Ett snabbt och kompetent domstolsförfarande för alla typer av mål

 

 

Av riksdagsdirektören KATHRIN FLOSSING och utnämnde hovrättsrådet HENRIK FERNQVIST1

I betänkandet Mål och medel — särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (SOU 2010:44) behandlar Målutredningen en rad förändringar som utredningen bedömer ger domstolarna bättre förutsättningar att avgöra samtliga mål inom rimlig tid och med hög kvalitet. I denna artikel behandlas särskilt frågan om ett generellt krav på prövningstillstånd i hovrätt och kammarrätt samt frågan om förkortad instanskedja för vissa typer av mål.

 


Inledning
Målutredningen har haft i uppdrag att överväga vissa frågor om skyndsamhet och kompetens vid handläggningen av mål i domstol. Mer precist har uppdraget varit att analysera om det finns behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper i organisatoriskt eller processuellt hänseende i syfte att åstadkomma särskild snabbhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet. Med särskilda åtgärder avses författningsreglerade särlösningar i form av t.ex. tidsfrister, koncentration av mål av viss typ till någon domstol eller några domstolar, särskilda ledamöter eller särskilda domstolar knutna till domstolar inom de allmänna domstolsslagen.
    I utredningsarbetet deltog experter från samtliga domstolsslag, ett flertal myndigheter och organisationer samt flera departement, totalt 23 experter. Utredningen presenterade sina slutsatser i betänkandet Mål och medel — särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (SOU 2010:44), som överlämnades till regeringen den 30 juni 2010. Betänkandet är i skrivande stund föremål för ett remissförfarande där 110 instanser ges möjlighet att lämna sina synpunkter.

 

Förändringar av den allmänna ordningen för domstolsprövningen
Uppdraget omfattade alla måltyper som förekommer i domstol. Det kan konstateras att det i allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol och specialdomstol handläggs totalt flera hundra olika typer av mål. Dessa kan hänföras till så gott som alla rättsområden och samhällssektorer. I de olika typerna av mål behandlas vitt skilda intressen. Gemensamt för i stort sett alla typer av mål är dock att det föreligger ett behov av ett snabbt avgörande. En annan sak som förenar nästan alla måltyper är att mycket står på spel för parterna. För att domstolen

 

1Artikelförfattarna har haft uppdrag som särskild utredare respektive sekreterare i Målutredningen.

SvJT 2011 Ett snabbt och kompetent domstolsförfarande… 83 snabbt ska kunna fatta materiellt riktiga avgöranden krävs i de allra flesta fall att de domare som handlägger målen besitter omfattande kunskaper. Därför menar vi att ambitionen måste vara att den allmänna ordningen för domstolsprövningen ska kunna sörja för att alla mål avgörs inom rimlig tid och med hög kompetens. Mycket har hänt på senare tid när det gäller domstolarnas verksamhet i stort och det pågår fortfarande ett brett arbete med att förbättra och effektivisera verksamheten. Bland annat har bara under de senaste fem åren den yttre organisationen setts över och genomgått stora förändringar. Målgrupper har flyttats både från, till och mellan de olika domstolarna. Flera andra reformer eller lagändringar som påverkar domstolarnas verksamhet har trätt i kraft eller kommer att göra det inom kort. Dessutom har domstolarna fått bättre ekonomiska förutsättningar och har kunnat satsa bl.a. på olika avarbetningsinsatser. Konkreta verksamhetsmål har tagits fram för de flesta måltyperna och en verksamhetsstrategi för Domstolsverket är nu utformad med mål satta av domstolarna själva som grund. Resursfördelnings- och dimensioneringsfrågorna har fått ökad uppmärksamhet. Rekryteringsfrågan är central för en framgångsrik domstolsverksamhet och även här har arbete pågått och pågår. Förtroendefrågor har utretts och uppmärksammats, IT-utvecklingen har varit snabb och framgångsrik och säkerhetsfrågorna har lyfts fram. Vidare har satsningar gjorts på ledarskapsutbildningar och kompetensutveckling. En domstolsakademi har etablerats. Det är alltså ingen överdrift att säga att vi har ett domstolsväsende i stark utveckling.
    Vi bedömer emellertid att det krävs ytterligare förändringar för att domstolarna ska ha förutsättningar att avgöra samtliga mål med hög kvalitet och inom rimlig tid. I betänkandet behandlar vi därför några mer generella åtgärder som vi bedömer kan förbättra domstolarnas förutsättningar i dessa avseenden. Till dessa åtgärder hör krav på en mer formaliserad tidsplanering vid handläggningen av mål i domstol. Vi föreslår att domstolarna för alla mål bör göra en uppskattning av när målet kan förväntas bli avgjort, eftersom vi tror att det kan bidra till att få alla inblandade aktörer att fokusera på att få målet klart för avgörande vid denna tidpunkt. Vi föreslår vidare att domstolarna som huvudregel ska upprätta en tidsplan för handläggningen av målen, eftersom vi tror att sådana planer kan bidra till att strama upp och effektivisera handläggningen av många olika typer av mål samt minska behovet av att begära och bevilja anstånd. En annan generell åtgärd som vi förordar är mer flexibla regler om tingsrättens sammansättning vid huvudförhandling i tvistemål. En sådan förändring bör kunna leda till ett generellt sett bättre resursutnyttjande och till snabbare avgöranden.
    Som ett led i att undersöka om domstolarnas arbetsmetoder och arbetsformer kan förbättras rekommenderar vi i betänkandet alla domstolar att göra en detaljerad kartläggning över hur processen som

