Regeringsformens fri- och rättighetsskydd och skadestånd

 

 

Av chefsjuristen CLARENCE CRAFOORD

Regeringsformens reglering av de grundläggande fri- och rättigheterna har traditionellt ansetts präglad av synsättet att grundlagen främst ger spelregler för riksdagen och regeringen. Mot den bakgrunden har det också historiskt inte ansetts vara möjligt att utge skadestånd vid kränkningar av rättigheter i regeringsformen. I artikeln diskuteras hur den saken skulle bedömas i dag, bland annat mot bakgrund av att Högsta domstolen genom tilllämpning av svenska skadeståndsrättsliga principer kommit fram till att skadestånd ska utgå nationellt vid kränkningar av rättigheterna i Europakonventionen.

 

1 Inledning
Högsta domstolen har uttalat att svensk rätt traditionellt intagit en restriktiv attityd till möjligheten att utdöma ett rent ideellt skadestånd på grund av gärningar som innefattat en kränkning av någon annans rättigheter1. Högsta domstolen har påpekat att ”det har brukat anses” att detta fordrar särskilt lagstöd men har samtidigt konstaterat att denna princip inte i sig återgår på någon uttrycklig lagregel.
    Men denna traditionella syn har inte längre samma bärkraft. Beträffande kränkningar av rättigheterna i Europakonventionen har enskilda numera rätt till skadestånd även utan specifikt lagstöd, om inte gottgörelse kan lämnas på annat sätt — till exempel genom strafflindring inom ramen för ett straffrättsligt förfarande. Denna princip, som bygger på att svenska domstolar ska döma ut skadestånd på samma sätt som Europadomstolen, har etablerats genom flera domar från Högsta domstolen2. I SvJT 2008 s. 229 tecknar Martin Mörk och Magnus Hermansson en intressant bakgrundsbild till denna utveckling.
    I botten ligger den så kallade Francovich-doktrinen, enligt vilken skadeståndsskyldighet kan uppstå för staten vid överträdelser av gemenskapsrätten under förutsättning att i) staten har överträtt en gemenskapsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda, ii) överträdelsen är tillräckligt klar (allvarlig) och iii) att det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan3.

 

1 NJA 2005 s. 462, 2 NJA 2003 s. 217, NJA 2005 s. 462, NJA 2007s. 295 och NJA 2007 s. 584. 3I NJA 2004 s. 662 fastslog Högsta domstolen att EES-avtalet genom sitt genomförande i svensk rätt utgjorde en självständig grund för statens skyldighet att ersätta enskilda för skador som vållats dem genom sådana överträdelser av skyldigheterna enligt EES-avtalet som kan tillskrivas staten, trots att EFTA-domstolens avgöranden

 

Mörk och Hermansson argumenterar välunderbyggt för att rättsskyddshänsyn liknande dem som förekommer inom gemenskapsrätten har varit av avgörande betydelse för Högsta domstolens skadeståndsutveckling rörande Europakonventionen.
    Mot denna bakgrund diskuterar författarna också i vad mån liknande hänsyn möjliggör en rättsutveckling som innebär att enskilda kan få ersättning med stöd direkt av 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen.
    En mer övergripande fråga är om det måste finnas en rätt till skadestånd vid kränkningar av rättigheterna i regeringsformen som generellt motsvarar den principiella rätt till skadestånd för enskilda på nationell nivå som numera finns vid kränkningar av rättigheter som följer av EG-rätten, EES-rätten och Europakonventionen.

 

2 Regeringsformens fri- och rättigheter som skydd för enskilda
Den kan inledningsvis konstateras att den svenska skadeståndsrättens generella utformning inte lägger hinder i vägen för en anpassning av synen på rätten till skadestånd vid kränkningar av rättigheterna i regeringsformen — tvärtom. Vid den svenska skadeståndslagens tillkomst angavs i förarbetena att lagstiftningen inte skulle utformas så att den försvårar en kontinuerlig anpassning av rättstillståndet till den framtida utvecklingen. Det angavs vidare att det för framtiden lämnades åt domstolarna att fylla ut ofullständigheterna i lagstiftningen4. Det är också en etablerad princip i svensk skadeståndsrätt att rätt till skadestånd föreligger när en skada har drabbat ett intresse som skyddas av den lagfästa eller oskrivna handlingsnorm vars åsidosättande utgör grunden för skadeståndsansvaret5. Ett viktigt ingångsvärde vid bedömningen av om skadeståndsskyldighet för staten kan uppstå vid kränkningar av fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen blir således om dessa fri- och rättigheter avser att skydda enskilda medborgare.
    Det kan naturligtvis anföras att 2 kap. regeringsformen ursprungligen inte är skrivet som rättsnormer för domstolarna att tillämpa i praktiken på samma sätt som Europakonventionen.
    Men det kan konstateras att någon restriktion av detta slag inte följer av bestämmelserna i sig. Hur förhåller det sig då med vad som uttalats i förarbetena till bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen? Bilden är inte entydig — eller snarare, den har förändrats över tid. Tidiga betänkanden rörande införandet av mänskliga rättigheter i svensk grundlag kom under andra världskriget och intog inställningen att regler om mänskliga rättigheter främst ska fungera som riktlinjer för

