Universalredskap i regeringens verktygslåda

Av statssekreteraren MAGNUS G.GRANER och ämnesrådet PATRIK ÖRNSVED

Artikeln ger ett regeringskansliperspektiv på kommittéväsendet och utgör en bearbetning av författarnas anföranden vid 2011 års Häringesymposium.1

Inledning
I sin mångsidighet är statliga utredningar oöverträffade som redskap för politisk samhällsstyrning. Inte bara kan de ges vitt skilda uppgifter, avpassade efter rådande behov och politiska realiteter. Flexibiliteten är stor också när det gäller förberedelsen och genomförandet av utredningsarbetet. Något av detta berörs i denna artikel, som tar upp bl.a. frågor om hur och varför utredningar tillsätts, i vilken utsträckning och på vilka sätt de styrs, i vilka fall de blir föremål för parlamentarisk insyn och hur det säkerställs att deras arbetsförhållanden blir så goda som möjligt. Framställningen tar i första hand sikte på utredningen och utredningsbetänkandet som inslag i lagstiftningsprocessen.

När man tillsätter en utredning
Utredningar har olika syften. Ett av de främsta är naturligtvis att på ett eller annat sätt förverkliga regeringens reformambitioner och långsiktiga politiska program. Många utredningar som tillsattes i tiden närmast efter alliansregeringens tillträde var av det slaget.
    Men mycket ofta är besluten att tillsätta utredningar styrda av händelser i omvärlden. Det mest uppenbara exemplet är när det ankommer på Sverige att genomföra en EU-rättsakt eller annat internationellt instrument. Ett annat exempel på omvärldsstyrning är att en utredning tillsätts för att lösa ett problem som föranletts av samhällsutvecklingen eller påtalats av viktiga intressegrupper.
    Det är inte heller ovanligt att man utreder för att utvärdera en tidigare genomförd reform. Det kan bero på att reformen var omstridd i riksdagen — eller rent av inom regeringen — och att förslagen därför fick ”sockras” med ett löfte att inom ett par år genomföra en efterkontroll. En utvärdering kan förstås också behövas om det visar sig att

1 Symposiets tema var ”Kommittéväsendet — förr, nu och i framtiden”. Anförandena hölls under rubriken ”Överväganden inför beslutet att tillsätta en utredning: behov, direktiv, utredningens organisation m.m.” De synpunkter och erfarenheter som redovisas i artikeln är i första hand hänförliga till Justitiedepartementets verksamhetsområde, men torde i många fall vara giltiga även för Regeringskansliet i övrigt.

en reform inte har fungerat eller inte fått önskat genomslag i rättskipning eller förvaltning.
    Vidare finns det utredningar vars uppdrag är att föreslå hur styrningen av vissa myndigheter bör ordnas. Så är t.ex. fallet med den nu pågående utredningen om polisens organisation (Polisorganisationskommittén).2 Ett närbesläktat fall är när regeringen låter utreda om en ny myndighet bör inrättas eller en befintlig myndighet avvecklas. Ett gemensamt drag hos de utredningar som faktiskt tillsätts är att de har segrat i de prioriteringsdiskussioner som förs inom departementet. En helt avgörande sak när det gäller att tillsätta utredningar är nämligen att olika utredningsbehov måste vägas mot varandra. Allt kan inte utredas samtidigt. I verksamhetsplaneringsprocessen ägnas mycket tid och arbete åt detta. Avstämning sker också med de fyra regeringspartiernas samordningskanslier i Statsrådsberedningen.

När man utreder på annat sätt
Att en viss fråga inte alls eller i vart fall inte för tillfället anses kunna bli föremål för utredning inom kommittéväsendets ram betyder dock inte nödvändigtvis att saken måste ligga obehandlad. Ett utredningsarbete kan också bedrivas i departementets egen regi och resulterar då i en promemoria som efter remissbehandling kan utgöra beredningsunderlag för t.ex. ett lagstiftningsärende. Nästan alltid publiceras en sådan promemoria i Ds-serien och utgör då en departementspromemoria.3 Ett utredningsarbete som drivs av departementet kräver inte ett formellt regeringsbeslut för att komma igång och inte heller i detalj övervägda direktiv. Det innebär bl.a. att tidsvinster kan göras i ärenden där det är viktigt att snabbt presentera förslag. Samtidigt medför valet av en sådan utredningsform vissa nackdelar. Den kanske allvarligaste är att man går miste om möjligheten att genom expertmedverkan från myndigheter, universitet och intresseorganisationer ta tillvara det kunnande som finns på olika håll i samhället. Det senare är ju en av kommittéväsendets stora förtjänster och en berättigad fråga är därför varför man avstår från den möjligheten.

