Betydelsen av Lagrådets yttranden vid riksdagsbehandlingen av regeringens lagförslag

 

 

Av kanslichefen BERTIL WENNBERG

Lagrådets mest omfattande uppgift är givetvis granskningen av lagförslag från regeringen. I riksdagsarbetet kommer emellertid Lagrådets betydelse till synes också på andra sätt. Det kan vara på sin plats att inledningsvis kort peka på några sådana.
    Riksdagens utskott kan under beredningen av riksdagsärenden begära att Lagrådet skall yttra sig över lagförslag. Lagförslag kan som bekant väckas i riksdagen på andra sätt än genom propositioner från regeringen. Ett sätt är motioner, ett annat är att ett utskott självmant lägger fram ett betänkande med förslag till lagstiftning (utskottsinitiativ). Både Lagrådet och konstitutionsutskottet har vid återkommande tillfällen betonat att beslut om lagstiftning som fattas efter förslag från annat håll än regeringen bör föregås av en beredning som svarar mot den som förväntas i fråga om lagförslag som väcks genom propositioner.
    Ett känt exempel på lagstiftning efter förslag från annat håll än regeringen är lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap, som kom till efter beredning i lagutskottet utan att regeringen hade lagt fram någon proposition. Ett led i utskottets beredning av det ärendet var att utskottet inhämtade ett yttrande av Lagrådet över ett förslag till lag om registrerat partnerskap m.m. Lagrådet anförde att den föreslagna lagen i flera hänseenden inte var tillräckligt klargörande samt att det fanns en påtaglig risk för att den kunde föranleda skilda svårigheter i tillämpningen. Enligt Lagrådets mening borde förslaget under sådana förhållanden inte läggas till grund för lagstiftning om inte starka skäl kunde åberopas härför.
    I sitt betänkande bemötte lagutskottet Lagrådets huvudsakliga invändningar och föreslog riksdagen att anta ett av utskottet upprättat lagförslag. Förslaget tog på olika punkter fasta på Lagrådets mera lagtekniska synpunkter.
    Ett annat, något äldre, exempel kan hämtas från tillkomsten av 1985 års lag om lokala kabelsändningar. Den kom till i två steg. Efter förslag av regeringen antog riksdagen delar av ett förslag till lag i ämnet. Eftersom andra delar inte var förenliga med det väntade förslaget om en yttrandefrihetsgrundlag uppsköts behandlingen av propositionen i dessa delar till det följande riksmötet. Under tiden utarbetades, formellt inom konstitutionsutskottets kansli, ett ändrat förslag till lagstiftning i de återstående delarna. När lagärendet återupptogs under

det följande riksmötet inhämtade konstitutionsutskottet ett yttrande från Lagrådet över detta förslag, som till formen gällde en lag om ändring i den förra året antagna lagen, men i sak innebar att en rad dittills tomma paragrafnummer fylldes ut med lagtext. Utskottet beaktade i allt väsentligt Lagrådets yttrande och lade fram ett förlag till ny lydelse av lagen. Efter detta kunde riksdagen i komplett skick anta den första generationens lagreglering av den framväxande verksamheten med kabel-TV.
    Dessa två exempel är hämtade från lagärenden som varit mer eller mindre komplicerade i politiskt hänseende. Sådana komplikationer får i lagärenden också ofta nog formen av invändningar om att ett lagförslag innebär en begränsning av grundlagsfästa fri- och rättigheter. Om ett sådant fall är för handen, kan en minoritet i riksdagen enligt 2 kap 12 § tredje stycket regeringsformen utverka att lagförslaget skall vila i minst ett år. Konstitutionsutskottet prövar för riksdagens vidkommande huruvida reglerna om detta uppskovsförfarande är tilllämpliga i fråga om lagförslaget. Utskottet får enligt 4 kap. 11 § tredje stycket riksdagsordningen inte avge förklaring att uppskovsförfarandet inte är tillämpligt i fråga om ett visst lagförslag, utan att Lagrådet har yttrat sig. På detta sätt kommer Lagrådets roll emellanåt i ett betydelsefullt hänseende utöver den vanliga granskningen till synes vid riksdagsbehandlingen av omstridda lagförslag.
    Det kan också vara anledning att nämna att konstitutionsutskottet i sin granskning enligt 12 kap. 1 § regeringsformen av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning återkommande kontrollerar hur Lagrådets roll i beredningen av lagärenden respekteras av regeringen.
    Vad härefter närmare bestämt gäller betydelsen av Lagrådets yttranden vid riksdagsbehandlingen av regeringens lagförslag bör till en början anmärkas att riksdagsbehandlingen av lagärenden enligt min mening får ses som en väsentligen politisk process, vars grundläggande ändamål är att avgöra om ett förslag till lag stöds av den majoritet som krävs för att det skall antas. En sådan process kan givetvis vara komplicerad nog, inte minst med tanke på att de parlamentariska förhållandena kan skifta mellan mandatperioderna.
    Som en utgångspunkt för den parlamentariska behandlingen av lagärenden får man därför räkna med att frågor om lagförslagens förenlighet med rättsordningen och specifikt juridiska kvalitet i övrigt förväntas vara avklarade redan innan ett lagförslag når riksdagens bord. Beredningen av lagförslag är i vår konstitutionella ordning i första hand en uppgift för regeringen. Är beredningskravet väl uppfyllt, kan den slutliga parlamentariska behandlingen av ett lagärende koncentreras på den mera renodlat politiska sidan av saken, dvs. frågan om lagförslaget skall antas, förkastas eller kanske antas med en inom ärendets ram förändrad innebörd. I detta perspektiv kan ett godkännande yttrande av Lagrådet tjäna som en auktoritativ och på

