Kunskap och politik — mellan nonchalans och teknokrati

Av docent SHIRIN AHLBÄCK ÖBERG

Förhållandet mellan kunskap och politik är inte okomplicerat. Kunskapsstyrning kan nämligen utgöra minst två helt olika hot mot centrala demokratiska värden. Utredningar kan bli till tomma ritualer som motverkar sitt eget syfte och ger utrymme för kunskapsnonchalans. Men de kan också leda till att öppna diskussioner baserade på politiska värderingar överges för vad som kan beskrivas som ett expertvälde. Kommittéväsendet har historiskt sett placerat sig i en deliberativ mittenposition där politiker och experter utifrån sina olika utgångspunkter försökt resonera sig fram till en ”bästa lösning”. Frågan är dock om de förändrade förutsättningarna för utredningarna riskerar att verksamheten antingen nonchaleras eller att den överlåts åt experter.

Inledning
I policy-forskningen har man sedan länge uppmärksammat det inte alldeles oproblematiska förhållandet mellan kunskap och policy.1 Det som på senare tid har tillkommit är det ökande intresset för att integrera utvärderingar, revisioner och vetenskapliga undersökningar i politiska beslutsprocesser.2 Det märks på flera sätt. I Sverige och internationellt talas allt oftare om ”vad som fungerar” och ”evidensbaserad politik”.3 Det som tidigare var spridda utvärderingar på olika områden har utvecklats till en institutionaliserad verksamhet med genomgripande effekter på vad man ägnar sig åt i den offentliga förvaltningen. Utvärderandet av politik, dvs. sökandet efter det goda beslutsunderlaget, har således blivit så omfattande att nya typer av myndigheter har inrättats (t.ex. Institutet för utvärdering av internationellt utvecklingssamarbete), men framförallt har redan existerande myndigheter tilldelats nya mer utvärderande uppgifter inte minst genom de återrapporteringskrav som finns inbyggda i mål- och resultatstyrningen.

1 Detta anförande är i stor utsträckning hämtat ur Ahlbäck Öberg, Shirin & Öberg, PerOla, 2011 [kommande], ”Kunskap och politik: mellan nonchalans och expertdelegation?” i Molander, Per (red.) Kunskap och politik, Stockholm: Atlantis. Ahlbäck Öberg & Öbergs forskningsprojekt Kunskap och politik (Kupol) är finansierat av medel från Vetenskapsrådet. 2 Furubo, J-E & Rist, R.C. & Sandahl, R. (2002): International Atlas of Evaluation. New Brunswick, NJ: Transaction Publishers. 3 Davies, H.T.O & Nutley, S.M. & Smith P.C. (2000): What Works?: Evidence-based
Policy and Practice in Public Services. Bristol: Policy Press; Toft, C. (2003): ”Evidencebased Social Science and the Rehnist Interpretation of the Development of Active Labor Market Policy in Sweden During the Golden Age: A Critical Examination”, i Politics & Society, årg. 31, nr 4, s. 567–608.

Idag utreds, granskas och utvärderas politik alltså i större utsträckning än någonsin, och det reser åtminstone två frågor: Leder all denna kunskapsproduktion verkligen till att klokare beslut fattas? Vilka konkreta förutsättningar finns för politiken att faktiskt hantera all denna kunskap i t.ex. Regeringskansliet? Några entydiga svar på dessa frågor finns givetvis inte. Många har framhållit fördelarna med denna ”politik på upplysningens grund”.4 Några har till och med velat förstärka experternas roll och beslutsfattarnas sakkompetens.5 Andra menar emellertid att nuvarande trend leder oss in i ett ”utvärderingssamhälle”6 med ett ”utvärderingsmonster”.7 Vidare råder det stor osäkerhet om systematiskt insamlad kunskap i praktiken används.8 Även internationellt diskuteras vad som orsakat denna ”utvärderingsexplosion”9 och hur man på ett klokt sätt ska ta tillvara det material — eller underlag — som produceras. Det finns alltså ingen enighet om den påstådda trenden är av godo eller inte; förhållandet mellan kunskap och politik är nämligen inte enkelt.

