Arbetet i utredningen — finns det framgångsrecept?

 

 

Av professor JAN ROSÉN

Ett utredningsarbetes ”framgång” kan värderas på många olika sätt och på många nivåer. Nedan analyseras några faktorer som kan vara av betydelse främst för ett utredningsarbetes genomförande på ett sätt som gynnar objektivt kvalitativa aspekter, framläggande av användbara resultat inom föreskriven tid och som förmår balansera olika anspråk som ställs på såväl utredarna som det utredda. Frågan om förutsättningarna för utredningsresultats framgång i den efterföljande politiska processen om genomförande av förslag som ett resultat kan rymma antyds blott i denna text.

 

Inledning
Regeringen beslutade den 10 april 2008 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra såväl en redaktionell och språklig översyn av lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, URL, som en detaljgranskning av bestämmelserna om upphovsrättens övergång och vissa centrala frågor om så kallade avtalslicenser.1 Undertecknad utsågs till särskild utredare. Arbetet i vad som kallades Upphovsrättsutredningen avslutades den 8 april 2011 och hade då resulterat i delbetänkandet SOU 2010:24, Avtalad upphovsrätt, och slutbetänkande SOU 2011:32, En ny upphovsrättslag. Det är närmast med dessa färska erfarenheter i åtanke som några reflexioner här skall ges på det allmänna temat — Finns framgångsrecept för utredningsarbetet? En utrednings ”framgång” kan värderas på många olika sätt. En given framgång är förstås att utredningens förslag vinner gehör hos regeringen som i sin tur går fram med en proposition till en, som det kan visa sig, välvillig riksdag. Utredningsresultatet vann gehör och var såtillvida framgångsrikt. Men frågan är onekligen långt mer komplex än så och vårt aktuella tema rör väl snarast hur arbetet i utredningen kan genomföras på ett sätt som kan sägas vara fruktbart, resultatinriktat och givande ur en rad aspekter som inte bara handlar om hur mottagandet av slutresultatet sedermera ter sig.
    Dessutom är det förmodligen en banal sanning att förutsättningarna för ett (snabbt) genomförande av ett utredningsresultat främst beror på, i den följande ordningen, (1) att utredningen arbetar med genomförande av ett EG-direktiv, (2) att den politiska viljan finns, (3) ett relativt entydigt remissutfall och (4) att tillgänglig budget och personella resurser finns för att ta utredningsresultatet till en lagrådsre-

 

1 Se dir. 2008:37 och tilläggsdirektiv 2009:65.

miss etc. De senaste tjugo åren har svenskt lagstiftningsarbete onekligen varit präglat av genomföranden av unionens direktiv, något som helt klart kan ställa sig i vägen för lagstiftningsuppgifter som inte har unionsrättslig grund.

 

Utredningens arbete
Kommittédirektiven
Utformningen av en utrednings direktiv kan uppenbarligen variera från fall till fall i en rad hänseenden. Detta ligger i sakens natur och är typiskt sett något som följer av de skiftande förutsättningar och individuella egenheter som karaktäriserar snart sagt varje utredningsuppgift. Rimligen underlättar det dock för en utrednings arbete om direktiven kan uppfattas som tydliga och klart målinriktade. Överlag anförs det nog också att tydliga direktiv är viktiga för det goda utredningsresultatet, nämligen i den meningen att utredningen då får möjlighet att prestera vad som kan sägas ha efterfrågats, något som kan säkra en snabb process i parlamentet.
    Inte så sällan kan en utredning dock ges tämligen öppna eller kanske rentav helt öppna direktiv, kanske därför att uppdragsgivaren vill ha ett resultat som vederbörande inte behöver känna sig särdeles bunden av eller som ger öppningar för en utveckling i flera riktningar, något som kan vara politiskt tilltalande. Därmed är också sagt att helt öppna direktiv, om de än formellt erbjuder utredningen ett generöst mandat att utveckla olika frågeställningar, kan mynna i att vunnet resultat ter sig helt ointressant redan på dagen för framläggandet och snabbt förpassas till glömskans domän. Utredningen om obligatorisk arbetslöshetsförsäkring och A-kassa för några år sedan kom uppenbarligen fram till något som väl rymdes inom utredningsdirektivens ram, men som visade sig inte vara särdeles önskvärt på politisk nivå.
    Bilden är dock långtifrån entydig. Exempelvis fick Upphovsrättsutredningen synnerligen öppna direktiv i betydande frågor, något som nog i det fallet var ett riktigt grepp. Bl.a. ombads utredningen att pröva huruvida ett ”stärkande” av upphovsmannens ställning i avtalsförhållanden var behövligt och, i så fall, hur detta kunde eller borde ske genom lagstiftarens åtgärder. Således utan minsta fingervisning om hur ett sådant stärkande, i förkommande fall, skulle kunna åstadkommas lagstiftningsvis. Vidare lät direktiven Upphovsrättsutredningen pröva i vad mån kollektiv licensiering på upphovsrättens (vidsträckta) område fungerat bra i praktiken. Var förekommande lösningar på marknaden kostnadseffektiva, fick upphovsmännen vad de skulle/borde ha? Hur åstadkom kollektiva lösningar att vederbörliga hänsyn togs också till utlänningars rättigheter vid utnyttjanden av deras verk på den svenska marknaden? Dylika överväganden öppnade för ett närmast marknadsanalytiskt närmande till frågeställningarna utan att direktiven gav

