En sorts avdömning?

 

 

Av ämnesrådet PATRIK ÖRNSVED

”Vi försöker få slut på tjafsandet och få upp frågan på bordet för att få en sorts avdömning i Lagrådet så att vi därefter kan gå vidare med utformningen av en proposition.”1

 

Hur regeringskansliet ser på Lagrådet
Den som i en diskussion om Lagrådet ombeds att beskriva hur man i regeringskansliet ser på Lagrådets roll gör det otvivelaktigt alltför lätt för sig genom att vända på frågan. Men låt oss börja så. Hur ser man vanligen inte på Lagrådet? Ja, inte många lär dela den syn som kommer till uttryck i citatet här ovan. Lagrådsgranskningens ändamål är inte att döma av utestående konflikter inom regeringskansliet. Alla förslag ska givetvis vara färdigberedda när remisserna överlämnas och någon går-det-så-går-det-mentalitet präglar inte lagstiftningsarbetet.
    Med detta sagt återstår den på många sätt svårare frågan hur regeringskansliet faktiskt ser på Lagrådet.
    Att åstadkomma en god lagstiftningsprodukt är ofta en krävande uppgift.2 Till koncisa rättsregler ska man omformulera uppfattningar som ytterst är politiska visioner, och som på visioners vis kan vara både mångordiga och rätt preliminära. De nya reglerna ska stå i överensstämmelse med grundlagarna och andra författningar och gå att förena med den lagstiftningstradition och systematik som präglar det aktuella rättsområdet. De ska också vara ändamålsenliga, tydliga och väl avgränsade samt vara lätta att förstå och tillämpa. Dessutom ska den lagrådsremiss eller proposition i vilken lagförslagen läggs fram innehålla en välgrundad argumentering för förslagen, till ledning för både riksdagen och framtida tillämpare. Slutligen ska allt detta vanligen utföras under ganska stark tidspress. Det säger sig självt att det är till nytta för den som har en arbetsuppgift av detta slag att resultatet granskas av en utomstående och kvalificerad instans. I det följande görs gällande att lagrådsgranskningen på olika sätt och i olika sammanhang är till sådan nytta för regeringskansliet.

 

1 Uttalande av en företrädare för ett departement i Ekot i Sveriges Radio den 16 januari 2007. ”Tjafsandet” avsåg vad som beskrevs som revirstrider mellan myndigheter under det departementet och ett annat. 2 För egen del har jag erfarenhet av lagstiftningsarbete i olika ämnen i Justitiedepartementet. Framförda synpunkter är mina egna. Jag tackar rättschefen Agneta Bäcklund för värdefulla uppslag och synpunkter.

Förebyggaren
Det är naturligtvis ingen slump att flera av de moment som enligt det sagda gör lagstiftningsarbetet till en krävande uppgift också är sådant som Lagrådet är satt att granska. Enligt 8 kap. 18 § tredje stycket regeringsformen ska granskningen avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, om förslaget är så utformat att lagen kan antas tillgodose angivna syften samt — slutligen — vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. För den som arbetar med ett lagförslag blir grundlagsbestämmelsen därmed inget mindre än en checklista för tillgodoseende av kraven på rättssäkerhet, enhetlighet, konsekvens och klarhet. Men förväntningarna på Lagrådets granskning sträcker sig längre än så. Därutöver finns anledning att vänta sig att sådant som systematik, disposition, begreppsbildning, logik och språk blir föremål för granskning samt att synpunkter ges på läsbarhet, begriplighet och effektivitet. På så sätt är det inte främmande att se arbetet med lagrådsremissen och framför allt föredragningen av den som ett slags examen. Här visar sig alltså lagrådsgranskningens preventiva effekt. Det är vetskapen om denna väntade, ingående kontroll som får dem som sysslar med lagstiftningsärendet att lägga särskild kraft på förslagets utformning i de viktiga delar som omfattas av Lagrådets granskning.