 

inte är bindande och EES-avtalet inte innehåller en sådan lojalitetsplikt som motsvarar den som gäller enligt EG-fördraget. 4 Prop 1972:5, s. 100. 5 Prop. 1972:5, s. 159 och s. 512 f, NJA 1982 s. 307och NJA 2002 s. 94.

de normgivande organen6. Samma grundtanke framträder i förarbetena till den nu gällande regeringsformen från 19747. Men i den proposition som föregick inkorporeringen av Europakonventionen uttalades att det fri- och rättighetsskydd som grundlagen och konventionen ger är kumulativt och att medborgaren ”således kan åberopa den regel som i varje given situation ger honom det starkaste skyddet”8. Denna formulering ger således vid handen att fri- och rättigheterna i regeringsformen inte bara ska vara en styrsignal till riksdag och regering utan även kunna åberopas i praktiken av medborgarna.
    Individperspektivet i regeringsformens fri- och rättighetskapitel har också bekräftats i en statlig utredning om skyddet för den personliga integriteten från 2008. Förhållandet mellan målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF och fri- och rättigheterna i 2 kap. RF beskrivs så att det förstnämnda ger den enskilde ett skydd med hjälp av det allmänna, medan rättigheterna i 2 kap. RF garanterar den enskilde ett skydd mot det allmänna9.

 

3 Reflektioner med anledning av RÅ 2006 ref. 73
Ett exempel på hur skyddet enligt regeringsformens andra kapitel kan vara starkare än Europakonventionen är rätten till medborgarskap, som skyddas specifikt i 2 kap. 7 § regeringsformen men som inte har något uttryckligt skydd enligt Europakonventionen.
    I Regeringsrättens avgörande RÅ 2006 ref. 73 prövades innebörden av 2 kap. 7 § regeringsformen. Sakomständigheterna var sammanfattningsvis följande.
    En person, B.P., föddes år 1984 i New York i äktenskapet mellan den svenske medborgaren R.P. och den brittiska medborgaren M.R.
    I enlighet med 1 § första stycket 2 i den då gällande lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap förvärvade B.P. vid födelsen svenskt medborgarskap med härstamning från fadern.
    B.P. och hans mamma M.R. flyttade till Sverige 1992. I samband med detta beslutade skattemyndigheten om folkbokföring för B.P., vilket även innefattade registrering av uppgiften om svenskt medborgarskap i folkbokföringsregistret (numera folkbokföringsdatabasen). Året efter flytten till Sverige skiljde sig föräldrarna. B.P. och hans mamma bodde dock kvar i riket. B.P. fortsatte i svensk skola, fick svenska vänner och formade sin identitet som en del av det svenska samhället.
    Den 16 oktober 2000 hävde Solna tingsrätt R.P.:s faderskap. Varken B.P. eller hans mamma M.R. underrättades om målet och tingsrättens dom överklagades inte. M.R. registrerades som ensam förälder och vårdnadshavare.

 

