Lagprövning och andra frågor om normkontroll — rapport från en expertgrupp

Av chefsrådmannen ANDERS EKA och hovrättsassessorn DANIEL GUSTAVSSON1

I artikeln presenterar författarna en rapport från en expertgrupp tillsatt av
Grundlagsutredningen. Rapporten behandlar alternativa system för lagprövning och annan normkontroll. Med utgångspunkt i rapporten görs en genomgång av bestämmelsen i 11 kap. 14 § regeringsformen och vissa tendenser i rättskipningen. Det konstateras att den direkta betydelsen av lagprövningsinstitutet hittills har varit relativt marginell. Expertgruppens tre alternativ till det nuvarande normkontrollsystemet redovisas. Alternativen innebär bl.a. en förstärkning av Lagrådets granskning, ett helt eller delvis borttagande av det s.k. uppenbarhetskravet och organisatoriska förändringar av domstolarnas normkontroll. I det mest långtgående alternativet lämnas ett förslag på hur en svensk författningsdomstol skulle kunna konstrueras.

Grundlagsutredningens uppdrag
Den parlamentariskt sammansatta Grundlagsutredningen har i uppgift är att göra en samlad översyn av regeringsformen. Det övergripande målet för utredningens arbete är enligt direktiven (dir. 2004:96) att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, öka medborgarnas förtroende för demokratins funktionssätt, och höja valdeltagandet. Utredningen skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2008.
    I direktiven anges fyra huvudområden som särskilt bör bli föremål för utredningens överväganden. Dessa är valsystemet, folkomröstningsinstitutet, regeringens förhållande till riksdagen och domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. Utredningens mandat är dock brett och även andra områden än dessa fyra kommer att behandlas under utredningsarbetet. Det gäller bl.a. grundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsen och reglerna om normgivning i 8 kap. regeringsformen.
    Grundlagsutredningens uppdrag när det gäller domstolarna omfattar att överväga frågor om lagprövning och författningsdomstol. I direktiven hänvisas vidare till den debatt som bl.a. har gått ut på att domstolarnas ställning kommer till alltför knapphändigt uttryck i regeringsformen. Utredningen har därför även fått i uppgift att övervä-

1 Författarna tjänstgör som kanslichef resp. utredningssekreterare i Grundlagsutredningen.

ga om det bör införas ett nytt särskilt kapitel i regeringsformen om domstolarna.2 När det gäller frågan om normkontroll står regeringsformens bestämmelse om lagprövning i centrum för Grundlagsutredningens uppdrag. Lagprövningsrätten, som tidigare hade utvecklats i praxis, är sedan år 1980 reglerad i 11 kap. 14 § regeringsformen. Bestämmelsen innebär att en domstol eller annat offentligt organ som finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller en annan överordnad författning eller att den stadgade ordningen i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, inte får tillämpa föreskriften. Om det är riksdagen eller regeringen som har beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart.
    Utformningen av det svenska normkontrollsystemet har sedan början av 1980-talet behandlats av bland annat Folkstyrelsekommittén (SOU 1987:6), Fri- och rättighetskommittén (SOU 1993:40) och Demokratiutredningen (SOU 2000:1). Uppenbarhetsrekvisitet och frågan om en författningsdomstol har vidare vid upprepade tillfällen aktualiserats i riksdagens konstitutionsutskott. I direktiven till Grundlagsutredningen hänvisas till ett tillkännagivande från konstitutionsutskottet där utskottet har uttalat att regeringen borde ges i uppdrag att låta utreda frågorna om skyldigheten enligt 11 kap. 14 § regeringsformen för domstolar och andra offentliga organ att i vissa fall inte tillämpa en föreskrift och om undantaget från denna skyldighet, det s.k. uppenbarhetsrekvisitet (bet. 2000/01:KU11, rskr. 2000/01:149). Uppenbarhetsrekvisitet borde enligt konstitutionsutskottet belysas, inte minst med hänsyn till att Europakonventionen införlivats med svensk rätt och att Sverige anslutit sig till EU. Konstitutionsutskottet har också uttalat att en sådan utredning borde undersöka på vilket sätt en förstärkt lagprövning bör kunna utövas och att detta t.ex. borde kunna innefatta överväganden kring Lagrådets ställning och frågan om behovet av en speciell författningsdomstol eller om prövning bör ske inom det vanliga domstolsväsendet. Konstitutionsutskottet har därvid understrukit att det är angeläget att man belyser möjligheterna att även fortsättningsvis garantera domstolsväsendets självständighet och undvika politisering av domstolarna.

