Bör kommittéväsendet förändras?

Av riksrevisorn GUDRUN ANTEMAR

Kommittéväsendet är flexibelt och fyller flera funktioner. Utan några större förändringar kan det användas mer effektivt. Olika arbetsmetoder bör prövas och det är viktigt att kommittéerna har rätt resurser för att analysera förslagens konsekvenser och kostnader. Med den inriktningen kan kommittéväsendet bli effektivt och ge effekt.

1 Inledning
När jag griper mig an frågeställningen om kommittéväsendet bör förändras tar jag avstamp i revisionsperspektivet och en granskningsrapport om kommittéväsendet som Riksrevisionen publicerade 2004. Utifrån vissa aspekter i den rapporten om kommittéväsendets effektivitet tänkte jag ta upp några frågor som gäller arbetsformerna i kommittéerna och kommittéväsendets roll.
    Genom effektivitetsrevisioner granskar Riksrevisionen olika delar av statens verksamhet med bäring på statens budget. Granskningarna gäller hur verksamheten hushållar med statens medel, verksamhetens effektivitet eller dess effekt. Vissa granskningar tar också upp frågan om verksamheten uppfyller de mål statsmakterna har ställt upp. Riksrevisionen gör ungefär 30 sådana granskningar varje år.

2 Riksrevisionens granskning 2004
2004 års granskningsrapport hette Förändringar i kommittéväsendet och den följde upp en tidigare granskning av kommittéväsendet som Riksdagens revisorer hade gjort år 1997.
    Riksrevisionen ansåg att utredningsarbete i kommittéform

• lämpar sig väl för att ta fram underlag för väl grundande politiska beslut som ger en god hushållning med offentliga medel, • medger ett relativt självständigt utredningsarbete inom fastställda ramar, • ger möjlighet till sektorsövergripande analyser i komplexa frågor samt • ger möjlighet till insyn och offentlighet.

Riksrevisionen framhöll att kommittéformen är särskilt lämplig när det handlar om tvärsektoriella frågor samt frågor som behöver utredas för att förbereda svenska ställningstaganden i EU-arbetet.
    Riksrevisionen pekade i granskningen på förändringar i kommittéväsendets roll och några områden där det fanns anledning att fundera över effektiviteten i kommittéväsendet.

2.1 Fler särskilda utredare och färre parlamentariska kommittéer
Under perioden 1981–2002 ökade andelen utredningar ledda av särskilda utredare från 40 till 62 procent av det totala antalet kommittéer.1 Därmed utgjorde utredningar ledda av särskilda utredare den dominerande kategorin av kommittéledning. De parlamentariska kommittéerna svarade 2002 för endast en dryg tiondel av det totala antalet kommittéer (32 av 303).
    Riksrevisionen såg denna utveckling som ett tecken på att kommittéväsendet knutits allt närmare Regeringskansliet och att regeringens kontroll över kommittéerna hade ökat. Därmed fanns enligt Riksrevisionen en risk för att utredningsförslag skulle sakna en bred politisk förankring.
    Den trend som 2004 års rapport pekade på tycks hålla i sig. Vid en översiktlig genomgång av de kommittéer som redovisas i 2011 års kommittéberättelse uppgår andelen särskilda utredare till 71 procent, ordförandeledda kommittéer till 23 procent och parlamentariska kommittéer till 6 procent.2 2.2 Kommittéernas roll hade delvis ändrats
Rapporten pekade på att allt fler kommittéer fick uppgift att lämna förslag. År 2002 hade 54 av 64 kommittéer som huvuduppgift att lämna förslag. Övriga tio kommittéer hade en rent kunskapshöjande uppgift. Trenden blev att kommittéernas uppgift att generera kunskap och underlätta samförstånd hade tonats ner medan förslagsfunktionen hade ökat.
    Riksrevisionen konstaterade också att departementens ansvarsområden ofta blev styrande vid kommittéernas tillsättning. Övergripande frågeställningar riskerade därmed att bli försummade. Revisionen pekade på att problem som samtidigt berör flera samhälls- eller politikområden behöver uppmärksammas särskilt när utredningsbehov skulle identifieras och samordnas. Tänkbara förklaringar till en utveckling mot att kommittéväsendets funktion för oberoende utvärderingar i allt mindre utsträckning skulle tas till vara, kunde enligt rapporten vara politikens ändrade karaktär med ett ökat tempo och en ökad betoning på besparingar och omprövningar.

