Om ex gratia-ersättning

 

 

Av f.d. justitierådet, professor BERTIL BENGTSSON

Uppsatsen behandlar ett föga uppmärksammat inslag i ersättningsrätten: regeringens möjlighet att besluta om s.k. ex gratia-ersättning till enskilda, när inte staten svarar för en skada enligt gällande rätt. Ibland utgår sådan kompensation på grund av ändrade värderingar sedan en lagstiftning tilllämpats, t.ex. när ersättning utgick till tvångssteriliserade; men oftare betalas den på grund av omständigheter i det särskilda fallet, såsom när lagen ändrats efter det att en myndighet orsakat skadan eller när annars staten varit inblandad i ett händelseförlopp utan att det finns grund för skadeståndsskyldighet. Även om praxis tycks bygga på ganska oklara rättvise- och billighetsresonemang tycks dessa delvis besläktade med allmänna skadeståndsrättsliga principer. — Avslutningsvis diskuteras andra tänkbara situationer där ersättning kan tänkas utgå trots att staten inte ansvarar enligt skadeståndsrättsliga regler.

 

1. Inledning
En speciell ersättningsfråga, som inte tycks behandlad ens i skadeståndsrättslig litteratur, gäller s.k. ex gratia-ersättning. Beslut om sådan ersättning grundar sig som bekant inte på någon lagbestämmelse utan på den möjlighet som regering och riksdag enligt praxis har att besluta om kompensation i visst fall till enskilda personer. Närmast påminner den om regeringens grundlagsfästa rätt att ge dispens från en förordning eller annan föreskrift (11 kap. 12 § regeringsformen; RF), fast det är inte fråga om någon egentlig avvikelse från en författning — snarare en disposition av statsmedel i ett särskilt fall. Man kan säga att den sker av nåd, fast inte heller RF:s nåderegel (11 kap. 13 §) avser sådana beslut. Om någon juridisk rättighet för den enskilde är det i varje fall inte tal.1 Över huvud taget saknas annat stöd för utbetalningarna än den allmänna regeln om regeringens finansmakt (9 kap. 8 § RF) och en sedvana med ganska oklar innebörd.
    Möjligheten att utge sådan ersättning kan ses som en komplettering av lagreglerna om ersättningsskyldighet för det allmänna, särskilt skadeståndslagen (SkL). Där inte dessa regler visat sig leda till skadestånd har regeringen ändå undantagsvis beviljat ersättning till den som blivit lidande på rättsläget; ett sådant resultat kan verka mera tillfredsställande både från statsmakternas och från allmänhetens synpunkt (när frågan någon gång uppmärksammas på det hållet). Ibland har regeringen då tagit hänsyn till att fel har begåtts i en situation där det allmänna varit inblandat utan att en skadelidande kunnat åberopa

 

1 Jfr om dispens (enligt 1809 års regeringsform) Håkan Strömberg, Konungens dispensmakt (1957) s. 206.

felet som grund för skadestånd, ibland har ersättning utgått utan att något fel kan konstateras. Också i övrigt kan situationen och grunden för ersättning växla.
    Utom i de fall där ärendet föranlett en offentlig utredning eller en proposition till riksdagen är det ganska svårt att få fram belysande material från senare år angående dessa regeringsärenden.2 Det finns visserligen åtskilliga regeringsbeslut om sådana ersättningsfrågor, men besluten brukar inte motiveras. Det följande bygger väsentligen på dels en genomgång av en rad beslut under 2000-talet — de flesta ganska självklara avslag på ersättningskrav — dels vissa andra beslut som av en eller annan anledning blivit särskilt uppmärksammade. I något fall har framträtt vissa allmänna riktlinjer för bedömningen som man tydligen försökt följa. Ett par intervjuer har också skett med tjänstemän som handlagt eller annars sysslat med frågor av detta slag. Några säkra slutsatser kan dock inte dras på grundval av detta material.
    En parallell av visst intresse finns i författning, nämligen förordningen (1993:1138) om hanteringen av statliga fordringar. Här bemyndigas en myndighet att helt eller delvis efterge en fordran om det på grund av den betalningsansvariges sjukdom eller av någon annan anledning är uppenbart oskäligt att kräva betalning (17 §). Det anses tydligen som ett mindre viktigt avsteg från allmänna principer att efterge ett krav än att betala ut ersättning utan lagstöd — bedömningen överlämnas åt alla möjliga myndigheter — fast den ekonomiska innebörden kan vara densamma. En central roll spelar här Kammarkollegiet, som myndigheterna skall samråda med i ärenden av det aktuella fallet; i vilken utsträckning sådana informella kontakter sker är dock oklart. Kollegiets praxis verkar inte omfattande. Det står i varje fall klart att enbart ekonomiska svårigheter att betala en skuld inte anses som tillräcklig grund att efterge fordringen. Detta har däremot skett när gäldenären lidit av en psykisk sjukdom som medfört förordnande av förvaltare och när statens fordran på rättegångskostnad ansågs vara utan egentligt värde för staten — det gällde ett krav mot en sjukpensionär som inte heller på längre sikt hade möjlighet att betala skulden. Någon generell eftergift av krav på rättegångskostnad har emellertid inte ansetts motiverad.3 Frågan om ex gratia-ersättning visar paralleller också med statens handlande i process med den enskilde om skadestånd, där staten kan avstå från att göra gällande viss invändning t.ex. om preskription.4 Staten kan på liknande sätt finna det obilligt att på viss grund vägra att

 

2 Jfr däremot 3 nedan om JO:s praxis från tiden före SkL:s tillkomst. 3 Här kan hänvisas till Kammarkollegiets skrivelser i ärendena Dnr 134-4270-96, 234-4620-98, 29-28075-05 och 234-1358-01. Vissa allmänna uppgifter om praxis har också inhämtats från Kammarkollegiet. 4 Frågan om det berättigade i ett sådant avstående har diskuterats i samband med den pågående s.k. styckmordsrättegången. Se även nedan om ärendet rörande neurosedynskadorna.

utge ersättning. Situationen är dock en annan när tvisten gått till rättegång; bl.a. kan processekonomiska synpunkter spela en roll. Den skall inte närmare beröras i fortsättningen.