 

Utbildaren
Enligt 19 § lagen (2003:333) om Lagrådet ska regeringskansliet ställa en tjänsteman till Lagrådets förfogande för att föredra ett ärende som har beretts i kansliet och för att på annat lämpligt sätt hjälpa Lagrådet vid behandlingen av ärendet. Att föredragningen ordnas på det sättet har goda skäl för sig.3 Det är den handläggande tjänstemannen som får anses ha djupast kunskaper om förslagen och framför allt den utveckling som de kan ha genomgått under beredningen i regeringskansliet. Med detta som grund finns goda förutsättningar för honom eller henne att på ett allsidigt sätt bistå Lagrådet i granskningen. För en handläggare i regeringskansliet är det också en ganska stor sak att föredra ett ärende i Lagrådet och det ska inte bortses från det viktiga utbildningsmoment som detta innefattar. Här har föredraganden den odelade uppmärksamheten från tre av landets högsta domstolsjurister, som fordrar snabba svar på ställda frågor och ibland vill diskutera alternativa lösningar. Att detta är en lärorik erfarenhet säger sig självt.

 

Kvalitetsförbättraren
Frågan om i vilken utsträckning regeringen följer Lagrådets förslag har varit föremål för särskilda studier och ska inte särskilt uppmärk-

 

3 Även Grundlagsutredningen har denna uppfattning, se SOU 2008:125 s. 378. Dock lanserar utredningen tankar på en i vissa hänseenden förändrad kanslifunktion för Lagrådet.

sammas här.4 Vad som ibland förbigås i sådana genomgångar är emellertid att Lagrådets synpunkter kan ha ett rätt avgörande inflytande på lagstiftningsarbetet även i sådana fall där regeringen inte uttryckligen beaktar synpunkterna i det konkreta lagstiftningsärendet.
    Ett första sådant fall är när regeringen öppet förklarar sig ha en annan uppfattning än Lagrådet och därför inte avser att rätta sig efter den framförda synpunkten. Enligt gällande interna riktlinjer för regeringskansliet måste det då i propositionen föras en tydlig argumentation i de delar där Lagrådets synpunkter inte följs.5 Härigenom tvingas regeringen fördjupa och förfina de resonemang som åberopas till stöd för propositionens lösning. Detta är ett viktigt led i arbetet med att upprätthålla kvaliteten i lagstiftningsarbetet. Skulle Lagrådet ha avstyrkt eller annars på allvarligt sätt ha ifrågasatt förslaget, fordras dessutom att särskild beredning sker med Justitiedepartementets granskningsenhet.6 Ett frångående av Lagrådets synpunkter sker således varken lättvindigt eller oreflekterat.
    Ett annat fall av indirekt men ändå tydligt inflytande på lagstiftningsarbetet rör det sig om när regeringen, ställd inför Lagrådets synpunkter, väljer att inte arbeta om förslaget utan i stället avstår från att driva ärendet vidare till proposition. Så skedde t.ex. i anledning av Lagrådets yttrande den 7 mars 2000 över en remiss med förslag till utvidgat tillämpningsområde för straffbestämmelsen om olaga intrång.7 Enligt förslaget skulle straffansvar gälla även för den som tog sig in i en lokal eller inhägnad plats trots att han eller hon av en behörig person meddelats ett sakligt grundat och tydligt motiverat besked att just han eller hon inte hade tillträde till lokalen respektive platsen. Efter att utförligt ha granskat hur förslaget förhöll sig till bl.a. grundlagsskyddade fri- och rättigheter och efter att ha pekat på vissa väntade svårigheter i tillämpningen fann Lagrådet att den föreslagna bestämmelsen borde övervägas ytterligare innan lagstiftning skedde. Samtidigt anvisade Lagrådet som möjligt alternativ en lösning som innebar att man i en särskild lag skulle ange förutsättningarna för tillträdesförbud och hur sådana skulle utformas samt straffbelägga överträdelser. Det anvisade alternativet utreddes därefter och ledde i vissa delar fram till lagstiftning.
    Ibland kan Lagrådets synpunkter också ha droppens urholkande effekt på stenen. I ett flertal yttranden över remisser med förslag till lagstiftningsåtgärder för att genomföra rambeslut som antagits inom Europeiska unionen hade Lagrådet kritiserat att de propositioner på grundval av vilka riksdagen dessförinnan hade godkänt rambesluten

 

4 Se i stället Bertil Bengtssons artikel i detta häfte. 5 Se Ds 1997:1 (”Propositionshandboken”) s. 98. 6 Se Statsrådsberedningens PM 1997:4 Samrådsformer i regeringskansliet, s. 8. 7 Justitiedepartementets ärende Ju1996/370/L5.