Expertgruppen om normkontroll
I syfte att ta fram underlag för Grundlagsutredningens bedömningar på området tillsatte utredningen i maj 2006 en expertgrupp bestående av justitierådet Göran Regner (ordförande), docenten Thomas Bull, professor Barry Holmström, professor Joakim Nergelius, generalsekreteraren Anne Ramberg och professor Hans-Heinrich Vogel. I gruppen ingick också utredningens kanslichef, chefsrådmannen An-

2 När det gäller den diskussionen kan hänvisas till skriften Bestämmelser om domstolarna i regeringsformen (SOU 2007:69).

ders Eka. Hovrättsassessorerna Daniel Gustavsson och Linda Stromberg var sekreterare åt gruppen.3 I expertgruppens uppdrag ingick att redovisa olika exempel på hur system för normkontroll kan konstrueras och beskriva vilka konsekvenser olika modeller kan få. Expertgruppen hade även i uppgift att redovisa internationellt förekommande exempel på normkontroll. Det bör dock framhållas att det däremot inte var en uppgift för expertgruppen att förorda någon särskild lösning eller att uttala sig om behovet av ändringar. Gruppens uppdrag redovisades i en rapport till Grundlagsutredningen den 30 mars 2007.4 Expertgruppens rapport kan delas in i tre delar. I den första delen redogörs för det nuvarande svenska normkontrollsystemet. Den andra delen innehåller en presentation av tre grundmodeller för en ökad normkontroll. I den tredje delen lämnas tre exempel på en skärpt normkontroll som huvudsakligen bygger på en kombination av grundmodellerna. Vissa frågor som är förknippade med normkontrollfrågan — här avses främst fri- och rättighetsskyddets utformning samt domstolarnas konstitutionella ställning — har inte behandlats av expertgruppen.
    Normprövning, i den mening termen används i expertgruppens rapport, innebär en prövning som utförs av någon annan än den som beslutar den föreskrift som skall prövas och att denne andre intar en självständig ställning i förhållande till beslutsfattaren. Med denna förståelse av termen kan normprövning i dag i första hand anses utföras av Lagrådet, genom dess granskning av lagförslag enligt 8 kap. 18 § regeringsformen, och av domstolar och andra offentliga organ vid prövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen. Normprövning kan dock sägas förekomma även i andra fall, t.ex. gentemot EG-rätten.

Normprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen
Före införandet av 11 kap. 14 § regeringsformen hade normprövningsrättens existens och huvudsakliga innebörd vid ett antal tillfällen bekräftats av bl.a. olika statliga utredningar och av de högsta dömande instanserna. Bestämmelsen i 11 kap. 14 § ansågs därför i stort sett kodifiera ett rättsläge som redan gällde.
    Den domstolsprövning som utförs med stöd av 11 kap. 14 § är konkret. Prövningen sker i vanlig domstol och inom ramen för det vanliga domstolsförfarandet. (I den fortsatta diskussionen bortses i huvudsak från att normprövningen också kan utföras av andra organ än domstolar.) Frågan om t.ex. en lags förenlighet med grundlagen uppkommer därmed i samband med att ett specifikt fall skall avgöras. Normprövningen sker i efterhand, det vill säga efter att normen har

3 När frågan om att skriva denna artikel kom upp var avsikten att Göran Regner skulle ansvara för arbetet med artikeln. Så blev dock inte fallet. Göran Regner avled i juni 2007. 4 Rapporten, som utges under hösten 2007 i SOU-serien, finns tillgänglig på Grundlagsutredningens hemsida www.grundlagsutredningen.se.

