Brug af lovforberedende udvalg i Danmark

Av højesteretsdommeren LARS HJORTNÆS

Udvalgsarbejde bruges jævnligt som led i lovforberedelsen også i Danmark. I artiklen beskrives praksis og nogle udviklingstendenser, og der peges på nogle forskelle i forhold til Sverige. Bl.a. synes der at være tradition for en noget stærkere politisk indflydelse på udvalgsarbejde i Danmark.

Indledning
”Kært barn har mange navne”, men i Danmark er det yderst sjældent, at det, som i Sverige hedder en komité, hedder en ”komité”: I Danmark kaldes komiteer (ud fra nogle ikke formaliserede kriterier) for ”kommissioner”, ”råd”, ”arbejdsgrupper” og — som det mest udbredte — ”udvalg”. Men uanset betegnelsen er der ikke ingen afgørende forskelle med hensyn til vilkårene for, hvordan arbejdet udføres, og derfor kalder jeg for nemheds skyld det hele for ”udvalgsarbejde” i det følgende.
    I Danmark er der ikke — eller ikke længere — en helt klar skillelinje mellem lovforberedelse i udvalg på den ene side og departemental lovforberedelse på den anden side. Især i de senere år har der været flere eksempler på diverse mellemformer. Bl.a. er flere meget omfattende regeringsudspil på det økonomiske og velfærdspolitiske område blevet forberedt under former, der umiddelbart har kunnet minde om udvalgsarbejde, men hvor arbejdsprocesserne, inddragelsen af eksterne repræsentanter og især den intense politiske styring har afveget meget fra klassisk udvalgsarbejde. F.eks. blev der i 2005 nedsat et ”Globaliseringsråd” med deltagelse af 5 ministre og repræsentanter for interesseorganisationer, erhvervslivet og læreanstalter. Regeringen havde et katalog af forslag klar til offentliggørelse, da rådet afsluttede sit arbejde, og rådets hundredvis af ideer til håndtering af globaliseringen blev således slet ikke offentliggjort i rådets navn. Men omvendt er det jo klart, at der her ikke var tale om en sædvanlig departemental forberedelse af lovgivning.
    Der er også andre mellemformer, som ministerierne typisk vælger ud fra et ønske om at forene ønsket om grundig, sagkyndig forberedelse med et ønske om hurtighed. Et eksempel er, at ministeriets embedsmænd laver et lovudkast med bemærkninger, som derefter inden høringsfasen forelægges for et udvalg til udtalelse. Et andet eksempel er, at ministeriet afholder en møderække med deltagelse af interesseorganisationer og særligt sagkyndige, hvor der udveksles ideer til brug for ministeriets videre arbejde med et lovgivningsinitiativ. Nogle gan-

ge kaldes dette en ”uformel arbejdsgruppe”, og grænsen til et formelt udvalgsarbejde kan være ret flydende. Et tredje eksempel er, at ministeriet laver et baggrundsnotat om problemstillingen med flere løsningsmodeller, som derefter sendes i høring hos berørte myndigheder og organisationer, inden ministeriets beslutter, hvordan et lovforslag nærmere skal udformes. Med disse forbehold for terminologi og mellemformer vil jeg i det følgende sige lidt mere om, hvordan det mere klassiske udvalgsarbejde foregår i Danmark.