inte hade föregåtts av sedvanlig remissbehandling.8 I stället hade ett fåtal instanser beretts tillfälle att under hand lämna synpunkter på ett utkast till sådan godkännandeproposition. I detta hänseende har regeringskansliet tagit till sig kritiken och tillämpar numera en ordning som innebär att godkännandefrågan regelmässigt behandlas i en departementspromemoria som blir föremål för remissbehandling. Även detaljeringsgraden i de bedömningar som då görs över behovet av framtida genomförandeåtgärder har förbättrats. Slutligen finns exempel på lagrådsyttranden som — trots att synpunkterna i avgörande hänseenden inte beaktades i det aktuella lagstiftningsärendet — på grund av sin allmänna ”verkshöjd” ändå har kommit att få ett betydande inflytande på lagstiftningsarbetet. Ett sådant är yttrandet den 27 september 1993 över en remiss med förslag till åtgärder för att skärpa kampen mot trafiknykterhetsbrott.9 Remissens förslag innebar bl.a. att gränsvärdet för grovt rattfylleri skulle sänkas från 1,5 till 1,0 promille i blodet och att maximistraffet för grovt rattfylleri skulle höjas från ett till två års fängelse. I anslutning till detta gjorde regeringen uttalanden som — utan att det avspeglades i den föreslagna lagtexten — gav uttryck för att påföljdsvalet skulle ske på så sätt att en icke frihetsberövande påföljd valdes bara om det fanns särskilda skäl. I yttrandet hade Lagrådet anledning att komma in på bl.a. så grundläggande frågor som förhållandet mellan legalitetsprincipen och metoden att ändra påföljdspraxis genom motivuttalanden, det ändamålsenliga i åtgärden att höja maximistraff och — i ljuset av beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen — lämpligheten av att bereda principiellt viktiga frågor genom s.k. hearing. Under de femton år som gått sedan yttrandet skrevs har det påtagligt ofta åberopats i diskussioner i Justitiedepartementet, särskilt i generella frågor om lagstiftningsmetoder och vad som bör vara utgångspunkter för förändringar av det straffrättsliga systemet.

 

Slutord
Regeringskansliets syn på Lagrådet ska inte onödigtvis idealiseras. Det ska därför inte döljas att Lagrådets yttrande i ett granskningsärende naturligtvis kan ha stor inverkan på humöret hos dem som varit närmast ansvariga för lagrådsremissens utformning. Från den som fått kritiska synpunkter hörs då någon gång kommentarer som går ut på att Lagrådet i en annan sammansättning nog kunde ha lämnat förslagen utan erinran eller i vart fall ha uttalat lindrigare kritik. (Mindre vanligt är dock att den som fått ett blankt yttrande gör sig föreställningar om hur en annan avdelning hade kunnat yttra sig.) Därmed anmäler sig ibland frågan om det finns olika skolor av lagrådsgranskning. Så är dock troligen inte fallet. Liksom i all annan intellektuell

 

8 Se t.ex. prop. 2002/03:38 s. 146 f. (rambeslutet om bekämpande av terrorism) och prop. 2003/04:7 s. 343 f. (rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna). 9 Se prop. 1993/94:44 s. 109 f.

verksamhet lär granskningens inriktning bli beroende av bakgrund och intressen hos dem som för tillfället medverkar i den. Att detta i särskild utsträckning måste gälla en verksamhet som Lagrådets är ingen märklig sak, styrd som den är av vissa ganska allmänt hållna grundlagsbestämmelser.
    Om Lagrådet har det sagts att det till sin natur måste vara ”surt” och att en känsla av ”lagom vämjelse inför alla nya lagförslag” kan hjälpa ledamöterna att skärpa blicken.10 Möjligen är det så. Det finns dock skäl att framhålla att det slags kontrollbesiktning som lagrådsgranskningen är utförs under högst civiliserade former och — som framgått — av besiktningsmän som har mycket goda förutsättningar att verka som både förebyggare, utbildare och kvalitetsförbättrare.

 

10 Jfr Bertil Bengtsson, Lagrådets makt över lagstiftningen, i Om lagrådsgranskning, Lund 1987, s. 67. (Karakteristiken gjord för att understryka författarens där framförda tes att Lagrådet allmänt sett har en långt mera kritisk attityd till lagförslagen än vad som framgår av dess yttranden.)