 

2. Ändrade värderingar
Skälet för att ex gratia-ersättning utgår kan vara att de värderingar som ligger bakom en äldre lagstiftning eller myndighetspraxis ändrats sedan skadan orsakades. I så fall är det ofta fråga om ersättning åt en större grupp. Som ett typiskt exempel har nämnts ersättningarna till dem som drabbats av steriliseringslagstiftningen under flera decennier på 1900-talet; enligt en lag av 1999 tillerkändes dessa ersättning, fast handlandet stämde med då gällande lag och följaktligen kunde anses rättsenligt. Även frånsett att skadeståndskraven var preskriberade kunde därför staten inte anses ansvarig för skadorna. Statsmakterna tog emellertid avstånd från de värderingar som steriliseringslagstiftningen byggde på och tillsatte en utredning för att närmare reglera gottgörelsen till de drabbade. Enligt 1999 års lag utgick ersättning i många fall då sterilisering även med dagens inställning skulle ansetts försvarlig; kravet på bevisning om skadan var också lågt. De ändrade värderingarna har på detta vis påverkat rätten till ersättning så att den t.o.m. gick länge än om nuvarande skadeståndslagstiftning hade tilllämpats.5 Ungefär liknande överväganden har blivit aktuella också när det gällt Säpos ingripanden mot enskilda personer under det kalla krigets tid. Regeringen gav Registernämnden i uppdrag bl.a. att försöka fastställa om Säpos utlämnande av uppgifter ur register om personuppgifter påverkat ett pågående anställningsförfarande eller ett redan existerande anställningsförhållande ”där detta framstår som uppenbart orimligt med hänsyn till omständigheterna oavsett om registreringen och utlämnandet rymdes inom det regelverk som gällde vid tiden för handläggningen”. Regeringen skulle, sedan Registernämnden redovisat sin syn på utredda fall, ta ställning till aktuella ersättningsanspråk. De överväganden som här blivit bestämmande framgår av följande anvisningar för bedömningen:

 

”Registernämnden har således att bedöma enskilda ärenden enligt ett annat regelsystem som var utformat mot bakgrund av en annan omvärld och därmed andra överväganden än de som gällt sedan 1969 och detta kan inverka på bedömningen av om utlämnade uppgifter ur register i ett enskilt fall kan anses ha varit befogat eller ej.”6

Även i detta fall har alltså betonats att värderingarna ändrats och att detta förhållande kunde leda till att ersättning utgick. Sannolikt har också ansvaret för Säpos förfarande varit preskriberat beträffande de

 

5 Se närmare om sådana frågor Bengtsson i Eftersyn och eftertanke (Juridiska fakulteten i Uppsala, Årsbok 2007) s. 20 ff. 6 Se Uppdrag till Registernämnden (regeringsbeslut 2003-04-06, Ju 2003/3530/PO)

flesta berörda personer. I vart fall har ersättning senare betalats i en rad fall.
    Den speciella problematik som uppkommer när man på detta sätt skall bedöma myndighetshandlingar i äldre tid utifrån ett nutida synsätt har jag behandlat i annat sammanhang.7 Just denna fråga är dock knappast typisk för ex gratia-bedömningar — det är sällan som statsmakterna på detta sätt uttryckligen tar avstånd från en redan upphävd lagstiftning som drabbat enskilda personer i det förflutna. I ett ärende om ersättning till dem som drabbats av neurosedynskador var frågan om ett ansvar för det allmänna var berättigat enligt äldre lag eller eventuellt enligt den nuvarande skadeståndslagen; man kritiserade egentligen inte äldre värderingar, men lagen hade ändrats och frågan var om inte de äldre skadorna av humanitära skäl borde bedömas enligt nuvarande regler. Möjligen hade i så fall ett skadeståndansvar för staten kunnat föreligga på denna grund. Ansvaret skulle också i detta fall ha varit preskriberat. Någon skadeståndsskyldighet kunde dock inte konstateras enligt äldre regler och knappast heller enligt nuvarande lag. Däremot utgick ex gratia-ersättning på förslag av Justitiekanslern. Staten var inblandad på så sätt att läkemedlen godkänts av Medicinalstyrelsen. Det naturliga hade varit att skadestånd utgick från läkemedelstillverkaren; enligt en förlikning hade han också betalat vissa begränsade belopp, men nu beviljades ytterligare kompensation till offren. Här har särskilt ömmande förhållanden ansetts föreligga beträffande en grupp skadelidande.8 — Det förekommer också andra fall där ersättning på liknande sätt utgått för skador orsakade av godkända läkemedel.9

3. Ersättning i särskilda fall; allmänt
Oftare rör emellertid ex gratia-ärendena relativt färska skador — i allmänhet rena förmögenhetsskador, alltså ekonomiska förluster utan samband med sak- eller personskada — där en eventuell ersättningsskyldighet inte preskriberats men ändå något juridiskt ansvar inte går att konstatera. I dessa fall, där den skadelidande brukar vara någon person eller några få personer, blir delvis andra synpunkter avgörande. När ersättning utgått, kan det ofta förklaras med att den gällande lagen ansetts otillräcklig för att åstadkomma ett rimligt resultat.
    Ett exempel är JO:s framställningspraxis från tiden före SkL:s tillkomst, när enskilda personer blivit lidande på fel från myndigheternas sida; fram till 1972 svarade ju inte staten eller kommunen för fel eller försummelse vid myndighetsutövning. År 1966 har denna praxis — som härrör ända från 1820-talet — av JO sammanfattats så, att det varit fråga om ”tjänsteåtgärd som objektivt sett varit oriktig men för vilken någon tjänsteman ej ansetts kunna eller böra göras ansvarig,

 

