Lagrådet i morgon

 

 

Av generalsekreteraren ANNE RAMBERG

Lagrådets roll och legitimitet har under senare år kommit att förändrats och kommer framgent att behöva utvecklas ytterligare. Förutsättningarna har ändrats. Lagrådsgranskningen är i Sverige en integrerad del av lagstiftningsprocessen. All lagstiftning är i någon mening uttryck för politik. Lagstiftningen har dock, enligt många iakttagare, på senare år kommit att bli allt mer politiserad i den meningen att den blivit mer populistisk och händelsestyrd, främst genom ökad politisk styrning tidigare i processen, smalare direktiv, som i vissa fall närmast kan betecknas som beställningsarbeten, riktat urval av remissinstanser, samt inte minst genom en ökad användning av departementspromemorior som beredningsunderlag.
    Det hävdas ibland att det har blivit vanligare att regeringen, såsom ofta skedde under Carl Lidboms dagar, helt bortser från kritiska remissyttranden. Lidbom ansåg som bekant att vad som är rätt är det som regering och möjligen riksdag bestämmer. Det förekommer i dag allt oftare att lagstiftarna bortser från såväl remissinstansernas som Lagrådets synpunkter, i den mån dessa inte råkar sammanfalla med den politiska viljan. Man kan diskutera vad konsekvenserna av en sådan utveckling på sikt kan komma att bli. En betydande risk föreligger att såväl själva lagstiftningsprocessen som det materiella innehållet i lagstiftningen blir av sämre kvalitet. Detta kan i sin tur antas försvåra rättstillämpningen. Till detta bidrar att den europarättsliga lagstiftningen och den därav delvis föranledda ökade hastigheten i den nationella lagstiftningsprocessen inte heller är ägnad att öka kvaliteten i lagstiftningen. Allt detta innebär att större krav kommer att ställas på morgondagens lagråd. Enligt min mening bör lagrådsgranskningen därför förändras. Det finns många exempel på hur lagstiftaren inom ramarna för det parlamentariska systemet driver igenom lagstiftning av mindre god kvalitet. Den mest omdebatterade och kanske färskaste exemplet på en sådan lagstiftningsprodukt är den s.k. FRA-lagstiftningen, dvs. lagen om försvarsunderrättelseverksamhet och lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Den process som föregick riksdagsbesluten, liksom den efterföljande debatten och regeringsbesluten att förändra den redan antagna lagstiftningen, är ett utmärkt exempel på hur det kan gå när politiska hänsynstaganden leder till att man bortser från materiella och systematiska påpekanden, även av genomgripande och allvarligt slag, från ”tunga” remissinstanser. FRAlagstiftningen är ett exempel på hur lagstiftning inte bör gå till. Jag kan inte erinra mig att det vid något tillfälle i modern tid, framförts så

SvJT 2009 Lagrådet i morgon 295 massiv, allvarlig och samstämmig kritik mot något enskilt lagförslag. Lagstiftningen innebär avsteg från såväl grundlags- och konventionsskyddade rättigheter. Detta förhållande hindrade dock inte riksdagsmajoriteten att med minsta möjliga övervikt rösta igenom regeringens proposition. Betänkligt är att majoriteten av ledamöterna i Lagrådet, uppenbarligen utan någon rimlig tvekan eller mer djupgående analys av lagförslagets grundlags- och konventionskonformitet, i princip godtog lagrådsremissen. Detta kan uppfattas som en devalvering av Lagrådets legitimitet. Exemplet visar på ett ökat behov av att säkerställa medborgarnas skydd mot statens och myndigheternas maktutövning. Det behövs ett bättre värn i regeringsformens (RF), fri- och rättigheter. Detta värn bör ske dels genom ett förstärkt integritetsskydd i enlighet med Integritetsskyddskommitténs betänkande, dels genom en utvidgad och stärkt normkontroll.

