrumfa intresset av brottsbekämpning(effektivitet).
    Effektivitetsbegreppets vida karaktär bekräftades av diskussionerna vid symposiet genom att alla tycktes prata om olika saker när begreppet effektivitet nämndes. En del av förklaringen till de olika utgångspunkterna tror jag är att effektivitet kan tolkas på olika sätt beroende på vad det ställs i relation till — mål eller medel. Exempel på olika mål kan vara ökad brottsprevention, ökad rättssäkerhet, fler fällande domar, snabbare handläggning eller ökat internationellt samarbete. Beroende på vilka förändringar som noteras i Sverige och utlandet, kan dessa målsättningar motivera att man eftersträvar ökad effektivitet genom att vidtaga olika straffrättsliga och/eller straffprocessuella åtgärder. Exempel på olika medel kan vara nya tekniska eller rättsliga möjligheter att utreda och beivra brott genom t.ex. nya samarbetsformer eller nya tvångsmedel. Effektiviteten mäts då utifrån hur kostnads- och arbetsbesparande metoderna är. Beroende på om det är mål eller medel man diskuterar, kan effektivitet således avse olika saker.
    Att förändra ett medel kan öka effektiviteten utan att det nämnvärt behöver hamna i konflikt med vissa grundläggande värderingar inom straff- och straffprocessrätten under förutsättning att målet förblir detsamma. Motsatsvis kan gamla (och givetvis även nya) medel bli problematiska om man ställer effektivitetskravet mot ett nytt mål (t.ex. ökad brottsprevention, säkerhet eller nolltolerans mot brott).
    Bortsett från att man kan avse olika mål-medel-relationer när man använder sig av effektivitetsargumentet, tycks det alltid finnas en internationell komponent med i bilden. Mycket av det europeiska

straffrättsliga samarbetet inom tredje pelaren utgår från målet att man skall effektivisera det operativa arbetet mellan polis och åklagare i olika länder. Naturliga sätt att åstadkomma detta är att underlätta samarbetet och harmonisera regelverken. När man använder argument rörande behovet av — eller riskerna med — en harmonisering eller ett rättsligt samarbete, tror jag att det är av vikt att pröva varje åtgärd för sig — vad är det man vill göra för att bli mer effektiv?11 Närmast till hands i effektivitetsdiskussioner ligger användningen av olika tvångsmedel, och således är det främst från åklagarhåll som argument om effektivare metoder för brottsbekämpning framförs. Hemlig rumsavlyssning (buggning), kameraövervakning och registrering av samtalstrafik är sådana åtgärder som — enligt förespråkarna — skulle kunna bidra till att brott beivras innan de fullbordats samt att fler personer lagförs. Samtidigt torde ingen förneka att nya (effektivare) åtgärder i form av tvångsmedel riskerar att hamna i konflikt med andra intressen som t.ex. integritet och rättssäkerhet. I detta sammanhang går det inte att bortse från det faktum att även om vissa effektivitetsvinster i form av minskad brottslighet eller bättre brottmålsutredningar skulle kunna uppnås, så är många av de åtgärder som föreslås och diskuteras extremt kostnadskrävande och de medför alltid ett visst mått av personligt lidande. Av denna anledning är det mycket viktigt att man tydligt anger vilka effektivitetsvinster man avser att uppnå.
    I denna del förmedlade emellertid Gunnel Lindberg, i sitt anförande, en dyster bild. Kunskapen om i vilken utsträckning som olika tvångsmedel används är nästintill obefintlig, eftersom det inte registreras hur många beslut om tvångsmedelsanvändning som fattas eller hur varaktiga åtgärderna är. När det kommer till frågan om de olika tvångsmedlen varit effektiva för att beivra och/eller förhindra brott är problemen motsvarande. Eftersom man inte vet när olika tvångsmedel används, och det helt saknas kontrollgrupper att jämföra med i de fall de faktiskt används, är det mycket svårt att bedöma huruvida de har medfört några effektivitetsvinster. Det saknas således såväl ingångsvärden som efterhandskontroller. Avsaknaden av empirisk kunskap verkar i det närmaste vara total.12 Ändock anses nya tvångsmedel vara nödvändiga för att öka effektiviteten.
    Om man kopplar denna bild till vad som ovan sagts om olika målmedel-relationer, uppkommer frågan vari målet egentligen består. Vad är det vi tror oss kunna åstadkomma genom en effektivisering? I denna

