Om jakt och fiske i fjällmarken

 

 

Av professor, f.d. justitierådet BERTIL BENGTSSON

1. Som bekant gäller ett egendomsskydd i svensk rätt (2 kap. 18 § regeringsformen), och diskriminering med hänsyn till etniskt ursprung är förbjuden i svensk rätt (2 kap. 15 §). Det är kanske mindre bekant att ett undantag gäller för samernas del, i vart fall i lagstiftningspraxis. De politiska partierna har länge förefallit eniga om att samerna kan särbehandlas på olika sätt. Det gäller framför allt på fastighetsrättens område, där speciellt ofördelaktiga regler gäller om samernas rättigheter, utan motsvarigheter för andra medborgares del. Det finns åtskilliga exempel utöver dem som här skall närmare behandlas.1 (Bl.a. kan nämnas att lagstiftaren inte vågar föreskriva någon rätt till ersättning när markägaren gör intrång i samernas renskötselrätt; trots att frågan är praktisk föredrar man att bara nämna möjligheten i motiven — en lagstiftningsteknik som veterligen inte används beträffande andra grupper.2) När någon gång sådana frågor aktualiseras med anledning av ett lagförslag brukar man på lagstiftarhåll — i den mån man alls försöker ursäkta sig — hänvisa till att samerna intar en så speciell ställning att den inte kan jämföras med andra grupper eller andra rättighetshavare, något som skulle visa att det inte är fråga om diskriminering.3 Ursäkten är tvivelaktig i många fall; samernas förhållanden kan inte gärna motivera vilka avvikelser som helst från allmänt tillämpade rättsprinciper.
    Här skall emellertid bara tas upp en särskild fråga: hanteringen av samernas jakt- och fiskerätt. Trots dess begränsade ekonomiska betydelse har den väckt en livlig och upprörd debatt, och dess behandling

 

1 Se härom Bengtsson, Samerätt (2004) särskilt s. 95 ff. Se också Eivind Torp, Renskötselrätterna och rätten till naturresurserna (2008) s. 120 ff (även i Förvaltningsrättslig tidskrift 2005 s. 155 ff) angående hanteringen av samernas rättigheter i nationalparker. Se vidare Christina Allards avhandling, Two Sides of the Coin: Rights and Duties. The Interface between Environmental Law and Saami Law based on a Comparison with Aoteoraroa/New Zealand and Canada (2006), särskilt kap. 7.3. 2 Jfr 30 § RNL; se härom prop. 1971:51 s. 130, 136 och prop. 1992/93:32 s. 107 f. I ett färskt lagförslag (Ds 2009:40), där det föreskrevs att markägaren skulle visa hänsyn till renskötselrätten på hans mark, ville man inte heller föreslå någon bestämmelse om att skadestånd i annat fall skulle utgå; som stöd för detta hänvisade till att hänsynsregeln i 3 kap. 1 § JB inte var kopplad till någon skadeståndsregel men att skadestånd ändå ”i någon utsträckning” utgick (varvid man för övrigt dels bortsåg från det skadeståndsansvar som kunde grundas på 32 kap. miljöbalken, dels åberopade en uppsats av Bengtsson i Festskrift till Ulf K. Nordenson på ett missvisande sätt). I författningskommentaren förbigås, konsekvent nog, möjligheten till skadestånd. Det gäller tydligen att inte oroa markägarna. Se vidare 5 nedan om promemorian. 3 Argumentet kommer från HD i NJA 1981 s. 1 men verkar knappast hållbart med nuvarande lagstiftning; jfr nedan.

är typisk för lagstiftarens inställning till problemen om samernas rättigheter.

