Hur tar remissinstanserna fram sina yttranden?

Av professor LENA MARCUSSON

Det är fyra frågor som jag kommer att beröra i detta inlägg:
1. Hur tar Uppsala universitet och framför allt den juridiska fakulteten vid Uppsala universitet fram sina remissyttranden?
2. Vad kostar det?
3. Är det värt pengarna?
4. Varför gör vi på detta viset? Borde vi organisera det hela på något annat sätt?

Jag har inte själv gjort någon undersökning av hur det brukar gå till hos olika instanser och känner inte heller till om det finns någon sådan undersökning. Förmodligen hanteras det på ganska skiftande sätt beroende på om vi har att göra med en intresseorganisation, kommuner och landsting, ett universitet, en domstol, våra ordinära och extraordinära granskningsorgan, vanliga förvaltningsmyndigheter, de särskilda utvärderingsmyndigheterna etc.
    Därför ska jag nu bara kommentera det jag känner till: En remiss ställs ibland till Uppsala universitet som myndighet och i andra fall direkt till en fakultet, ofta då juridiska fakulteten som expertorgan i ”rättskällekedjan”. Ytterligare en variant är att ett departement direkt kontaktar en forskare eller en forskargrupp utan att universitetet eller fakulteten är inblandad eller ens tillfrågad. De centrala förvaltningsledningarna vid universiteten är ofta kritiska emot att remisser inte alltid ställs till universitetet direkt. Departementen har naturligtvis all rätt i världen att rikta remisserna som de vill, men man bör vara medveten om att universitetens organisationer ser olika ut och förändras, vilket kan innebära att det utifrån kan finnas svårigheter att identifiera den kompetens man efterfrågar. Det kan vara ett skäl att ställa remissen till universitetet som kan förväntas ha större överblick över den expertis som finns tillgänglig. Å andra sidan finns naturligtvis exempel på betänkanden som i första hand rör lagtekniska frågor, där det är naturligt att som traditionen är ställa remissen direkt till en juridisk fakultet.
    Ungefär fyrtio remisser om året har under de senaste åren ställs till universitetet, medan antalet som ställs till enskilda forskare är okänt. Mellan trettio och sextio remisser per år har ställts direkt till juridiska fakulteten. När universitetet får en remiss är det ofta fråga om att universitetet som myndighet berörs, t.ex. remisser om intern styrning och kontroll eller arbetsmiljö hos myndigheter. Men det kan också röra sig

om en ren fack-fråga där universitetet förväntas ha expertis men departementet kanske inte kan lokalisera den. Det kan gälla t.ex. miljöområdet, tekniska frågor och frågor med ett antal olika aspekter som kan kräva t.ex. både juridisk, medicinsk och naturvetenskaplig kompetens. Sedan verkar departementen ha olika policy: Justitiedepartementet skickar nog regelmässigt remisserna som då alltid gäller lagstiftning till de juridiska fakulteterna, om det inte skulle vara en direkt myndighetsfråga. Andra departement ställer nog oftare remissen till universitetet, som då får överväga hur man ska hantera det. Förslaget till ny förvaltningslag skickades direkt till fakulteten från Justitiedepartementet, medan betänkandet från Styrutredningen skickades till universitetet. Nyligen kom en remiss från Utbildningsdepartementet, som rörde ett betänkande om rätt för skolelever att få sina betyg omprövade. Det gäller lagstiftning, och man skickar remissen till universitetet, som i sin tur tar in synpunkter från utbildningsvetare och från jurister.
    Ett annat exempel som jag hörde talas om just när jag förberedde det här inlägget, var frågan om den svenska vargjakten stred mot EUrätten, där Sveriges Lantbruksuniversitet, SLU, fått remissen. Som man brukar, lämnade universitetet uppgiften att ta fram ett remissvar till en erfaren forskare och dekan som med hjälp av andra experter utformat ett svar. Andra forskare vid SLU tyckte annorlunda, vilket resulterade i att inte mindre än tre olika instanser inom universitetet förutom rektorsgruppen skickade in egna svar med divergerande uppfattningar: Artdatabanken, Centrum för biologisk mångfald och Vargforskningscentrum markerade sina uppfattningar. Det var förstås omöjligt för universitetet att sammanjämka dessa åsikter.
    Min erfarenhet från Uppsala universitet i början av 2000-talet är att remisser som ställts till universitetet handläggs så att förvaltningschefen och kanslicheferna överväger lämpliga sakkunniga, som kan finnas på förvaltningen eller på fakulteterna. Ofta sätter man samman en grupp av sakkunniga från olika institutioner, med en handläggare från förvaltningen som sekreterare, om det är en större remiss. Gruppens förslag granskas av kanslichefen eller någon annan tjänsteman som fått ansvaret för hanteringen i det enskilda fallet, och svaret skickas ut med handlingarna till rektorssammanträdet, där det föredras av tjänstemannen och sedan diskuteras av rektor, prorektor, förvaltningschefen och studentkårens ordförande tillsammans med föredraganden. Ibland kan det bli en ingående diskussion om vad universitetet bör svara, vilket kan inkludera både fackaspekter, språkliga synpunkter och mer ”politiska” överväganden. Beslutet skrivs under av rektor, men det anges också vilka experter som medverkat i att ta fram yttrandet och vilken kompetens de har. Det är alltså en ganska omständlig process som hänger ihop med att universitetet är en stor organisation med många skilda expertområden. Men det är också, vill jag hävda, en noggrann och kvalitetsinriktad handläggning.