7 Se Bengtsson, a.a. 8 Också detta ärende har behandlats av Bengtsson, a.a. s. 25 ff. 9 Se härom Ds 1993:61 (ersättning till blödarsjuka).

och gottgörelse av allmänna medel för skada och lidande, som enskild tillskyndats genom åtgärden, synts motiverad av starka billighetsskäl”.10 Som motivering har JO framhållit den fundamentala vikten av att det allmänna inte undandrar sig ansvar för att den som orsakats skada på grund av fel från en myndighets sida får ersättning härför.11 De situationer där regeringen beviljat ersättning i enlighet med JO:s framställning var i huvudsak följande.12 Vid skada på grund av fel av offentlig tjänsteman har staten undgått att utge belopp som den skadelidande varit lagligen berättigad till, eller rentav gjort en vinst på dennes bekostnad. — Fysisk skada har vållats vid myndighetsåtgärder. — Felaktigt frihetsberövande har förekommit utan att det omfattats av då gällande lagstiftning om oskyldigt häktade och dömda. — Ren förmögenhetsskada har tillfogats den enskilde på grund av felaktiga beslut eller åtgärder från det allmännas sida.
    I många av dessa fall har tydligen det pågående arbetet på en utvidgning av det allmännas ansvar haft betydelse. I stort sett upphörde denna praxis sedan SkL trätt i kraft — i de flesta fall där ex gratiaersättning tidigare utgått kunde nu den skadelidande kräva skadestånd enligt lagen.13 — I vilken utsträckning JO underlåtit att göra framställningar trots att den enskilde inte fått skadan ersatt på annat vis är oklart. I vart fall tycks de framställningar som förekommit ha varit väl underbyggda. Enligt uppgift hade i vart fall fram till 1960 regeringen nästan alltid bifallit dem.14 Såvitt känt gäller detsamma också senare framställningar av detta slag från JO:s sida.
    Efter 1972 har sådana regeringsbeslut normalt föranletts av framställningar av den skadelidande, inte av JO. En förutsättning för ersättning anses ofta vara att inte den skadelidande kunnat hoppas att få skadestånd utdömt genom en process; då har man hänvisat till denna möjlighet. När talan ogillats i första instans eller bedömts som utsiktslös har också ersättning ansetts möjlig att utge. Beträffande neurosedynskadorna — som ju gällde en större grupp personer — har regeringen funnit det så angeläget bl.a. från politisk synpunkt med ersättning att man ansett sig kunna ta initiativ till en utredning; här har man kunnat räkna med instämmande från en utbredd opinion bland politiker och massmedia. Det vanliga är dock att frågor om sådan ersättning blir aktuella bara i särskilda, mindre uppmärksammade fall — någon har blivit lidande på brister hos lagstiftningen så att det finns anledning att kompensera skadan. Då är det mera sällan som man på förhand kunnat vänta sig instämmanden från allmänhetens

 

10 JO:s ämbetsberättelse 1966 s. 514. 11 JO:s ämbetsberättelse 1966 s. 519. 12 Se Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsutövning I s. 197 ff. JO:s praxis har vidare behandlats av Katarina Borgström-Alexius, JO och tjänstemännen (2003) s. 85 ff, 279; se även SOU 1985:26 s. 232. 13 Se Katarina Borgström-Alexius, a.a. s. 279 f. och SOU 1985:26 s. 232. 14 Se Bexelius i SvJT 1960 s. 84; ett undantag refereras i JO 1959 s. 391 (se härom nedan).

sida. Frågan blir om det finns tillräckliga skäl för kompensation — talar så starka hänsyn för ersättning i ett visst fall att man kan gå ifrån gällande rätt? Är detta t.ex. förenligt med principen om allas likhet inför lagen?

 

4. Några typfall
I dessa fall, där den enskilde tar initiativet, är det betydligt mera ovanligt att ersättning utgår. Någon föregående gallring har ju inte skett av ärendena. Som nämnt avslås de allra flesta framställningarna utan motivering; i allmänhet torde de anförda skälen — som kan vara ganska oklara — redan vid första påseende ha framstått som otillräckliga. Det är bara en liten del av fallen som kan ge något besked om bedömningen i Regeringskansliet.
    Det är naturligt om man för att undvika att prövningen blir alltför godtycklig försöker i någon mån precisera i vilka situationer en skälighetsprövning bör leda till ersättning; här lär just likhetsgrundsatser spela en roll. Några formella riktlinjer för denna praxis synes dock inte ha utfärdats; regeringen har en betydande handlingsfrihet, ungefär som i fråga om dispenser.15 Man kan se detta som en fördel — det finns möjlighet att bevilja ersättning i alla möjliga situationer utan att behöva tänka på någon prejudikatsverkan. Det hindrar inte att de tjänstemän som handlägger ärendet tydligen försöker följa vissa principer. Några fall där ersättning ansetts böra utgå är följande. (a) Lagen har ändrats (eller är på väg att ändras), och enskilda kommer på ett olyckligt och stötande sätt i kläm genom att skadefallet inträffade innan lagändringen trätt i kraft: en domstol eller en myndighet har måst bedöma en tvist enligt äldre lagstiftning eller rättsprinciper, fast en ny lag har trätt i kraft. I så fall kan till stöd för ersättning åberopas att den stämmer med lagstiftarens avsikt; visserligen gäller ju vid ändrad skadeståndslagstiftning att skadefall skall bedömas efter den lag som var tillämplig vid tiden för det skadeståndsgrundande handlandet, men de rättssäkerhetssynpunkter som ligger bakom denna princip är det lättare att bortse från när det gäller ersättning från staten.
    Ett exempel utgör det skadefall som refererats i NJA 1999 s. 291, där en stadsarkitekt underlåtit att upplysa två fastighetsköpare om att en bangård planerats i fastighetens närhet och uppgett att det inte fanns risk att staden byggdes ut åt detta håll; fastigheten hade därför ett lägre värde än köparna antagit. Köparna yrkade skadestånd av kommunen enligt 3 kap. 2 § SkL. HD ogillade emellertid skadeståndstalan, eftersom underlåtenheten inte innefattat myndighetsutövning som berörde köparna. Samtidigt antydde HD att den senare tillkomna regeln om ansvar för oaktsam myndighetsinformation i 3 kap. 3 § SkL kunde ha varit tillämplig om lagändringen trätt i kraft vid tillfället. Det innebar en välvillig bedömning av de skadelidandes krav; lagtext