 

2. Problemen gäller framför allt jakt- och fiskerätten på statens fjällmark. Den ingår i den s.k. renskötselrätten, som enligt 1 § rennäringslagen (RNL) tillkommer den samiska befolkningen på grund av urminnes hävd. Renskötseln ombesörjs av samebyar för medlemmarnas räkning; i dessa angelägenheter — inbegripet jakten och fisket — företräder samebyn, som är en juridisk person, sina medlemmar i förhållande till myndigheter och enskilda (se 10 § RNL) Bakgrunden till problemen är ett oklart och omstritt rättsläge. Från början synes jakt och fiske på många håll bara ha tillkommit samerna (jfr skattefjällsdomen NJA 1981 s. 1, där frågan behandlas särskilt för Jämtlands del). Sådana rättigheter kunde då grundas närmast på urminnes hävd eller kanske ockupation — samerna var ju från början först i vart fall i dessa marker. Genom den första renbeteslagen av 1886 gjordes dessa rättigheter liksom rätten till renbete kollektiva i de lappbyar (motsvarande nuvarande samebyar) som skapades genom lagen; några jakt- och fiskerättigheter för staten diskuterades inte, och inte heller begränsades rättigheterna till vissa kategorier av samer. Däremot miste samerna behörigheten att upplåta rättigheterna, närmast av tekniska skäl — det var svårt för en lappby att fatta beslut om upplåtelse med den lösliga organisation som byarna hade dåförtiden. Denna ordning, som samerna inte utan skäl betecknar som ett statligt förmynderskap över minoriteten, gäller alltjämt enligt 1971 års rennäringslag; länsstyrelsen upplåter rättigheterna, fast inkomna avgifter går till samerna — idag hälften till den berörda samebyn, hälften till samefonden. (Se 32–34 §§.) Det är oklart om staten före eller efter 1886 års lag gjorde anspråk på en markägares rätt till jakt och fiske på den statliga fjällmarken. Till stöd för något sådant har framför allt åberopats statens upplåtelser av nybyggen på 1700- och 1800-talen, då nybyggarna tillerkändes jakt- och fiskerätt på områden där tidigare bara samer hållit till. Senare kom dessa områden att avskiljas från kronomarken genom avvittring, vilket dock inte berörde samernas rättigheter. Såvitt angick fjällmarken i övrigt kunde de nu jaga och fiska utan konkurrens av nybyggare. I övrigt är det svårt att se att staten utövade någon civilrättslig rätt av detta slag, frånsett att enstaka fisken uppläts; en annan sak är att man ansåg sig kunna ge generella regler om jakten eller fisket också på statens fjällmark.4 Staten synes då inte ha handlat som markägare utan utnyttjat vad man kallat dess ”imperium” — dess överhögrätt över områdena. Ett stöd för detta var just att avgifterna för upplåtelserna inte tillkom staten utan samerna.
    Också i fortsättningen förekom lagstiftning om jakt och fiske på områdena. Jaktlagen år 1912 gav sålunda envar rätt att jaga på oavvitt-

 

4 Se SOU 2005:17 s. 17 f med hänvisningar.

rad mark ”som ej blivit till lapparnas uteslutande begagnande anvisad”; här undantogs — med en formulering från 1898 års rennäringslag — just den aktuella fjällmarken, där tydligen samerna ansågs ha ensamrätten. I flera betänkanden före och efter 1928 års renbeteslagstiftning gav man uttryck för samma ståndpunkt.5 En lagändring av 1927 innebar att samernas ensamrätt till jakt på oavvittrad fjällmark klargjordes.6 Genom 1928 års renbeteslag begränsades emellertid rättigheterna till lappbyarnas medlemmar, närmast som en konsekvens av att rätten till renbete inskränktes på samma vis; inget i propositionen ger däremot något stöd för att medlemmarnas rätt skulle delas med staten. 7 Samernas ensamrätt till fisket fastslogs också senare i flera betänkanden.8 Liknande ståndpunkt intog motiven till 1960 års lag om fiskevårdsområden.9 I sammanhanget har det också intresse, att staten i en tvist med tredje man om jakt och fiskerätten på fjällmark framhöll att rätten tillkom samerna ensamma (NJA 1942 s. 336) och så sent som i skattefjällsmålet (NJA 1981 s. 1) hade denna inställning.10 Rennäringslagen av 1971 synes ha intagit samma ståndpunkt beträffande rätten till jakt och fiske, dock utan några tydliga uttalanden i frågan; i varje fall var det inte tal om någon rätt för staten till jakt eller fiske på områdena i fråga.11 En ändring skedde först med 1987 års jaktlag — inte genom lagtexten men genom vissa motivuttalanden. Enligt 10 § har fastighetsägaren jakträtten på den mark som hör till fastigheten om inte annat följer av vissa andra paragrafer i lagen; det tilläggs att ”om samernas rätt att jaga finns särskilda bestämmelser”. Enligt övergångsbestämmelserna inskränks dock inte den rätt till jakt på grund av urminnes hävd som kunde föreligga enligt äldre regler(se p. 4). Eftersom detta var fallet med samernas jakträtt på fjällmarken — något som bl.a. slagits fast i NJA 1981 s. 1 — kunde lagtexten anses förenlig med den ensam-