 

11 Det finns anledning att skilja mellan (a) åtgärder för att underlätta ett samarbete mellan olika staters polis- och åklagarmyndigheter i syfte att underlätta gemensamma åtgärder, undvika dubbelarbete och tidsspillan inom ramen för vad man redan får göra inom respektive stat, och (b) åtgärder om vilka man enas mest för att bli eniga. I det sistnämnda fallet innebär en harmonisering ofta att man överger ett gammalt (nationellt) regelverk för att gemensamt skapa något nytt. I ett sådant arbete är det lätt att gamla beprövade och vedertagna grundläggande principer och värden tappas bort. 12 Se Gunnel Lindberg i detta häfte, s. 53 f.

del är det inte alltid lätt att få en klar bild av vilket mål förespråkarna för effektivare metoder eftersträvar.
    Vissa symposiedeltagare angav att målet främst torde vara bättre förundersökningsmaterial och ökad brottsprevention. Men när det kom till att precisera målet med t.ex. buggning, pekades endast på de olika (nya) hoten. Någonting har hänt, och därför måste någonting göras. Hoten legitimerar — i sig — användningen av nya tvångsmedel. Genom att på detta sätt gå förbi frågan om vad målet egentligen är, undviker man effektivitetsfrågan. Det är nödvändigt helt enkelt därför att det är möjligt.
    Från bl.a. politiskt håll framfördes vidare viss förvåning över att så många kritiserat och ifrågasatt just förslaget om buggning, eftersom hemlig rumsavlyssning framstår som relativt oförargligt i jämförelse med andra tvångsmedel. Genom att kritikerna har gjort buggningsförslaget till en symbolfråga, har de skäl som finns för att genomföra förslaget kommit i skymundan.
    Om man skulle försöka förklara orsaken till de olika utgångspunkterna, tror jag att man, utan att överdriva, kan säga att bristen på tydliga mål i diskussionen har gjort att utvecklingen blivit självgående — och förmodligen i fel riktning. I linje med den tendens som ovan beskrivits som preventionismen, förefaller det som om det numera inte är nödvändigt att ange vilket mål man avser att uppnå med det föreslagna medlet. Det finns naturligtvis anledning att ställa sig skeptisk till en sådan utveckling. Det är säkerligen sant att buggning inte framstår som mer ingripande än olika former av tvångsingripanden (t.ex. häktning, LVM eller LVU), men det är likafullt fråga om en form av integritetsintrång och då måste man redovisa vilka (goda) skäl det finns för att införa åtgärderna. Gunnel Lindbergs liknelse att ”lagstiftningen är som en orm; den kan endast gå framåt, inte bakåt” illustrerar riktningen på den accelererande repressiva utvecklingen av tvångsmedelanvändningen.
    Kritiken mot nya tvångsmedel behöver nu inte bli dogmatisk. Det kan säkerligen tänkas vara befogat att använda sådana och därigenom i viss utsträckning öka repressionen och integritetsintrången. Men man måste i så fall rimligtvis förklara varför, och här når man den andra problematiska delen av frågeställningen, nämligen det uppställda målet — ökad effektivitet. Om med detta skall förstås ökad brottsprevention, och att man tror att minskad brottslighet bäst åstadkoms med en mer offensiv kriminalpolitik, är jag rädd för att man kommer att bli djupt besviken. Det finns alltjämt en stark övertro på straffrätten (och i viss mån de straffprocessuella tvångsmedlen) när det gäller dess förutsättningar att komma tillrätta med olika samhällsproblem. All empirisk kunskap och alla vetenskapliga slutsatser talar emot en sådan utgångspunkt. Bevisbördan för vad som är effektivt och varför det är nödvändigt måste åvila den som propagerar för en förändring.