 

15 Jfr härom Strömberg, a.a. s. 202.

och motiv (båda anmärkningsvärt njugga mot de skadelidande) tydde närmast på att man skulle ogillat talan på grund av sådana fel i muntlig information, eftersom inga särskilda skäl förelåg för skadestånd. I varje fall har regeringen tagit fasta på HD:s uttalande; ex gratiaersättning har utgått.16 Det kan framhållas att staten här utgav sådan ersättning till köparna fast det var kommunen som skulle ha blivit skadeståndsskyldig. Ett skäl skulle kunna vara att det är staten som svarar för att föreslagna lagändringar kommer till stånd.
    För en jämförelse kan nämnas ett ärende där ett flertal målsägande inte kunde få brottsskadeersättning på grund av skadeståndskrav i anledning av folkrättsbrott, eftersom brotten begåtts utomlands. Ex gratia-ersättning vägrades i detta fall; någon lagstiftning om utvidgning av brottsskadelagen var inte på gång. Det kan ha spelat en roll att en utbetalning i denna situation skulle kunnat få betydande ekonomiska konsekvenser — andra krav på grund av liknande brott i utlandet kunde bli aktuella, och man kunde göra gällande att de måste behandlas på samma vis.17 (b) Ersättning har också ansetts kunna utgå i fall där enskilda annars drabbats särskilt hårt av en åtgärd eller en händelse som staten direkt är inblandad i på ett sådant sätt att det ter sig rimligt att staten tar ett ekonomiskt ansvar för skadan. En förutsättning lär i så fall vara att ersättning inte utgår från någon försäkring eller från annat håll.
    Ett exempel på ersättning på sådan grund kan vara det omskrivna Alvgardfallet, där en företagare utsattes för olika myndighetsåtgärder på grund av misstänkt skattebrott och fick sin ekonomi förstörd; något åtal kom inte att väckas. Tingsrätten och Göta hovrätt ansåg inte att sådana fel förekommit från statens sida att skadeståndsansvar förelåg.18 En del massmedia och många borgerliga politiker betecknade emellertid behandlingen av Alvgard som ett upprörande rättsövergrepp — en typisk konsekvens av rådande rättssystem, vilken motiverade en lagändring. Staten hävdade emellertid att inget fel begåtts. Efter regeringsskiftet 1991 tillerkände den borgerliga regeringen Alvgard 1 miljon kronor i ex gratia-ersättning.19 Bedömningen hade — för ovanlighetens skull — en klart politisk prägel; i den mån juridiska synpunkter alls spelat en roll synes de delvis ha vilat på en missuppfattning av rättsläget (eller de faktiska förhållandena). Visserligen hade SkL ändrats 1989 och den nya lagstiftningen inneburit en vidgad möjlighet till ersättning, men utvidgningen gick knappast så långt att Alvgard skulle fått ersättning ens enligt den nya lagen — några påtagliga juridiska fel eller klara sakliga felbedömningar gick knappast att konstatera, och lagen innebar inget strikt ansvar för staten i sådana

 

16 Beslut 2000-07-13 i Ju 1999/2597/L2. 17 Beslut 2007-02-22, jämte tillhörande promemoria. 18 En kort redogörelse för skadeståndsprocessen förekommer i motion 1990/91:L 610. 19 Regeringsbeslut 1991-10-17; se härom prop. 1991/92:100:18 s. 2.

situationer. Men onekligen hade staten medverkat till Alvgards skada (som enligt honom uppgick till flera miljoner kr).
    Ett annat exempel som kan nämnas i sammanhanget var när en person hade gripits av polis under dramatiska former och sedan frigetts; dels han själv, dels hans hustru och dotter — som var närvarande vid gripandet — fick ersättning för lidande.20 I ännu ett ärende tillerkändes en person, som på grund av en förfalskad vårdnadsansökan miste kontakten med sin dotter, 100 000 kr — tydligen närmast för psykiskt lidande.21 — När en svårt handikappad person hindrades att använda sin hyreslägenhet på grund av en brottsplatsundersökning som pågick i fyra månader fick hon ersättning för erlagd hyra under denna tid.22 Ännu ett fall var när en utländsk målsägande på begäran av åklagare stannat kvar i landet efter en tingsrättsdom för att höras om i hovrätten, något som dock inte hovrätten tillät. Han ersattes för förlorad arbetsförtjänst.23 I inget av dessa ärenden rörde det sig om några mera betydande ekonomiska skador, men kompensation har ändå ansetts rimlig. (c) I anledning av skadegörelsen under EU-toppmötet i Göteborg 2001 blev en annan typ av ersättningsfall aktuell som inte synes ha berörts i tidigare riktlinjer. Här hade betydande skador vållats framför allt på butiker genom omfattande ordningsstörningar vid ett arrangemang som staten stått för och som enligt regeringen hade stort samhällsintresse. Det ansågs med hänsyn till omständigheterna rimligt att staten utgav ersättning till dem som drabbats särskilt hårt; ersättning för försäljningsbortfall skulle utgå bara om det fanns särskilt starka skäl för detta. Regeringen gav Kammarkollegiet i uppdrag att avge förslag i ärendet, och med ledning av förslaget beslutades att viss kompensation skulle ges till ett antal angivna näringsidkare och enskilda personer.24 Ärendet förefaller ha setts som ett visst avsteg från två principer som annars framträtt i praxis. Här har det till synes räckt för att staten skall anses inblandad att man anordnat ett arrangemang som väcker protester hos vissa grupper hos samhället; möjligen anses staten dock ha medverkat också genom att polisen under gynnsamma omständigheter kunnat förhindra eller minska skadegörelsen. Om någon försummelse från polisens sida tycks inte ha varit tal när det gäller dessa skador. — Vidare har utgått ersättning också till företag, inte bara enskilda personer, och synbarligen utan någon prövning om det gällt ett mindre företag som blivit särskilt svårt drabbat från ekonomisk synpunkt. Sociala hänsyn tycks inte ha spelat någon större roll. (d) Ytterligare ett fall är när skadeståndskrav har varit preskriberade, fast de i övrigt framstår som välmotiverade (en synpunkt som be-