Två diametralt olika hot som kunskapsstyrning kan utgöra mot demokratiska ideal
Ett vanligt demokratiideal är att politiska beslut ska baseras på upplyst förståelse, vilket innebär att politiker på basis av relevant information och sina egna värderingar tar ställning i politiska frågor.10 Det innebär att det inte är demokratiskt acceptabelt att negligera eller nonchalera information som är relevant för den fråga som ska beslutas. I linje med detta bör beslutsfattare inte heller efterfråga bara viss kunskap eller medvetet använda den producerade kunskapen selektivt.11 Då tar nämligen kunskapssökandet i utvärderingar, utredningar eller uppföljningar snarast formen av en tom ritual och blir ett spel för galleriet.12 Den skenbara kunskapsstyrningen blir till ett manipulativt redskap för beslutsfattarna eller syftar endast till att vara legitimitetsskapande.

4 Hermansson, J. (2002): Politik på upplysningens grund — om den demokratiska reformismens möjligheter och problem. Malmö: Liber. 5 Calmfors, L. (1999): ”Förstärk experternas roll i politiken”, DN debatt 1999-11-14. 6 Power, M. (1999): The Audit Society. Rituals of Verification. Oxford: Oxford University Press. 7 Lindgren, L. (2006): Utvärderingsmonstret: kvalitets- och resultatmätning i den offentliga sektorn. Lund: Studentlitteratur. 8 T.ex. Statskontoret 2002:21. Utvärderingar och politik II. Hur använder regeringen utvärderingar? 9 Power, M. (2003): ”Evaluating the Audit Explosion” i Law & Policy 25 (3), s. 185– 202. 10 Dahl, R. (1989): Democracy and its Critics. New Haven: Yale University Press. 11 Ahlbäck Öberg, S. & Öberg, PO. (2005): ”Glorifiering av handlingskraft tystar det förnuftiga samtalet” i Axess, Maj 2005. 12 Jfr March, J. G. & Olsen J. P. (1989): Rediscovering Institutions. The Organizational
Basis of Politics. New York: The Free Press.

Å andra sidan är inte heller en oreflekterad respekt för experters ståndpunkter önskvärd.13 Resultat från utvärderingar, utredningar och uppföljningar får inte okritiskt accepteras. En sådan hållning innebär nämligen att politiska beslut kontrolleras av teknokrater, konsulter och forskare. Kunskapsstyrningen innebär då att de politiska diskussionerna flyttas från öppna demokratiska arenor till utredningarnas kanslier och konsulternas slutna kammare. I värsta fall handlar det om en önskan om att ersätta politik med kunskap såsom inom vissa avarter av den tidiga policy-forskningen.14 Utifrån en utgångspunkt kan alltså tanken om kunskapsstyrning utgöra minst två helt olika hot mot centrala demokratiska värden. Den omfattande utvärderingsverksamheten kan bli till tomma ritualer som motverkar sitt eget syfte och ger utrymme för kunskapsnonchalans. Men den kan också leda till att öppna diskussioner baserade på politiska värderingar får stryka på foten för vad som närmast kan beskrivas som ett expertvälde.

Figur 1. Två diametralt olika hot som kunskapsstyrning kan utgöra mot demokratiska ideal

Utifrån demokratiska principer (och effektivitetssynpunkter) är det alltså eftersträvansvärt att politiken kan navigera mellan total nonchalans och överdriven respekt för den information som tillförs beslutsprocesserna. Vi vill varken hamna i en situation där kunskapen ersätter politiken eller där politiken maskerar sig som kunskap.15 Politiska beslutsfattare måste istället reflektera över relevant information och ge goda skäl till varför viss information inte vägs in i beslutet eller ens eftersökts. Samtidigt måste givetvis den information som produceras kritiskt granskas och tolkas utifrån skilda politiska värderingar. Ett sådant förhållningssätt kan beskrivas som öppet men kritiskt, där politikerna efter bästa förmåga och utifrån egna värderingar, försöker integrera systematiskt insamlad kunskap.16 Den normativa utgångspunkten som beskrivits ovan skisserar tre idealtyper som pekar ut konturerna av ett analysschema med mer preciserade frågeställningar. I vad mån är produktion och hantering av kunskap bara tomma ritualer? Är det så att kunskap används selektivt genom att man bara hämtar in eller väljer att ta till sig kunskap som gynnar det egna intresset? Eller finns det en överdriven respekt

13 Dahl 1989; Turner, S. (2001): ”What is the Problem with Experts?”, i Social Studies of Science, årg. 1, nr 31, s. 23–49. 14 Torgerson, D. (1986): ”Between Knowledge and Politics: Three Faces of Policy Analysis”, Policy Sciences, årg. 19, s. 34. 15 Torgerson 1986, s. 33. 16 Jfr Hermansson 2002.