2 Dir. 2010:75. 3 En departementspromemoria kan tillkomma på i huvudsak två olika sätt. Det första är att en tjänsteman i departementet skriver promemorian inom ramen för sitt ordinarie arbete, med sedvanlig granskning av huvudman och rättschef samt politisk förankring. Det andra sättet är att en utomstående person får i uppdrag av departementet att skriva promemorian. I det senare fallet beskrivs uppdraget i en uppdragsbeskrivning och kan vara av olika slag. Det kan antingen bestå i att biträda departementet med att ta fram ett utkast till departementspromemoria. På samma sätt som när promemorian skrivs av en tjänsteman förblir författaren då anonym och utkastet blir föremål för beredning och eventuell överarbetning i departementet. Uppdraget kan också vara att i eget namn presentera förslagen och skriva departementspromemorian. Sådana uppdrag ges till i princip samma krets av personer som får uppdrag som särskild utredare. Även en sådan departementspromemoria måste dock — innan den kan tryckas — beredas i Regeringskansliet och förankras politiskt.

Många gånger är skälet att den aktuella uppgiften helt enkelt inte kräver stöd av sådant kunnande. Att genomföra ett välförhandlat och okontroversiellt EU-direktiv är t.ex. inte sällan en övervägande lagteknisk uppgift, där det för den fortsatta beredningen ofta är fullt tillräckligt med de synpunkter som remissinstanserna avger under remissförfarandet.
    I andra fall beror valet av promemorian som utredningsform på den tidsnöd som råder i ärendet. Goda skäl hade i och för sig kunnat anföras för att ge uppgiften till en särskild utredare, men förslagen måste helt enkelt fram snabbare än vad som hade varit möjligt den vägen. En departementspromemoria framstår då gärna som ett fullgott substitut. Den omständigheten att det rör sig om ett snabbt uppkommet behov innebär dessutom att departementets utredningsbudget vid tillfället kan visa sig vara helt intecknad. Även detta kan givetvis i sig vara ett skäl till att man väljer att utarbeta en promemoria i stället för att tillkalla en särskild utredare.
    Promemorian är vidare ett utmärkt redskap när arbetet går ut på att justera eller komplettera ett redan befintligt utredningsbetänkande. Genomförd remissbehandling eller en därefter inträffad händelse kan ha visat att utredningens förslag i något hänseende inte räcker till för att lösa det angivna problemet. Då är det ofta lämpligt att inom departementet ta fram en promemoria med en alternativ lösning, som sedan remitteras och tillsammans med betänkandet får ligga till grund för det fortsatta arbetet.4 Slutligen kan det någon gång förekomma att den fråga som ska övervägas anses vara så känslig att regeringen och regeringskansliet vill få kontinuerliga avrapporteringar och ha direkt inflytande över arbetet under hela dess gång. I ett sådant fall är promemorian utan tvivel den lämpligaste utredningsformen.

Hur man styr …
Har det emellertid konstaterats att både behov och förutsättningar finns att låta utreda en viss fråga inom kommittéväsendets ram, gäller det att noggrant klarlägga vad som ska vara syftet och målsättningen med uppdraget och vilka eventuella begränsningar som bör uppställas för utredarens arbete. Detta görs i kommittédirektiven.
    Det är alltså genom direktiven som regeringen riktar in och styr utredningens arbete. Rätt utformade ska de dra upp ramarna för utredningsarbetet, men inte föregripa lösningarna. Inom dessa ramar ska utredaren sedan åtnjuta stor frihet i utförandet av sitt uppdrag. Särskilt viktigt blir det därför att direktiven klargör sammanhang, har en genomtänkt struktur och är tydliga. Inte sällan kan tydligheten

4 I sådana fall kan man ibland tillgripa den ännu smidigare lösningen att ta fram ett utkast till lagrådsremiss, som sänds ut på remiss (se t.ex. ärendet om nya regler för dödförklaring, prop. 2004/05:88). Nackdelen med ett sådant förfarande är självfallet att utkastet inte publiceras och därmed inte får samma spridning som en departementspromemoria.