 

5 Se SOU 2005:17 s. 21 f med hänvisningar. 6 Se SOU 1922:16 s. 72 f, 82 ff, 92 ff; prop. 1927:120 s. 14 ff (där det framhölls att uppfattningen om rätt för envar att jaga på marken i fråga byggde på att lapparnas rättigheter förbisetts). 7 Se prop. 1928:43 s.136; jfr SOU 2005:17 s. 21 f. 8 Se Fiskevattenutredningen i SOU 1939:28 s. 74 f. Fiskerättskommittén .i SOU 1947:47 s. 197 (jfr 7 och 8 §§ i 1896 års fiskelag) och utredningen om de fiskerättsliga förhållandena i lappmarken i SOU 1952:13 s. 88 ff, 93, 99 ff, 116, 166 f. Jfr SOU 2005:17 s. 23, 77. 9 Se prop. 1960:50 s. 177 ff. — I sammanhanget kan också nämnas NJA 1965 s. 42, där HD anförde att samerna såvitt angår renskötseln hade markägarens rättigheter. Tvisten gällde bl.a. ersättning för fiske, som dock inte diskuterades särskilt. 10 Såvitt framgår av domen medgav staten aldrig uttryckligen att samerna hade ensamrätt till jakten och fisket (jfr dock s. 233), men statens ståndpunkt till diskrimineringsfrågan (s.244 ff) skulle ha varit obegriplig om man — som senare påståtts — i själva verket upplät sin egen rätt till utomstående. (Som domare i skattefjällsmålet kan jag vitsorda att staten aldrig ens antydde något sådant.) HD ansåg också att samerna historiskt sett hade ensamrätt att upplåta fiskerätt och troligen även jakträtt i fjällen. 11 Se härom SOU 2005:17 s. 24 ff, 67.

rätt för samerna som erkänts under hela 1900-talet.12 . I lagmotiven framfördes däremot en annan uppfattning, närmast på tal om älgjakten: en ”dubbel” jakträtt sades föreligga i fjällmarken, och de upplåtelser som skedde av länsstyrelsen skulle i själva verket avse markägarens — alltså statens — rätt.13 Enligt propositionen borde licensjakten efter älg anpassas till dessa förhållanden. Någon ändring skedde dock inte i RNL.
    Det är ovisst om uttalandena avsåg att möjliggöra lämpliga politiska beslut angående jakten över huvud taget eller bara var ett sätt att lösa de särskilda problemen om älgjakten. Uttalandena stämde i varje fall väl med bl.a. Jägarförbundets och den jaktintresserade lokalbefolkningens inställning. Senare kom motsvarande uppfattning att hävdas rörande samernas fiskerätt.14 Fiskelagen av 1993 fick en liknande utformning som jaktlagen beträffande markägarens fiskerätt i enskilt vatten och samernas ”rätt till fiske”; undantag gjordes också här för urminnes hävd.15 Med utgångspunkt i denna uppfattning om rättsläget tillkom 1993 års kontroversiella lagstiftning om småviltjakt och fiske i fjällen. Någon ändring i RNL skedde inte heller här; däremot innebar nya regler i 1993 års rennäringsförordning att länsstyrelsens upplåtelse av jakt- och fiskerätt borde ske i betydligt större utsträckning än tidigare (se 3 §).16 I varje fall nu kan man tala om en medveten politik i jakt- och fiskefrågan; det gällde att tillfredsställa inflytelserika väljargrupper. Från samernas sida betraktades däremot den nya inställningen som ett övergrepp,17 trots att 1993 års lagstiftning i vissa andra avseenden innebar att samernas ställning förstärktes.18

