Kan eller bör Lagrådet och lagrådsgranskningen förändras?

 

 

Av regeringsrådet KARIN ALMGREN

Inledning
När jag fick frågan om jag vid rättssymposiet på Häringe slott den 25 och 26 november 2008 ville säga några ord om huruvida Lagrådet och lagrådsgranskningen kunde eller borde förändras i något avseende, utgick jag från att jag — om jag bara funderade — skulle finna ut en hel del. Så blev det inte. Jag har tvingats medge att nuvarande ordning faktiskt fungerar rätt bra. Visserligen skulle, som jag beskriver i det följande, regeringsformens bestämmelser om lagrådsgranskning kunna justeras i några avseenden och visserligen skulle en jämnare tillströmning av remisser kunna främja arbetet i Lagrådet. Men några mer omvälvande förslag till förändringar kan jag inte bidra med.1

Regeringsformens bestämmelser om lagrådsgranskning
Granskningsområdet
I 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen räknas ett antal typer av bestämmelser upp, främst genom hänvisningar till andra bestämmelser i regeringsformen, som — om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt — bör granskas av Lagrådet. Det finns också två undantagsregler. Ett ärende behöver inte remitteras till Lagrådet, om Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller om lagstiftningsfrågans behandling skulle fördröjas så att avsevärt men skulle uppkomma.
    Ett skäl till att den obligatoriska lagrådsgranskningen avskaffades år 1971 till förmån för en fakultativ ordning var att det inte ansågs vara förenligt med en fullt konsekvent parlamentarism att ge ett organ utan parlamentarisk förankring en ovillkorlig rätt att yttra sig i lagstiftningsärenden. Lagrådsverksamheten ansågs också i för hög grad inkräkta på Högsta domstolens och Regeringsrättens dömande verksamhet genom att ta alltför många domare i anspråk.2 En bestämmelse om att yttrande bör inhämtas av Lagrådet ansågs vara att föredra mot bakgrund av att en lag inte bör kunna sättas åt sidan i rättstillämpningen enbart på den grunden att Lagrådet inte har hörts vid dess tillkomst.3 I praktiken tillämpas emellertid ”bör-regeln” som en ”ska-regel”.4 Ett utbyte av ”bör” mot ”ska” skulle därför i stort sett en-

 

1 Några veckor efter rättssymposiet lade Grundlagsutredningen fram sitt betänkande som bl.a. innehåller förslag i de frågor som tas upp här, se SOU 2008:125 s. 377 ff. 2 Prop. 1970:24 s. 36 ff. och prop. 1973:90 s. 326. 3 Prop. 1978/79:195 s. 46. 4 Jfr prop. 1975/76:112 s. 62 f.

dast medföra en anpassning av ordalydelsen till hur regeln faktiskt tilllämpas. Det som sticker ut i uppräkningen i 8 kap. 18 § är att inte regeringsformen och inte heller t.ex. kommunallagen omfattas av av vad som bör granskas. Motivet till detta är enligt förarbetena att dessa lagar till helt övervägande del gäller frågor av politisk natur och därför, med tanke på den inriktning som granskningen ska ha, ansågs mindre väl lämpade för lagrådsgranskning.5 En lagteknisk granskning och en förhandskontroll av ett lagförslags förenlighet med grundlag, EGrätt och Europakonventionen är naturligtvis angelägen oberoende av vilken typ av lagstiftning det är fråga om. Jag tycker det är svårt att motivera varför viss lagstiftning ska undantas från lagrådsgranskning. Enligt min mening borde alla lagstiftningsärenden — oavsett typ av lagstiftning och oavsett om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt eller inte — i princip omfattas av granskningsområdet.
    Regeringen hänskjuter i stor utsträckning även sådan lagstiftning som inte omfattas av uppräkningen i 8 kap. 18 § till Lagrådet för granskning. Vid en översiktlig genomgång av de propositioner som överlämnats till riksdagen riksmötet 2007/2008 finner man att 95 av totalt 119 lagstiftningsärenden har granskats av Lagrådet. De ärenden som inte har granskats utgjorde till helt övervägande del sådana där Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet. Det var ofta fråga om ändrade sifferuppgifter, nya namn på myndigheter eller enkla ändringar till följd av redan lagrådsgranskade lagförslag. Bara i en handfull ärenden skedde inte någon granskning på grund av att lagstiftningen inte omfattades av granskningsområdet. Inte i något fall undantogs, såvitt jag kunnat finna, ärendet från granskning för att lagen inte var viktig för enskilda eller från allmän synpunkt.
    Om förhållandena vid riksmötet 2007/08 är någorlunda representativa innebär det att Lagrådet skulle belastas med ett mycket begränsat antal ytterligare ärenden om granskningsområdet utökades till att gälla samtliga lagar. Den långa uppräkningen i 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen av olika typer av lagstiftning som bör granskas av Lagrådet skulle kunna ersättas med en regel om att yttrande av Lagrådet ska inhämtas. Lagrådet kan självt sålla agnarna från vetet och bestämma vilket arbete som ska läggas ned på varje enskilt ärende. De två undantagen från kravet på granskning om Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet och om lagstiftningsfrågans behandling skulle fördröjas så att avsevärt men skulle uppkomma, bör dock av praktiska skäl finnas kvar.