2.3 Korta utredningstider användes inte effektivt
För de utredningar som lämnade slutbetänkanden 2002 var den genomsnittliga utredningstiden ett år och åtta månader. De ordförandeledda kommittéerna var verksamma något längre — i genomsnitt 175

1 I absoluta tal ökade antalet kommittéer ledda av särskilda utredare från 165 till 189 (av totalt 303) kommittéer under denna tjugoårsperiod. 2 De utredningar som omnämns i kommittéberättelsen som går att kategorisera är vid en snabb genomgång 212 stycken totalt. Det innefattar både avslutade och pågående utredningar.

dagar — än de kommittéer som leddes av särskilda utredare. Det innebär att utredningstiderna var ungefär två år.
    Hälften av de särskilda utredarna/kommittéordförandena som tillfrågades i granskningen ansåg att de hade svårigheter — ibland allvarliga — att hinna med uppdraget under den tid som bestämts. Utredningstiden kunde inte heller användas effektivt. Riksrevisionens granskning visade att för omkring en tredjedel av utredningarna som slutfördes år 2002 tillsattes utredare samma dag som regeringen fattade beslut om direktiv. För övriga utredningar tog det upp till två månader efter regeringens beslut om direktiv innan särskild utredare eller ordförande i kommitté utseddes. Sekreterarna rekryterades ännu senare — ibland avsevärt senare. Detta trots att sekreterarna i praktiken ofta har den största arbetsbördan vid utredningens genomförande.

2.4 Olika syn på utformningen av kommittédirektiv ledde till oklarheter om uppdraget
Utredningsdirektiven ska styra kommittéarbetet och ge ledning för arbetet i kommittén. Enligt Riksrevisionens granskning hade hälften av de särskilda utredare som utsetts sett direktiven och åtminstone delvis påverkat deras utformning innan regeringens beslut.
    Riksrevisionen konstaterade också att vitt utformade direktiv kan resultera i att uppdraget blir oklart.
    Enligt departementen var utredningsuppdragen vida eftersom ambitionen att skriva tydliga uppdrag vägdes mot insikten om — och respekten för — att man inte på förhand kunde veta var problemens lösning ligger. För att inte hindra de kunskapssökande processerna i kommittéernas utredningsarbete lämnade man då öppet för olika lösningar inom flera områden.
    Utredarna/ordförandena ansåg att uppdragen var för vida i förhållande till utredningstiden och övriga resurser. Det ledde till att utredarna konstaterade att de själva tvingades begränsa det uppdrag som skulle genomföras. Denna begränsning stämdes ibland, men inte alltid, av med departementet. Inte i något fall ledde sådana begränsningar till förändrade direktiv.

2.5 Ekonomiska analyser
Riksrevisionen undersökte också hanteringen av ekonomiska överväganden i kommittéväsendet. Man fann att få kommittéer redovisade kostnadsberäkningar i enlighet med Kommittéhandbokens krav och riktlinjer. Enligt granskningen var förklaringen till det att kommittéerna ansåg att det var för tidigt att göra dessa beräkningar och menade att underlaget var för osäkert vid tidpunkten för kommittébetänkandets överlämnande. Ingen av de kommittéer som ingick i granskningen hade löst frågan om finansiering av förslag som inte var

kostnadsneutrala enligt gällande krav. Hälften av dem gav mer allmänna förslag till finansiering.

3 Förändringar i kommittéväsendet utifrån ett revisionsperspektiv 2011
Utifrån revisionens krav på god hushållning, effektivitet och effekt i den statliga verksamheten kan man identifiera några områden där kommittéväsendet skulle kunna förändras. Det handlar både om effektivisering av kommittéarbetet och om kommittéväsendets roll.