84 Kathrin Flossing och Henrik Fernqvist SvJT 2011 leder fram till domar och beslut ser ut i dag, en s.k. processkartläggning. En sådan kartläggning har många förtjänster, bl.a. ger den bättre förutsättningar för att hitta problemområden och förbättringsmöjligheter i verksamheten.
    Vi rekommenderar också alla domstolar att kartlägga vilka särskilda kunskaper och erfarenheter inom olika rättsområden som finns representerade bland domarna på domstolen. Utifrån den kartläggningen bör domstolen enligt vår uppfattning överväga behovet av att organisera verksamheten så att vissa typer av mål handläggs av en mindre andel av domarna, s.k. domstolsintern specialisering. Vi bedömer att sådan specialisering kan säkerställa särskild kompetens i domstolsförfarandet för vissa typer av mål och indirekt leda till snabbbare handläggning.
    I betänkandet behandlar vi också frågan om det bör införas ett generellt krav på prövningstillstånd i hovrätt och kammarrätt. Eftersom denna fråga föranledde en hel del diskussion under utredningsarbetet, kan det finnas anledning att behandla den närmare i detta sammanhang.

 

Ett generellt krav på prövningstillstånd i hovrätt och kammarrätt
Vid tillkomsten av rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen (1971:291) fanns det i princip inte några begränsningar när det gällde möjligheten att få ett tingsrättsavgörande respektive ett länsrättsavgörande prövat av andra instans. För att göra förfarandet i hovrätt och kammarrätt mer ändamålsenligt, har det under årens lopp införts krav på prövningstillstånd i hovrätt och kammarrätt för många typer av mål. Skälet till att kravet införts är bl.a. att regler om prövningstillstånd i ledet mellan första och andra domstolsinstans typiskt sett leder till ett snabbare avgörande av målen. De ger också andra instans bättre förutsättningar för att snabbare och mer kraftfullt kunna fokusera på att ta hand om de mål som kräver en fullständig prövning.
    Utvecklingen under de senaste femton åren har gått mot att krav på prövningstillstånd ställs upp vid överklagande till andra domstolsinstans för fler och fler typer av mål. Numera uppställs ett sådant krav för alla tvistemål och domstolsärenden samt för vissa, mindre allvarliga, brottmål. Merparten av de måltyper som överklagas från förvaltningsrätt till kammarrätt omfattas av systemet med prövningstillstånd. Också vissa mål som överklagas från tingsrätt till specialdomstol omfattas. Trots att prövningstillstånd i ledet mellan första och andra domstolsinstans alltså kan sägas vara en huvudregel, är det fortfarande många måltyper som inte omfattas av ett sådant krav. Av de mål som kom in till hovrätt respektive kammarrätt under första halvåret 2009, var det drygt 60 procent respektive drygt 30 procent som inte omfattades av ett krav på prövningstillstånd. Det gäller bl.a. stora målgrup-