Kunskapsnonchalans Expertdelegation

för utvärderare, revisorer eller andra experters ståndpunkter? I vilken utsträckning finns en strävan efter ett öppet och kritiskt förhållningssätt, och är politiken organiserad så att den tillåter ett sådant?

Figur 2. Olika förhållningssätt till beredningsprocessen

Nonchalans Deliberation (Problemlösning) Expertdelegation Ritual Intressekamp Beslutsunderlaget uppfattas som

Ofarlig terapi Hot eller möjlighet Reforminstrument Sanningsproduktion

Beredningsprocessen uppfattas som

Ett spel för galleriet: legitimering

Förhandlingsspel

Deliberativt och rationellt samtal om problemlösning

Vetenskaplig process med objektiva metoder

Utredarna uppfattas som Tandlösa byråkrater (Ytterligare) ett särintresse Samtals- eller diskussionspartner Oväldiga experter

Resultat uppfattas som

Pliktskyldiga standardsvar

Politiskt färgade beställningsarbeten

Diskussionsinlägg som ska beaktas Sanningar

Förslag som går emot egna ståndpunkten bemöts med

Artigt ointresse Moteld och förnekanden Respekt och argument Vördsam tystnad

Ritual eller intressekamp
Vi menar emellertid att man rent analysiskt kan tänka sig att kunskapsnonchalans följer av att man ser beslutsprocessen som en ren maktkamp. Man kan då betrakta processen antingen som en ren rituell verksamhet eller som en intressekamp. Den rituella verksamheten görs för syns skull; är ett spel för galleriet. Det är en ofarlig terapi genomförd av tandlösa byråkrater som man bara ska låta göra sitt jobb. Resultatet, oavsett vilket det blir, bemöter man bara med artighet. Någon reell betydelse har det aldrig, vilket alla vet om. När maktkampen istället betraktas som en intressekamp öppnar sig nya möjligheter, men också eventuella hot. Utredarna artikulerar ett särintresse (andras eller det egna) och det gäller att vara beredd att bemöta slutsatser med moteld och förnekanden. Om det inte biter gäller det att underminera resultatens trovärdighet genom att hitta vad som kan presenteras som sakfel och inkompetens hos utredarna.

Expertdelegation
Skillnaden är stor mot den situation som uppträder när beredningsprocessen betraktas som en ren expertdelegation. Mer eller mindre

explicit tänker man sig då att beredningen delegeras ut till experter som självständigt utarbetar förslag till beslut. Utgångspunkten är då att oväldiga experter producerar sanningar med oantastliga vetenskapliga metoder som det inte finns skäl att ifrågasätta. Gillar man inte förslagen som kommer ut av en sådan beredning kan man inte annat göra än att buga djupt och vördsamt, och möjligen tyst beklaga att man hade fel.

Deliberation
Den deliberativa mittenpositionen undviker både nonchalansens och teknokratins fallgropar. Med ett sådant förhållningssätt utgör beslutsunderlaget ett reforminstrument, med förslag om vad som eventuellt kan förändras. Politiker, experter och policyanalytiker ingår i ett samtal, där man utifrån sina olika utgångspunkter och erfarenheter försöker resonera sig fram till en ”bästa lösning”. Andras ståndpunkter bemöts med respekt och konsistenta motargument. Det finns återigen anledning att framhålla att dessa förhållningssätt ska förstås som idealtyper. I verkligheten kanske vi inte hittar någon som är fullständigt nonchalant eller helt överlämnar till experter att fatta beslut. Det deliberativa samtalet kanske inte ens återfinns i förebildens vetenskapliga seminarier, och är kanske inte ens önskvärt fullt ut i politiken. Maktutövning, expertkunskap och problemlösning är alla legitima delar av det politiska livet. Frågan är i vilka proportioner de uppträder och när vi kan förvänta oss mer av det ena än det andra.