3.1 Mer effektiva arbetsformer bör prövas
Att bedöma utredningsarbetet och den tid det kan ta att utreda en fråga kan i vissa fall vara svårt. Om det rör sig om ett omfattande och komplext utredningsuppdrag finns det flera moment av osäkerhet och vägval under utredningsarbetet och det är inte säkert att allt kan överblickas bäst i samband med att direktiv skrivs och beslutas. I Riksrevisionens rapport 2004 pekades på att kommittéformen är särskilt lämplig bl.a. när det handlar om frågor som behöver utredas för att förbereda svenska ställningstaganden i EU arbetet. I linje med det resonemanget bör man kunna effektivisera arbetet i kommittéer som arbetar med genomförande av EU-rätt genom att tidigare engagera ordförande och sekreterare och göra dem delaktiga i förhandlingsarbetet.
    Ett annat sätt att effektivisera kommittéarbetet som borde kunna prövas är att dela upp det i etapper. Det skulle t.ex. kunna vara av värde för regeringen i vissa fall att ta fram en förstudie. Den kan göras inom ett departement som en departementspromemoria eller av någon myndighet som ett regeringsuppdrag. Det finns möjlighet att ge Statskontoret uppgifter av detta slag och det finns erfarenheter och analyser hos myndigheterna som säkert är värdefulla att få fram redan under en förstudie. Med en förstudieanalys som grund skulle direktiven kunna beskriva ramen för kommittéuppdraget och dess olika delmoment mer grundligt och utifrån en mer säker grund för beräkning av tidsåtgång, behov av experter och övriga resurser. Det skulle öka kommitténs möjligheter att arbeta både snabbt och precist med de frågor som behöver lösas. Ett ytterligare alternativ på samma tema skulle kunna vara att dela upp arbetet i kommittén. Det har prövats i olika sammanhang och i flera kommittéer har man tyckt att det har varit en bra arbetsform. Det innebär t.ex. att kartläggningen av de faktiska förhållandena görs med en sammansättning av kommittén medan analysen och utarbetandet av förslagen görs i en annan sammansättning. Ett sådant arbetssätt skulle kunna ge möjlighet att säkra tillräckligt med tid för analysarbetet, öka flexibiliteten och smidigheten för den särskilde utredaren/kommittéordföranden och sekretariatet och också ge möj-

ligheter att ha olika grupper med experter och parlamentariker engagerade i olika delar av kommittéarbetet.
    Utöver möjligheten att använda sig av delbetänkanden finns det således ett antal varianter för kommittéarbetet som bör vara värda att prova på för att öka både stringensen och effektiviteten i kommittéernas arbete. Inför utformningen av direktiven bör tid avsättas för att i varje enskilt fall överväga vilket arbetssätt som passar bäst i sammanhanget.

3.2 Konsekvenserna av kommittéernas förslag behöver analyseras djupare
Kraven på att kommittéerna ska belysa kostnader, konsekvenser och finansiering av sina förslag medför en del svårigheter för kommittéer. Det handlar dels om att kommittéerna inte tydligt kan analysera vad som blir konsekvenserna av förslagen, dels om att de ekonomiska analyserna inte alltid håller tillräckligt hög kvalitet. Exempelvis skrev Regelrådet i sin årsrapport 2010 att 61 procent av de förslag rådet hade granskat hade bristfälliga konsekvensanalyser. Regelrådet pekade på behovet av insatser för att höja konsekvensutredningarnas kvalitet.
    Om kommittéernas analysarbete inte håller tillräcklig kvalitet blir systemet ineffektivt och en framtida lagändring riskerar att inte få avsedd effekt.
    Det är viktigt att kostnaden för att ta fram tillräckligt bra analyser tas på rätt ställe. Remissinstanserna bidrar med kvalificerade synpunkter. Man kan dock inte som arbetsmetod utgå från att remissinstanserna har de resurser som krävs för att deras synpunkter ska kunna ses som en kompensation för eventuellt bristande analyser från kommittéerna. Det är inte heller effektivt eller tillräckligt transparent att ett bristande analysarbete i en kommitté löses i regeringskansliet. Riksdagen har knappast någon möjlighet att genomlysa dessa frågor när lagstiftningsärendet har nått ända dit.
    Detta mynnar ut i att resurserna för att göra dessa analyser bör läggas hos kommittéerna som behöver använda dem för att göra mer kvalificerade bedömningar av konsekvenserna av de förslag som läggs fram. För att de ska kunna göra dessa analyser med tillräcklig kvalitet och med bredd och djup behöver kommittéerna alltså tillföras expertkompetens eller medel att köpa in denna kompetens. Det gäller kanske inte bara att räkna på myndigheternas kostnader utan det kan handla om att analysera samhällsekonomiska och offentligfinansiella konsekvenser i vidare mening. Det kräver tillämpning av samhällsekonomiska metoder och annan expertkunskap. Vad som behövs för en tillräcklig analys varierar mellan olika utredningar. Det är därför angeläget att kraven preciseras i utredningens direktiv och att behoven av expertkompetens fastställs i samband med att direktiven tas.