Jag misstänker att den intensifierade diskussionen om just förslaget om buggning (och till viss del förslaget om att registrera samtalstrafik) delvis utgör en reaktion på en rad olika tidigare genomförda åtgärder, vilka föregicks utan någon egentlig diskussion vare sig om vad målet med åtgärderna var eller om de skulle leda till tillräckliga effektivitetsvinster för att motivera det intrång som åtgärderna medför. Jag avser här särskilt den europeiska arresteringsordern samt det s.k. frysningsbeslutet. Att diskussionen uteblev i samband med dessa reformer är en separat fråga. Det utgör inget argument mot dem som idag vill ifrågasätta nya förslag.
    Sammanfattningsvis kan sägas att vad som ”måste göras” inte primärt behöver vara att genomföra en förändring, utan att man sätter upp ett realistiskt mål utifrån en probleminventering som bygger på ett empiriskt underlag, och utifrån detta utvärderar om något ”borde göras”.

 

5. Någonting måste göras, del II — Integritetsskydd
Till sist skall jag beröra ett annat huvudtema som genomgående diskuterades under symposiet: integritetsskyddsaspekten, en aspekt som i många avseenden kan sägas utgöra det motstående intresset till effektivitetsaspekten i en evig dikotomi. I alla diskussioner om effektivitet, och behovet av förändringar, används integritet som det motstående värdet som får stå tillbaka till förmån för effektivitetshänsyn.
    När det kommer till användningen av straff och andra sanktioner i domstolar är integritetsargumentet ofta överspelat. Skälen för att frihetsberöva någon eller att utdöma andra påföljder anses i dessa fall vara viktigare än att värna den enskildes rätt till integritet.13 I den allmänna debatten, och även vid Häringesymposiet, har integritetsargumentet främst aktualiseras i samband med frågor om straffprocessuella tvångsmedel. Skälen härför är flera. För det första är det vid användningen av tvångsmedel fortfarande en öppen fråga huruvida den personliga integriteten skall få vika för intresset av en effektiv brottsutredning eller vice versa. För det andra är straffprocessuella tvångsmedel det område som är mest dynamiskt för tillfället och där allra flest lagreformer diskuteras. Av denna anledning inskränker jag mig i det följande till att behandla integritetsaspekten vid användning av tvångsmedel.
    På samma sätt som i frågan rörande effektivitet finns det olika utgångspunkter för en diskussion om integritet. Agnetha Hilding Qvarnström pläderade för användningen av effektiva åtgärder och framhöll att lagstiftaren har en skyldighet att skydda ”vanliga skattebetalare”. Det är därför nödvändigt att införa nya straffprocessuella

 

13 Val av sanktionsform och längden på t.ex. ett frihetsberövande styrs främst av proportionalitetsprincipen och humanitetsprincipen. Vad som sagts om integritetsaspekten på domsnivån hindrar givetvis inte att integritetshänsyn i högsta grad är relevanta på verkställighetsplanet och när det gäller formen för genomförandet av en brottmålsprocess.

tvångsmedel. Att förhålla sig passiv kan inte utgöra något alternativ för lagstiftaren, och kritikerna — menade hon — ger sällan några alternativa förslag till de förändringar som lagstiftaren framlägger. Anders Eriksson underströk å sin sida att samtliga tvångsmedel som redan har genomförts (och även de som planeras), alltid blir föremål för domstolsprövning och kontroll. Riskerna för integritetskränkningar är således mycket begränsade. Enligt Eriksson finns dock vissa defekter i systemet som skulle behöva justeras, men på det stora hela är det rättssäkert, tillräckligt och effektivt.
    Mot dessa uppfattningar invände bl.a. Anne Ramberg i sitt anförande att de nya tvångsmedlen redan har blivit föremål för missbruk. Till skillnad från Eriksson menade hon att kontrollen är otillräcklig och att proportionalitetsprincipen14 inte respekteras i domstolar vid avvägningen av om åtgärderna är nödvändiga med hänsyn till de bakomliggande målen. Att dessutom förespråka preventiva tvångsmedel innebär att man skapar risker för ett slags fiendestraffrätt, där människor kan bli föremål för integritetskränkande åtgärder enbart beroende på att de tillhör en viss gruppering, samhällsklass eller har en viss etnisk härkomst. När man inte nogsamt skiljer mellan personer som det finns en konkret misstanke mot, och andra icke-misstänkta personer, riskerar dessutom personer i de misstänktas omgivning att drabbas. Integritetsbegreppet är i den juridiska debatten i många avseenden lika odefinierat som effektivitetsbegreppet. Jag tror att man — precis som beträffande effektivitetsbegreppet — måste elaborera mer kring begreppen integritet och integritetskränkning. I annat fall riskerar man att överskatta problemen med — eller i vart fall snedvrida kritiken mot — nya åtgärder, alternativt underskatta riskerna med nya tvångsmedel. Detta är inte platsen, eller tillfället, att utveckla olika konceptioner av integritet, men det är viktigt att understryka att integritet inte är ekvivalent med rättssäkerhet. Man kan mycket väl tänka sig tvångsmedel som är rättssäkra men ändock integritetskränkande. I ett internationellt perspektiv försvåras diskussionen av att det är kulturellt relativt vad vi betraktar som en integritetskränkning.
    Alla torde dock vara överens om att de nya föreslagna tvångsmedlen (t.ex. buggning, telefonavlyssning, registrering etc.) kan vara integritetskränkande. Men väldigt få debattörer förklarar varför.
    Som en okontroversiell utgångspunkt torde man kunna hävda att ett frihetsberövande alltid utgör ett integritetsingrepp. Genom att frihetsberöva en person kränker man, per definition, dennes rörelsefrihet, men även självbestämmanderätt, självkänsla etc. Nästan lika självklart är det att husrannsakan (beslag och förvar) alltid torde innebära ett visst ingrepp i privatlivet med avseende på skyddet för hemligheter, rätten till en privat sfär, självbestämmanderätt och kontroll.