SvJT 2011 Ett snabbt och kompetent domstolsförfarande… 85 per som flertalet brottmål och skattemålen. Dessa mål blir således föremål för en fullständig omprövning i andra instans, också i de fall när den instansen redan på ett tidigt stadium kan konstatera att klaganden inte har några utsikter till ändring. Det kan enligt vår uppfattning starkt ifrågasättas om detta är en ändamålsenlig ordning, bl.a. därför att den många gånger innebär nackdelar i form av längre handläggningstider för de aktuella målen i fråga, men indirekt också för andra mål. Detta medför också kostnader för rättsväsendet i stort och, i viss mån, ökade kostnader för parterna i de aktuella målen.
    Flertalet av de skäl som i tidigare lagstiftningsärenden anförts till stöd för att införa prövningstillstånd är allmänna och därmed relevanta också på de områden som i dag inte ingår i systemet med prövningstillstånd. Till dessa skäl hör att ett system med prövningstillstånd gör det möjligt att åstadkomma en mer flexibel och effektiv handläggning av de mål som överklagas till hovrätt eller kammarrätt. Förutom att systemet leder till ett snabbare avgörande i de fall prövningstillstånd inte meddelas, ger det hovrätten och kammarrätten förutsättningar att snabbare och mer koncentrerat handlägga de mål som kräver en fullständig prövning. Systemet innebär vidare att rättsskipningen tydligare får sin tyngdpunkt i första instans och att fokus sätts på hovrättens och kammarrättens kontrollerande funktion (jfr prop. 2007/08:139 s. 23).
    Det uppdrag vi hade, dvs. att säkerställa att de mål som kräver särskild skyndsamhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet får tillgång till detta, är i stor utsträckning en fråga om att se till att resurserna inom domstolsväsendet används där de bäst behövs. Ett system med ett generellt krav på prövningstillstånd vid överklagande till hovrätt och till kammarrätt skulle enligt vår bedömning skapa bättre förutsättningar för att tillmötesgå behovet av olika typer av särskilda åtgärder i andra instans för de mål som kräver en fullständig prövning.
    Det kan i detta sammanhang inte nog tydligt framhållas att ett krav på prövningstillstånd inte innebär att rätten att överklaga är begränsad. För den helt övervägande delen av rättsskipningen är det en självklarhet att underrätternas avgöranden ska kunna överklagas och att felaktiga domar ska rättas i andra instans. Ett system med prövningstillstånd förändrar inte denna ordning. Systemet innebär att den andra domstolsinstansen vid en inledande prövning, grundad på bl.a. underrättens avgörande och vad klaganden har anfört i överklagandet, tar ställning till om det finns skäl att meddela prövningstillstånd. Om redan den inledande prövningen visar att underrättens avgörande är riktigt, ska prövningstillstånd inte meddelas. I övriga fall ska prövningstillstånd meddelas och handläggningen fortsätta. Hovrätten eller kammarrätten ska i dessa fall pröva målet i hela dess vidd och, om det då konstateras att underrättens avgörande är felaktigt, rätta avgörandet.