3. Efter tillkomsten av de nya jakt- och fiskelagarna och 1993 års rennäringslagstiftning kunde alltså rättsläget anses oklart. Staten gjorde anspråk på jakt- och fiskerätt i fjällen, men lagarna gav inget tydligt besked i saken. År 2003 tillsattes en utredning för att se över bl.a. dessa jakt- och fiskefrågor. Till en början anlitades en rad jurister för att

 

12 Ett undantag var dock von Seths framställning, Svensk jakträtt (1940), där samernas rätt inte anses som en verklig jakträtt; se s. 67. Uttalandena — som kan ha spelat en roll för jaktlagsmotiven — kommenteras av Bäärnhielm i SOU 2005:17 s. 95 f. 13 Se prop. 1986/87:58 s. 45 ff. Enligt Jordbruksutskottet skulle uttalandena bara utgöra en redovisning av RNL:s bestämmelser och borde inte påverka bedömningen av dessa frågor i andra sammanhang (JoU 1986/87;15 s. 53). Men det var just vad de gjorde vid 1993 års lagstiftning, se nedan. 14 Se prop. 1992/93:32 s. 131 ff. 15 Se 3 §, 9 § och övergångsreglerna 2 p. 16 Se härom prop. 1992/93:32 s. 148 f. 17 Se härom Beslutet om småviltsjakten. Rapport utgiven av Samedigge-Sametinget (1994); jfr även Bengtsson i SvJT 1994 s. 529 ff. 18 Väsentligen skedde detta på grundval av samerättsutredningens betänkande (SOU 1989:41), som inte föreslog någon ändring i gällande regler om jakt- och fiskerätt; uttalandena i jaktlagens motiv omnämndes inte. Beträffande jakt- och fiskerätten menade man dock att upplåtelserna på sikt borde handhas av Sametinget, något som (självfallet) inte togs upp i 1993 års proposition.

klarlägga grunderna för och omfattningen av samebymedlemmars och markägares rätt till jakt och fiske inom lappmarkerna och renbetesfjällen; deras rapporter publicerades i betänkandena SOU 2005:17 och SOU 2005:79. Meningarna var som väntat delade; representanter för markägarorganisationer hade helt annan uppfattning om rättsläget än utredare från samesidan.19 Av större intresse är nog en rapport från en obunden rättshistoriker, Mauritz Bäärnhielm.20 På grundval av en ingående analys av det material som här har berörts kom han fram till att samernas rätt till jakt och fiske på utmark på statens fasta egendom ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen var en ensamrätt. Grunden för detta skulle vara en tolkning av RNL, vilken bekräftats av en i stort sett enhetlig och konsekvent tillämpning under ungefär 100 år räknat från första renbeteslagens tillkomst 1886. Något belägg för att staten före 1887 i kommersiellt syfte utnyttjat jakt och fiske på dessa områden hade inte återfunnits.21 Med Bäärnhielms resonemang spelade det alltså inte någon avgörande roll om samerna kunde grunda en ensamrätt på urminnes hävd enligt jakt- och fiskelagstiftningen.22 I en annan rapport i samma betänkande, som utredningen anslöt sig till, anlades ett något avvikande synsätt. Det skulle vara osäkert om staten genom sina uttalanden sedan 1886 definitivt avstått från sin rätt som markägare. Frågan blev i stället framför allt om samerna på grund av urminnes hävd kunde göra gällande en ensamrätt: hade alltså de ensamma disponerat över jakt- och fiskerätten på statens mark under denna tid? Enligt rapporten var det inte uteslutet att staten på vissa fjällområden utövat en markägares jakt- och fiskerätt, och att därför uppfattningen om en dubbel jakt- och fiskerätt i dessa fall kunde vara riktig trots att den var bristfälligt motiverad. Resonemanget byggde på att markägaren enligt de nya jakt- och fiskelagarna presumerades ha jakt- och fiskerätten och därför bevisbördan borde åvila samerna när det gällde deras urminnes hävd; det var oklart om sådan hävd var styrkt beträffande alla de aktuella områdena.23 Jakt- och fiskerättsutredningen tog som sagt fasta på uppfattningen i denna rapport — att anta en ensamrätt för samerna torde ha ansetts som en politiskt otänkbar grund för ett lagförslag.24 För att uppnå en

