Domartjänster. Några tankar med anledning av Domarlagsutredningens betänkande

Av hovrättspresidenten FREDRIK WERSÄLL

I Domarlagsutredningen behandlas centrala frågor om domaranställningar och chefsstrukturen i domstolarna. Utredarens bedömning är att det inte finns några större behov av förändringar i dagsläget. I artikeln redovisas en delvis annan uppfattning. Mot bakgrund av bl.a. den förändrade syn på domstolarna som manifesterats inte minst genom de senaste ändringarna i
RF och i belysning av de rekryteringsproblem som domstolsväsendet står inför görs i artikeln bedömningen att det bör införas ytterligare befordrade domartjänster utan chefsansvar, att hov- och kammarrättsrådstjänster ska ses som befordrade domartjänster och att, i princip, domartjänster som innefattar arbetsledande funktioner över andra ordinarie domare ska tillsättas av regeringen efter beredning i Domarnämnden. Samtidigt betonas att ett system med nya tjänster måste vara flexibelt och att domstolschefen måste ha ett avgörande inflytande över organisationen på den egna domstolen.

En reformerad domstolslagstiftning (SOU 2011:42)
Domarlagsutredningen, med hovrättspresidenten Lennart Svensäter som ordförande och hovrättsassessorn Nicklas Söderberg som sekreterare, lämnade sitt betänkande i maj 2011. Utredningen behandlar mycket centrala frågor för domstolsväsendet. Förslagen har presenterats i en artikel i SvJT 2011 s. 637. Betänkandet har varit ute på remiss och bereds på departementet. Denna artikel bygger huvudsakligen på överväganden och tankar som diskuterats i Svea hovrätts remissvar, med några ytterligare personliga reflektioner.
    Utredningens uppdrag bestod huvudsakligen av två delar. En del avsåg att lämna förslag till en sammanhållen lagstiftning om domstolar och domare. Hovrätten välkomnade att bestämmelser om domstolar och domare — vilka inte enbart rör rättegången — från bl.a. rättegångsbalken, lagen om allmänna förvaltningsdomstolar och lagen om utnämning av ordinarie domare samlas i en ny lag. Lagstiftningen blir på detta sätt enklare och mer lättillgänglig än tidigare. Enligt hovrätten framstod de överväganden som utredningen gjort i fråga om vilka bestämmelser som ska ingå i sådan lag som ändamålsenliga. Utredningen gjorde i denna del ett mycket förtjänstfullt arbete, som hovrätten i allt väsentligt kunde ställa sig bakom och jag kommer inte att beröra dessa frågor närmare.
    Den andra delen av uppdraget, som också denna artikel handlar om, var att göra en översyn av domaranställningarna och chefsstruk-

turen i domstolarna. Bl.a. ingick frågan om det bör inrättas särskilda befordrade domaranställningar som inte är förenade med chefskap. Utredningen kom i denna del sammanfattningsvis fram till att det inte finns behov av några större förändringar i förhållande till i dag. Så bör t.ex. i domstolschefens ansvar för organisationen på den egna domstolen ligga att även i framtiden kunna utse enhetschefer. Utredningen avråder vidare ifrån att inrätta befordrade domaranställningar av angivet slag. I dessa frågor har jag — och hovrätten i remissvaret — en delvis avvikande uppfattning.