86 Kathrin Flossing och Henrik Fernqvist SvJT 2011 Det kan mot den redovisade bakgrunden hävdas att begreppet ”prövningstillstånd” är missvisande. Begreppet kan felaktigt leda tanken till att någon prövning inte görs i de fall prövningstillstånd inte meddelas. Som framgått är det emellertid felaktigt. Tvärtom är den prövning som sker när hovrätten eller kammarrätten avgör frågan om prövningstillstånd mycket noggrann och ibland också mycket omfattande. Om det behövs, kan ett beslut i tillståndsfrågan föregås av skriftväxling och i undantagsfall även av ett sammanträde eller en muntlig förhandling.
    Flera förutsättningar måste vara uppfyllda för att ett system med generellt prövningstillstånd ska kunna komma i fråga. En förutsättning är att en sådan reform står i överensstämmelse med Sveriges förpliktelser enligt internationella överenskommelser. Vi gör i betänkandet bedömningen att Sveriges konventionsåtaganden inte utgör något hinder mot att införa ett generellt krav på prövningstillstånd i andra domstolsinstans. Vi konstaterar också att ett generellt system med prövningstillstånd i andra instans inte är någon udda ordning vid en internationell jämförelse (jfr prop. 2004/05:131 s. 176 f.).
    En annan förutsättning för att ett system med generellt prövningstillstånd ska kunna komma i fråga är att reformen inte leder till försämrad rättssäkerhet. En från rättssäkerhetssynpunkt viktig aspekt är under vilka förutsättningar prövningstillstånd meddelas. Från och med den 1 november 2008 gäller en mer förfinad reglering vad gäller förutsättningarna för att meddela prövningstillstånd i hovrätt. Prövningstillstånd ska numera meddelas om det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som tingsrätten har kommit till (s.k. ändringsfall) eller det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som tingsrätten har kommit till (s.k. granskningsfall). Prövningstillstånd ska också meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt (s.k. prejudikatsfall) eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (s.k. extraordinära fall). Ett förslag om att införa samma tillståndsgrunder i allmän förvaltningsdomstol har lämnats i promemorian En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess (Ds 2010:17).
    Genom den angivna utformningen av tillståndsgrunderna skapas enligt vår bedömning tillräckliga garantier för att prövningstillstånd verkligen meddelas i mål och ärenden där underrättsavgörandet är materiellt felaktigt. I sammanhanget bör beaktas att Högsta domstolen har uttalat att hovrätten vid sin prövning inte helt kan begränsa sig till det som klaganden har anfört i sitt överklagande. Hovrätten måste i stället i viss utsträckning ex officio försöka utröna förekomsten av dispensskäl (NJA 2008 s. 1066; se också NJA 2009 s. 798 och 2009 N 65).
    Risken för felaktiga beslut i frågan om prövningstillstånd blir med den beskrivna ordningen enligt vår bedömning sammantaget ytterst

SvJT 2011 Ett snabbt och kompetent domstolsförfarande… 87 begränsad. Samtidigt frigörs genom systemet med prövningstillstånd resurser som i högre grad än i dag kan avsättas för mål med krävande sak- och rättsfrågor, något som i sin tur bidrar till en ökad rättssäkerhet. Sammanfattningsvis kan ett system med generellt eller väsentligt utvidgat prövningstillstånd i leden mellan tingsrätt — hovrätt och förvaltningsrätt — kammarrätt enligt vår bedömning genomföras med bibehållen rättssäkerhet.
    Trots detta skulle det kunna hävdas att ett system med prövningstillstånd är mindre lämpligt för vissa typer av mål. Det skulle kunna göras gällande beträffande t.ex. mål av särskild komplicerad natur och brottmål som rör allvarlig brottslighet.
    När det gäller mål av komplicerad natur kan det konstateras att lagstiftaren redan har infört ett krav på prövningstillstånd vid överklagande till andra instans för t.ex. konkurrensmål och mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Dessa typer av mål tillhör de mest komplicerade målen som handläggs i domstol, ur såväl juridisk som ekonomisk synvinkel. Det är i och för sig tänkbart att effektivitetsvinsten av att införa prövningstillstånd för måltyper av komplicerad natur blir mindre än för andra, inte lika komplicerade, måltyper. Komplexa frågeställningar och ett omfattande processmaterial kan försvåra för den andra domstolsinstansen att avgöra om underrättens avgörande är riktigt, vilket skulle kunna leda till att prövningstillstånd meddelades i högre utsträckning. Också för de nu aktuella måltyperna bör dock ett krav på prövningstillstånd innebära en viss effektivitetsvinst. Vi bedömer mot den bakgrunden att det inte finns skäl att undanta mål av särskilt komplicerad natur från ett system med prövningstillstånd.
    Att undanta måltyper där frågor av särskilt ingripande natur prövas, t.ex. brottmål som rör allvarlig brottslighet, från ett system med prövningstillstånd skulle enligt vår mening ur en principiell synvinkel vara tveksamt. En sådan ordning skulle innebära att man utgår från att ett system med prövningstillstånd leder till ett mindre rättssäkert resultat och att man i vissa typer av mål får nöja sig med en mindre rättssäker behandling än i andra mål. Eftersom vi bedömer att rättssäkerheten inte riskeras med våra förslag, finns det enligt vår bedömning inte heller anledning att undanta mål från kravet på prövningstillstånd av det skälet att saken är av särskilt ingripande karaktär. I stället framstår det som rimligt att avstå från en fullständig prövning i sak också i sådana mål, om hovrätten eller kammarrätten — efter att ha granskat underrättens avgörande, det processmaterial som ligger till grund för detta och det som har anförts i överklagandet — inte kan finna något som innebär att riktigheten av avgörandet kan betvivlas. Vi förslår alltså att ett generellt krav på prövningstillstånd införs för överklagande till hovrätt och till kammarrätt. Vi anser också att reglerna i hovrätt och kammarrätt när det gäller prövningstillstånd så långt som möjligt bör vara enhetliga. Tillståndsgrunderna för allmän