anvisning om hur detta skulle ske eller om kollektivisering allmänt sett alls borde befordras. I tilläggsdirektiven öppnades dock för införande, om Upphovsrättsutredningen kom fram till att detta var motiverat, av en ny särskild (kollektiv) avtalslicens efter dansk modell.
    I flera hänseenden var Upphovsrättsutredningens direktiv inriktade mot frågeställningar som resultatlöst prövats flera gånger tidigare i Sverige och andra nordiska länder. Främst märks kanske den känsliga och ytterst komplexa frågan om förhållandet mellan anställda upphovsmän och deras arbetsgivare såvitt gäller rätten till upphovsrättsligt skyddade arbetsresultat. Frågan om införande av en så kallad arbetsgivarregel är sådan att den tämligen givet väcker diametralt motsatta uppfattningar om vad som är rätt och rimligt när den ställs till olika intressegrupper i samhället. De helt öppna direktiven härvidlag syftade förvisso till att få saken väl genomlyst. Men kanske bottnade ”öppenheten” här i att förhoppningarna om att kunna lagreglera detta minerade område var lågt ställda i förhand och att själva den gedigna och allsidiga utredningen fick vara gott nog för att sedan låta saken bero.
    Det sist nämnda ger alltså vid handen något som kan vara välmotiverat i åtskilliga utredningssammanhang, nämligen att öppna direktiv helt enkelt kan syfta till att åstadkomma en allsidig genomlysning av en komplex materia, men utan klara lagstiftningsambitioner.

 

Tidsfaktorn
Det goda utredningsresultatet, i bemärkelsen gedigen faktaredovisning, allsidig analys och ett påtagligt utrymme för kreativa lösningar kräver generellt sett att tillräckligt antal arbetstimmar kan nedläggas i projektet, dvs. att den tid utredningen får disponera matchar svårigheterna med att lösa uppgifterna i det enskilda fallet. Tidsfaktorns tillräcklighet beror givetvis på ämnets komplexitet, men också på personella resurser och, igen, på direktivens utformning; direktivens förmåga att lägga ett fokus och att rama in arbetsytan kan rimligen förkorta utredningens behov av att konsumera tid.
    Normaltiden för utredningsarbete torde idag ligga på c:a två år. Tendensen är nog att utredningstiderna skall bli kortare, även om det alltjämt finns utredningar som pågått i decennier. Upphovsrättsutredningen fick, efter viss förlängning, tre år till sitt förfogande. Den tidsramen får nog anses tämligen generös, åtminstone sett till den genomsnittliga utredningstid som numera torde förekomma. Till den bilden bör också fogas att vid sidan av den särskilde utredaren fanns två utredningssekreterare, varav en huvudsekreterare, som på heltid, eller näst intill, verkade under hela utredningstiden, vilket gav utredningen ett synnerligen starkt sekretariat. Men många frågor var som sagt helt öppna och påtagligt komplicerade och man kan notera att tillvägagångssättet för att åstadkomma den erforderliga analysen, till

exempel av marknadsorienterade frågor, på inget sätt tedde sig given sett till frågeställningarnas natur.
    Möjligen kan man i vår tid skönja förhöjda krav på att utredningsväsendet skall matcha det mer eller mindre dagsaktuella politiska arbetet i departement och riksdag. Lite tillspetsat kan kanske sägas att behovet av att balansera vissa politiska intressemotsättningar i samtiden kan vara viktigare än att få fram ett verkligt gediget utredningsresultat, dvs. att politiken i den meningen kan vara viktigare än kvalitén, eftersom det angelägna i att snabbt få fram ett underlag för politiska beslut kan gå ut över utredningens kvalitativa arbete.