 

Granskningens inriktning
Lagrådets granskning ska enligt 8 kap. 18 § tredje stycket regeringsformen avse fem olika aspekter:

 

5 Prop. 1978/79:195 s. 47.

• Hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt. • Hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra. • Hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav. • Om lagen kan antas tillgodose angivna syften. • Vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.

 

Vad granskningen ska avse kodifierades först år 1979. Men sedan lång tid tillbaka hade det rått enighet om att granskningen bara skulle avse lagförslagens juridiska sida och inte de allmänna politiska grunderna.6 Även om Lagrådet uppehåller sig vid juridisk-tekniska frågor kan det, när fråga är om ett förslags grundlagsenlighet eller hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, i vissa fall vara oundvikligt att ändå tangera politiska frågor.7 Punkterna täcker rätt väl vad som bör granskas. Det som är det viktigaste vid granskningen, och som också tas upp som en första punkt i bestämmelsen, är hur förslagen förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt. I det ligger naturligtvis också hur förslagen förhåller sig till EG-rätten och Europakonventionen. Detta är enligt min mening så centralt för granskningen att det borde komma till explicit uttryck i punkten.
    En aspekt tycker jag att Lagrådet inte skulle behöva befatta sig med, nämligen att kontrollera om det som anges vara nuvarande lydelse också är nuvarande lydelse. Beroende på vilken avdelning föredragningen sker kontrolläses nuvarande lydelse i lagförslagen i remissen mot SFS. Dessvärre upptäcks inte sällan fel; det som anges vara nuvarande lydelse är inte den senaste lydelsen. Trots detta anser jag att sådan kontroll inte är en uppgift för Lagrådet.8 Lagrådet ska kunna utgå från att det som i remissen anges vara lagens nuvarande lydelse också är det.

 

Bör Lagrådets roll utvecklas och hur kan det i så fall ske?
Antalet avdelningar bestäms av regeringen med hänsyn till en uppskattad kommande arbetsbörda. Genom 2003 års lag om Lagrådet har Lagrådet utrustats med lite mer självbestämmande och kan nu självt besluta om avdelningarnas sammansättning. Vidare kan Högsta domstolen och Regeringsrätten förordna inte bara de aktiva ledamöterna utan också pensionerade ledamöter som ska tjänstgöra i Lagrådet. Andra jurister än domare förordnas dock fortfarande av regeringen. Regeringen förordnar också om en avdelning ska bestå av fyra ledamöter vid behandlingen av ett visst ärende. Däremot kan en lagrådsavdelning förordna en person med särskilda fackkunskaper att som sakkunnig hjälpa avdelningen vid behandlingen av ett visst ärende. Det kan diskuteras om man inte bör fortsätta på den inslagna vägen

 

6 SOU 1978:34 s. 262 f. och 134 samt prop. 1978/79:195 s. 48. 7 Se Bertil Bengtsson, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1984 s. 191 ff. 8 Felaktigheter i vad som återges som nuvarande lydelse är tydligen inte något modernt fenomen, se SOU 1978:34 s. 281.