Hvor ofte og hvorfor bruges udvalg som led i lovforberedelsen?
En nylig undersøgelse af brugen af udvalg i en halv snes udvalgte ministerier viste et klart fald gennem de seneste ca. 30 år. Bl.a. viste undersøgelsen, at mens det i 1977/78 var ca. 50 procent af de gennemførte nye love, der byggede på forslag fra lovforberedende udvalg, var denne andel i 2005/06 faldet til ca. 18–19 procent. Tendensen synes at fortsætte, så andelen nu er endnu lavere, men det skyldes nok til dels en øget brug af de mellemformer, jeg tidligere har nævnt. Justitsministeriet synes at indtage lidt af en særstilling, idet klassisk udvalgsarbejde her bruges noget oftere end i de øvrige ministerier (ca. halvdelen af dette ministeriums lovforslag bygger på forudgående udvalgsarbejde, og tallet ”snyder” endda, for når det drejer sig om substantiel lovgivning med mere vidtrækkende betydning, er forberedelse i udvalg hovedreglen).
    Der er ingen faste regler om brug af udvalg som led i lovforberedelsen. I Justitsministeriets ”Lovkvalitetsvejledning”, som er rettet til samtlige ministerier, nøjes man med at sige, at der ud fra et lovkvalitetshensyn er væsentlige fordele ved at bruge lovforberedende udvalg i stedet for, at fagministeriet selv udarbejder lovforslaget — dels fordi alle relevante synspunkter fra begyndelsen kan blive lagt åbent frem og gennemdrøftet, dels fordi lovforslag, der er forberedt i udvalg, ofte er mere gennemarbejdede, end hvis de kun er forberedt internt i ministeriet.
    Der er tale om en blødt formuleret anbefaling, som nok indirekte afspejler det forhold, at udvalgsarbejde altid er et led i en politisk proces — udvalgsarbejde iværksættes grundlæggende ud fra politiske motiver. Dette grundvilkår er måske samtidig en del af forklaringen på den generelt faldende tendens og på Justitsministeriets særstilling.
    Når klassisk udvalgsarbejde i dag generelt bruges i mindre omfang end før, skyldes det i hvert fald ikke, at lovgivningen er blevet mindre kompliceret. Derimod er der i dag mere international lovgivning, som er pligtstof og ikke giver valgmuligheder ved gennemførelsen, men herudover skal man nok primært lede efter politologiske forklaringer på den faldende tendens. Noget af det centrale i udvalgsarbejde er således bl.a. inddragelse af berørte interesseorganisationer i politikudviklingen, men mange interesseorganisationer på det socio-

økonomiske område, herunder på erhvervs- og arbejdsmarkedsområdet, har i dag en svagere medlemsmæssig forankring og tilknytning til politiske partier end tidligere. Partiernes og organisationernes fælles relationer til bestemte vælgergrupper er også blevet løsere, og derfor har det i dag ikke samme politiske værdi at inddrage organisationerne via formelt udvalgsarbejde. På retsområdet er forholdene anderledes — her vægter lovtekniske hensyn meget tungt, og der er fortsat et stærkt fagligt miljø, som i vidt omfang har et fælles normsæt, og som embedsapparatet desuden er en del af.
    Når en minister vælger at igangsætte et lovforberedende udvalgsarbejde, kan beslutningen bero på så mange forskellige politiske og/eller administrative hensyn, at det er svært at tale om et normaltilfælde. Men ét mål med at nedsætte et udvalg er naturligvis at sikre en bedre lovkvalitet, både indholdsmæssigt og teknisk. Et andet — delvis sammenfaldende — mål kan være at sikre en bedre forståelse for og accept af lovgivningen hos de grupper, som lovgivningen særligt vil berøre. Når interesseorganisationerne deltager i drøftelserne helt fra starten, får lovgivningen således ofte en bedre gennemslagskraft sidenhen. Det gælder især ved administrative reformer. Et tredje mål kan være at vinde tid, hvis det drejer sig om en vanskelig problemstilling, hvor ministeren er udsat for et stærkt pres for at gøre et eller andet ved et problem, som vækker debat, og hvor nedsættelsen af et udvalg kan være både den fremadrettede handling, der er brug for her og nu, og et værn mod forhastede beslutninger. Et fjerde mål kan være at bane vej for en bredere forståelse i offentligheden for en reform, som ministeren ønsker, men ikke har politisk flertal for, og hvor der kan være brug for i ro og mag at finde løsninger, som alle berørte kan leve med og bakke op.
    Når en minister fravælger udvalgsarbejde, så lovforslaget i stedet forberedes af ministeriets embedsmænd, kan det på samme måde bero på mange forskellige hensyn. Det kan f.eks. være fordi, der er tale om en teknisk ukompliceret lovgivning, og at resultatet af det lovforberedende arbejde af politiske grunde er helt givet på forhånd. En anden årsag kan være, at ministeren af rent politiske grunde finder det nødvendigt at handle straks — det er ikke ideelt, men den politiske virkelighed kan ikke altid leve op til ideale forestillinger. Desværre synes den politiske virkelighed dog i stigende omfang at være lig med ”medievirkeligheden”, der generelt ikke belønner tålmodig besindelse uden for blitzlyset.
    Når det drejer sig om EU-retsakter, er situationen lidt anderledes, fordi den danske beslutningsprocedure i EU-sager er udformet sådan, at der som regel foregår en form for uformelt udvalgsarbejde, mens retsakten forhandles i EU-systemet. Det sker i de såkaldte specialudvalg, som afgiver indstillinger til regeringen om, hvilken forhandlingsposition den danske regering bør indtage. Specialudvalgene holder møder forud for, at den pågældende sag skal behandles i minis-

terrådet, og de berørte interesseorganisationer indbydes til at deltage i de relevante specialudvalgs drøftelser og inddrages på denne måde aktivt i beslutningsprocessen på et tidligt tidspunkt.