 

Utredarens integritet vs politiska krav
Det är givetvis så att vissa utredningar arbetar under en avsevärd politisk press — frågornas natur kan vara sådana att ett mångfacetterat politiskt spektrum kastar ljuskäglor av olika kulör över utredningens arbete. För att arbetet i utredningen skall kunna omtalas som lyckosamt måste under dylika omständigheter snart sagt alla frågor lämnas öppna, dvs. inte hårt inriktas mot singulära specifika förslag, så att en helhet lättare kan betraktas inför de politiska val som skall göras. I det sammanhanget kan även noteras att utredningens sammansättning kan ha avsevärd praktisk betydelse, dvs. frågan om den bör vara parlamentariskt sammansatt, ske inom ramen för departementets tjänstemäns arbete eller åstadkommas genom en särskild (extern) utredare. För åstadkommande av unionsrättsliga implementeringar torde internt departementalt arbete, publicerat i Ds-serierna, ha varit det vanligaste under senare år, även om särskilda utredare fått hand om till antalet flest utredningar. Parlamentariskt sammansatta utredningar förekommer typiskt sett för brett anlagda spörsmål som griper in i flera rättsområden eller som eljest är av fundamental natur, såsom grundlagsorienterade utredningar eller utredningar exempelvis på socialförsäkringarnas domän.
    Såvitt gäller departementspromemorior får nog observeras att utredningens sekretariat kan arbeta under ansenlig press såtillvida som den politiska styrningen kan vara kraftfull och därmed resultera i ett utredningsresultat som i förekommande fall får omtalas som osjälvständigt. Tjänstemannen som ogillar styrningen, sett till det materiella underlaget i utredningen som vederbörande kommit att bearbeta eller utveckla, kan ju inte gärna avsäga sig uppdraget, även om han eller hon har en principiell möjlighet att göra det. Den särskilde utredaren har däremot en större möjlighet att hävda sin integritet, åtminstone såtillvida som vederbörande kan ta sin hatt och gå. Sekretariatet i en Ds-utredning, liksom i en parlamentarisk utredning, kan alltså arbeta under ansenligt tryck att leverera vad som uttalat eller outtalat förväntas vid varje tillfälle. I den parlamentariska utredningen torde även partsmotsättningar vara legio och därmed svåra att hantera inte minst för sekretariatet.

Utredningens sammansättning
Som redan framgått är en utrednings arbetsresultat, inte bara ur en rent kvalitativ aspekt, objektivt prövad, starkt beroende av vilken sammansättning som utredningen har. Valet av en parlamentarisk sammansatt eller en departemental utredning ter sig förstås välmotiverat eller självklart i vissa givna sammanhang såsom antytts ovan. Detsamma kan nog sägas om möjligheten att knyta sakkunniga eller experter till en utredning, något som skall beröras mer nedan. Såvitt gäller genomförande av undersökningar med anlitande av särskilda utredare kan noteras en del kvalitativa aspekter som möjligen skiljer den särskilde utredarens arbete från den bild som framträder vid betraktande av de båda andra utredningsformerna.
    Tydligt är att den särskilde utredaren kan handplockas i sin egenskap av expert på de frågor som utredningen aktualiserar eller åtminstone som en på området rejält erfaren person. Att låta experten arbeta ger typiskt sett fördelar i form av precision i arbetet och, kan man anta, goda förutsättningar för att utredningen slutför uppgiften inom den angivna tidsramen.
    Av nästan samma dignitet är nog det förhållande att den särskilde, externe, utredaren kan så att säga avlasta ett politiskt känsligt ämne; genom att stå obunden till något särskilt intresse kan utredaren koncentrera sig på att efter bästa förmåga leverera ett initierat och välavvägt resultat samtidigt som inget politiskt intresse kan sägas vara bundet av resultatet, eftersom det får stå för utredaren vad han eller hon kommit fram till.
    Upphovsrättsutredningen trädde till vid en tidpunkt när upphovsrätten var en särdeles känslig politisk fråga, direkt berörd i valrörelserna under 2000-talets första decennium och massmedialt mycket uppmärksammad. Alla riksdagspartier hade en upphovsrättslig agenda under detta decennium, redovisad på partiernas officiella hemsidor, något som också gällde många enskilda riksdagsledamöter, bland vilka bilden var mycket splittrad även inom regeringsalliansens grupperingar. Upphovsrätten träffades också av en åtminstone i rättsligt hänseende förvirrad offentlig debatt om illegal fildelning, inte minst i kölvattnet på rättegångarna mot fildelningssajten The Pirate Bay. Upphovsrätten fick också klä skott för missnöje på sina håll med FRA-frågornas hantering, utan reell koppling till de sistnämnda, och som ett element i genomförandet av den så kallade IPRED-lagen.2 Hade Upphovsrättsutredningen varit parlamentariskt uppbyggd så fanns det i april 2008, i ljuset av det nyss sagda, skäl att tro den inte alls skulle ha kunnat genomföra uppdraget, i vart fall inte särskilt väl, utan fastnat i basala motsättningar om upphovsrättens konstruktion,