antagits och trätt i kraft. Det är endast parterna i målet som formellt omfattas av prövningsbeslutet.
    Inkorporeringen år 1995 av Europakonventionen i svensk rätt har inneburit att området för normprövning har vidgats. Enligt bestämmelsen i 2 kap. 23 § regeringsformen föreligger nämligen ett förbud mot meddelandet av konventionsstridiga föreskrifter. En domstol eller annat offentligt organ kan enligt 11 kap. 14 § åsidosätta t.ex. lagar eller förordningar som står i uppenbar strid med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Enligt förarbetsuttalanden i samband med inkorporeringen blir dock lagprövning mot 2 kap. 23 § endast aktuell om tolknings- och rättstillämpningsmetoder inte leder till att konventionsbestämmelserna skall tillämpas. Sveriges anslutning till EU och den därmed sammanhängande bundenheten av EG-rätten har inneburit att en stor del av de bestämmelser som faller inom detta rättsområde inte omfattas av regleringen i 11 kap. 14 § och därmed inte heller av det s.k. uppenbarhetskravet. Det följer av principen om EG-rättens företräde framför den nationella rätten. I sammanhanget kan även noteras att EGdomstolens praxis på fri- och rättighetsområdet har medfört att Europakonventionens bestämmelser, tillsammans med medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, betraktas som allmänna principer inom EG-rätten.
    De rättsfallsöversikter som har gjorts av domstolarnas normprövning före och efter införandet av 11 kap. 14 § får sägas visa att den direkta betydelsen av normprövningsinstitutet har varit relativt marginell, om man ser till antalet fall där föreskrifter underkänts med stöd av paragrafen. Motivuttalanden av innebörd att lagprövningen inte bör vara ett normalt inslag i rättssystemet utan endast ett skydd för medborgarna i exceptionella situationer återspeglas i praxis. Det torde inte råda någon tvekan om att den återhållsamhet som grundlagstiftaren har avsett, och som framgår av uppenbarhetskravet i bestämmelsen, här har haft inverkan. Det är dock inte uteslutet att också andra faktorer har haft betydelse, t.ex. lagrådsgranskningen och den preventiva verkan som dagens lagprövningsinstitut kan tänkas ha.
     Det är samtidigt tydligt att en effekt av europarättens inverkan på det svenska rättssystemet är att normprövningsfrågorna ökar i betydelse. Det gäller särskilt efter anslutningen till EU och inkorporeringen av Europakonventionen. Normprövning i vidsträckt mening har härigenom blivit ett mer vanligt inslag i domstolarnas verksamhet.
    En annan tendens i domstolspraxis är de avgöranden från Högsta domstolen som innebär att 11 kap. 14 § inte aktualiseras i fall av s.k. partiell grundlagsstridighet (se främst NJA 2005 s. 33, rättsläget bekräftas i NJA 2006 s. 293 I och II). Frågeställningen har här varit, något förenklad, hur domstolen skall förfara när en del av en bestämmelse är grundlagsstridig eller om dess tillämpning till viss del skulle få konsekvenser som är oförenliga med grundlagen. Högsta domsto-

len har bedömt sådana fall genom en grundlagskonform tillämpning av den ifrågasatta bestämmelsen utan tillämpning av 11 kap. 14 § och därmed inte heller av uppenbarhetskravet.