När juridiska fakulteten får en remiss är det ofta Justitiedepartementet som är avsändare. Jag har gått igenom statistik från några år:

Totalt till jur.fak. Från Ju. 1995 29 7 2005 31 22 2009 58 27 2010 32 18

Det går knappast att utläsa någon tydlig trend i detta begränsade material. Antalet remisser per år verkar dock normalt ligga kring trettio och i ganska stor utsträckning kommer remisser direkt även från andra departement än Justitiedepartementet.
    Hur går det då till när fakulteten handlägger en remiss? Fakultetssekreteraren bereder ärendet och rådgör med dekanen om vem som ska svara. Ofta tillfrågas någon som i sin tur kan sätta samman en grupp. Men det kan vara svårt att ha överblicken över den kompetens som finns. Ibland är det t.ex. en doktorand som sitter inne med den specialkunskap som behövs, men det är kanske bara handledaren som känner till detta. Det är alltså viktigt att gå ut ganska brett på fakulteten och undersöka vem som är lämplig bedömare.
    Arbetet som läggs ner varierar förstås mycket, beroende på betänkandets art, vilken expertis man själv har på det berörda specialområdet och vilken tid man kan frigöra. Korta remisstider är svåra att hantera beroende på att den närmsta tiden i en akademisk lärares tillvaro redan är uppbokad av andra arbetsuppgifter. Tre månader är därför verkligen en minimitid för planeringen om det inte gäller väldigt begränsade, mindre omfattande remisser.
    Oftast har en enskild forskare hela ansvaret i praktiken för den färdiga produkten. Men när det gäller stora betänkanden, är det nästan alltid en grupp som bereder yttrandet. För remissen om den senaste Grundlagsutredningen var vi tre professorer som skrev, men det kunde egentligen ha funnit skäl att anlita minst fyra till som experter på avskilda områden. Regeln är att dekanus skriver på remissvaren på delegation från fakultetsnämnden. Sedan varierar det över tid hur mycket fakulteten som sådan genom fakultetsnämnden eller genom dekanen blandar sig i. Under en tid i början av 1990-talet, när vi misstänkte att kvaliteten på remissvaren började sjunka, hade vi ett remissutskott av allmänt betrodda professorer, som granskade förslagen till remissvar, innan dekanen skrev på. Dekanerna har också olika intressen och kunskaper som kan göra att de plötsligt kastar sig över något svar som i deras ögon verkar märkligt! Det inträffar dock enligt min erfarenhet ganska sällan.
    I allmänhet hinner man inte ta upp frågan i fakultetsnämnden och om man gör det blir det inte någon ingående granskning. Diskussion blir det oftare när det gäller interna remisser som vi också har rätt gott om.