88 Kathrin Flossing och Henrik Fernqvist SvJT 2011 förvaltningsdomstol bör därför ändras så att de överensstämmer med vad som i dag gäller för allmän domstol. Kammarrätten bör vidare enligt vår uppfattning, på sätt hovrätten är i dag, vid behandling av frågor om prövningstillstånd vara domför med tre lagfarna ledamöter. Även detta förslag verkar i förstärkande riktning när det gäller rättssäkerheten. Också i kammarrätt bör ett prövningstillstånd få meddelas av en lagfaren domare, om frågan är enkel.

 

En förkortad instanskedja
Även om vi når fram till vår tidigare nämnda målsättning att den allmänna ordningen för domstolsprövningen sörjer för att alla mål avgörs inom rimlig tid och med hög kompetens, kommer det enligt vår bedömning också i framtiden finnas behov av speciella riktade åtgärder för vissa typer av mål. I betänkandet behandlar vi därför ett antal verktyg och metoder som är tänkbara att använda för att åstadkomma särskild skyndsamhet och särskild kompetens för en viss måltyp, i de fall det har konstaterats att denna typ av mål har behov av särskild skyndsamhet eller särskild kompetens. Vi behandlar också de för- och nackdelar som användningen är förknippad med. Dessutom redovisar vi vår bedömning av vilka åtgärder som är ändamålsenliga att använda och när en användning av respektive åtgärd bör komma i fråga. Till de behandlade verktygen och metoderna hör regler om förtur och tidsfrister, förkortad instanskedja, preklusionsregler, avgifter vid överklagande, ombudstvång, särskilda forumregler som leder till koncentration av mål till någon domstol eller några få domstolar, ambulerande expertdomare, regionalt samarbete mellan domstolar, extern adjunktion, flexibla forumregler, särskilda ledamöter, särskilda domstolar knutna till domstolar inom de allmänna domstolsslagen samt fristående specialdomstolar.
    Rent allmänt kan sägas att vi alltså ser användningen av särskilda åtgärder som nödvändig eller önskvärd i vissa fall, både nu och framöver. Samtidigt är det viktigt att ha i åtanke att användningen av sådana åtgärder så gott som alltid är förenad med nackdelar och risker. För att kunna uppnå det önskvärda positiva resultatet genom särskilda åtgärder måste nästan alltid något annat värdefullt gå förlorat. Detta gör att särskilda åtgärder enligt vår uppfattning bör användas restriktivt. När det konstateras att en måltyp har behov av extra stor skyndsamhet eller extra hög eller annan kompetens, bör vidare alltid den minst ingripande åtgärden som kan möta behovet användas. På senare tid har frågan om förkortad instanskedja diskuterats i olika sammanhang. Detta verktyg lämpar sig väl för att illustrera det som nyss anförts om nackdelar och risker med att använda särskilda åtgärder. Vi väljer därför att här behandla detta verktyg särskilt och ge vår syn på hur instanskedjan är tänkt att fungera.
    För flertalet mål finns en möjlighet till prövning i tre domstolsinstanser. Det gäller både för mål där handläggningen inleds i dom-