 

20 Beslut 1998-04-02, Ju 1998/410, och 2002-06-19, Ju 2001/79991/L2. 21 Beslut 2005-12-15, Ju 2005/9582/L2. 22 Beslut 2001-10-11, Ju 2001/6382/L2. 23 Beslut 2005-02-03, Ju 2004/5893/L2. 24 Se Ju 2003/3870.

rörts i beslutet om neurosedynskadorna). Man kan säga — liksom när det gällde verkan av ny skadeståndslagstiftning — att det speciella skydd som preskriptionsreglerna ger en skadevållare framstår som mindre viktigt när det är staten som skall utge ersättning; även om bestämmelserna i preskriptionslagen är generella kan det finnas anledning att bortse från dem i vissa mera ömmande situationer. Det förekommer att JK då erinrar om möjligheten till ex gratia-ersättning, om han anser sig böra vägra skadestånd på grund av preskription.
    Här kan ex gratia-ersättning verka särskilt närliggande i situationer där den skadelidande faktiskt inte kunnat avbryta preskriptionen därför att han inte i tid kunnat konstatera någon skada — symtom på en sjukdom kanske framträder först efter lång tid. Det kan ses som en konsekvens av principen att preskriptionstiden räknas från den skadegörande handlingen, inte från skadan. Grundsatsen har bara stöd i praxis — inte i lag — och kan lätt leda till stötande resultat.25 Något sådant fall av ex gratia-ersättning är dock inte känt.
    Om däremot den skadelidande kunnat konstatera skadan men ändå inte brytt sig om att kräva ersättning, kanske därför att något skadeståndsansvar ansetts svårt att styrka, är omständigheterna mindre ömmande. Det kan inte betecknas som oskäligt att åberopa preskription — eller, rättare sagt, preskription av ett annars föreliggande ansvar kan nästan alltid te sig oskäligt i varje fall ur den skadelidandes synvinkel, men det ligger i systemets natur att invändningen får sådana konsekvenser. Att den skadelidande inte kommit sig för eller inte haft nog förstånd att avbryta preskriptionen lär knappast vara ett tillräckligt skäl för ex gratia-ersättning; det bör föreligga alldeles speciella ursäkter för att sådan ersättning skulle anses rimlig i detta läge. Möjligen får man vara mera generös när den skadelidande försuttit en frist att väcka talan enligt en regel om specialpreskription — för en oföretagsam privatperson kan detta vara en viss ursäkt. Men sannolikt krävs ytterligare ömmande omständigheter för att ersättning skall bli aktuell. (e) Undantagsvis har ersättning utgått också i situationer där inte det allmänna medverkat på något sätt till skadan — den kan t.ex. ha uppkommit genom ras eller andra naturkatastrofer. Här har man helt avlägsnat sig från några skadeståndsrättsliga överväganden. Ett exempel är när omkring 31 miljoner kr utbetalats till reseföretag som ordnade hemtransporter av turister från Thailand efter tsunamikatastrofen. Ett skäl som särskilt betonades var att företagen genom sina snabba och effektiva ingripanden stått för en betydelsefull humanitär insats.26

 

25 Jfr härom SOU 1983:7 s. 194 ff. 26 Så enligt Kammarkollegiets motivering, sedan kollegiet fått regeringens uppdrag att lämna förslag i ärendet och träffat överenskommelse med företagen. Se regeringsbeslut 2005-05-12, ärende UD 2005/27522/RS m.fl.

I alla dessa situationer blir det fråga om en skälighetsbedömning av speciellt slag. När lagen hänvisar till en sådan bedömning kan man falla tillbaka på syftet med lagstiftningen — ofta ger förarbetena ledning vilka fall som skall betraktas som oskäliga. Men här finns ingen sådan lagregel att ta fasta på. Däremot är det tänkbart att man, i situationer där lagen ändrats sedan en skada inträffat, kan få ledning av motiven för lagändringen; kanske bygger den på värderingar som väger tungt också vid bedömningen av det aktuella fallet. Ett exempel är det nämnda Kävlingeärendet, ett annat kan vara Alvgardfallet — men i så fall byggde beslutet på ett missförstånd av 1990 års ändringar i SkL. Så välvillig var inte lagstiftaren mot den skadelidande att något strikt ansvar infördes.

 