 

2 Se regeringens proposition 2008/09:67, Civilrättsliga sanktioner på immaterialrättens område — genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/48/EG av den 29 april 2004 om säkerställande av skyddet för immateriella rättigheter.

syfte och ändamålsenlighet. Genom att placera utredningen i händerna på en särskild utredare kunde det resultat som förväntades av uppdragsgivaren effektueras — genomlysning av en lång rad knivigheter, varav åtskilliga som väntat på sin lösning i många år, och åtföljande förslag till ny lagstiftning.
    Rent framställningstekniskt kan det också finnas klara fördelar med en särskild utredare med expertstatus. Åtskilliga utredningar med annan sammansättning kan ofta resultera i betänkanden som är onödigt voluminösa, med många upprepningar och en framställning uppbyggd så att säga som ett rondo. Detta kommer sig nog oftast av att utredarna skriver sig in i ett ämne som de inte på förhand behärskar. Slutresultatet kan bli bra i alla fall, men läsarens tålamod frestas och framställningssättet stör resultatets tillgänglighet och överskådlighet. Knapphetens och det direkta tilltalets dygder vid rättsliga överväganden menar jag har demonstrerats väl i Upphovsrättsutredningens båda betänkanden, delbetänkandet SOU 2010:24, Avtalad upphovsrätt, och slutbetänkande SOU 2011:32, En ny upphovsrättslag, vilka på c:a 300 sidor vardera förmådde exponera såväl många materiella nyordningar, och skälen härtill, som en lag i ny språkdräkt och ny editering.3 Metodproblem
Det kan inte vara ovanligt att en utredning står inför betydande svårigheter när det gäller att välja metod för att åstadkomma eftersträvade resultat. Det måste åter sägas att utredningsdirektiven även härvidlag kan ha avgörande inverkan och således erbjuda avsevärda lättnader för utredningen genom sättet att ange utredningsuppdragets ramar.
    Upphovsrättsutredningen lämnades att pröva ett flertal spörsmål som hade implicita metodproblem, till exempel vad gäller den utvärdering av organisationsstrukturen på området, effekter av kollektivisering av rättigheter liksom avtalsmarknadens egenheter i alla de sammanhang där upphovsrätt utgör en angelägenhet. Anlitande av en särskild utredare var nog här liksom i andra liknande sammanhang en genväg genom personlig kännedom om förhållandena, tillgång till relevanta källor eller kännedom om var och hur relevant information kan inhämtas. Här spelade dock anlitande av experter en mycket viktig roll i utredningsarbetet. Upphovsrättsutredningen hade engagerat så många som 35 experter i arbetet, varav fyra representerade lika många departement. Expertgruppen var rekryterad för att väl representera de många intressegrupper som finns på den upphovsrättsliga arenan. Intressemotsättningarna inom gruppen vara alltså givna. Men av betydenhet såvitt här intresserar är att gruppen även tillförde utredningen

 

3 Det kan noteras att URL är en relativt omfattande lagprodukt — den rymmer c:a 120 paragrafer fördelade på tretton kapitel.