En fråga som blir alltmer besvärande i den tid av ekonomism som vi lever i är den kostnad som remissinstanserna har för hanteringen. För universiteten gäller en samverkansuppgift, den s.k. tredje uppgiften vid sidan av utbildning och forskning. Att svara på remisser och bidra med sin expertkunskap är i hög grad en samverkansuppgift, även om många inom universitetet tänker mer på företagssamverkan och innovationer när man talar om tredje uppgiften. Det som gäller för all sådan aktivitet är i alla fall lika: den anses så intimt kopplad till forskningen att universitetet inte får några anslag till kostnaderna.
    Myndigheterna ska räcka varandra handen, och förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen, har jag lärt mig och lärt ut. Dessutom har staten bekostat satsningen på utbildning och forskning. Självfallet ska man svara när regeringen frågar. Men alla forskare i dag måste disponera och redovisa sin arbetstid på ett helt annat sätt än förr, och utrymmet finns normalt inte för att plötsligt avsätta en stor del av en arbetsvecka till något som man inte kunnat planera in och där meritvärdet för den enskilda forskaren ofta ifrågasätts. Vi har i och för sig börjat redovisa inom fakulteten hur mycket arbete av den här arten som vi gör, som ledamöter, sakkunniga eller experter i kommittéer och som särskilda utredare. Remissvar tas ibland upp på meritlistan i forskarnas cv:n! Det är kvalitetsgranskningar, publiceringsstatistik och effektivitetsgranskningar, egeninitierade och externa, som gäller. Tiderna är sådana.
    Statskontoret liksom Ekonomistyrningsverket och Konkurrensverket är myndigheter som insett tidens krav och tar upp kostnaden för remisshanteringen i sina årsredovisningar. 2010 redovisade Statskontoret att antalet besvarade remisser var 103. Total mängd tid som gick åt var 2 645 timmar. I genomsnitt tog ett remissvar 25 persontimmar att hantera. Den totala kostnaden för remisshanteringen uppgavs till 2 976 000 kr år 2010. Här ingår personalkostnaden och OH.
    Jag tror att det är väldigt lågt räknat, men det kan vara en utgångspunkt. Jag tror nämligen att vi måste börja fundera mer över hur remisshanteringen ska utformas både från regeringens och från remissinstansernas sida, bland annat med hänsyn till resursutnyttjandet. Det hänger ihop med vad man får ut i kvalitet.
    Regeringskansliets anvisningar för remisskrivandet är bra, en viss likriktning av upplägget på ett remissvar underlättar framför allt för mottagaren förstås, men även för skribenterna. Inom universitetet bör vi kanske göra det tydligt för de enskilda experterna hur det är tänkt? Det är inte självklart på alla håll att man söker upp Regeringskansliets anvisningar! Om remissvaren är tydliga i de grundläggande ställningstagandena och avstyrker eller tillstyrker sammanfattningsvis, blir det en bättre utgångspunkt för både det politiska ställningstagandet och arbetet i departementet.
    Riksrevisionen redovisar i sin senaste rapport om kommittéväsendet från 2004, Förändringar inom kommittéväsendet, en ganska omfat-