SvJT 2011 Ett snabbt och kompetent domstolsförfarande… 89 stol och mål där handläggningen inleds hos en förvaltningsmyndighet. De tre domstolsinstanserna har olika roller och uppgifter.
    Tingsrätten och förvaltningsrätten ska som första domstolsinstans göra en fullständig utredning och prövning av saken. Efter avslutad beredning ska domstolen meddela ett högkvalitativt avgörande. Förfarandet ska vara så rättssäkert att parterna endast i undantagsfall har anledning att överklaga den första domstolsinstansens avgörande. Detta gäller oavsett storlek och svårighetsgrad på målen.
    Det är dock inte möjligt att skapa ett förfarande som säkerställer att alla tingsrätternas och förvaltningsrätternas avgöranden alltid blir helt korrekta. Det behövs därför en kontrollstation, hovrätten eller kammarrätten, vars roll primärt är att överpröva underrätternas avgöranden. I hovrätten och kammarrätten får parterna möjlighet att påtala eventuella fel i tingsrätternas och förvaltningsrätternas avgöranden samt få eventuella felaktigheter rättade. Härigenom tryggas att materiellt riktiga avgöranden kommer till stånd. Hovrättens och kammarrättens kontrollerande roll förverkligas genom systemet med prövningstillstånd.
    För att underrätterna ska kunna utföra sina uppgifter på bästa sätt krävs prejudikat. En välfungerande prejudikatbildning har flera positiva effekter. Den gör att underrätternas rättstillämpning blir mer enhetlig och likformig. Handläggningen i underrätterna blir också snabbare när det finns vägledande avgöranden, eftersom förekomsten av prejudikat underlättar underrätternas bedömningar av de rättsliga frågorna. Prejudikat, som innebär att rättsläget blir klart, leder vidare till att behovet av att få tvistefrågor prövade vid domstol minskar. Det gör att vissa domstolsprocesser helt kan undvikas, vilket medför att enskilda parter undviker tidsförlust och processkostnader. En minskad måltillströmning som beror på ett minskat behov av tvistlösning är också positivt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Om tillströmningen av mål till domstolarna minskar till följd av att det finns tydlig praxis, frigörs dessutom resurser som kan läggas på övriga mål, som därmed kan avgöras snabbare.
    De högsta domstolarna, Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten), har särskild kompetens för och särskild erfarenhet av prejudikatbildning på de allmänna domstolarnas respektive förvaltningsdomstolarnas verksamhetsområde. Sammansättnings- och processreglerna är utformade för att de högsta domstolarna effektivt ska kunna utföra sin uppgift som prejudikatinstans. De högsta domstolarna har genom sin roll överblick över rättstillämpningen i hela landet. Högsta domstolen respektive Högsta förvaltningsdomstolen har vidare överblick över så gott som alla rättsområden som förekommer inom civil- och straffrätten respektive förvaltningsrätten. Genom underrätternas prövning säkerställs att målen är väl genomgångna och rättsfrågorna renodlade när

90 Kathrin Flossing och Henrik Fernqvist SvJT 2011 målen prövas av de högsta domstolarna. Denna ordning ger de bästa förutsättningarna för att skapa bra prejudikat.
    Att tyngdpunkten i dömandet ska ligga i första instans, att hovrätternas och kammarrätternas uppgift i första hand ska vara att överpröva domar och beslut från underinstanserna samt att de högsta domstolarna främst ska ha en prejudikatbildande funktion, har sedan lång tid tillbaka varit den allmänna utgångspunkten för domstolssystemet. Med en sådan ordning, där varje domstolsinstans har en uppgift som skiljer sig från den uppgift som den tidigare instansen har, kan en hög grad av rättssäkerhet uppnås samtidigt som prejudikatbildningen säkerställs. Det finns inte heller någon principiell motsättning mellan ett system som möjliggör prövning i tre domstolsinstanser och kravet på att ett slutligt avgörande ska meddelas inom rimlig tid.
    Vi bedömer därför att systemet med tre domstolsinstanser, som i dag är en självklarhet för den övervägande delen av rättsskipningen, är väl motiverat. En given och allmän utgångspunkt bör därför vara att det finns en möjlighet till prövning i tre domstolsinstanser.
    En förkortad instanskedja leder till snabbare slutliga avgöranden. Det är således en i och för sig verksam åtgärd för att uppnå särskild skyndsamhet. Det är dock viktigt att ha en realistisk bild av vilken tidsvinst som generellt sett kan göras genom att en domstolsinstans tas bort från kedjan. De högsta domstolarna meddelar prövningstillstånd endast för ett högst begränsat antal mål per år. Högsta domstolen meddelade under 2009 prövningstillstånd i 142 fall medan 4 757 mål inte fick prövningstillstånd. Regeringsrätten meddelade under samma år prövningstillstånd i 206 fall medan 9 154 mål inte fick sådant tillstånd (Sveriges Domstolars Årsredovisning för 2009). Den tidsvinst som kan göras genom att man tar bort någon av de högsta domstolarna från instanskedjan består därför i det absoluta flertalet mål av överklagandefristen och den tid det tar domstolen att avgöra frågan om prövningstillstånd. Under 2009 var medianomloppstiden från det att ett mål inkom till Högsta domstolen till dess att frågan om prövningstillstånd avgjordes 1,5 månader. För Regeringsrätten var motsvarande medianomloppstid 3,8 månader. Det finns dock anledning att tro att sistnämnda omloppstid kommer att förkortas framöver till följd av en klart förbättrad balanssituation i Högsta förvaltningsdomstolen. När den möjliga tidsvinsten bedöms, bör det också beaktas att långt ifrån alla mål överklagas till de högsta instanserna.
    Motsvarande resonemang kan föras vid övervägande av att ta bort hovrätten eller kammarrätten från instanskedjan. Dessa domstolar meddelar prövningstillstånd i högre utsträckning än de högsta domstolarna, vilket är helt naturligt mot bakgrund av deras roll i instanskedjan. Under 2009 meddelade hovrätterna respektive kammarrätterna i genomsnitt prövningstillstånd i 22 respektive 13 procent av målen som omfattas av systemet med prövningstillstånd. Om fler eller