 

Normkontrollens former
Frågan om normkontrollens former har varit föremål för Grundlagsutredningens överväganden. Utredningen tillsatte 2006 en expertgrupp under ledning av justitierådet Göran Regner. Jag hade förmånen att ingå i denna arbetsgrupp, som hade till huvuduppgift att ta fram olika modeller för normkontroll. Gruppen utredde därför frågor om ett förstärkt lagråd och borttagande av uppenbarhetsrekvisitet. Man övervägde därtill olika modeller för införande av en författningsdomstol. Det är svårt att diskutera frågan om Lagrådet i framtiden utan att också beröra de två andra frågorna.
    Lagrådet som institution har många fördelar och har i allmänhet bidragit till upprätthållandet av hög kvalitet i lagstiftningen. Lagrådet har ofta förtjänstfullt gripit in när lagstiftaren varit på väg att fara vilse. Lagrådet har fungerat som en värdefull kontrollstation. Det handlar dock om en abstrakt förhandsprövning. För att kunna utföra en sådan förhandsprövning på ett ändamålsenligt sätt bör, enligt min mening, uppenbarhetskravet tas bort i sin helhet. Ett sådant avskaffande bör naturligtvis även påverka Lagrådets granskning. Denna granskning skulle då kunna ske mot en något annorlunda bakgrund än den nuvarande. Ett borttagande av rekvisitet förefaller också logiskt. Det synes egendomligt att för de två högsta statsorganen — riksdagen och regeringen — uppställa lägre krav när det gäller en föreskrifts förenlighet med en överordnad författning, än vad som gäller för andra normgivande organ. Att just riksdagen inte skall vara bunden av gällande grundnorm förefaller egenartat. Än mer märkligt synes mig att regeringen — som inte ens stiftar lagar — skall kunna fatta beslut under åtnjutande av det privilegium som uppenbarhetsrekvisitet innebär. Vid prövningen av uppenbarhetsrekvisitet har man såsom ett test på om en viss bestämmelse är författningsstridig ofta velat se om Lagrådet vid sin granskning funnit skäl att anmärka på en ny lag. Från konstitutionell synpunkt är detta kriterium inte särskilt lyck-

296 Anne Ramberg SvJT 2009 at. Det behövs också systematisk kongruens. Uppenbarhetsrekvisitet tillämpas ju inte i förhållande till Europakonventionens fri-och rättigheter när dessa utgör EG-rätt. Detsamma gäller för övrigt även lagprövningen mot TF och YGL. Den svenska grundlagen skulle genom borttagande av kravet på uppenbarhet få samma ställning som EGrätten när det gäller tillämpning av svensk lag. Den återkommande frågan om hur uppenbarhetskravet förhåller sig till konventionens ”margin of appreciation” blir därigenom också inaktuell. De grundläggande normernas genomslagskraft skulle vidare förstärkas såväl vad gäller fri- och rättighetsskyddet i RF, som i Europakonventionen.
    Vad så gäller frågan om införande av en författningsdomstol får, med viss underdrift, konstateras att denna frågeställning inte är oproblematisk. För egen del anser jag att den senaste tidens utveckling på lagstiftningsområdet, särskilt när det gäller tvångsmedel och grundläggande rättigheter, klart har visat på behovet av en sådan institution. För detta talar också att Lagrådets abstrakta förhandsprövning saknar den ram som en i verkligheten uppkommen, konkret normkonflikt, trots allt sätter. Prövningen kommer i dag således att ske med utgångspunkt i Lagrådets möjlighet att föreställa sig hur normkonflikter möjligen skulle kunna komma att uppstå. Vi vet alla hur svårt det kan vara att på förhand försöka föreställa sig alla de komplikationer som endast en komplex verklighet kan avslöja. Ett exempel på denna svårighet erbjuder lagrådsgranskningen av den nyssnämnda FRA-lagstiftningen. Jag väljer att tro att Lagrådets majoritet inte helt och fullt hade klart för sig vad lagstiftningen tekniskt innebar och vilka effekter som den skulle medföra i realiteten. De tekniska effekterna var för svåröverskådliga för en abstrakt bedömning. Detta visar enligt min syn att normkonflikten också bör kunna prövas konkret i reella konflikter. Och den bör inte vara förbehållen organ vars ledamöter stundom kan ha stått fadder till den aktuella lagen. Det handlar ytterst om att folkstyret i sin lagstiftande funktion måste bli mer varsamt och respektera de begränsningar som lagstiftaren iklätt sig, dels i grundlagen, dels genom att överlämna en stor del av normbildningen till EU.