Kopplingen till kommittéväsendet
Hur förhåller sig då dessa idealtyper till det som ska diskuteras under detta symposium, nämligen kommittéväsendet? Jag återkommer strax till det men låt oss först slå fast att kommittéväsendet har varit utmärkande för svensk politisk kultur, vilket Amnå åskådliggjort med dessa citat:17

• ”ett lika betydelsefullt som särpräglat drag i svenskt statsliv”18 • ”a key to understanding the very essence of Swedish political culture”19 Det är femtio års mellanrum mellan citaten, men budskapet är detsamma. Kommittéväsendet har ju varit inget mindre än en svensk paradgren, en institutionaliserad del av politikskapandet inte minst un-

17 Amnå, E. (2010): ”Speaking Truth to Power”? Statsvetarna och kommittéväsendet, i Jerneck, M. & Badersten, B. (red.), Kontraster och nyanser — Svensk statsvetenskap i brytningstid, specialnummer av Statsvetenskaplig Tidskrift (årg. 112, nr 5). 18 Heckscher, G. (1958): Svensk statsförvaltning i arbete. Andra rev. upplagan. Stockholm: SNS, s. 204. 19 Trägårdh, L. (2007): ”Democratic Governance and the Creation of Social Capital in Sweden: The Discreet Charm of Governmental Commissions”, i Trägårdh, L. (red.) State and Civil Society in Northern Europe: The Swedish Model Reconsidered. New York: Berghahn Books, s. 263.

der byggandet av välfärdsstaten. Kort kan konstateras att kommittéerna delvis fått kompensera för ett internationellt sett litet regeringskansli. Samtidigt ska påpekas att kommittéväsendet aldrig har haft någon särskilt stark rättslig ställning. Vad gäller kopplingen till de skisserade idealtyperna ovan bör vi förhålla oss till de tre överlappande syften som kommittéväsendet har givits:20 1) Beredningsorgan inför regeringsavgöranden 2) Forum för att skapa politiskt samförstånd 3) Kan bidra till att ny kunskap utvecklas

Kombinationen av dessa syften kan mycket väl utläsas utifrån den del av idealtypen som betonar deliberation, vilken präglas av rationalism, öppenhet och konsensus. Historiskt sett kan vi säga att kommittéerna har varit den arena där politiker, experter och policyanalytiker ingått i ett samtal, där man utifrån sina olika utgångspunkter och erfarenheter försöker resonera sig fram till en ”bästa lösning”. Här kan också nämnas att kommittébetänkandet i normalfallet är den första länken i en lång kedja av vidsträckta deliberationer och politiska utspel. Kort sagt överensstämmer kommittéväsendet i teorin bäst med den idealtyp som betonar deliberation. (Det hindrar inte att det i praktiken finns exempel på kommittéer vars arbete och slutprodukter de styrande politikerna hanterar på ett sätt som bättre överensstämmer med de andra idealtyperna, kunskapsnonchalans eller expertdelegation.) En påläst kritiker skulle dock invända att detta i bästa fall är en historiskt korrekt beskrivning, och frågan är förstås om denna beskrivning håller streck idag. Tre kritiska punkter kan pekas ut av de undersökningar som har gjorts av kommittéväsendet på senare tid, och det gäller utredningarnas allt kortare tid, deras bristande kvalitet och en tilltagande politisk styrning. Flera rapporter har alltså publicerats med nedslående resultat om kvaliteten i de betänkanden som svenska statliga utredningar levererar. Riksdagens revisorer publicerade en rapport 1997 där man visade på svårigheterna att förena tidspress och kvalitetskrav i kommittéernas arbete.21 I en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) avlivar författarna vad de kallar

”myten om utredningarnas höga kvalitet och objektivitet”.22 Och även Riksrevisionen har gjort en uppföljning av riksdagsrevisorernas granskning från 1997, och dessvärre tycks de allvarliga problemen kvarstå. Man konstaterar att utredningsuppdraget och utredningstiden inte står i proportion till varandra, och därutöver tar man

20 Amnå 2010. 21 Riksdagens revisorer, Kommittéväsendets roll och arbetsformer, Förslag 1997/98:RR3. 22 Ds 1998:57, Kommittéerna och bofinken — Kan en kommitté se ut hur som helst?, Rapport till ESO.