SvJT 2011 Ett snabbt och kompetent domstolsförfarande… 91 alla måltyper skulle omfattas av systemet med prövningstillstånd i andra domstolsinstans, kan andelen beviljade prövningstillstånd i och för sig komma att öka. För den klart övervägande delen mål skulle den tidsvinst som kan göras genom att ta bort hovrätten eller kammarrätten från instanskedjan ändå bestå av överklagandefristen och den tid det tar domstolarna att avgöra frågan om prövningstillstånd. Under 2009 var medianomloppstiden från det att ett mål kom in till hovrätten respektive kammarrätten till dess att frågan om prövningstillstånd avgjordes 0,8 respektive 1,6 månader.
    Det kan i och för sig förekomma variationer i möjlig tidsvinst med att förkorta instanskedjan mellan olika typer av mål. Det nyss förda resonemanget visar dock att den möjliga tidsvinsten generellt sett är begränsad. Tidsvinsten får vidare ställas mot de negativa effekter som uppstår när instanskedjan kortas. En åtgärd som medför att instanskedjan förkortas innebär nämligen en tydlig risk för försämrad rättssäkerhet eller prejudikatbildning eller i värsta fall både och. Det kan mot den bakgrunden sättas i fråga om en förkortad instanskedja över huvud taget är en godtagbar åtgärd för att förkorta handläggningstiden. Enligt vår uppfattning bör i vart fall en förkortad instanskedja användas som ett sista alternativ, dvs. endast när ett behov av särskild skyndsamhet inte kan mötas på något annat sätt.
    I betänkandet behandlas olika sätt att förkorta instanskedjan, om en sådan åtgärd skulle bedömas nödvändig för någon måltyp. Det finns tre möjligheter att förkorta instanskedjan till två domstolsinstanser. Ett första alternativ är att ta bort möjligheten att överklaga till Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen. En variant av detta alternativ är att förena ett generellt överklagandeförbud till någon av de högsta domstolarna med en ventil. En sådan ordning innebär en möjlighet för mellaninstansen, dvs. hovrätten eller kammarrätten, att under vissa förutsättningar tillåta att en dom eller ett slutligt beslut överklagas. Det förutsätter att det finns särskilda skäl för att låta den högsta domstolsinstansen ta ställning till frågan om prejudikatdispensprövning. Ventilen syftar alltså till att föra över prejudikatbildningen till någon av de högsta domstolsinstanserna, samtidigt som de mål som inte är intressanta från prejudikatsynpunkt blir slutligt avgjorda genom hovrättens eller kammarrättens dom eller beslut. Ett andra alternativ är att införa språngrevision, dvs. hoppa över mellaninstansen, hovrätten eller kammarrätten. Språngrevision innebär alltså en prövning i första samt i tredje och sista domstolsinstans. Ett tredje alternativ är att inleda domstolsförfarandet i hovrätt eller kammarrätt.
    Vi behandlar i betänkandet relativt utförligt vilka olika konsekvenser som uppstår när de olika alternativen används. Det kan konstateras att det finns nackdelar med alla olika sätt att förkorta instanskedjan och invändningar kan alltså under alla förhållanden resas mot att använda denna åtgärd. Vi bedömer dock att om det för någon måltyp