 

Lagrådsgranskningen, makt och oberoende
För att bedöma om RF:s bestämmelser om lagrådsgranskning är lämpligt utformade måste man först ta ställning till vilken roll som Lagrådet framgent skall ha. Lagrådets roll, funktion och legitimitet är i hög grad beroende av vad som skall prövas, hur denna prövning skall ske, hur Lagrådet är sammansatt och hur den efterföljande normprövningen av samma lagstiftning i abstrakt eller konkret form kommer att ske. Lagrådsgranskningen är i dag en del av lagstiftningsarbetet. Det innebär en institutionaliserad förhandsgranskning bl.a. av lagförslags grundlagsenlighet. Det rör sig om en självständig lagprövning som äger rum före ikraftträdandet. Lagrådets roll och makt är bero-

SvJT 2009 Lagrådet i morgon 297 ende av samma principiella utgångspunkter och överväganden som frågan om lagprövning i allmänhet eller införandet av en författningsdomstol. Det är ytterst en fråga om hur man ser på balansen mellan å ena sidan ökad lagstiftningskvalitet respektive normkontroll och å andra sidan folkstyrets suveränitet, d.v.s. frågan om juridik kontra politik. Skall normprövning på förhand eller i efterhand, genom lagråd och/eller författningsdomstol, ses som en begränsning av folkstyret och parlamentarismen till förmån för ökat juristinflytande och ytterst då från de högsta domstolarna? Jag är nyligen hemkommen från Vietnam, ett land där domstolarna är förbjudna att tolka lagstiftningen och där advokaterna är förhindrade att argumentera i fråga om lagstiftningens legitimitet. Någon lagprövning från domstolarnas sida är överhuvudtaget inte tillåten. Den är överlåten till en kommitté inom kommunistpartiet med beteckningen Peoples Committé. Folkstyret är där ersatt med kommunistpartiet. Den principiella frågan är dock densamma. Hur stor makt skall lagstiftaren ge ifrån sig och till vem.
    Man skulle med rådande system kunna ifrågasätta Lagrådets och därigenom ytterst de högsta domstolarnas oberoende gentemot regeringen. Systemet innebär ju att regeringen har ett inte obetydligt administrativt inflytande över Lagrådets sammansättning och antalet tjänstgörande avdelningar. Till detta kommer att Lagrådets ledamöter utses av regeringen. Nuvarande ordning innebär också att tjänstemän i Regeringskansliet är föredragande samt att utkast till lagrådsyttranden under hand lämnas till departementet, om än bara för inhämtande av redaktionella synpunkter och avstämning av vissa sakuppgifter. Det synes mig inte helt oproblematiskt att Lagrådet i vissa avseenden agerar som regeringens advokat. Det föreligger risk för att omvärlden — i och för sig på delvis felaktiga grunder — kan uppfatta det som att ledamöterna i Lagrådet, många med tjänstgöringsbakgrund i Regeringskansliet, utgör spelare i samma lag och därför skulle vara obenägna att kritisera och än mer ”sänka” ett lagförslag. Regeringen, oberoende politisk färg, skulle nog inte hålla med om en sådan beskrivning. Svidande är nämligen den kritik som, särskilt av vissa lagråd framförts på senare år.
    Lagrådet får vidare, särskilt med nuvarande system med ett uppenbarhetsrekvisit i kombination med principen om ”margin of appreciation” ett mycket stort inflytande även efter det att lagen i fråga trätt ikraft. Lagrådets yttrande påverkar domstolarnas lagprövning. Det är naturligt att domstolar ofta är obenägna att i efterhand vid en konkret normprövning bortse från att Lagrådet inte haft några invändningar vid tillkomsten av den aktuella lagen. Grundlagsstridigheten tänker man sig, kan i vart fall inte vara uppenbar om inte ens Lagrådet vid sin prövning påtalat detta. Konsekvensen blir att RF:s bestämmelser om domstolarnas och myndigheternas lagprövningsskyldighet riskerar att inte tillämpas. Den försiktighet med vilken domstolarna tidigare

298 Anne Ramberg SvJT 2009 närmat sig denna lagprövningsskyldighet är också påtaglig, även om de högsta domstolarna på senare år, glädjande nog, visat större handlingskraft. Jag tror för min del att lagrådsgranskningen och efterföljande normprövning är förenliga och kan utgöra goda komplement i normkontrollen av lagstiftningen.