Diskussionen om uppenbarhetskravet
Uppenbarhetskravet kan sägas tona ned domstolarnas roll i vårt konstitutionella system. Frågan om vilken grad av maktdelning som i sig bör finnas i Sverige är en sedan länge aktuell fråga i den politiska debatten. Vid sidan av denna frågeställning diskuteras även utformningen och tillämpningen av 11 kap. 14 §. Några huvuddrag i den diskussionen berörs nedan.
    En synpunkt som har framförts är att det kan ifrågasättas om det är sakligt motiverat att även regeringsföreskrifter omfattas av det privilegium som uppenbarhetskravet innebär. Enligt denna ståndpunkt bör regeringen inte åtnjuta en större felmarginal än andra normgivande organ, med undantag för riksdagen. Regeringens normgivning är inte heller underkastad samma förhandskontroll som lagarna. Med det nuvarande svenska konstitutionella systemet, med riksdagen som den centrala statsmakten, kan det dessutom ifrågasättas om det vid normprövning finns skäl att likställa en av regeringen utfärdad norm med en lag som har utfärdats av den folkvalda riksdagen.
     När det gäller domstolarnas normprövning har rättsläget i flera avseenden ansetts vara oklart, inte minst när det gäller den närmare förståelsen av uppenbarhetskravet. Det har av vissa ansetts att rekvisitet är alltför otydligt eftersom det är svårt att avgöra vad som egentligen är ett ”uppenbart” fel. Konstitutionsutskottets uttalande om ”att riksdagens tillämpning av ett grundlagsstadgande måste respekteras så länge det håller sig inom ramen för en möjlig tolkning av bestämmelsen i fråga” (KU 1978/79:39 s. 13) har inte ansetts förtydliga rättsläget. Hur avgör man om en tolkning skall anses möjlig eller inte? Bör det, i likhet med vad Gustaf Petrén anförde i en skiljaktig mening i rättfallet RÅ 1980 2:69, finnas möjlighet att på mer objektiva grunder slå fast att en felaktighet vid lagstiftning är uppenbar, även om andra jurister har bedömt saken på ett annat sätt? Ett annat diskussionsområde har rört Högsta domstolens praxis i fråga om grundlagskonform tillämpning vid partiell oförenlighet med grundlagen (se ovan). Det framstår som osäkert vilken räckvidd den metod som Högsta domstolen har tillämpat i 2005 års fall med partiell ”icke-tillämpning” av grundlagsstridiga lagbestämmelser — utan tilllämpning av 11 kap. 14 § och dess uppenbarhetskrav — kommer att få. Hur förhåller sig detta till mer traditionell grundlags- och lagtolkning respektive rena lagprövningssituationer enligt 11 kap. 14 §? Det har framhållits att principen med ett uppenbarhetskrav enligt 11 kap. 14 § har fått minskad bärkraft genom Sveriges medlemskap i EU och inkorporering av Europakonventionen och att det kan ifrågasättas om kravet i längden bör upprätthållas. Den fråga som bland

annat ställs är varför den av riksdagen beslutade regeringsformen vid normkonflikter skall ha en principiellt svagare ställning än normsystemen på europeisk nivå.
    Det har sålunda anförts att såväl EG-domstolen som Europadomstolen kan underkänna svenska normer som strider mot de respektive regelsystem som dessa domstolar har att tillämpa utan något krav på att normkonflikten skall vara uppenbar. Svenska domstolar skall ge EG-rätten företräde framför nationell rätt, även lagar och regeringsförordningar, utan användning av uppenbarhetskravet. Detta principiella företräde framför svensk rätt gäller även de delar av Europakonventionen som till följd av EG-domstolens praxis ingår i EG-rätten.
    Beträffande Europakonventionen har det riktats kritik mot hur denna inkorporerades i svensk rätt år 1995. Det har ansetts oklart vilken närmare konstitutionell status som konventionen har i Sverige och vilken relationen är till regeringsformens bestämmelser i 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter. Det gäller också efter Högsta domstolens avgörande i Åke Green-målet. Det har också ifrågasatts om det är förenligt med våra förpliktelser enligt Europakonventionen att tillämpa uppenbarhetskravet vid lagprövning enligt 2 kap. 23 § regeringsformen, dvs. vid prövning av frågan om en svensk föreskrift har utfärdats i strid med Europakonventionen.
    Hur skulle då t.ex. uppenbarhetskravet bedömas i förhållande till den ”margin of appreciation” som medlemsstaterna i Europadomstolens praxis åtminstone tidigare tillerkänts enligt Europakonventionen vid inskränkningar av rättigheter? En tillämpning av båda kriterierna skulle leda till en dubbel marginal till förmån för den svenska föreskriften; ett åsidosättande av den svenska föreskriften förutsätter att det är uppenbart att ”margin of appreciation” enligt konventionen har överskridits. Eller skall domstolen bortse från en eventuell ”margin of appreciation” och enbart tillämpa uppenbarhetskravet vid bedömningen? I så fall kan det ses som att båda reglerna tillgodoser behovet av att låta lagstiftaren ha ett visst spelrum.
    Förhållandet mellan uppenbarhetskravet och Europakonventionen har även uppmärksammats i diskussionen om hur rätten till nationellt skadestånd vid konventionsbrott skall komma till uttryck i skadeståndslagen. Frågan kan uppkomma om ett skadeståndskrav i svensk domstol har sin grund i påståenden om att Sverige har överträtt Europakonventionen genom s.k. lagstiftningsfel. Skall det i ett sådant fall krävas att överträdelsen är uppenbar för att skadestånd skall kunna utgå? Hur förhåller sig en sådan ordning till våra förpliktelser enligt konventionen?