92 Kathrin Flossing och Henrik Fernqvist SvJT 2011 är nödvändigt att förkorta instanskedjan, är överklagandeförbud med ventil och i vissa fall språngrevision att föredra framför att inleda prövningen i hovrätt eller kammarrätt eller att göra hovrätt eller kammarrätt till slutinstans. Det huvudsakliga skälet till att vi förordar de förstnämnda alternativen är att de uppfyller önskemålen om att tyngdpunkten i dömandet ska ligga i första instans, dvs. tingsrätt eller förvaltningsrätt, och att mål med prejudikatvärde ska prövas av en domstol vars huvudsakliga uppgift är att vara just prejudikatbildande instans. Dessa önskemål blir inte uppfyllda om prövningen inleds i hovrätt eller kammarrätt eller om en hovrätt eller en kammarrätt görs till slutinstanser.
    De förordade alternativen, dvs. överklagandeförbud med ventil och språngrevision, uppvisar klara skillnader. Det kan därför finnas anledning att för olika typer av mål använda antingen ventil eller språngrevision.
    Vid språngrevision kommer alla mål att genomgå en fullständig prövning i en domstolsinstans. Som framgått tidigare i denna artikel kommer endast en mycket liten andel av dessa mål att — efter att den högsta domstolen har meddelat prövningstillstånd — genomgå en fullständig prövning i två domstolsinstanser.
    I en ordning med ventil kommer på samma sätt alla mål att genomgå en fullständig prövning i en domstolsinstans. En inte obetydlig andel av målen kommer dock — efter att hovrätten eller kammarrätten har meddelat prövningstillstånd — genomgå en fullständig prövning i två domstolsinstanser. En mycket liten andel av dessa mål kommer — efter att hovrätten eller kammarrätten har tillåtit att domstolens avgörande får överklagas — genomgå en prövning i tre domstolsinstanser. Av den sistnämnda andelen mål kommer vissa — efter att den högsta domstolen har meddelat prövningstillstånd — att få en fullständig prövning i tre domstolsinstanser.
    Språngrevision leder därför typiskt sett till snabbare avgöranden än en ordning med ventil.
    En annan skillnad är att det i ett system med språngrevision inte finns någon domstolsinstans som har till uppgift att kontrollera och vid behov ändra avgöranden från en lägre domstolsinstans, eftersom det knappast kan anses lämpligt att Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen skulle meddela prövningstillstånd för ändrings- och granskningsfall. Om det av rättssäkerhetsskäl behövs en sådan kontrollinstans, får i stället överklagandeförbud med ventil användas. Det skulle vidare kunna vara förenat med stora svårigheter att använda språngrevision för vissa typer av mål. Det gäller särskilt för vanligt förekommande måltyper. Om det skulle anses nödvändigt att förkorta instanskedjan för t.ex. någon av de vanligaste måltyperna i allmän förvaltningsdomstol, skulle införande av språngrevision kunna innebära att antalet inkomna mål till Högsta förvaltningsdomstolen fördubblades. En sådan förändring skulle svårligen kunna hanteras

SvJT 2011 Ett snabbt och kompetent domstolsförfarande… 93 inom ramen för domstolens nuvarande organisation. Dessutom skulle den aktuella måltypen kunna bli mycket dominerande i Högsta förvaltningsdomstolens verksamhet. Det skulle sannolikt påverka prejudikatbildningen på övriga förvaltningsrättsliga områden negativt. I ett sådant fall bör därför i stället överklagandeförbud med ventil övervägas. Efter det nu förda resonemanget om förkortad instanskedja tål det att upprepas att vi är starka företrädare för att man behåller — och helst i ännu större utsträckning än i dag använder — systemet med tre domstolsinstanser. Vi anser därför att en förkortad instanskedja endast bör komma i fråga i rena undantagsfall.

 

Avslutning
Målutredningens förslag är som framgått nu föremål för remissbehandling. Det återstår att se hur förslagen tas emot av remissinstanserna. Vår förhoppning är dock att betänkandet ska kunna utgöra ett bidrag i arbetet med att skapa ett modernt, sammanhållet och långsiktigt hållbart domstolsväsende som parter och allmänheten har stort förtroende för.