sitt sätt arbetsrationaliserande anvisning om att ett lagförslag får antas, om riksdagen så vill. Det nu anförda betyder givetvis inte att man vid utskottsberedningen av lagärenden vare sig kan eller får underlåta att kontrollera lagförslagens riktighet i mera formellt avseende.
    Även med en sådan utgångspunkt som nu angivits kan dock olika meningar komma att göra sig i hög grad gällande i riksdagen angående juridiskt formulerade frågor. Några mer eller mindre tillfälligt valda exempel får här tjäna till att belysa den roll Lagrådet kan spela i sådana fall. Exemplen gäller komplicerade ärenden och det som framhålls i det följande är inte avsett att ge mer än en begränsad illustration till hur Lagrådets yttranden kan komma att spela en roll.
    Regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling behandlades av riksdagen år 1997. Regeringen hade inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslaget. Yttrandet innehöll bl.a. en diskussion om betydelsen av regeringsformens och Europakonventionens bestämmelser om skydd för egendomsrätten. Slutsatsen var att lagförslaget inte kunde anses stå i strid med vare sig de angivna bestämmelserna i regeringsformen eller Europakonventionen. I riksdagen väcktes emellertid genom motioner yrkanden om avslag på propositionen som bl.a. grundades på invändningar i frågan om egendomsskyddet. Lagärendet hänvisades till näringsutskottet, som beredde konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig. Konstitutionsutskottet tog som sin uppgift att pröva om den föreslagna lagen var förenlig med regeringsformen, Europakonventionen och EG-rätten.
    Inför avgivandet av sitt yttrande anordnade konstitutionsutskottet bl.a. en stor offentlig utfrågning med några av landets ledande jurister inom det rättsområde som var aktuellt. I sitt yttrande till näringsutskottet anförde därefter konstitutionsutskottet resonemang om de bedömningar som i skilda hänseenden hade kommit fram genom Lagrådets yttrande och utskottets utfrågning. Utskottsmajoritetens bedömningar stödde sig i viktiga hänseenden på vad Lagrådet hade anfört och slutsatsen blev att lagförslaget kunde tillstyrkas. I näringsutskottets betänkande berördes samma frågor härefter enligt riksdagens sed i huvudsak med hänvisning till vad konstitutionsutskottet anfört. Icke desto mindre får det som Lagrådet yttrat antas ha spelat en betydande roll för de bedömningar som riksdagen till sist lade till grund för sitt beslut.
    Ett annat betydelsefullt lagärende gällde 1998 års miljöbalk. Också i detta ärende kom den juridiskt bekymmersamma frågan om skyddet för egendomsrätten till synes i tillspetsad form. Lagrådet hade i sitt yttrande till regeringen över lagförslaget pekat på den bristande överensstämmelsen mellan motiven för bestämmelsen i 2 kap. 18 § regeringsformen och grundlagstextens utformning och betecknat det som en nödlösning att vissa frågor om rätt till ersättning fick överlämnas till rättstillämpningen. Lagrådet gav också uttryck för uppfattningen att ett arbete med syfte att åstadkomma en ändring av regeringsfor-