Grundmodeller för förändrad normkontroll
I expertgruppens rapport presenteras tre olika grundmodeller för att ändra det nuvarande normkontrollsystemet. Modellerna tar sikte på en ökad kontroll av föreskrifters förenlighet med övergripande nor-

mer, främst beträffande förhållandet mellan lag och grundlag men även i andra situationer.
    Gruppens första grundmodell avser Lagrådet och annan förhandskontroll. Det kan konstateras att systemet med förhandskontroll av lagstiftning är väl inarbetat i Sverige. Och det har genom Lagrådet fått en institutionell form som kan utvecklas vidare. Förhandskontrollen i lagstiftningsprocessen kan förstärkas genom att de praktiska förutsättningarna för Lagrådets granskning förbättras, t.ex. genom att inrätta en juridisk kanslifunktion hos Lagrådet. Ett annat sätt att förstärka Lagrådets normkontrollerande funktion är att föreskriva att Lagrådet skall höras i fler fall än i dag. En ytterligare metod att stärka förhandskontrollen är att efter finsk modell införa ett svenskt grundlagsutskott i riksdagen. En huvudtanke med en sådan åtgärd vore att utskottets granskning skulle ges en mer juridisk tyngdpunkt än som kan bli fallet vid en politisk beredning av ärendet.
    I den andra grundmodellen behandlas möjligheten att öka främst domstolarnas normprövningsrätt genom att ändra i bestämmelsen i 11 kap. 14 §. En tänkbar ändring är att helt ta bort uppenbarhetskravet i bestämmelsen, således både avseende lagar och förordningar. I rapporten görs här bland annat jämförelser med normkontrollsystemet i Norge där något motsvarande generellt krav på uppenbarhet inte tillämpas vid domstolarnas normprövning. Ett annat alternativ är att avskaffa uppenbarhetskravet bara avseende föreskrifter som har meddelats av regeringen. Kravet på uppenbarhet skulle då alltjämt tillämpas beträffande lagar. En sådan lösning har valts i Finland. Det övervägs vidare om det finns anledning att i större utsträckning reservera normprövningsrätten för domstolarna, särskilt om uppenbarhetskravet tas bort helt eller delvis. Den tredje grundmodellen för förändrad normkontroll rör införandet av någon form av författningsdomstol. Det konstateras att tanken på författningsdomstol hittills har avfärdats i Sverige, bland annat för att ett sådant system har ansetts föra över politisk makt till ett icke politiskt organ. I avsnittet diskuteras vilka argument som skulle kunna anföras för att centralisera normprövningen till en särskild domstol. Här nämns t.ex. att normprövningen därigenom skulle få en mer framträdande roll, att de aktuella målen kan kräva en särskild kompetens hos domarna och att det ordinarie domstolsväsendet kan ta skada av att dras in i frågor av mer politisk natur. I syfte att illustrera olika typer av författningsdomstolskontroll skisseras tre principmodeller för hur ett sådant kontrollsystem kan utformas. Modellerna kallas den politiska, den juridiska och den medborgerliga. Beteckningarna refererar till den verksamhetssfär som modellerna huvudsakligen opererar inom och den kategori de klagande formellt sett tillhör. Inom ramen för varje modell aktualiseras bland annat frågor om tale- eller initiativrätt, institutionell form, domarnas tillsättning och kvalifikationer samt den typ av prövning som domstolen skulle utföra.