Hvordan foregår udvalgsarbejdet?
Når det er besluttet at iværksætte et udvalgsarbejde, er der mange måder at tilrettelægge det på. Udformningen af udvalgets kommissorium har naturligvis central betydning. Det varierer fra sag til sag, hvor åbent kommissoriet bliver, men en minister vil normalt være opmærksom på faren for at få ansvaret for et forslag, som ikke dur, hvis udvalget bindes for meget. Normalt angives i kommissoriet, hvilke hovedhensyn der skal lægges særlig vægt på, og eventuelt angives visse bestemte løsningsmuligheder, som udvalget skal overveje — og eventuelt udforme konkrete modeller for — uanset om udvalget kan anbefale dem eller ej.
    Hvor lang tid et udvalg får til sit arbejde, varierer naturligvis fra sag til sag under hensyn til emnets karakter og omfang. Men der er nok en tendens til, at fristerne bliver kortere, hvilket er til potentiel skade både for grundigheden og for rekrutteringen af kvalificerede udvalgsmedlemmer, der jo typisk også har mange andre gøremål. Det er vel en almindelig erfaring, at det ikke altid er af det onde med en kort frist, for den kan hjælpe med til at disciplinere drøftelserne og fremme beslutningslysten i udvalget — men efterhånden ses det ikke helt sjældent, at et udvalg med ekstern repræsentation kun får få måneder til at lave en betænkning med forslag og lovudkast om komplicerede lovgivningsspørgsmål, uden at det i alle tilfælde kan forklares med, at det er bydende nødvendigt at få løst det pågældende problem inden for disse få måneder. Også denne udvikling afspejler formentlig i et vist omfang medieverdenens og det politiske livs stigende rastløshed og utålmodighed.
    Hvis et udvalg har ekstern repræsentation — hvilket er det mest almindelige — udpeges som regel en ”neutral” formand, der ofte vil være en dommer eller en professor. I nogle udvalg er formanden en embedsmand. De øvrige medlemmer er normalt repræsentanter for berørte interesseorganisationer samt særligt sagkyndige, der er personligt udpeget. Det er gennem årene blevet mere og mere sjældent, at der deltager folketingsmedlemmer i lovforberedende udvalg — såkaldte parlamentariske kommissioner. Derimod deltager der stort set altid embedsmænd fra det ministerium, som har nedsat udvalget, og eventuelt også embedsmænd fra andre berørte ministerier. Det er som regel også en embedsmand fra det pågældende ministerium, der fungerer som sekretær for udvalget.
    I Danmark er det således helt sædvanligt, at ministeriets embedsmænd deltager i udvalgsarbejde både som medlem (dvs. med stemmeret) og som sekretær, og det afspejler bl.a., at danske ministerier generelt har mere direkte indflydelse undervejs i lovgivnings-

processen end ministerierne i Sverige. I Danmark viser det sig ofte at være gavnligt for den efterfølgende opfølgning af udvalgsarbejdet, at ministeriet på denne måde har et førstehåndskendskab til udvalgets drøftelser og de kompromisser, der ofte er blevet indgået undervejs. Det gør også ministeriet mere forpligtet på at få udvalgets forslag gennemført, at ministeriet selv har været med til at udforme forslagene. Embedsmændenes deltagelse i udvalgsarbejdet har desuden den fordel, at ministeren via embedsmændenes afrapportering kan følge med i, hvilke forslag der er på bordet i udvalget. En minister kan naturligvis ikke diktere, hvad et udvalg skal mene og foreslå inden for rammerne af det givne kommissorium — udvalget er i den forstand selvstændigt. Men i praksis har ministeren og udvalget normalt en fælles interesse i, at udvalgets forslag populært sagt ”rammer skiven”, sådan at forslagene kan forventes at ville få tilslutning i regeringen og siden hen i Folketinget. Ingen udvalgsformand ønsker at se sit møjsommelige arbejde ryge i papirkurven, og omvendt vil en minister typisk gerne vide det så tidligt som muligt, hvis det trækker op til, at udvalget (s flertal) vil anbefale andre løsninger, end dem, ministeren lige havde forestillet sig, for så har han eller hun bedre tid til at genoverveje sine synspunkter. I denne proces har embedsmændene en vigtig rolle som budbringere, og den påvirkning af synspunkter, der sker undervejs i udvalgsarbejdet, kan gå begge veje.