6 SOU 1941:20 s. 14, jfr SOU 1963:17 A s. 167. 7 Prop. 1973:90 s.198. 8 Prop. 1993/94:117, s. 39. 9 SOU 2008:3, s. 96.

Detta fick till följd att Skattemyndigheten i Stockholm den 8 maj 2002 fråntog B.P. hans medborgarskap med hänvisning till det hävda faderskapet. I stället registrerades B.P. som brittisk medborgare. Som skäl för att frånta B.P. hans medborgarskap anförde skattemyndigheten att de förutsättningar som legat till grund för att B.P. från början fått ett svenskt medborgarskap hade brustit.
    Den 31 oktober 2002 fastställde Länsrätten i Stockholms län skattemyndighetens beslut. Den 11 oktober 2004 fastställde även Kammarrätten i Stockholm skattemyndighetens beslut10. Den 8 november 2006 upphävdes kammarrättens och länsrättens domar samt skattemyndighetens beslut när det aktuella målet avgjordes i Regeringsrätten.
    I sin dom fastslog Regeringsrätten att B.P. förvärvade sitt svenska medborgarskap genom att han föddes i ett äktenskap där mannen var svensk medborgare. Regeringsrätten konstaterade att frågan måste avgöras mot bakgrund av allmänna rättsprinciper, och särskilt med beaktande av bestämmelserna i 2 kap. 7 § regeringsformen. Regeringsrätten konstaterade också att regeringsformens bestämmelser dels i princip utesluter att någon mot sin vilja fråntas sitt svenska medborgarskap, dels att det inte finns någon möjlighet att återkalla ett beslut om medborgarskap som har meddelats på grundval av felaktiga uppgifter eller annars på felaktigt sätt11. Enligt Regeringsrättens mening kan det då inte heller komma ifråga att bringa ett svensk medborgarskap att upphöra genom att fingera att något medborgarskap aldrig kommit till stånd.
    Som en följd av Regeringsrättens dom återfick B.P. den 20 november 2006 sitt svenska medborgarskap och han återregistrerades som svensk medborgare i folkbokföringsdatabasen.
    Men därtill är det uppenbart att han hade lidit en allvarlig skada. Även om B.P. till slut fick tillbaka det medborgarskap han aldrig skulle ha berövats hade han hade han på felaktiga grunder varit utan sitt svenska medborgarskap i fyra och ett halvt år. En konsekvens av detta var att han också berövades en väsentlig del av sin personliga identitet. Han hade växt upp i Sverige, gått i svensk skola och hade svenska vänner. Han identifierade sig själv som svensk.
    Vidare berövades B.P. det efternamn som han hade haft sedan födseln och registrerades istället av Skatteverket med moderns efternamn.
    En annan konkret konsekvens av beslutet att beröva B.P. hans medborgarskap var att han därmed också berövades möjligheten att utöva sin rösträtt. Att rösta i allmänna, fria och hemliga val utgör själ-

 

10Att döma av vad som står i själva beslutet har Skattemyndigheten i Stockholms län vid sitt beslut över huvud taget inte beaktat B.P.:s rätt till medborgarskap enligt 2 kap. 7 § regerinsformen. Inte heller verkar vare sig länsrätten eller kammarrätten ens ha beaktat grundlagsbestämmelsen i fråga. Bestämmelsen nämns över huvud taget inte i de två domstolarnas domar. 11 Jämför RÅ 1948 ref. 30.

va kärnan i de politiska rättigheter som konstituerar en representativ demokrati12. Endast svenska medborgare har rösträtt och är valbara vid val till riksdagen13. B.P. fråntogs sitt medborgarskap i maj 2002, men hade ännu inte fyllt 18 år vid tidpunkten för riksdagsvalet i september 2002. Däremot förhindrades B.P. på grund av att han hade berövats sitt medborgarskap att delta i riksdagsvalet i september 2006.
    B.P. var i den åldern att han snart skulle kallas till mönstring och han var inställd på att försöka få göra sin värnplikt. Vidare övervägde han att i ett senare skede söka till Polishögskolan. Genom Skattemyndighetens beslut berövades han båda dessa möjligheter, eftersom yrken som polis, militär och åklagare förutsätter svenskt medborgarskap14. Av samma skäl stängdes möjligheten att söka sig till en rad andra yrken och uppdrag, exempelvis tings- eller länsrättsnotarie efter juridikstudier, nämndeman och så vidare15.

 

4 Avslutning
Regeringsformens skydd för medborgarskap är alltså starkare än skyddet för medborgarskap enligt Europakonventionen — i vart fall materiellt sett. Regeringsrätten konstaterade i fallet att B.P.:s rätt enligt 2 kap. 7 § regeringsformen hade kränkts. Om det hade funnits en rätt till medborgarskap i Europakonventionen och om det hade varit en sådan tänkt konventionsrättighet som hade kränkts, hade B.P. högst sannolikt varit berättigad till skadestånd. Men nu följer B.P.:s rätt i stället främst av en grundlagsrättighet i regeringsformens fri- och rättighetskapitel. Därmed uppstår frågan om B.P. ska kunna anses berättigad till skadestånd eller ej.
    Svaret på den frågan bör bland annat ses i ljuset av den grundläggande skadeståndsrättsliga principen om restitutio in integrum (ung. återställande till ursprungligt läge eller tillstånd) som innebär att skadestånd ska syfta till att kompensera en skada. Det faktum att B.P. fick tillbaka sitt medborgarskap innebär visserligen på ett sätt att det ursprungliga läget återställdes, dvs. B.P. återfick sitt medborgarskap som han hade från början. Men den skada som B.P. led under de fyra och ett halvt år som han var utan sitt medborgarskap kompenseras ju inte på det sättet.