Domarnämnden och en ny rekryteringsprocess
Genom de senaste ändringarna i regeringsformen har domstolarnas självständiga och konstitutionellt delvis särpräglade ställning tydliggjorts. Bestämmelserna om rättsskipning och förvaltning har delats upp i olika kapitel. Det huvudsakliga syftet har varit att tydliggöra domstolarnas och därigenom också domarnas oberoende och opartiska ställning. Härigenom tydliggörs också att Sverige inrättar sig i en mer traditionell syn på maktdelningen i samhället, med domstolarna som den tredje statsmakten.
    Denna utveckling understöds också av internationaliseringen av rätten. Vi är inte längre ”herrar i vårt eget hus”. EU-rättens och Europakonventionens och därigenom Europadomstolens allt starkare ställning har inneburit begränsningar i riksdagens lagstiftningsmakt och ett tydligare tolkningsutrymme för domstolarna. I linje med detta har uppenbarhetsrekvisitet för domstolarnas lagprövningsrätt tagits bort i samband med de senaste ändringarna i RF.
    Utvecklingslinjen mot ett tydliggörande av den grundläggande maktdelningen och domstolarnas oberoende ställer krav också på domarnas ställning och formerna för att utnämna domare. Det har blivit än mer angeläget att domarnas självständighet — och därmed parat ansvar — manifesteras i sina yttre former.
    Utöver de nyligen genomförda ändringarna i RF är det tydligaste uttrycket för detta de ändrade formerna för utnämning av högre domare. Kallelsetjänsterna har avskaffats och alla tjänster får nu sökas i ett fritt ansökningsförfarande. Det har i ett slag i praktiken avskaffat Justitiedepartementets avgörande inflytande över utnämningen av högre domare, även om det formella beslutet alltjämt fattas av regeringen.
    En ny domarnämnd har inrättats. Den har fått större autonomi, genom att göras till en egen myndighet. Sammansättningen har utvidgats och förstärks. Två ledamöter utses numera av riksdagen. I Domarnämnden sitter, förutom domare, företrädare för andra grenar inom rättsväsendet och några riksdagsledamöter. Det är tydligt att partierna sett denna position som central. ”Tunga” ledamöter har utsetts. Det är uppenbart att regeringen har föresatt sig att följa de för-

slag till utnämningar som Domarnämnden ger. Något avsteg från den linjen har hittills inte setts.

Utmaningar för framtiden — rekryteringsproblem
En annan tydlig utvecklingslinje är att domstolarna står inför stora utmaningar vad avser rekryteringen av nya domare. Pensionsavgångarna kommer att bli stora de närmaste åren. Det har blivit allt svårare att rekrytera domare utanför de stora städerna och universitetsorterna. Kammarrättspresidenten Thomas Rolén har beskrivit detta i en rapport från förra året till Domstolsverket. Rekryteringsproblemen måste tas på stort allvar. Vi måste vidta en rad åtgärder för att stimulera duktiga jurister att välja domaryrket. Utökad domarutbildning, ökad satsning på extern rekrytering och förbättrad marknadsföring är några av dessa.
    Även om bilden inte är helt entydig tror jag inte heller att man ska underskatta betydelsen av lönenivå, tjänstestruktur och karriärvägar för domaryrkets attraktionskraft. Här måste vi vara mycket lyhörda för vad som händer i vår omvärld för att kunna attrahera toppkrafterna till våra domstolar. Min bedömning är att utredaren något underskattat betydelsen av denna fråga.

Tjänstestrukturen i domstolsväsendet
Utvecklingen inom domstolsväsendet under de senaste årtiondena har präglats av en sammanslagning till allt större enheter. Antalet tingsrätter och länsrätter (numera förvaltningsrätter) har mer än halverats. Hovrätts- och kammarrättsavdelningarna har blivit allt större. Från effektivitetssynpunkt har detta varit en nödvändig utveckling. Det har dock haft den effekten på tjänstestrukturen att andelen och antalet befordrade tjänster gått ner kraftigt. Antalet underrättslagmän, överrättslagmän och viceordförande i hovrätt har minskat betydligt. Det är något förvånande att denna utveckling och därmed minskade karriärmöjligheter har skett utan större protester från domarkåren.
    Betydelsen av ett gott chefs- och ledarskap har alltmer betonats. Lagmanstjänster och chefsrådmanstjänster är idag utpräglade chefsposter. Urvalet och bedömningen i Domarnämnden för dessa tjänster sker i huvudsak utifrån en bedömning av sökandens förutsättningar att bli en god chef och ledare, även om den juridiska skickligheten också spelar in. Också flertalet viceordföranden i hovrätt och kammarrätt rekryteras utifrån en kravprofil som innefattar chefs- och ledarskap. De enda befordrade tjänster där den juridiska skickligheten har en avgörande betydelse är posten som justitieråd och vissa viceordförandetjänster. Karriärvägarna för den som inte är intresserad av eller har förutsättningar för en chefsposition är således begränsade. Genom det nuvarande avtalet med Jusek kommer den juridiska skickligheten att kunna premieras inom ramen för den individuella löne-