5. Tänkbara skäl för besluten
Man kan fråga vad som gör att ersättning i dessa skilda fall tett sig till den grad rimlig att regeringen funnit den skadelidande böra kompenseras utan stöd av tillämpliga rättsregler. När det gäller nytillkommen lagstiftning kan det tänkas att det tidigare rättsläget ansetts klart otidsenligt redan i lagstiftningsärendet. Om det är staten som skulle ha förlorat det tidigare målet kan det verka naturligt med ersättning, men om någon annan skulle ha blivit ansvarig ligger det inte så nära till hands att staten — utan rätt till återkrav27 — skall gå in och ersätta skadan. Om statsmakterna i något fall varit påtagligt sena med att lagstifta i frågan kan staten tänkas ha en moralisk skyldighet att betala, men annars är det svårt att tala om någon sådan förpliktelse att betala ersättning för en annans räkning. I Kävlingefallet har det dock varit en kommun som krävdes på skadestånd, och då blir det mindre anmärkningsvärt att staten tar på sig det allmännas ansvar.
    När inte det har tillkommit senare lagstiftning om skärpt ansvar för det allmänna ligger en ex gratia-ersättning inte lika nära till hands. Man kan bl.a. invända att lagstiftaren faktiskt satt en gräns för det allmännas ansvar utan att ge utrymme för en skälighetsbedömning, något som förekommer i andra skadeståndsregler (se särskilt 2 kap. 4 och 5 §§ samt 4 kap. 1 §, om respektive barns, psykiskt sjukas och arbetstagares ansvar).28 Allt som allt kan sägas att ex gratia-ersättning framstår som ett särskilt rättsområde som till stor del följer speciella principer. Ofta blir det fråga om ganska oklara rättvise- och billighetsresonemang som framträder i det särskilda fallet. Till stor del stämmer det med en utbredd inställning hos allmänheten och många massmedia, att den som drabbats hårt av en skada skall få betalt av den som kan betala och varit inblandad på något vis; ibland är det ett storföretag som an-

 

27 Självfallet kan staten inte förbehålla sig regressrätt mot någon annan som inte är lagligen ersättningsskyldig för skadan. 28 En sådan skälighetsregel förekom faktiskt från början i SkL (3 kap. 5 §, om ersättningens storlek vid intrång i näringsverksamhet), men den avskaffades 1989 och lär ha saknat nämnvärd praktisk betydelse.

ses ha moralisk skyldighet att betala i sådana fall, men resonemanget överförs också till staten. Den fria bedömning som tillkommer regeringen kan synas mindre känslig än när det gäller dispensmakten; det är inte fråga om direkta avsteg från en generellt tillämplig författning utan en speciell förmån för viss enskild, som påminner om eftergift enligt den förut nämnda förordningen av 1993. Det krav på förutsebarhet som är så vanligt i rättssäkerhetsdiskussionen gäller knappast i sådana fall. Men det är svårt att komma ifrån att denna praxis innebär en avvikelse från allmänna likhetsprinciper. Även om det kunde sägs att regeringen försöker behandla alla som visar sig ha råkat i samma ömmande situation på samma sätt, gäller detta bara dem som har förstått att begära ersättning trots att juridiska grunder saknas; de som inte känt till möjligheten blir utan. Ersättningsmöjligheten framgår ju inte av någon lagregel. JK nämner den som sagt i vissa ärenden, men sannolikt berörs den inte av domstolarna när skadeståndstalan mot det allmänna ogillas; i varje fall känner jag inte till någon sådan dom. Vad som nu sagts kan göra det särskilt viktigt att ersättningen utgår bara i undantagsfall — något som för övrigt också motiveras av att allmänheten inte skall få en felaktig uppfattning om rättsläget — och efter någorlunda fasta riktlinjer.29 Att märka är emellertid att resonemangen vid närmare påseende ofta visar sig nära besläktade med allmänna skadeståndsrättsliga grundsatser som här framträder i ett omvandlat skick. Det är inte så överraskande: dessa principer bygger ju till stor del på vissa skälighets- och rättvisesynpunkter som preciserats och upphöjts till allmänna rättsgrundsatser. Det gäller både culparegeln och det strikta ansvaret för farlig verksamhet m.m., liksom adekvanskravet. I vissa fall förekommer dock begränsningar i ansvaret som snarare har ekonomisk grund än vilar på billighetsskäl; det gäller ren förmögenhetsskada och tredjemansskada (se nedan).

 

6. Förhållandet till allmänna skadeståndsprinciper
Till en början kan culpa från det allmännas sida antas spela en väsentlig roll. Som framgår är det inte något absolut krav för att ex gratiaersättning skall utgå, men det ökar väsentligt möjligheten till ersättning om det allmänna trots felet har undgått skadeståndsansvar, t.ex. på grund av preskription eller särskilda undantag från ansvaret,30 eller när ”särskilda skäl” inte talat för att det allmänna skall svara vid felaktig myndighetsinformation (se 3 kap. 3 § SkL), eller när den enskilde bara lidit sådan ideell skada som inte ersätts enligt SkL.31 Om situationen blir aktuell — troligen inte så värst ofta — bör man rimligen beakta culpagraden; ju grövre oaktsamhet, desto mera stötande är det

 

29 Jfr om dispens Håkan Strömberg, a.a. s. 203 f, 206 f. 30 Jfr situationen före SkL:s tillkomst. Också Alvgardfallet kan möjligen ha uppfattats på detta sätt (vid tidpunkten gällde den s.k. standardregeln i dåvarande 3 kap. 3 § SkL). Se vidare 3 ovan om JO:s tidigare framställningspraxis. 31 Jfr flera fall omtalade i avsnitt 4 ovan (under b).