behöva drivas så långt att det uttryckligen framgår att en viss fråga inom problemkomplexet inte ska omfattas av övervägandena. En beskrivning av bakgrunden till uppdraget ska givetvis också finnas med, låt vara att den ofta kan göras betydligt kortare än vad som brukar bli fallet. Över huvud taget bör direktiven som helhet vara så kortfattade som deras avgörande betydelse medger.
    När det gäller uppdragets närmare utformning finns stor valfrihet och häri ligger mycket av det som gör kommittéväsendet till ett så mångsidigt instrument i regeringens hand. Det klassiska utredningsuppdraget består i att mot en presenterad bakgrund kartlägga och analysera vissa frågor och — oftast — lämna författningsförslag. Betydligt större kreativitet kan dock visas i uppdragsformuleringen, om det skulle behövas för att tillgodose politiska realiteter eller andra intressen. Så kan utredaren t.ex. ges i uppdrag att värdera skälen för respektive emot införande av vissa regler, men instrueras att lämna förslag till lagteknisk lösning även om han eller hon för egen del skulle finna att sådana regler inte bör införas.5 Detta kan ibland underlätta den fortsatta beredningen. Likaså kan det förekomma att utredaren får i uppgift att reformera en viss lagreglering, men inom ramen för uppdraget också stå fadder för framtagandet av ett självregleringsinstrument för näringslivet som kompletterar lagen.6 Vidare kan det i vissa fall vara en praktisk lösning att dela upp arbetet i etapper. Ett alternativ är därför att utredaren först får i uppgift att göra och i ett delbetänkande redovisa en kartläggning av en fråga eller ett problemområde. På grundval av det som redovisats beslutar regeringen sedan tilläggsdirektiv som ger utredaren besked om vad det fortsatta uppdraget ska gå ut på. Ytterligare en variant är att utredaren instrueras att föreslå flera alternativa lösningar på ett och samma problem. Genom ett sådant förfarande kan remissinstanserna få ett särskilt stort inflytande över lagförslagets slutliga utformning.
    Med tanke på direktivens stora betydelse för utredningens resultat är det givetvis angeläget att det finns ett mycket gott underlag när de ska tas fram. De tjänstemän som handlägger ärendet har därför stor frihet att även utifrån inhämta den kunskap som kan behövas. Så sker också i stor utsträckning. Möten med företrädare för myndigheter, universitet och organisationer är inte ovanliga för detta ändamål.

… och styr om
Det ska inte döljas att departementsledningen ofta får information om vad en pågående utredning är på väg att komma fram till. Källan är då i allmänhet den departementstjänsteman som ingår i utred-

5 Jfr t.ex. det uppdrag som Handlingspliktsutredningen redovisade i SOU 2011:16 (Allmän skyldighet att hjälpa nödställda?). 6 Jfr t.ex. Utredningens om mutor betänkande (SOU 2010:38). Syftet med självregleringsmomentet var där att på ett alternativt sätt tillgodose vissa intressenters förväntningar på en lagreglering med mycket konkreta riktlinjer för vad som ska anses vara tillåten respektive otillåten beslutspåverkan.

ningen som sakkunnig eller expert, men information kan någon gång erbjudas också av utredaren. I inget av dessa fall utlöser upplysningarna några styrande åtgärder, annat än om utredaren själv bjuder in till det. Ett eventuellt samtal om utredningens inriktning och blivande förslag blir alltså helt och hållet på hans eller hennes villkor. Ibland kan sådana kontakter resultera i att regeringen beslutar tilläggsdirektiv som i något hänseende förändrar uppdraget.
    Visar det sig vid redovisningen av ett uppdrag att förslagen hamnat ”fel” — från politiska eller andra utgångspunkter — står olika åtgärder till buds. Ett drastiskt alternativ är att avstå från att remittera betänkandet och helt avskriva reformplanerna. En långt vanligare lösning är att tillsätta en ny utredning — eller, som vi sett, ta fram en departementspromemoria — som ska komplettera de ursprungliga förslagen och sedan remittera båda lagförslagen samtidigt. Slutligen är det förstås ett alternativ att ta fram en helt ny produkt och remittera den i stället för betänkandet. Överlag är det emellertid rätt ovanligt med sådana korrigerande åtgärder från regeringens sida, i allt fall när det gäller utredningar som den själv tillsatt.
    Att andra överväganden kan behöva göras vid ett regeringsskifte är dock klart. Det kan då finnas sittande utredningar som den nya regeringen av olika skäl inte upplever som relevanta eller lämpligt inriktade eller lämpligt bemannade. Om det upplevda problemet ligger på det senare planet, väljer man ofta att byta ut utredaren. Rör det sig däremot om riktigt grundläggande invändningar mot den politiska problemformulering som föranlett uppdraget, blir utredningen med all säkerhet nedlagd. Och i händelse av andra synpunkter på uppdraget kan den nya regeringen besluta tilläggsdirektiv och därigenom inrikta arbetet på ett annat sätt.7 Hur man säkerställer parlamentarisk insyn
Den hittillsvarande framställningen har mestadels tagit sikte på det fallet att en särskild utredare utses att fullgöra regeringens uppdrag och till sin hjälp får sakkunniga och experter. Vid utredning av vissa mer centrala frågor är det emellertid angeläget att företrädare för riksdagspartierna får tillfälle att ha synpunkter på ett så tidigt stadium som möjligt. I sådana fall är det sedan länge kutym att sörja för parlamentarisk insyn i utredningsarbetet.
    Det klassiska sättet att säkerställa bred politisk förankring på utredningsstadiet är att anförtro uppdraget åt en kommitté med en oberoende ordförande och med representanter för riksdagspartierna