 

19 Till de förra hörde chefjuristerna för LRF och skogsindustrierna samt Svenska Jägarförbundets förbundsjurist, till de senare jur. dr Kaisa Korpijaakko (som utgick från att samerna egentligen var att anse som ägare till marken och följaktligen också till jakt- och fiskerätten). 20 Bäärnhielm är jur. dr och hovrättsråd, med en bakgrund bl.a. i Jordbruksverket (där han sysslat med samefrågor). 21 SOU 2005:17 s. 100. 22 Den historiska utvecklingen behandlas också av Lennart Lundmark i SOU 2005:79 s. 9 ff. 23 Se SOU 2005:17 s. 34 f, 44 f. Det bör nämnas att rapporten (som för övrigt skrevs av mig själv) samtidigt satte i fråga om reglerna om jakt- och fiskerätt var förenliga med grundlagens och Europakonventionens regler om egendomsskydd och förbud mot diskriminering; se s. 37 ff. 24 Se SOU 2005:116 s. 190 f.

kompromiss mellan motstående intressen utgick utredningen emellertid från att samerna och staten till lika del hade jakt- och fiskerätt (vilket ju ingalunda stämde med den åberopade rapportens slutsatser).25 I varje fall förkastade man från markägarnas och Jägarförbundets sida det förslag om samverkan som utredningen lade fram; samma inställning hade åtskilliga andra remissinstanser, främst norrländska kommuner. Någon lagstiftning kom aldrig att ske på grundval av utredningens förslag.
    Någon klarhet har alltså inte vunnits om rättsförhållandena på fjällmarken. Åtskilligt talar för att Bäärnhielms ståndpunkt var riktig; som utredningen var inne på är det dock svårt att bortse från det faktiska bruket under tiden efter 1886, något som kan variera på olika marker. Under alla förhållanden bör beviskravet på samerna rimligen vara lindrigt när det gäller ensamrätten; att styrka att staten inte gjort några upplåtelser är naturligtvis inte lätt. Det ligger närmast till hands att bara kräva bevisning om att samerna för sin del jagat och fiskat på ett omtvistat område; om detta står klart, bör det vara statens sak att lägga fram utredning om att den — trots sina erkännanden om samernas ensamrätt — såsom markägare förfogat över jakten eller fisket på samma område.26 I den mån man för urminnes hävd kräver ”okvald och obehindrad” besittning (såsom i 1734 års lag) eller någon form av god tro, bör i varje fall de kraven vara uppfyllda på grund av alla uttalanden om samernas ensamrätt som gjorts från lagstiftarens sida och i olika offentliga utredningar. Ett ytterligare stöd för ensamrätten är naturligtvis att avgifterna för upplåtelserna går till samerna.