Tre alternativ till det nuvarande normkontrollsystemet
I rapporten diskuteras allmänt om möjligheter och konsekvenser av att kombinera de tre grundmodellerna. Det konstateras att mycket talar för att även ett förändrat svenskt normkontrollsystem bör ha inslag av både förhandskontroll (som hos Lagrådet) och efterhandskontroll (som genom normprövning enligt 11 kap. 14 §). Lagrådets nuvarande roll, med endast rådgivande yttranden över lagförslag, framstår som väl förenlig med en ökad efterhandskontroll, t.ex. genom ett helt borttagande av uppenbarhetskravet. Granskningen i Lagrådet skulle med en förstärkt efterhandskontroll bli en ännu viktigare metod för regeringen och riksdagen att förvissa sig om att ett lagförslag är grundlagsenligt och inte riskerar att åsidosättas under tillämpningen. Det är enligt gruppen inte motiverat att inrätta en svensk författningsdomstol om inte uppenbarhetskravet samtidigt avskaffas helt.
    Tre exempel på ett förändrat normkontrollsystem utgör resultatet av gruppens arbete. De bygger på en kombination av grundmodellerna och är olika långtgående vad gäller regleringen av normprövningen och de organisatoriska formerna för prövningen. I stor utsträckning är alternativen en vidareutveckling av inslag som redan förekommer i det svenska rättssystemet. Alternativen innebär följande.

Minimialternativet
1) Bestämmelsen i 8 kap. 18 § regeringsformen om Lagrådets granskning ändras så att bör-regeln ersätts av en skall-regel. Möjligheterna att göra undantag från skyldigheten att höra Lagrådet minskas genom att ”viktighetskriteriet” i andra stycket första meningen tas bort. Konsekvensen blir främst att bedömningen av frågan om vilka ärenden som skall granskas närmare i vissa fall förs över från regeringen till Lagrådet. Det är dock inte säkert att fler ärenden än i dag blir föremål för en närmare granskning.
    2) Uppenbarhetskravet i 11 kap. 14 § tas bort beträffande föreskrifter som har utfärdats av regeringen. Sannolikt skulle detta leda till en ökad noggrannhet vid regeringens normgivning. Noteras kan att förordningar i dag inte prövas av Lagrådet. Det kan konstateras att exemplet — som innebär att lagar alltjämt skulle omfattas av uppenbarhetskravet — endast i begränsad utsträckning skulle undanröja de skillnader som finns mellan den inhemska normprövningen och normprövningen inom ramen för EG-rätten och i förhållande till Europakonventionen.
    3) Det skapas en möjlighet för domstolar att ”hissa” lagprövningsfrågor direkt till Högsta domstolen respektive Regeringsrätten. Systemet kan utformas så att det liknar det som gäller vid inhämtande av förhandsbesked från EG-domstolen. Därmed skulle svårare lagprövningsfrågor, som redan från början kan antas bli föremål för prövning i högsta instans, snabbare kunna få ett avgörande än om frågan först prövas i underinstanserna.