med ansvarsfrihet, och desto större bör chanserna vara till kompensation ex gratia. Förmodligen beaktas också den vållandes ställning: ju högre upp i hierarkin, desto starkare talar rättviseskäl för ersättning.
    Vad angår strikt ansvar på det allmännas sida kan sägas, att om förhållandena varit sådana att ersättning normalt skulle ha utgått oberoende av culpa,32 det ligger nära till hands med ex gratia-ersättning. Också här kan nämnas möjligheten att ansvaret är preskriberat. Om inget strikt ansvar gällt enligt allmänna skadeståndsprinciper men en statlig myndighet på ena eller andra sättet varit inblandad i skadeförloppet, torde framför allt två frågor vara väsentliga: dels hur pass avgörande myndighetens handlande varit, dels hur pass hårt den skadelidande drabbats. I fallet med Göteborgskravallerna har regeringen tydligen ansett statens medverkan till förloppet varit så pass betydande att man bortsåg från att de skadelidande till stor del var företag och juridiska personer — många långtifrån småföretagare. Kausalitet mellan myndigheternas handlande och skadan torde krävas i de allra flesta fall. Några rättviseskäl kan knappast åberopas för att staten svarar för skadefall som man inte på något sätt påverkat ens genom passivitet (även om också sådana synpunkter ibland kan framföras i den allmänna debatten). Som nämnt kan det visserligen hända att staten någon gång utger ersättning vid en naturkatastrof eller liknande, men då är man inne på resonemang utan motsvarighet i skadeståndsrätten, och ersättning kan knappast grundas på några billighetssynpunkter av den typ som framträder i andra ex gratia-ärenden; det är snarast rent sociala (eller kanske politiska) hänsyn som ligger bakom sådana ersättningar. — I sammanhanget kan erinras om att i Kävlingefallet staten ersatte skada vållad av kommunens tjänsteman; men det gällde dock ett handlande i offentlig verksamhet.
    Sannolikt får också en adekvansbedömning betydelse när kausalitet kan konstateras; skadan måste vara en någorlunda typisk följd av statens handlande. Också här kan åberopas resonemanget i Göteborgsfallet. I så fall framstår det som mera rimligt att staten tar på sig skadan. Man kan här jämföra med det liknande resonemang som tidigare konstaterats beträffande försäkringsbolagens kulansersättning vid småskador på ansvarsförsäkringens område; också då har man varit benägen att — i nära anslutning till allmänhetens eller i varje fall kundkretsens rättviseresonemang — betala ersättning bara vederbörligt orsakssammanhang framgår av handlingarna.33 I vad mån samma tendens alltjämt gäller är dock oklart.
    Vad angår den särskilda bedömningen vid ren förmögenhetsskada, där ju ansvaret är inskränkt enligt SkL (jfr 2 kap. 2 § och 3 kap. 1 §), kan sägas att dessa skador ofta drabbar mindre hårt än fysisk skada. Annars torde inskränkningen inte spela någon roll. Som framgått har

 

32 Märk möjligheten att ersättning kunde ha utgått enligt 1998 års lag om ersättning vid frihetsberövanden m.m. 33 Jfr Bengtsson, Skadestånd vid sport, lek och sällskapsliv (1962) s. 240 ff.

ex gratia-ersättning utgått också i sådana fall.34 I den mån skadan orsakats av myndighetsutövning är ett skäl för ersättning att skadetypen i sådana fall likställs med person- och sakskada (se 3 kap. 2 §). Tredjemansskada (alltså indirekta följder av att någon annan lider den direkta skadan) ersätts ju i princip inte enligt allmänna skadeståndsprinciper när den består i ren ekonomisk förlust. Denna begränsning torde dock inte spela någon roll vid ex gratia-ersättning om omständigheterna i övrigt talar för ersättning.35 Möjligheten till ideellt skadestånd förefaller större än enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer. I beslutet behöver man inte precisera vilka skador eller olägenheter ersättningen avser, men de begränsningar som annars gäller för ersättning tillämpas tydligen inte. Medvållande kan vara en vägande invändning särskilt vid sakskada och ren förmögenhetsskada; om den skadelidandes försummelse är påtaglig torde rättvisesynpunkter väga mindre tungt. I JO:s praxis har sådana synpunkter någon gång ansetts böra reducera ersättningen.36 Vid personskada bör humanitära och sociala hänsyn kunna tala för ojämkad ersättning trots visst medvållande, på liknande sätt som enligt 6 kap. 1 § 1 st. SkL. Men eftersom ersättningens beräkning inte behöver motiveras, får man räkna med att medvållandet kan vara ett skäl för en mindre generös bedömning också i detta läge.
    Vad angår jämkningsregeln i 3 kap. 6 § på grund av försäkring på skadelidarsidan är det naturligt om ersättning vägras om ett försäkringsbolag regressvis begär kompensation — för övrigt ett osannolikt fall.
    Beträffande regler om preskription har redan framhållits att det ekonomiska skydd som de ger en skadeståndsskyldig framstår som mindre viktigt när det gäller statens ansvar.
    Sammanfattningsvis kan sägas att när regeringen beslutar om ex gratia-ersättning den sannolikt fäster mindre avseende vid sådana begränsningar som främst grundas på ekonomiska hänsyn (beträffande ren förmögenhetsskada, tredjemansskada, i viss mån preskription). Det avgörande är snarare vissa rättvise- och rimlighetssynpunkter i förening med sociala hänsyn.
    Vad angår ersättningens storlek är det tveksamt hur man resonerar. Rättviseskäl talar för att full ersättning utgår åtminstone till dem som drabbats hårt. Ibland kan det dock verka rimligt med en begränsning till ett runt belopp; Alvgard tillgodosågs sålunda med en betydligt mindre ersättning än han begärt, trots regeringens positiva inställning

 

34 Se 4 ovan (fall a och b); jfr också JO:s framställningspraxis (3 ovan). 35 Jfr det förut omtalade fall då även närstående till en gripen person fick ersättning för lidande (tydligen inte personskada). 36 Se t.ex. JO 1966 s. 194 f. (jämkad ersättning till fyllerist som blev skadad när han satt sig till motvärn mot polis). I JO 1959 s. 391 har regeringen ansett det inte finnas tillräckliga skäl för ersättning åt en läkare (borgerlig politiker) som obefogat åtalats för felaktig deklaration, trots JO:s framställning härom; viss oaktsamhet hade förekommit från läkarens sida. Om medvållandesynpunkter ansetts påverka bedömningen i Alvgardfallet är oklart.

till hans krav. — Kränkning och andra ideella olägenheter kan ersättas med en väl tilltagen klumpsumma — då uppstår ingen diskussion om beloppets skälighet.