 

Ett förstärkt lagråd
Om utgångspunkten är att lagrådsgranskningen skall bibehållas kräver det enligt min mening att Lagrådet tillförs resurser i syfte att förstärka dess roll och ansvar. Ur detta perspektiv är dagens reglering inte ändamålsenlig.
    Som berörts tidigare kan en skyldighet att inhämta Lagrådets synpunkter införas. Det skulle innebära att ”bör-regeln” i 8 kap. 18 § RF ändras till en ”skall-regel”. Man kan diskutera om denna skyldighet skall omfatta de fall som RF anger i dag eller utvidgas till att ytterst omfatta all lagstiftning. En skyldighet att infordra lagrådsyttrande skulle ge ökad tyngd åt Lagrådet. Genom ett borttagande av bestämmelsen i 8 kap. 18 § RF om att underlåtenhet att höra Lagrådet aldrig innebär hinder mot lagens tillämpning, skulle underlåtenheten att höra Lagrådet i stället bli föremål för lagprövning. Detta skulle förmodligen få en återhållande effekt på regeringens önskan att gå förbi Lagrådet.
    Frågan uppkommer också vilka konsekvenserna av en underlåtenhet att höra Lagrådet bör bli. Om Lagrådet, skulle avstyrka ett lagförslag, kan man överväga om det därmed inte skall det krävas kvalificerad riksdagsmajoritet. Man kan också tänka sig att reglerna i RF om rättighetsinskränkande lagstiftning tillämpas. Den mest offensiva åtgärden skulle vara att införa någon form av vetorätt för Lagrådet. En sådan reglering synes dock bekymmersam av flera skäl. En sådan ordning kan anses inkräkta på folkstyret på ett sätt som svårligen kan förenas med parlamentarismens grunder. Dessutom skulle detta kunna bli kontraproduktivt och leda till en överdriven försiktighet från Lagrådets sida. Möjligen skulle man kunna tänka sig, vilket diskuterades i Göran Regners rapport, att om Lagrådet skulle komma fram till att grundlagsstridighet förelåg, frågan skulle kunna hänskjutas till ett s.k. författningsråd med vetorätt. Detta författningsråd skulle då ha en annan sammansättning med parlamentariskt inslag. Inte heller detta synes utgöra en naturlig lösning när frågan är om en abstrakt prövning på förhand.
    Mot ovan angiven bakgrund skulle jag, som ett komplement till ett förstärkt lagråd, vilja förorda att en författningsdomstol inrättas. Denna skulle i efterhand kunna pröva en lags förenlighet med grundlagen. Eventuella misstag kan då fångas upp och rättas till. Det framstår för mig som det mest ändamålsenliga sättet att betona vikten av att lagstiftaren respekterar RF. Kombinationen av ett förstärkt lagråd, borttagande av uppenbarhetsrekvisitet samt en författningsdomstol

SvJT 2009 Lagrådet i morgon 299 skulle genom sin blotta existens i bästa fall kunna verka kvalitetshöjande för lagstiftningen i Sverige. Detta skulle också kunna utgöra ett skydd och stöd för regering och riksdag vid förhandlingar inom EU, i syfte att motstå krav på införande av lagstiftning som kränker svensk grundlag.
    I likhet med vad som framfördes som ett huvudalternativ i Göran Regners rapport om normkontroll, kan ett förstärkt lagråd skapas med eget kansli och egna föredraganden. Det är enligt min mening det mest tilltalande och effektiva förslaget, särskilt om det skall finnas en skyldighet att underställa lagstiftningen Lagrådets prövning. Sådan resursförstärkning skulle utgöra ett värdefullt stöd för Lagrådets ledamöter, bl.a. för att ta fram underlag och göra rättsutredningar. Sådana uppgifter bör rimligen inte belasta enskilda lagrådsledamöter.

 

Några exempel där ett förstärkt lagråd skulle kunna ha ingripit
Ser man till nutidshistoria finns enligt min mening flera exempel på hur olyckor hade kunnat undvikas med ett resursförstärkt lagråd. Så hade kanske ett eget kansli med egna föredraganden förhindrat att Lagrådet lät lagen om försvarsunderrättelseverksamhet och lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, liksom den nya sexualbrottslagen passera. Låt mig åtminstone hoppas det. Kanske hade en kvalificerad och resursstark beredningsorganisation vidare noterat att Europadomstolen på sitt bord hade att pröva en snarlik signalspaningslag i England, som kort tid efter det svenska lagrådsyttrandet förklarades strida mot Europakonventionen.
    I bästa fall hade Lagrådet inte heller släppt igenom implementeringen av Europaparlamentets och Europeiska unionens råds direktiv 2005/60/EG av den 26 oktober 2005 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism (det s.k. tredje penningtvättsdirektivet). I betänkandet ”Genomförande av tredje penningtvättsdirektivet” (SOU 2007:23) lämnades inga förslag om utökade möjligheter för finanspolisen att begära uppgifter från de aktörer som omfattas av penningtvättsdirektivet. I den fortsatta beredningsprocessen och slutligt i regeringens proposition 2008/09:70 Genomförande av tredje penningtvättsdirektivet, föreslog regeringen det oaktat och utan remittering eller annan form av extern beredningsåtgärd bl.a. att advokater, på begäran av Finanspolisen och utan föregående rapportering, utan dröjsmål skall lämna alla uppgifter som behövs för en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Uppgiftsskyldigheten för advokater har därmed kraftigt utvidgats utan att frågan, med undantag för de kontakter med finanspolisen som ledde fram till det plötsliga förslaget, varit föremål för beredning utanför Regeringskansliet. Eftersom det i lagrådsremissen, direkt felaktigt, dessutom anges att utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens, hade inte heller Lagrådet möjlighet att utöva sin granskande uppgift på ett fullgott sätt. En egen be-