och ytterligare markera Lagrådets självständighet gentemot regeringen genom att överlämna ytterligare beslutskompetens till Lagrådet självt, t.ex. att besluta om det vid behandlingen av ett visst ärende bör bestå av fyra ledamöter.
     Lagrådets yttranden är bara rådgivande. Det har förekommit att Lagrådet avstyrkt ett lagförslag för att det ansetts vara grundlagsstridigt men att förslaget ändå lagts fram och riksdagen beslutat i enlighet med propositionen.9 Det har diskuterats om Lagrådets bedömning borde ges företräde framför regeringens och riksdagens, alltså om Lagrådet skulle förses med en vetorätt i fråga om lagförslag som bedöms vara grundlagsstridiga. Själv känner jag mig mycket tveksam till en sådan ordning. En variant till en vetorätt skulle kunna vara att lägga en spärr i riksdagen genom att kräva kvalificerad majoritet för att anta ett lagförslag som Lagrådet avstyrkt på grund av att det inte ansetts förenligt med grundlag. Inte heller detta är invändningsfritt. Vi får nog leva med att riksdagen kan besluta om lagar som Lagrådet uppfattat som grundlagsstridiga.
    Lagrådet har inte några egna föredragande. Kanslifunktionen handhas av en domstolssekreterare som sköter utskrifter, expediering av yttranden och liknande. Enligt 19 § lagen (2003:333) om Lagrådet ska Regeringskansliet ställa en tjänsteman till Lagrådets förfogande för att föredra ett ärende som har beretts i kansliet och att på annat lämpligt sätt hjälpa Lagrådet vid behandlingen av ärendet. På motsvarande sätt ska ett utskott som begärt Lagrådets yttrande ställa en föredragande till förfogande.
    Det är normalt den departementstjänsteman som utarbetat lagförslaget och även i övrigt författat remissen som föredrar ärendet i Lagrådet. Att ersätta denna föredragande med en ”opartisk” föredragande — en som inte varit involverad i lagstiftningsärendet — är enligt min mening knappast rationellt. Den som har utarbetat remissen är mest insatt i ärendet, de diskussioner som föregått förslagen och möjliga alternativa lösningar och har därmed de bästa förutsättningarna att svara på de frågor Lagrådet ställer. Dessutom är det ju den som utarbetat remissen som, efter Lagrådets yttrande, ska färdigställa en proposition. Han eller hon bör då också ha deltagit i föredragningen och i de diskussioner som förevarit.
     Men annan assistens kanske vore av värde? 2000 års lagrådsutredning föreslog att en regeringsrättssekreterare och en revisionssekreterare skulle bistå Lagrådet med rättsutredningar, främst sökning i rättskällor.10 Av den efterföljande propositionen framgår att Högsta domstolen ifrågasatte behovet av sådan hjälp.11 Men som Högsta domstolen påpekar; det finns inte något som hindrar att frågan om sekreterarhjälp prövas i praktiken eftersom den inte behöver lagregleras.

 

9 Se Rune Lavin, Lagrådet och den offentliga rätten 1999–2001 s. 45 ff. och 155 ff. 10 SOU 2001:88 s. 118. 11 Prop. 2002/03:45 s. 27.

I ett normalt ärende behövs vanligen inte någon kompletterande rättsutredning. Ärendena är vanligen ordentligt beredda när de överlämnas. Behövs det ytterligare underlag är det i första hand föredraganden som ska stå för denna. Normalt är föredragandena mycket tjänstvilliga; efterfrågas ytterligare material eller upplysningar så brukar vad som begärs levereras omgående.
    Men visst förekommer det ärenden där det skulle kunna vara bra med en resurs som tar fram material och kontrollerar frågeställningar som dyker upp under föredragningen. Med den ryckighet som arbetet i Lagrådet har är det emellertid svårt att se att det skulle finnas underlag för heltidstjänster. Särskilt som det i flertalet ärenden inte torde krävas några ytterligare insatser utöver dem som ledamöterna själva kan bidra med. Man kanske får tänka sig en typ av ”stand-by tjänst” som möjliggör för Lagrådet att vid behov kunna påkalla hjälp från regeringsrättssekreterare eller revisionssekreterare.
    Det som verkligen skulle befrämja arbetet vore ett jämnare flöde av lagrådsremisser. Eller — om ett jämnare flöde inte går att uppnå — i vart fall en bättre träffsäkerhet i angivelsen när en remiss avses lämnas. Vad gäller tidpunkter för avlämnande föreslog 2000 års lagrådsutredning att det skulle inrättas stoppdagar för avlämnande av remisser för att få en mer jämnt fördelad arbetsbörda för Lagrådet. Stoppdagarna skulle placeras sex till åtta veckor före de stoppdagar som gäller för avlämnande av propositioner till riksdagen.12 I propositionen kommenterades förslaget enbart med ett uttalande om att i praktiken försenas lagstiftningsarbetet av olika orsaker och det därför kunde vara svårt för Lagrådet att utifrån lagrådslistan planera sitt arbete. Det fanns enligt regeringen flera andra tänkbara lösningar än den av utredningens föreslagna för att försöka åstadkomma en mer hållbar planering. Frågan borde dock lösas av Regeringskansliet internt och inte ge upphov till någon lagstiftning.13 Propositionsuttalande är från år 2003. Det är möjligt att nu flera år senare en eller flera av de andra tänkbara lösningarna som regeringen syftade på redan har implementerats. Om så är fallet kan konstateras att lösningarna inte varit särskilt effektiva.

 

12 SOU 2001:88 s. 43 ff. 13 Prop. 2002/03:45 s. 26.