 

4. Detta utgångsläge får betydelse när man bedömer nuvarande lagstiftning och lagförslag. Lagstiftarens ståndpunkt att upplåtelserna avser en jakt- och fiskerätt som tillkommer staten som markägare stämmer inte med den historiska bakgrunden, utom kanske på något enstaka område, och motsägs av lagens reglering bl.a. beträffande avgifterna. Det finns alltså goda skäl att anta att de rättigheter staten förfogar över i själva verket enbart tillkommer samerna — åtminstone på de allra flesta samebyarnas marker.
    Man kan fråga hur denna ordning går att förena med grundlagens regler om egendomsskydd, som ju också omfattar renskötselrätten (se NJA 1981 s. 1). Här kan hänvisas inte bara till reglerna om rådighetsinskränkningar i 2 kap.18 § — sådana inskränkningar skall ju grundas på angelägna allmänna intressen — utan också till Europakonventionens krav på respekt för egendomsrätten (art. 1 i tilläggsprotokollet till konventionen). I varje fall kan förbudet för samerna att upplåta sina rättigheter — ett förbud utan motsvarighet i övrigt i svensk rätt

 

25 Se SOU 2005:116 s. 193 ff. 26 Det sagda kan sägas innebära en viss kompromiss mellan den ståndpunkt jag intog i min nämnda rapport och Bäärnhielms åsikter. — I rapporten (s. 35) berörs möjligheten till ett sänkt beviskrav för påståendet om ensamrätt, dock utan att det närmare diskuteras.

— te sig diskriminerande. Från statens sida kan visserligen åberopas att i NJA 1981 s. 1 HD förnekade att det förekommit en otillåten särbehandling, eftersom dels samernas rättsställning här var så speciell att de inte kunde jämföras med andra medborgare, dels regleringen inte påverkats av någon nedvärderande inställning till samerna som folkgrupp. Efter detta avgörande har emellertid egendomsskyddet stärkts i grundlagen genom 1994 års ändringar, Europakonventionen har införlivats med svensk rätt, och synen på diskriminering har skärpts: argumentet om lagstiftarens välmening håller knappast för ett påstående om diskriminering, direkt eller indirekt.27 Den svenska oviljan att i något avseende utvidga samernas rättigheter till mark och vatten har uppmärksammats bl.a. av flera FN-organ. Även om vi inte tillträtt — och väl aldrig kommer att tillträda — ILO-konventionen om ursprungs- och stamfolk i självständiga stater stämmer inställningen illa med den syn på ursprungsfolkens rättigheter som framträtt på senare år. — Man kan tillägga att alla obundna jurister som anlitats för utredningar om samernas rättigheter synes ha ansett att dessa inte tillgodosetts på godtagbart sätt enligt nuvarande lagstiftning.28

5. Dessa frågor har senast kommit upp under det pågående arbetet i regeringskansliet att genomföra rennäringspolitiska kommitténs förslag SOU 2001:101 (En ny rennäringspolitik) i lagstiftningen. Enligt kommitténs ganska ambitiösa betänkande skulle samebyarna öppnas för icke renskötande medlemmar och annan verksamhet än renskötsel tillåtas i byarna; dessutom skulle en del underligheter och diskriminerande regler tas bort i samband med att RNL ersattes av två andra lagar. Ett första, mycket begränsat steg på den vägen utgjorde en lagstiftning från 2006, som inte berörde samernas rättigheter i förhållande till andra enskilda utan bara i någon mån ökade deras inflytande på vissa interna förhållanden.29 Det tycks inte bli så mycket av reformarbetet heller i fortsättningen, att döma av den nyligen publicerade departementspromemorian Vissa samepolitiska frågor (Ds 2009:40). Framför allt kommer inte samernas rättigheter till mark och vatten att förändras i något avseende, trots den kritik den svenska regleringen mött bl.a. från internationellt håll.
    Departementspromemorian tar bara upp två av betänkandets reformförslag: dels en bestämmelse om ömsesidig hänsyn mellan samer och markägare, dels en reglering av samebyarnas förvaltning. Samebyarna skall öppnas, så att alla med ursprung i en by skall vara berättigade till medlemskap, och de skall nu få bedriva annan verksamhet än renskötsel (något som för närvarande är förbjudet). Att döma av

 