 

12 Se till exempel Demokratiutredningen, SOU 2000:1, s. 176. 13 Jämför 3 kap. 2 och 10 §§ regeringsformen. 14 Se 5 § lagen (1994:260) om offentlig anställning. 15För en uttömmande lista se SOU 2000:106 s. 169 f. Till detta ska läggas att omfattningen av skyddet för utlänningars fri- och rättigheter följer direkt av 2 kap. 22 § regeringsformen, vilken räknar upp de fri- och rättigheter som för utlänningars vidkommande kan begränsas i lag. När B.P. fråntogs sitt svenska medborgarskap försämrades hans rättssäkerhet i flera viktiga avseenden. Här kan som exempel nämnas att han som utländsk medborgare i Sverige fick ett svagare skydd mot åsiktsregistrering, jämför 2 kap. 3 § regeringsformen med polisdatalagen (1998:622) och personuppgiftslagen (1998:204). Hans möjligheter att röra sig fritt inom riket och att lämna detta begränsades, jämför 2 kap. 8 § 2 p. regeringsformen med utlänningslagen (2005:716).

Svaret på frågan om B.P. ska kunna anses berättigad till skadestånd eller ej måste också ses i ljuset av den rättsliga utveckling som har lett till att det finns en principiell rätt till skadestånd för enskilda på nationell nivå vid kränkningar av rättigheter som följer av EG-rätten, EES-rätten och Europakonventionen. Det torde närmast stå i strid med det allmänna rättsmedvetandet och under alla omständigheter vore det mycket märkligt om motsvarande rättigheter — med den skillnaden att de givits grundlagstatus — skulle vara de enda som inte skulle kunna berättiga enskilda till skadestånd.
    Som medborgarskapsfallet visar innebär möjligheten att ge regeringsformens fri- och rättigheter samma ställning i skadeståndshänseende som Europakonventionens fri- och rättigheter också en möjlighet att förbättra kvalitén och träffsäkerheten i den praxis som ska vara vägledande när underinstanserna ska ta sig an prövningar av fall som rymmer fri- och rättighetsaspekter. Nu är det ofta domare i Europadomstolen från Europarådets 47 medlemsländer som i praktiken bygger upp den vägledande praxis som behövs — även när det gäller specifikt svenska förhållanden. Det skulle exempelvis kunna bli resultatet om rätten till skadestånd i medborgarskapsfallet skulle bedömas utifrån analogiska tolkningar av rätten till privatliv enligt artikel 8 i Europakonventionen istället för utifrån den rättighetsbestämmelse som faktiskt har kränkts, dvs. 2 kap. 7 § regeringsformen.
    Om man blickar framåt kan man se att Europadomstolens arbetsbörda redan idag gör att det blir allt svårare för enskilda att få till stånd en prövning av klagomål som inte är av prejudikatintresse eller avser särskilt allvarliga kränkningar. Detta är dessutom syftet med ett pågående reformarbete inom Europadomstolen. Med tanke på att en stor del av de svenska målen i Europadomstolen antingen inte är av prejudikatintresse eller, framförallt, inte avser särskilt allvarliga kränkningar, finns en risk för att praxis beträffande fri- och rättighetsfrågor på sikt både blir torftigare och trubbigare för svenskt vidkommande om vi förlitar oss på Europakonventionen och den praxis som i slutändan ska definieras av Europadomstolen.
    Det kan också konstateras att Grundlagsutredningen i sitt slutbetänkande har föreslagit att kravet på att en grundlagskränkning ska vara "uppenbar" för att underkännas ska tas bort16. På så sätt ökar möjligheterna för de svenska domstolarna att bygga upp en egen praxis kring regeringsformen. I sitt slutbetänkande betonade Grundlagsutredningen också att det är av särskild betydelse att fri- och rättighetsregleringen i 2 kap. regeringsformen fullt ut får genomslag i rättstillämpningen17. Det är svårt se att fri- och rättigheterna i regeringsformen fullt ut får genomslag i rättstillämpningen om inte övertramp kan följas av sanktioner — det vill säga i praktiken skadestånd. Det framstår som

 

16 SOU 2008: 125, s. 29. 17 SOU 2008:125, s. 380.

ett viktigt inslag för att visionen med en vitaliserad regeringsform och ett förstärkt fri- och rättighetsskydd för enskilda ska kunna förverkligas.