 

14 Denna (straffprocessuella) prospektiva proportionalitetsprincip skall noga skiljas från den straffrättsliga retrospektiva proportionalitetsprincipen.

Förflyttar man sig därefter till olika former av övervaknings- eller spaningsmetoder är det inte lika självklart att åtgärderna medför kränkningar av den personliga integriteten. Att ”buggas” eller telefonavlyssnas kan utgöra ett intrång i privatlivet såtillvida att privata samtal kommer andra till del, vilket kan innebära en risk för att ens privatliv exponeras. Det kan samtidigt finnas vissa fördelar med avlyssning som kan uppväga nackdelarna. Buggning kan exempelvis bidraga till att skydda vissa utsatta personer, t.ex. en angivare som arbetar för polisen.
    När man kommer till olika former av registrering av samtalstrafik och registrering av personuppgifter (DNA-register, misstankeregister etc.) och liknande blir avståndet till en direkt kränkning ännu längre. Allt beror ju på vad uppgifterna används till och vilka som har tillgång till dem. Här är det inte självklart att ett register alltid utgör ett integritetsproblem. Ett DNA-register kan ju t.ex. ha den fördelen att misstänkta personer kan avföras från en brottsutredning innan ett direkt integritetsintrång i form av tvångsmedel aktualiseras. Att endast lagra uppgifter om t.ex. vilka telefoner som har varit uppkopplade mot varandra eller vilka e-mail som har skickats, kan inte gärna — i sig — utgöra en (rättsligt relevant) integritetskränkning.15 På samma sätt som beträffande läkarjournaler, bankers registrering av olika tillgodohavanden och transaktioner eller kontrollsystem för indrivning av biltullsavgifter, är de avgörande frågorna varför uppgifterna samlas in, vem som kan få tillgång till informationen, hur informationen samlas in och lagras samt vad den används till.
    Därmed är vi framme vid vad det egentligen handlar om när vi diskuterar integritetskränkningar vid dessa typer av nya tvångsmedel, nämligen risken för att de olika uppgifterna missbrukas eller används för felaktiga syften. Under alla omständigheter ger de nya tvångsmedelsmöjligheterna ett stort utrymme för misstag. Beträffande flera av de nya tvångsmedlen (eller tvångsmedelsliknande åtgärderna) bör man därför kanske snarare tala om en risk för integritetskränkningar.
    Riskerna är, som jag ser det, framförallt följande: a) Information av olika slag (sammanställd eller isolerad) kan alltid spridas och missbrukas. Man behöver inte ha särskilt livlig fantasi för att föreställa sig att information säljs eller att ansvariga myndigheter handskas ovarsamt med uppgifterna. Om överskottsinformation eller misstankar läcker ut, eller om tvångsmedlen används utan att det är befogat, tar vi kontinuerliga steg i riktning mot ett övervakningssamhälle. Misstro mot staten leder till en känsla av rättslöshet och osäkerhet. Huruvida detta blir verklighet beror ytterst på vem som kontrollerar informationen och huruvida vi kan lita på att den förblir hemlig.