27 Diskrimineringsfrågor av detta slag diskuteras i Bengtsson, Samerätt (2004) s. 95 ff. 28 Motsvarande gäller också historiker; här kan särskilt framhållas Lennart Lundmarks talrika samehistoriska arbeten. 29 Se närmare prop. 2005/06:86, ”Ett ökat samiskt inflytande” — en titel som lovade mer än propositionen innebar.

en artikel publicerad i Dagens Nyheter av regeringens arbetsgrupp om samepolitiska frågor30 avser promemorian närmast att ge en slutgiltig lösning av problemet med samernas rättsställning — den skulle innebära en ”historisk uppgörelse” mellan regeringspartierna. Det ger den förstås ett ökat intresse. Politikernas inställning synes vara att samernas rättigheter till mark och vatten inte bör utvidgas heller på sikt.
    I promemorian diskuteras av naturliga skäl inte de invändningar som framförts från juristhåll och från internationella organisationer mot det nuvarande rättsläget. Både borgerliga och socialdemokratiska regeringar brukar bortse från sådan kritik, och promemorian ansluter sig väl till denna tradition. Det bör framhållas att den slutgiltiga lösning promemorian påstås innebära arbetats fram utan kontakter med Sametinget eller andra sameorganisationer — en anmärkningsvärd handläggning särskilt när det gäller en ursprungsbefolknings rättigheter.31 När det gäller samebyarnas organisation kommer förslaget in på ett område som åtminstone indirekt berör samernas rätt i förhållande till utomstående. För närvarande har som nämnt medlemmarna i samebyarna en rätt till jakt och fiske framför allt på byns åretruntmarker (25 § RNL), fast rätten inte får upplåtas till annan. Om nu samebyarna enligt kommittébetänkandet skulle öppnas för utomstående och byarna få driva annan verksamhet än renskötsel, kunde man vänta att olika samer — framför allt från trakten — skulle söka medlemskap, kanske främst för att få jaga och fiska till husbehov på byns område. Att samer på detta sätt skulle av historiska skäl få någon sorts förtur till jakten och fisket kunde självfallet te sig störande för andra grupper; det är visserligen en naturlig konsekvens av reformen, men från politisk synpunkt kan inte tanken ha verkat tilltalande.
    I stället föreslås nu i promemorian att samebyns rätt till jakt och fiske på sitt område alltjämt skall vara förbehållen bara renskötande samer — inte några andra bymedlemmar. Möjligheten att låta länsstyrelsen ingripa om viltet eller fisken beskattades för hårt avvisas; det skulle ändå vara ”alltför ovisst vad en rätt att jaga och fiska för nya medlemmar på sikt skulle ha för konsekvenser”.32 Tydligen skulle det inte ens med samebyns samtycke vara tillåtet för denna kategori att jaga och fiska på samebyns område. En sådan ordning utgör naturligtvis ett avsteg från den princip om likabehandling av medlemmarna som annars brukar gälla inom olika associationer, men sådana juridiska invändningar synes ha vägt lätt i sammanhanget. Av förklarliga

 

30 Se Dagens Nyheter 16 september 2009. 31 Enligt ett förslag i promemorian skall Sametinget i fortsättningen konsulteras i lagstiftningsfrågor som särskilt berör samiska förhållanden och kan anses vara av vikt för den samiska kulturen eller samiska intressen i övrigt. Man kan fråga hur pass allvarligt menat förslaget varit, när man vill definitivt lösa de samepolitiska problemen över huvudet på samerna själva. Men förslaget ger å andra sidan samerna ingen vetorätt; man kan konsultera Sametinget och sedan bortse från dess åsikter. 32 Se Ds 2009:40 s. 71 f.