kunskaper och insikter som i väsentlig mån kom att överbrygga de ovan antydda metodproblemen. Inte minst gäller detta vad som kan kallas för marknadsanalytiska moment i utredningsarbetet. Härtill kom förstås att experterna förmådde rätta till rena sakfel i inhämtat bakgrundsmaterial och att i övrigt bidra till en nyanserad och balanserad analys genom intensiva diskussioner vid möten i plenum eller med delar av expertgruppen. Experter kan även ge in skriftliga promemorior i ämnet, vilket ofta är värdefullt (det skedde i betydande mån inom Upphovsrättsutredningens ram), men i så fall utan anspråk på att få framträda i det tryckta betänkandet, ett anspråk som sakkunniga däremot kan ha.
    En stor expertgrupp som representerar mer eller mindre specifika/motsatta intressen kan knappast förväntas befordra utpekandet av ett för gruppen gemensamt lagförslag i ett slutligt betänkande. Möjligheten att nå något av en förlikning eller samstämmighet på ett område, såsom upphovsrättens, där man i förhand vet att motsättningarna bland berörda grupper är betydande eller där marknadens heterogena natur är uppenbar, är givetvis begränsad, milt sagt. Engagerandet av en stor expertgrupp kan alltså ha andra värden, såsom demonstrerades i Upphovsrättsutredningens fall, främst genom inflödet av fackkunskaper från en marknad som är ovanligt spretig och motsägelsefull ur ett fågelperspektiv. Utredningens sekretariat och den särskilde utredaren får nog prestera slutsatserna, men i förekommande fall väl befordrade av expertgruppens kvalificerade insikter.

 

Allmänna synpunkter
Utredningsarbete kan ske för att tillgodose många ändamål, inte bara för att producera underlag och förslag till ny lagstiftning. En uppgift som, sedd för sig, en utredning förvånande nog sällan åläggs är att skriva om lagar som i språkligt hänseende ter sig omoderna och, än mer angeläget, att redigera om sådana lagprodukter som över tid överlagrats med mängder av tillägg och ändringar så att deras tilllämpning och, rent av, läsbarhet försvårats allvarligt. Större lagverk som gällt under lång tid uppvisar nämligen ganska ofta brister vad gäller inre logik och konsekvent tillämpad terminologi m.m. även om de initialt framstod som välbalanserade och välformulerade produkter. Det torde vara ett allmänt önskemål att sådana lagverk borde moderniseras för att stärka dem som praktiska instrument hos rättsvårdande myndigheter och för att stävja en tendens till isolering av rättens innehåll från den allmänhet som onekligen intresserar sig för densamma.
    Emellertid initieras sällan sådana uppgifter av statsverket, annat än som tillskott till en utrednings uppgift att åstadkomma nya eller ändrade regler i materiell rätt. Här menar jag att modernt utredningsväsende borde ha en given uppgift. Kostnaderna för dylikt språkligt

städarbete och för att höja lagprodukters kvalitet som de arbetsinstrument de är får sägas vara försumbara i sammanhanget. Nyttan överstiger vida kostnaden! Ett slående exempel utgör just Upphovsrättsutredningens uppgift att modernisera och förenkla språket i upphovsrättslagens bestämmelser, att göra lagen mer överskådlig och lättillgänglig från redaktionell synpunkt, att föreslå en ny kapitelindelning och paragrafnumrering och att i anslutning härtill vid behov föreslå en ny lag. Genom många överlagringar, tillskott och ändringar ter sig 1960 års URL som milt sagt svårtillgänglig och otidsenlig, något som påpekats på flera håll under senare år.4 Ett välbehövligt remedium erbjöds alltså i SOU 2011:32, En ny upphovsrättslag.
    Enligt min mening har svenskt utredningsväsende i dylika arbetsuppgifter ett tämligen givet framgångskoncept som borde tas tillvara bättre i framtiden. Det är lätt att peka ut många större lagverk som i högsta grad är mogna för samma renoveringsarbete som URL underkastats, således utan att de i rent sakligt hänseende behöver ha tjänat ut.

 

4 Se t.ex. Lagutskottets betänkande 2004/05:LU27 s. 18 f.; Lagrådets yttrande i prop. 2004/05:110 s. 557 f.; jfr Rosén, En ny upphovsrättslag? Den svenska upphovsrättslagen 50 år — prolog, episod och epilog, NIR 2/2011 s. 134 ff.