Mellanalternativet
1) Lagrådets granskning ändras på samma sätt som i minimialternativet. Dessutom förstärks Lagrådets kansli med juridisk kompetens, t.ex. med en eller flera egna föredragande.
    2) Uppenbarhetskravet i 11 kap. 14 § avskaffas helt, således både för lagar och för föreskrifter som har utfärdats av regeringen. Prövningsrätten avseende lagar och regeringsföreskrifter skulle uteslutande tillkomma domstolarna och således inte längre kunna utövas av andra offentliga organ. Här och i andra sammanhang i rapporten betonas att den närmare effekten av denna åtgärd är svår att förutsäga och att uttalanden i förarbetena torde få stor betydelse för hur domstolarnas praxis utvecklas. Det kan dock antas att domstolarnas betydelse på området ökar eftersom rättsläget i högre utsträckning än i dag skulle bestämmas genom praxis. Den inkonsekvens i rättsordningen på normprövningsområdet som föreligger i förhållande till EG-rätten skulle undanröjas. Det är vidare tänkbart att Europakonventionens betydelse i svensk rätt ökar och att dess relation till 2 kap. regeringsformen tydliggörs. 3) En begränsad möjlighet till abstrakt normprövning införs för enskilda. Den som anser sig särskilt berörd av en viss lagreglering ges möjlighet att föra en fristående talan i domstol med yrkande att det skall slås fast att ett ingripande enligt lagen inte får ske.
    4) Högsta domstolen och Regeringsrätten slås samman och bildar en högsta domstol som prövar alla mål som släpps upp från allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar. I den sammanslagna domstolen inrättas en särskild kammare med uppgiften att pröva främst lagprövningsfrågor. När det gäller lagprövning skulle syftet med reformen vara att skapa förutsättningar för att en enhetlig och överskådlig praxis kan utarbetas.

Maximialternativet
1) Som ett tillägg till vad som har anförts om Lagrådet i minimi- och mellanalternativen skulle bestämmelsen i 8 kap. 18 § om att underlåtenhet att höra Lagrådet aldrig utgör hinder mot lagens tillämpning tas bort. Hanteringen av lagrådsfrågan skulle därmed kunna bli föremål för lagprövning, något som sannolikt ytterligare skulle avhålla regeringen och riksdagen från att utnyttja möjligheterna att avstå från att höra Lagrådet.
    2) Uppenbarhetskravet i 11 kap. 14 § avskaffas helt. 3) En författningsdomstol inrättas. Den är sammansatt av tre justitieråd, tre regeringsråd och tre övriga ledamöter. Författningsdomstolen sammankallas när behov av det föreligger. Ledamöterna har kvar sina ordinarie uppdrag vid sidan av tjänstgöringen i författningsdomstolen. Domarna från Högsta domstolen och Regeringsrätten utnämns av respektive domstol enligt ”lagrådsprincipen”. Övriga leda-

möter utses av riksdagen. Tjänstgöringstiden är sex år, eventuellt utan möjlighet till omval av de av riksdagen utsedda ledamöterna.
    Normprövningen är i huvudsak konkret och kommer till stånd genom att en domstol hänskjuter lagprövningsfrågan till författningsdomstolen. Regleringen skulle i det här avseendet knyta an till den ordning som gäller vid inhämtande av förhandsbesked från EGdomstolen. Abstrakt normprövning tillåts i begränsad utsträckning, se p. 3 i mellanalternativet. Som huvudregel tillåts inte s.k. författningsbesvär över enskilda myndighetsbeslut. Författningsdomstolens prövning kan utmynna i ett uttalande om att en bestämmelse inte skall tilllämpas i det konkreta fallet eller, vid abstrakt prövning, ett uttalande om en bestämmelses grundlagsenlighet. Däremot ges författningsdomstolen inte behörighet att upphäva bestämmelsen.

Behovet av fortsatt diskussion
Expertgruppens rapport visar att det finns ett antal frågetecken kring det svenska normkontrollsystemet. Den närmare innebörden av uppenbarhetskravet i 11 kap. 14 § regeringsformen har inte lagts fast i domstolspraxis. Det är svårt att uppskatta betydelsen av rättsfallet NJA 2005 s. 33 (se ovan), där något krav på uppenbarhet inte uppställdes trots att det var fråga om en lagprövningsliknande situation. Därtill kommer oklarheter om Europakonventionens förhållande till uppenbarhetskravet och om EG-rättens framtida utveckling på fri- och rättighetsområdet.
    Det finns behov av en allsidig diskussion om de resonemang och exempel som anförs av expertgruppen. Ett antal frågeställningar aktualiseras. Finns det t.ex. anledning att ifrågasätta den beskrivning av rättsläget som lämnas i rapporten? Vad mer bör sägas om konsekvenserna av gruppens grundmodeller och exempel? I vilken utsträckning tar exemplen hand om de brister i systemet som har diskuterats? Vilka andra sätt finns det att konstruera ett svenskt normkontrollsystem på?