7 Så skedde t.ex. i fråga om Utredningen om översyn av Ekobrottsmyndigheten, som tillsattes av en socialdemokratisk regering. I utredningens ursprungliga direktiv uttalades att det var en utgångspunkt för regeringen att myndigheten ”bör finnas kvar”. Sedan alliansregeringen tillträtt beslutades tilläggsdirektiv som innebar att det inte skulle finnas någon på förhand förordad organisatorisk lösning. Som skäl för detta angavs att översynen skulle bli så förutsättningslös som möjligt och utredaren få större frihet att göra sina bedömningar. Se SOU 2007:8.

som ledamöter. Sådana parlamentariska kommittéer tillsätts regelmässigt vid utredningar på grundlagsområdet men kan komma ifråga också vid utredning av andra frågor som anses viktiga eller känsliga och berör många människor i deras vardag. Exempel på nu sittande parlamentariska kommittéer är Yttrandefrihetskommittén8, Namnlagskommittén9 och den tidigare nämnda Polisorganisationskommittén.
    Ett alternativt — och numera rätt vanligt — sätt att åstadkomma parlamentarisk insyn är att man utser en särskild utredare och att det ”till stöd för utredarens arbete” inrättas en referensgrupp med representanter för riksdagspartierna. Av direktiven framgår då att det ska finnas en sådan grupp och att utredaren ska samråda med den. Påföljdsutredningen är ett aktuellt exempel på detta.10 Enligt utredare som arbetat med parlamentariska referensgrupper leder denna form av insyn ofta till friare diskussioner med partiföreträdarna än vad som kan bli fallet i en kommitté.
    Det bör betonas att den omständigheten att en kommitté varit parlamentariskt sammansatt också ställer särskilda krav på den fortsatta beredningen av det avlämnade betänkandet. Det finns då ett ansvar att vårda den ibland ganska delikata balans som utredningen kan ha uppnått i sina överväganden. Skulle det bli aktuellt att göra avvikelser från utredningens förslag — t.ex. på grund av remisskritik — ankommer det därför på departementet att förankra utkast till proposition och i förekommande fall lagrådsremiss med de partier som deltagit i utredningsarbetet. Så skedde t.ex. i stor omfattning vid beredningen av Grundlagsutredningens förslag.11 Slutord
Vad många regeringar måste önska sig är att — vid sidan av sitt ofta arbetstyngda regeringskansli — ha tillgång till en krets av hängivna, erfarna och kompetenta utomstående personer som efter instruktion kan ta sig an förberedande analys- och lagstiftningsarbete i alla tänkbara frågor och som dessutom arbetar förhållandevis snabbt, med hög kvalitet och till relativt begränsad kostnad. Den goda nyheten för svenskt vidkommande är att ett sådant universalredskap finns. Det är kommittéväsendet.
    En tillgång som denna måste förstås vårdas och ges så goda arbetsförhållanden som möjligt. Regeringskansliet lägger sig också vinn om detta. Till det viktigaste hör då att utredningarna ges tillräcklig budget och att utredningstiderna inte blir alltför korta. (Sker det någon gång övertramp i det senare hänseendet, beror det oftast på att uppdraget gäller införlivande av en EU-rättsakt med snäv genomförandefrist.) På längre sikt främjar det naturligtvis också en utredares arbets-

8 Dir. 2003:58, 2007:76, 2008:42. 9 Dir. 2009:129. 10 Dir. 2009:60. 11 Se prop. 2009/10:80 s. 83.

tillfredsställelse om han eller hon inom rimlig tid får se sitt arbete omsatt i lagförslag eller annat ställningstagande från regeringens sida. Den uttalade ambitionen är därför att redan vid beslutet om direktiv planera för mottagandet av det kommande betänkandet och skapa utrymme för det arbete som då blir aktuellt. Att det finns en förbättringspotential i denna planeringsprocess måste dock medges, även med beaktande av de omprioriteringsmöjligheter som alltid måste finnas i en politiskt styrd organisation.