 

7. Politiska hänsyn?
I det föregående har inte närmare berörts betydelsen av politiska hänsyn för beslut om ex gratia-ersättning. I de fall som inledningsvis omtalats, där på grund av nya värderingar ersättning medges åt en större kategori personer, är det tydligt att sådana synpunkter spelat en väsentlig roll; det gäller både ersättning till tvångssteriliserade och ersättning på grund av Säpo-ingripanden under kalla krigets tid (se 2 ovan). När frågan rört ersättning till en enda person, är det mera sällan den fått politiska dimensioner; ett exempel ger dock Alvgardärendet (se 4 ovan), där hänsyn av detta slag tycks ha blivit avgörande. I övrigt är det närmast allmänna skälighetssynpunkter som framträder i materialet, vilket dock inte hindrar att någon gång politiska synpunkter kan ha påverkat regeringsbeslutet utan att detta direkt framgått av akten. Över huvud taget framstår det som mindre överraskande om sådana resonemang inverkar i ärenden där ändå sedvanliga likhetsprinciper sätts ur spel. Men blir detta en vanlig företeelse finns risken att regeringens ersättningspraxis kan komma i besvärande blåsväder; hittills har den mestadels undgått massmedias uppmärksamhet.

 

8. Komplettering av skadeståndsreglerna?
Man kan fråga om även idag ex gratia-ersättning kan tänkas beviljad på den grund det allmännas lagliga skadeståndsansvar inte anses gå tillräckligt långt. Även om ansvaret skärpts undan för undan är det alltjämt som huvudregel beroende av culpa; undantaget är det strikta ansvaret enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder. Detta ansvar förutsätter emellertid att den skadelidande utsatts för frihetsinskränkning (frihetsberövande eller reseförbud m.m.; se 2 §) och att beslutet härom senare upphävs eller inte vidhålls.37 Andra fall där en felaktig brottmålsdom eller andra felaktiga myndighetsbeslut får en lika ödesdiger verkan för den enskilde faller inte under lagen. För att culpa skall kunna konstateras i sådana fall lär det i regel fordras en uppenbart omdömeslös bevisvärdering38 eller ett uppenbart juridiskt fel.39 Möjligheten att tillämpa 1998 års lag analogt i särskilda fall av denna typ torde inte vara utesluten40 men sy-

 

37 Dessutom utgår ersättning vid person- eller sakskada vid visst våld enligt polislagen m.m., se 8 §. 38 Jfr Bengtsson, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen (2 uppl. 1996) s. 81 f. med hänvisningar. 39 Jfr Bengtsson-Strömbäck, Skadeståndslagen (3 uppl. 2008) s. 99 med hänvisningar till vissa rättsfall. (Här bortses från möjligheten att en kränkning av Europakonventionen föreligger; då kan bedömningen skärpas.) 40 Ett tänkbart exempel är om i den pågående s.k. styckmordsrättegången (där två läkare fråndömts legitimation sedan de visserligen frikänts från åtalet för styck-

 

nes inte ha diskuterats. I alla händelser kan i detta läge det verka befogat att åtminstone en ex gratia-ersättning utgår.
    I sammanhanget kan också nämnas bestämmelsen i 3 kap. 3 § SkL. Kravet på särskilda skäl är onekligen ganska strängt, särskilt med tanke på den utläggning regeln har fått i motiven.41 Att märka är också att regeln anses tillämplig bara på felaktig, inte på korrekt men ofullständig och missvisande information eller omdömeslösa uttalanden av annat slag.42 De begränsade möjligheterna till ersättning kan verka stötande bl.a. med tanke på den ställning culparegeln annars har i vårt rättssystem; visserligen innebär ju 2 kap. 2 § (och 3 kap. 1 §) en begränsning av regeln när det gäller ren förmögenhetsskada, men när det gäller staten ter det sig särskilt naturligt med ett ansvar för varje oaktsamhet. Skador på grund av felaktig myndighetsinformation är dessutom ett särskilt praktiskt fall av ren förmögenhetsskada utom kontraktsförhållanden. Här ligger det nära till hands med en generös ersättningspraxis från regeringens sida, om myndigheten eller domstol skulle ha vägrat ersättning enligt paragrafen.
    Som nämnts har ideellt skadestånd utgått i flera fall där lagstöd saknas för detta. I den mån man anser gällande rätt för restriktiv i detta avseende, t.ex. vid felaktig myndighetsutövning, finns möjlighet att ändå besluta om skadestånd för lidande eller liknande.43

9. Avslutande reservationer
Slutligen bör understrykas att vad som här sagts om principerna för ex gratia-ersättning bygger på ett ganska magert material och till stor del beror på ganska löst grundade antaganden om regeringens inställning. Det kan knappast ge närmare ledning för den som överväger att begära sådan kompensation. De situationer där ersättning förefaller möjlig är av vitt skilda slag; det är svårt att hänvisa till tidigare ersättningsbeslut som stöd för en framställning. Samtidigt kan sägas att inget hindrar regeringen att gå ifrån tidigare ersättningsprinciper, om t.ex. skälen är tillräckligt ömmande eller politiska hänsyn väger tillräckligt tungt. Principen om likhet inför lagen lär som sagt inte ha samma tyngd i dessa situationer. Regeringen får bara se till att helt likartade fall inte bedöms på skilda sätt när skadorna har uppkommit av samma orsak eller behandlas i nära anslutning till varandra. Ex gratia-ersättningen hör framför allt hemma i ärenden som av ena eller andra anledningen framstår som särpräglade engångsfall.

 

mord men i domskälen sagts vara skyldiga till styckning av den döda) domstolarnas beslut visat sig vara klart ogrundade men man ändå inte kan konstatera skadeståndsgrundande culpa. De katastrofala följder beslutet fått för de skadelidande framstår som betydligt värre än en frihetsinskränkning. (Det naturliga vore förstås att i ett sådant läge de skadelidande sökte resning, men i det aktuella fallet har Regeringsrätten gång på gång avslagit ansökan — senast med bara tre ledamöter, trots utförlig ny argumentation; se RÅ 2004 not 14.) 41 Jfr prop. 1997/98:105 s.61 ff. 42 Jfr Bengtsson-Strömbäck, a.a. s. 110 f med hänvisningar. 43 Jfr Ds 2007:10 s. 53 ff. Just dessa fel tycks allmänheten anse särskilt kränkande.