tande undersökning av remissvarens kvalitet som gjordes på uppdrag av demokratiutredningen 1999. Resultatet var inte alltför upplyftande när det gällde remissvarens betydelse som kvalitetssäkring. Troligen är remissvaren av mycket varierande kvalitet, beroende på bland annat tidsbrist men också på att man inte alltid lyckats identifiera de mest kompetenta bedömarna. Remissvaren får ibland karaktären av kriarättande och kritiska men inte särskilt konstruktiva synpunkter. Jag brukar läsa dem när jag själv varit involverad i en utredning, även om det ibland är förvånande krångligt i dessa digitala dagar att få tag i remissvaren. Skulle man inte kunna länka dem från departementets hemsida? Departementen kunde vara litet mer hjälpsamma i detta avseende. Myndigheterna har däremot blivit bättre på att lyfta fram sina remissvar på hemsidan. JO:s remissvar är ofta särskilt läsvärda, åtminstone på de områden jag intresserar mig för.
    Men remissvarens kvalitet kan också återspegla betänkandenas kvalitet. När det blir fråga om produkter som framställs på mycket kort tid, är det ibland så att remissinstanserna förväntas inte bara värdera utan också fylla i och komplettera med ganska omfattande synpunkter på sådant som inte har behandlats i betänkandet på ett tillräckligt grundligt sätt.
    När ett betänkande är en typisk kompromissprodukt: vad kan remissinstansen tillföra? Det kan finnas problem med att hantera betänkanden där redan alla särintressen har beaktats. Experten kan efteråt visa på inkonsekventa förslag, motsägelser eller felgrepp, men diskussionen riskerar att bli låst. Bättre är då ofta att en utredning är konsekvent och rak och utmanar intressena så får remissinstanserna, där alla särintressen finns representerade, sedan komma med alla invändningar. Man bör i varje enskilt fall överväga om en utredning ska vara en sammanvägningsarena eller ett verktyg för att ta fram ett kunskapsunderlag. Parlamentariska utredningar är förstås utmärkta när politiska skillnader ska hanteras och problemen bli föremål för en bred belysning. Systemet med en särskild utredare och ett antal sakkunniga kan fungera bra, men att alltid ha experter från olika berörda departement i utredningsgruppen kan man sätta frågetecken för. Ibland kan experterna söka påverka utredningsarbetet på ett sätt som hotar utredningens oberoende och därmed resultatets kvalitet.
    Hur är det med remissförfarandet som sådant? Är det utformat på ett sätt som passar dagens samhälle? Ibland får man intrycket att man litet slentrianmässigt vänder sig till ett stort antal instanser utan närmare överväganden om vem som kan tänkas svara och var den egentliga expertisen finns. Svårigheten att identifiera rätt remissinstans och finna de verkliga experterna på högst komplicerade problemställningar ska inte underskattas. Ska man slentrianmässigt fråga Lund, när svaret kanske finns i Uppsala — eller i Umeå? Borde remisserna vara mer riktade till personer med särskild kompetens? Eller till universiteten som själva får avgöra vilket

facklig expertis som ska anlitas? Så vill för övrigt universitetsledningarna ofta ha det, som jag redan antytt.
    Det finns, menar jag, några alternativ till dagens mest använda modell: Man kan bjuda in och arvodera särskilt utvalda experter eller av en fakultet utvalda experter att göra en granskning på eget ansvar antingen under utredningens gång eller efteråt som en del i det fortsatta beredningsarbetet. Ett skäl för detta är att riktade remisser sparar tid för alla och man får större möjlighet att välja expert och verkligen få ett kvalitativt tungt bidrag. Det blir kanske svårare att använda remissvaren som ett slags ritual (nu har vi frågat men egentligen bryr vi oss inte) och ett remissyttrande kan få mera tyngd. Argumenten mot ett sådant tillvägagångssätt är att man inte bör styra vem som får yttra sig och bara efterfråga ja-sägare. Detta kan dock kanske lösas genom att en allmän remiss utan skyldighet att besvara den skickas ut med möjlighet att höra av sig inom en bestämd tid. De demokratiska aspekterna på behovet av insyn och offentlig debatt tillgodoses då.
    Ett annat alternativ är att man väljer ut specifika frågor som man vill ha förslag till svar på innan man bestämmer sig i utredningen. Sedan får dessa förslag diskuteras vid ett seminarium med särskilt inbjudna experter och representanter, innan betänkandet görs klart. Båda alternativen används då och då i dag, och poängen är kanske att man ska våga göra olika.
    I dag har remissvarandet flera funktioner: expertkunskap, demokratiskt inflytande, framförande av s.k. särintressen, vilket kan göra det svårt att förorda en gemensam lösning för alla betänkanden och alla typer av remissinstanser.
    Både utredningsväsendet och remissförfarandet behöver dock för att bevara effektivitet och kvalitet differentieras mer än som sker i dag och anpassas till olika behov. En remisslista på 100 instanser må verka tilltalande, men det finns bättre sätt att utnyttja resurserna utan att förlora öppenhet och offentlig debatt om viktiga förslag.