 

15 I så fall borde vi inte tillåta att företag och banker registrerar våra inköp (uppgifter som kan användas för att kartlägga var vi befinner oss, vad och var vi köper varor eller tjänster och hur ofta). Förmodligen skulle man ur olika registerutdrag kunna kartlägga stora delar av en människas liv och vanor.

Så vem vaktar då väktarna (Quis custodiet ipsos custodes)? Att detta var den avgörande frågan visste redan romarna, och det insåg även George Orwell. Att frågan är gammal, gör den inte mindre relevant idag. Men ingen tycks riktigt vilja ta den på allvar. Det kan således betraktas som en allvarlig brist att det i stort tycks saknas kontroller av hur tvångsmedel används och huruvida de överhuvudtaget är effektiva.16 Till detta kommer frågan om de används på ett rättssäkert sätt. b) Det finns vidare givetvis stora smittorisker om man alltför lättvindigt viftar bort kritiken mot nya föreslagna åtgärder. Kanske är det inte särskilt farligt om vissa misstänkta terrorister buggas eller avlyssnas i syfte att förhindra mycket allvarlig brottslighet. Men för att kunna göra en avvägning, i det enskilda fallet, om en åtgärd är motiverad eller integritetskränkande (vilket proportionalitetsprincipen förutsätter), måste man hela tiden vara uppmärksam på vad det är för misstankar som ligger till grund för användningen, samt vilken misstänkt brottslighet som aktualiserats. Det är därför en stor skillnad på att ge t.ex. säkerhetspolisen vissa befogenheter för viss typ av brottslighet, och att ge polisen/åklagarna motsvarande möjligheter generellt.
    Idag accepterar vi användningen av en rad olika tvångsmedel i syfte att prevenera mot brott där vi har någon form av konkret misstanke. Samtidigt står det klart att nya kriminaliseringar av olika förstadier till brott uttunnar gränsen mellan vad som utgör konkreta gärningar och rena subjektiva tillstånd. Förslag om preventiva tvångsmedel finns redan, och vad garanterar att vi om några år inte har förslag om nya åtgärder i ”pre-preventivt” syfte. Annorlunda uttryckt: Vad händer den dag vi ställs inför möjligheten att avlyssna, bugga, registrera, göra husrannsakan eller häkta utan någon form av misstanke om brott? Allt beror på vilket mål man uppställer med åtgärderna. Man skall vara mycket historielös för att avfärda farhågor om missbruk med att ”sådant händer inte i Sverige eller Europa”. (c) Som motargument mot den senast uppställda farhågan anförs ofta att tvångsmedel är omgärdade av en omfattande domstolskontroll samt att dess användande endast kommer att aktualiseras beträffande grov eller mycket allvarlig brottslighet. Mot bakgrund av att vi vet att begreppen ”allvarlig” eller ”grov” brottslighet har en mycket stor spännvidd, finns det en risk att nya tvångsmedel kommer att användas i fall där det inte handlar om terroristbrott eller liknande. När de utpekade brotten dessutom i tilltagande omfattning avser förfältsdelikt, där det saknas konkreta gärningar att relatera en farebedömning till, är det långt ifrån säkert att en domstolsprövning kan fylla någon egentlig funktion när det gäller att tillgodose rättssäkerhetsgarantier i form av kontroller och proportionalitetsavvägningar. När målen med åtgärderna inte är mer preciserade än vad de är idag (säkerhet och effektivitet), är det inte osannolikt att en proportionalitetsav-

 

16 Undantaget är regeringens skrivelser till riksdagen om tillämpningen av hemlig teleavlyssning m.m. Se även ovan under avsnitt 2 med där gjorda hänvisningar.

vägning oftast kommer att utfalla till nackdel för den misstänkte och därmed även för den personliga integriteten.
    Det finns således en risk för att man med den moderna retoriken placerar sig på ett sluttande plan, och då finns det till slut inga skyddsbarriärer kvar. Som Eric Bylander klokt erinrade om, är integritet intimt förknippat med vår konception av frihet. Frihet exemplifierad blir lätt banal (”jag vill kunna peta näsan i fred när jag åker ensam i hissen”) och frånvaro av frihet framstår som verklig först när den är ett faktum — och då kan det vara för sent att agera.