300 Anne Ramberg SvJT 2009 redningsorganisation hade upptäckt att det saknades såväl tillräckliga skäl som erforderligt beredningsunderlag för att göra denna lagändring. En sådan resurs skulle ge Lagrådet förutsättningar att uppmärksamma andra liknande brister avseende för beredningsprocessen.
    Ett annat exempel med anknytning till advokater kan hämtas från betänkandet ”Ny sekretesslag”, SOU 2003:99. Där övervägdes en ändring i sekretesslagen som skulle göra det möjligt för personalen inom hälso- och sjukvården eller socialtjänsten att lämna uppgifter om brottsmisstankar till de brottsutredande myndigheterna redan för brott för vilka inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse ett år. Kommittén ansåg dock att detta skulle innebära en alltför stor uppluckring av sekretessen. I betänkandet förordades därför inte någon sänkning av kravet på, det lägsta straffet om två års fängelse, vilket krävs för att hälso- och sjukvården och socialtjänsten skall få lämna uppgifter om brottsmisstankar till de brottsutredande myndigheterna. Några skrivningar som anger att övervägandena även avsåg advokater som inte är försvarare fanns inte i betänkandet. I regeringens proposition 2005/06:161, ”Sekretessfrågor — Skyddade adresser”, m.m., föreslog dock regeringen en ändring av den s.k. tvåårsregeln, avseende uppgifter som omfattas av hälso- sjukvårdssekretess och socialtjänstsekretess. Uppgifterna skulle enligt förslaget redan kunna lämnas ut om de angår misstanke om brott för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i ett år. En ändring gjordes bl.a. därför i 14 kap. 2 § femte stycket sekretesslagen. Denna trädde i kraft den 1 oktober 2006. Eftersom 36 kap. 5 § fjärde stycket rättegångsbalken hänvisar till 14 kap. 2 § femte stycket sekretesslagen fick detta till följd att det s.k. frågeförbudet, för de advokater som inte är försvarare, urholkades betydligt. Någon skrivning som tyder på att det har varit lagstiftarens mening att inskränka frågeförbudet avseende advokater finns inte i propositionen. Enligt uppgift från Justitiedepartementet var detta inte heller avsikten med den förändrade lagstiftningen. Justitiedepartementet har därför också utlovat en för advokaters del korrigerande lagstiftning i början på 2009. Att ett lagråd borde ha upptäckt saken synes mig klart.
    Dessa exempel talar för tillskapandet av ett förstärkt lagråd och en absolut skyldighet att infordra Lagrådets yttrande. Enligt mitt synsätt är detta även önskvärt, med hänsyn till den ökade lagstiftningstakt och komplexitet som bl.a. EU-inträdet och införlivandet med Europakonventionen föranleder. Jag är medveten om att den svenska domartraditionen vilar i hägnet av den medeltida föreställningen om jura novit curia. Också advokater levde till för inte så länge sedan i den förvillelsen att de med bibehållen trovärdighet kunde vara verksamma på alla juridikens områden. Det är väl bara i den akademiska världen som man förstått att begränsa sina kompetensanspråk till någorlunda definierade ämnesoråden. Specialistsynen bör i högre grad ges genomslag även i offentlig förvaltning. Vad så gäller Lagrådets arbets-