upp flera brister vad gäller utredningarnas dataunderlag.23 Andra kommentatorer påpekar att när utredningstiden kortas ned, går det för fort för att man ska hinna ta fram någon ny kunskap.24 Ett genomgående tema är således att utredningarna ofta ges otillräckligt med tid för att söka svar på stora — och oprecisa — frågor, och några tar också upp att kontakten mellan utredningarna och aktuell forskning är bristfällig. Som Amnå påpekar blir det paradoxalt nog just de centrala myndigheterna och regeringskansliet som i utredningens ställe tvingas ta över ansvaret för beredningsarbetet från de utredningar som skulle komplettera och avlasta Regeringskansliet i just det avseendet.25 Det förutsättningslösa kunskapssökandet vingklipps utan tvekan av den ökade tidspress som har uppstått. Det faktum att enmansutredningar har kommit att dominera, en ökning som har skett på bekostnad av parlamentariskt sammansatta kommittéer, ses i diskussionerna också som tecken på att den politiska styrningen av kommittéerna ökat. Denna utveckling har av forskare m.fl. beskrivits som att kommittéväsendet genom åren har kommit att knytas allt närmare Regeringskansliet.26 Utifrån kunskap och politik-perspektivet ger den sammantagna bilden förstås anledning till oro. Kommittéerna som ett uttryck för deliberation i politikskapandet för att finna ”bästa lösningar” för samhällsproblem undergrävs av de iakttagelser som här presenterats. Tendensen vittnar inte om en glidning mot det som vi här etiketterat ”expertdelegation”, utan den utveckling som alla dessa kritiska punkter tycks peka ut är snarare att det beredningsarbete som görs i kommittéerna riskerar att betraktas som en ritual alternativt en intressekamp av de styrande politikerna. De senare är ju inte beskrivningar som överensstämmer med formuleringarna i Kommittéhandboken om vilken övergripande uppgift en utredning har:

”Kommittéerna har till uppgift att ta fram fakta, analysera dem och lägga fram förslag. På detta sätt förbereds åtskilliga av regeringens åtgärder på olika områden.”27 Praktiken vad gäller kommittéväsendet har således förändrats. Detta är kanske i sig inte konstigt, betydelsen av dessa förarbeten har ju också förändrats på grund av inträdet i EU. Men om praktiken förändras så är det också dags att justera beskrivningen av kommittéväsendet. Alldeles uppenbart är det, exempelvis, att när oppositionen i allt lägre utsträckning ges plats i utredningarna så ser riksdagen till att

23 Riksrevisionen, Förändringar inom kommittéväsendet, RiR 2004:2. 24 Ruin, O. (2008): ”Det statliga kommittéväsendet” i Heckscher, Sten & Eka, Anders (red.), Festskrift till Johan Hirschfeldt. Uppsala: Iustus förlag. 25 Amnå 2010, s. 558. 26 Johansson, Jan, 1992, Det statliga kommittéväsendet — kunskap, kontroll och konsensus, diss. Stockholm: Univ; SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst — En samlad förvaltningspolitik för staten, betänkande av Förvaltningspolitiska kommissionen. 27 Ds 2000:1, Kommittéhandboken.

skapa nya — och konkurrerande — utredningsarenor. Ett tydligt exempel på det är att grundlagsförändringar numera inte nödvändigtvis föregås av grundlagsutredningar i regeringens och kommittéväsendets regi. När det gäller reformeringen av den statliga revisionen i Sverige var det riksdagens samtliga partier — förutom regeringspartiet (s) — som initierade, utredde och beslutade om denna genomgripande reform.28 Sammanfattningsvis, de problem som pekats ut vad gäller kommittéväsendet (tid, kvalitet och politisk styrning) skapar ett legitimitetsproblem och kan hota det uppfattade värdet av de beslutsunderlag som tas fram (utredningsbetänkanden). Konkurrens från andra utredningsarenor är i sig inte något dåligt (kunskapspluralism), men det kan vara ett tecken på att en tidigare etablerad arena förlorat i tyngd och uppfattad trovärdighet. Hur framtiden ser ut för kommittéväsendet hänger således på vilka förutsättningar som utredningsarbetet ges framöver.

28 Ahlbäck Öberg, S. (2011 [kommande]): ”Regeringsformen och den samtidiga reformen av Riksrevisionen”, temanummer om grundlagsreformen i Statsvetenskaplig tidskrift, årg. 113, nr 3.