men som gav grundlagen en lydelse i samklang med motiven under alla förhållanden borde inledas snarast, om inte miljöbalkens ikraftträdande ansågs böra anstå till dess en sådan överensstämmelse hade uppnåtts. Också vid riksdagsbehandlingen av detta ärende, som hade hänvisats till jordbruksutskottet, bereddes konstitutionsutskottet tillfälle till yttrande. Flera motionsyrkanden berörde frågan om egendomsskyddet och rätten till ersättning. Konstitutionsutskottet begränsade sitt yttrande till att gälla frågan om ersättning vid ingripanden från det allmänna. Efter en diskussion av rättsläget stannade utskottet för att förslaget om en miljöbalk kunde tillstyrkas. Redan i inledningen till sitt yttrande hänvisade utskottet emellertid till att det samma dag hade avlämnat ett betänkande som behandlade lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen. Utskottet förordade i det betänkandet mot bakgrund bl.a. av den debatt om tolkningen av paragrafens andra stycke som förekommit att dess ordalydelse skulle bli föremål för en översyn under parlamentarisk medverkan.
    Den fortsatta utvecklingen av denna väl kända fråga skall inte beröras här. Syftet är endast att illustrera hur det som anförts i ett yttrande av Lagrådet senare följts av ett förlopp som i viktiga hänseenden överensstämt med vad Lagrådet uttalat.
    Åtskilliga andra exempel skulle kunna anföras. Ett sista får gälla ett ärende om koncessionsavgift på televisionens område. Radio- och TVverket beslutade den 24 april 2001 att en viss del av TV 4:s koncessionsavgift inte skulle utgå under år 2001. I beslutet anfördes att det saknades rättslig grund enligt koncessionsavgiftslagen att ta ut den fasta delen av koncessionsavgiften. Beslutet utlöste en skyndsam aktivitet i Regeringskansliet, och regeringen lade inom kort fram en proposition med förslag till en lagändring som bl.a. innebar en ändring av den rörliga delen av avgiften för perioden den 1 juli–31 december 2001. Något yttrande från Lagrådet hade inte inhämtats av regeringen. Det gjorde dock konstitutionsutskottet.
    Lagrådet analyserade innebörden av lagförslaget och konstaterade att det skulle leda till att statskassan under andra halvåret 2001 i runda tal skulle återfå vad den förlorat på grund av utebliven koncessionsavgift under det första halvåret. Eftersom koncessionsavgiften är en skatt prövade Lagrådet om förslaget stred mot förbudet i 2 kap. 10 § andra stycket regeringsformen mot retroaktiv skattelagstiftning. Slutsatsen blev att det var fråga om ett flagrant försök att kringgå detta förbud. Lagrådet fann också att lagförslaget stred mot kravet på normers allmängiltighet. Detta var ett nog så uppseendeväckande yttrande. Lagrådets resonemang tog givetvis skruv. Konstitutionsutskottet avstyrkte den del av lagförslaget som Lagrådet angripit och riksdagens beslut blev det som utskottet föreslagit.
    Efter denna tämligen rapsodiska genomgång kan mina erfarenheter i ämnet sammanfattas med följande allmänna intryck.

Lagförslag från regeringen som inte granskats av Lagrådet saknar en juridisk klarsignal och kan vid den parlamentariska behandlingen lättare komma att vålla osäkerhet. I vissa situationer kan Lagrådet säkerställa att lagförslag som väckts på annat sätt än genom proposition från regeringen håller en godtagbar juridisk kvalité. Riksdagen kan anse sig böra avgöra ett lagärende utan att låta sig hindras av att det är förenat med någon rättslig oklarhet, men om Lagrådet berört frågan kan detta i ett sådant fall väntas tjäna till viktig vägledning för det fortsatta lagstiftningsarbetet. Riksdagen kan också komma att anta ett lagförslag trots att Lagrådet avstyrkt det. Även i ett sådant fall kan det beredande utskottet väntas bemöda sig om att i sitt förslag till kammaren bemöta Lagrådets yttrande. Ett klart avstyrkande på oomtvistliga grunder från Lagrådet kan väntas hindra ett förslag från att bli lag.
    Det viktigaste föreningsbandet mellan dessa i och för sig enkla iakttagelser blir som jag vill se det att medvetandet om legalitetsgrundsatsen aldrig är frånvarande i riksdagens behandling av lagärenden. Iakttagelserna tyder också på att Lagrådet äger en tung auktoritet utan att för den skull vara höjt över varje diskussion.