SvJT 2009 Lagrådet i morgon 301 former förefaller även där tiden vara mogen för översyn. De nuvarande arbetsformerna förefaller för en utomstående betraktare som mindre njutbara. Det synes något otidsenligt att Lagrådets ledamöter sitter och lyssnar på en assessor från departementet som ägnar sig åt högläsning. Till detta kommer att man är utlämnad till en fördragande, som helt naturligt kan misstänkas gå sin uppdragsgivares intressen. Jag tillåter mig att ytterligare en gång hänvisa till lagrådsremissen i FRA-frågan. Vad är det egentligen som hindrar att Lagrådet vid behov håller hearings och lyssnar på extern sakkunskap? Detta skulle kunna vara lämpligt bl.a. när urvalet av remissinstanser kan ifrågasättas. I linje härmed borde Lagrådet likaså, inte bara medges möjlighet, utan också i vissa fall vara skyldigt, att konsultera annan extern kunskap. Frågan om ett förstärkt lagråd är således nära knuten till frågan om Lagrådets sammansättning och Lagrådets resurser.

 

Sammansättningen av ledamöter i Lagrådet
Denna fråga hänger i sin tur delvis samman med utnämningsmakten och kontrollen av dess utövande. Det kan av flera skäl, ur ett oberoende perspektiv, vara principiellt tveksamt att aktiva justitie- och regeringsråd ingår i Lagrådet och på visst sätt agerar medhjälpare åt regeringen i dess lagstiftningsarbete. Jag påstår inte att det någon enda gång förekommit att Lagrådets ledamöter skulle gå regeringens ärenden eller medvetet agerat följsamt för att inte sätta käppar i hjulet för regeringens politiska avsikter. Tvärtom åtnjuter Lagrådet som institution, med rätta, stor respekt. Men många av lagrådets ledamöter har, även om de är färre i dag än tidigare, sin bakgrund i Regeringskansliet. Till detta kommer att Högsta domstolen och Regeringsrätten, om än i annan sammansättning, senare kan komma att pröva just den lag som några av dess ledamöter i vid lagrådstjänstgöring kommit att yttra sig över. Detta är knappast lämpligt. Jag ifrågasätter vidare om det inte kan finnas en risk för att den rättssökande allmänheten tror att möjligheterna till prövningstillstånd påverkas av att de högsta domstolarnas ledamöter kan ha yttrat sig över den lagstiftning målet gäller. I sådant fall är det inte uppenbart att det saknar betydelse vilka ledamöter som suttit i Lagrådet. Det bör därvid framhållas att frågan huruvida jäv föreligger inte bara bör prövas såsom en fråga om faktiskt jäv utan även som skenbart. Redan en misstanke om brister i oberoendet kan alltså skapa jäv om det finns rimligt fog för densamma. Dessa tankar leder mig till slutsatsen att Lagrådet i första hand borde vara sammansatt av f.d. justitieråd och regeringsråd. Erfarenhet av lagstiftningsarbete är mycket värdefull, men Lagrådet bör inte bara bestå av tidigare kanslihustjänstemän. För tilltron till självständigheten bör externa oberoende personer från t.ex. universiteten eller advokatkåren tillsättas. Så har om än i begränsad utsträckning också skett på senare år.

302 Anne Ramberg SvJT 2009 Ett annat skäl till varför jag menar att ett förstärkt lagråd vore värdefullt är att det trots allt förekommer vissa ojämnheter i granskningskvalitet. En bredare kompetens skulle också i någon mån kunna motverka det förhållandet att Lagrådets verksamhet i viss utsträckning är avhängigt vissa ledamöters särskilda kunskaper och individuella egenskaper som på olika sätt präglar verksamheten i Lagrådet. Detta framstår som mindre lämpligt för Lagrådets legitimitet. Jag vill även i detta sammanhang återigen återkoppla till lagrådsyttrandet över FRA-lagstiftningen. Viss tröst fann man i den skiljaktiga mening från en av ledamöterna som hade bakgrund som advokat utan tidigare kanslihus- och lagstiftningserfarenhet. I ljuset av de lagrådsyttranden som bara några år tidigare avgivits i närliggande frågor om hemlig rumsavlyssning samt preventiv avlyssning framstår behovet av att Lagrådet har en konsistent hållning i centrala grundlags- och konventionsfrågor som tydligt. Ett förstärkt Lagråd skulle kunna avhjälpa alltför stora avvikelser.
    Jag noterar med tillfredsställelse att Grundlagsutredningen efter detta seminarium i sitt betänkande föreslagit införande av ett förstärkt lagråd, borttagande av uppenbarhetsrekvisitet, öppnare rekrytering av högre domare, samt ett utökat skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Dessa förslag innebär en förstärkning av normprövningen och en stärkt ställning för Lagrådet.