skäl förbigår man också att den jakt- och fiskerätt som skulle hanteras på detta sätt i de allra flesta fall kan antas vara en ensamrätt för samerna (se 3 ovan) och ”tillkommer den samiska befolkningen” (1 § RNL). Inte heller berörs möjligheten att förbudet lätt kunde kringgås genom att en ny medlem skaffade en ren och på detta viset skulle komma att räknas till renskötande samer. Avsikten tycks snarare vara att för en möjligen intresserad allmänhet markera en negativ inställning till samernas rättigheter än att ge en hållbar juridisk lösning av samefrågan. — Det finns som nämnts också andra liknande inslag i promemorian, men de skall förbigås här.33 I promemorian tar man i varje fall upp frågan om förslagets grundlagsenlighet såvitt gäller jakt- och fiskerätten. Öppningen av samebyarna sägs inte utgöra ett sådant ingrepp som avses i 2 kap. 18 § regeringsformen, eftersom det inte skulle förändra de renskötande samernas rättigheter.34 — Man kan medge att förslaget isolerat kan tyckas förenligt med grundlagsregeln, i vart fall om jakten och fisket betraktas som enbart ett komplement till renbetet. Men så är knappast fallet, även om de traditionellt utgjort värdefulla binäringar för många bymedlemmar. Förslaget bör vidare sättas i samband med regeln att samebyn eller dess medlemmar inte får förfoga över sina egna jakt- och fiskerättigheter. Icke renskötande bymedlemmar skulle få vända sig till länsstyrelsen för att mot betalning få utnyttja vad som i de allra flesta fall utgör en ensamrätt för samerna. Att skälet för denna säregna ordning synes vara att viltet och fisket skall kunna utnyttjas av andra grupper än dem som har jakt- och fiskerätten gör den inte mera försvarlig. Under alla omständigheter är den svårförenlig med Europakonventionens bestämmelse om egendomsskydd.35 Eftersom regleringen saknar motstycke i övrigt i svensk rätt finns det vidare skäl att se särbehandlingen av samerna som en ytterligare diskriminering — avvikelsen från allmänna rättsprinciper är så markant att den inte gärna kan motiveras med samernas speciella förhållanden.

 

6. Någon kan förstås fråga om detta lagförslag förtjänar sådan uppmärksamhet. Det gäller ju krångliga juridiska frågor med begränsad räckvidd; om nu regeringen gjort en tvivelaktig bedömning är det väl inte så mycket att göra väsen för? Sådant händer ju emellanåt. — Men man får sätta in förslaget i sitt sammanhang. Det framstår som en na-

 

33 Se bl.a. om skadeståndsreglerna under avsnitt 1 ovan. — Det kan nämnas att det utkast som från början utarbetats på juristhåll såg annorlunda ut. Det godkändes emellertid inte av regeringens samepolitiska arbetsgrupp, som trots invändningar tog bort flera lagregler och motivuttalanden som tydligen ansågs alltför förmånliga för samerna. 34 Se Ds 2009:40 s. 72 f, där man på samma sätt motiverar att rätten att ta virke enligt 18 § RNL alltjämt förbehålls renskötande medlemmar; denna speciella rättighet förutsatte traditionellt ett samband med renskötseln, och förslaget kan därför verka mera försvarligt i denna del. 35 Framför allt den nämnda regeln om respekt för rätten till egendom, som ju inte har någon motsvarighet i grundlagsbestämmelsen.

turlig fortsättning på den strävan som framträtt sedan tillkomsten av 1987 års jaktlag: att utan hänsyn till samernas egendomsskydd undan för undan söka föra över deras jakt- och fiskerättigheter till grupper som kunde väntas utnyttja dessa naturresurser mera intensivt.
    Försöker man vara välvillig, kunde man på detta sätt förklara utvecklingen med folkhushållningssynpunkter — inte politisk opportunism. Utnyttjandet skulle vara ett sådant angeläget allmänt intresse att lagstiftaren, trots sina ofta uttalade sympatier för samerna, ansett sig böra beröva denna minoritet rätten att förfoga över sin egendom; och av en händelse råkar det vara stora väljargrupper som gynnats på minoritetens bekostnad. Det är en tilltalande förklaring, som säkert skulle uppskattas på politiskt håll. Det återstår emellertid att se om resonemanget bedöms med samma förståelse i ett internationellt perspektiv, exempelvis av FN:s kommitté för mänskliga rättigheter eller Europarådet.