3.3 Kunskapen om lagstiftningens effekter behöver öka
Kunskapen om hur lagarna fungerar i praktiken är ett eftersatt område och det råder brist på etablerade metoder och mekanismer för insamling av kontrolldata. Kommittéerna har en viktig roll för att utvärdera och belysa och ta tillvara forskningens resultat på olika områden.

Som exempel på ett utvärderande förhållningssätt vill jag peka på Skattelagstiftningsprojektet vid Stockholms universitet. Syftet med det forskningsprojektet är att ”utveckla substantiell kunskap om hur en skattelagstiftning bör utformas så att de uppställda målen för beskattningen realiseras så rationellt som möjligt”.

I internationella sammanhang betonas också behovet av att utvärdera lagstiftningens effekter. År 2007 utvärderade OECD bl.a. Sveriges användning av konsekvensanalyser i lagstiftningsarbetet. Utvärderingen konstaterade att fokus i Sverige var för stort på konsekvenserna för företag till nackdel för ett bredare perspektiv (exempelvis sociala och miljömässiga konsekvenser).

Man påpekade också att det saknades ett system för att följa upp och säkerställa tillräckligt bra konsekvensanalyser. Därefter har Regelrådet tillkommit.
    OECD utvärderade år 2010 i samarbete med EU bl.a. Sverige i fråga om användningen av utvärdering för att få kunskap om lagarnas faktiska effekter. Syftet med åtgärderna är att få till stånd ett mer evidensbaserat förhållningssätt i lagstiftningsarbetet. I bedömningen av Sverige anfördes att mer omfattande utvärdering i efterhand av politik och programinsatser tenderar att behandlas ad hoc — liksom som i flera andra europeiska länder.

    Ett växande behov av att utvärdera hur lagstiftningens effekter dvs. hur den fungerar i praktiken tillsammans med önskemålet om en så effektiv lagstiftningsprocess som möjligt med bedömningar av förslagens konsekvenser ställer delvis nya och större krav på kommittéväsendet.

4 Avslutande reflektion
Lagstiftaren behöver ha tillgång till oberoende och ibland sektorsöverskridande utvärderingar som bygger på väl beprövade metoder och en god förankring i forskningen. Det svenska kommittéväsendet är flexibelt och har över tid använts som kunskapsproducent kring komplexa samhällsproblem, som konsensusskapare, som arena för politiska kompromisser, som utvärderingsorgan, som ett organ för att samordna och genomföra politiken på ett visst område samt för att bereda politiska ställningstaganden. Kommittéarbetet är regeringens verktyg för att styra och genomföra politiken och för att bereda politiska beslut.
    Jag ser inget behov av några genomgripande förändringar i kommittéväsendet utan ser ett större värde i att pröva nya och olika arbets-

sätt som avpassas till kommittéuppdraget. Det bör öka förutsättningarna för kommittéerna att ägna mer tid åt analys av svåra och viktiga frågor. Utmaningen i framtiden blir att anpassa uppdragen till den tid som ges och att välja både rätt form och rätt arbetssätt för varje kommitté så att kommittéarbetet blir effektivt och ger effekt.