 

6. Slutord
Någonting har onekligen hänt och någonting måste göras. Det är inte det lättaste att tolka de trender och förändringar som kan skönjas inom kriminalpolitiken och de rättsvårdande myndigheternas verksamhet, och jag är knappast rätt person att fälla det slutliga omdömet om vilka hotbilder som skall styra utvecklingen.
    Vad jag däremot är övertygad om är att frågorna som diskuterades vid symposiet borde tas på större allvar i den övriga debatten än vad som hittills har skett. Att värna människors säkerhet, integritet och att ta ansvar för en rationell och ändamålsenlig kriminalpolitik är en av statens största och viktigaste uppgifter. En naturlig utgångspunkt borde därför vara att alla nya åtgärder som föreslås på förhand bereds i behörig ordning (dvs. i statliga utredningar med remissinstanser) samt att konsekvenser och effekter av den verksamhet som redan är i bruk analyseras i efterhand. Att värna integritetsskydd och utvärdera hur pengar bäst används är också en form av effektivisering.
    Det största hotet som kriminalpolitiken står inför idag är emellertid, enligt mitt förmenande, den internationella trend som ovan beskrivits som preventionismen. Införandet av nya tvångsmedel är endast ett utflöde av den nygamla offensiva kriminalpolitik som håller på att etablera sig i Europa och Sverige. Den svenska lagstiftaren och andra beslutsfattare borde inte gömma sig bakom politisk retorik och hänvisningar till internationellt tryck på förändringar. Man kan exempelvis fråga sig varför det inte längre är självklart att kriminalpolitiken skall utvecklas i samspel mellan politiker och experter samt att vetenskapliga resultat läggs till grund för nya beslut. Verksamma jurister borde likaså vara lyhörda för den kritik som riktas mot den pågående utvecklingen. Man skall inte inbilla sig att politikerna kommer att nöja sig med att få genomföra de förslag som för tillfället ligger på bordet.17

 

17 Vid sidan av de ovan diskuterade nya tvångsmedelsförslagen, kan en rad olika exempel nämnas på förmodat nödvändiga straffrättsliga åtgärder. Halvtidsfrigivningen ersattes 1998 med obligatorisk frigivning efter 2/3 av tiden. Under de senaste 10 åren har en rad nya kriminaliseringar genomförts. Höjningar av straffmaximum har skett för en rad olika brottstyper. Förslag finns numera om att ytterligare höja straffmaxima samt att upphäva den s.k. mängdrabatten vid flerfaldig brottslighet. Dessutom finns förslag på att införa en bestämmelse om kraftig återfallsskärpning vid tredje återfallet i viss brottslighet (en s.k. Three strikes-regel).

Det finns givetvis ett behov av realism i denna min uppmaning att stanna upp och fundera över vad vi bör göra. Sverige kan, som ensam medlemsstat, i EU givetvis inte motsätta sig varje nytt förändringsförslag. I viss utsträckning måste man välja sina strider. Men i ett sådant samarbete (och även i utformningen av en nationell kriminalpolitik) borde begrepp som ”rättvisa”, ”respekt”, ”humanitet” och ”frihet” vara lika viktiga som ”säkerhet” och ”effektivitet”. När man väljer inriktning kan inga ytterlighetspositioner anses vara önskvärda, utan det viktiga är att man reflekterar över sin verksamhet.
    Risken är annars att man bidrar till skapandet av ett monster och därvid glömmer det mesta av erfarenheterna från historien. De rättsstatliga idealen är idag lika viktiga som de var när de gjorde sitt intåg på den juridiska arenan, och man bör dra sig till minnes att de inte infördes av någon slump. Detsamma kan sägas om erfarenheterna av tidigare sanktionssystem och utvecklingen av en mer human och rationell straffrätt. Att det finns ett hot (såväl yttre som inre) gör inte dessa erfarenheter mindre viktiga: Tvärtom är det i sådana situationer som ideal och principer verkligen behövs.