sättningen. Det är dock enligt min mening orealistiskt att genom de vanliga lönerörelserna åstadkomma sådana löneskillnader mellan ordinarie domare som skulle motsvara befordrade domartjänster. I vart fall skulle en sådan utveckling gå långsamt. Det skulle också fordra en offensiv ingångslönesättning på ett helt annat sätt än vi ser idag.
    Inom åklagarväsendet inrättades redan i mitten av 90-talet s.k. specialisttjänster, som tillsattes efter skicklighet i rollen som åklagare. Dessa tjänster tillsätts efter ett ansökningsförfarande. Varje åklagarkammare har ett antal sådana tjänster med olika inriktning. För några år sedan inrättades också något som lite oegentligt kan kallas ”superspecialisttjänster”, med ett än högre löneläge. Åklagarväsendet tillämpar sedan länge därutöver individuell lönesättning för åklagare. Det är min bedömning att de befordrade tjänsterna haft mycket positiv effekt på möjligheterna att rekrytera kvalificerade jurister, t.ex. assessorer, till åklagarbanan och positivt påverkat åklagarnas relativa löneläge i förhållande till domarkåren.

Domstolschefens inflytande över organisationen
Tjänstestrukturen har givetvis ett samband med organisationen. Till denna fråga hör domstolschefens möjligheter att själva styra över organisationen och vilka tjänster som ska finnas på den egna domstolen. Utredningen gör bedömningen att domstolarna även i framtiden bör ges stor frihet att själva bestämma över sin inre organisation. Det är också enligt min uppfattning en rimlig utgångspunkt. Den enskilda domstolen bör också i stor utsträckning själv ha möjligheten att bestämma att den ska vara indelad i avdelningar. Det bör emellertid finnas riktlinjer om att större domstolar ska vara avdelningsindelade.
    I domstolens frihet att bestämma över sin inre organisation ligger att den i stor uträckning kan bestämma över sin personalsammansättning, dvs. vilka specifika befattningar som ska finnas vid domstolen. Det konkreta beslutet om huruvida en viss domstol t.ex. ska få inrätta en eller flera befordrade anställningar bör främst avgöras i budgetdialogen mellan Domstolsverket och den enskilda domstolen. Domstolens inre organisation med dess personalsammansättning ska självklart finnas beskriven från domstolens sida, företrädesvis i dess arbetsordning. I detta ligger att domstolen bör ha ett avgörande inflytande över om det utöver de chefsrådmän som är chefer på avdelning, bör finnas chefer på lägre nivå, exempelvis enhetschefer.

Ska alla befattningar utannonseras?
Att domstolschefen ska ha stor frihet att få styra över hur den egna domstolen ska vara organiserad ger dock enligt min uppfattning inte svar på vilka tjänster som ska tillsättas i ett öppet tillsättningsförfarande.
    I samband med att det tidigare s.k. kallelseförfarandet avskaffades uttalade såväl Grundlagsutredningen som regeringen att alla domar-

befattningar ska ledigförklaras innan de tillsätts och att utnämningsförfarandet måste säkerställa en rekrytering som präglas av bredd och hög kvalitet (se SOU 2008:125 s. 324 f. och 328 f. samt prop. 2009/10:80 s. 131 ff.). Detta bör utgöra grunden vid rekrytering av domare även när det gäller nya typer av domarbefattningar, inklusive sådana som avser chefskap.
    Ett viktigt skäl för att även nya chefsbefattningar ska beslutas av regeringen efter beredning av Domarnämnden är att denna ordning bör kunna leda till att sådana befattningar får en ökad attraktionskraft och ett större meritvärde. Genom att ledigförklara t.ex. enhetschefsanställningar externt skulle man också kunna locka till sig externa sökande som genom annat arbete skaffat sig intresse för och erfarenhet av arbetsledande uppgifter, men som inte är intresserade av att söka en icke befordrad anställning.
    Starka principiella skäl talar också för en sådan ordning. Att nya chefsbefattningar ska utnämnas av regeringen efter beredning av Domarnämnden ligger i linje med vikten av insyn och transparens vid ansökningsförfarandet. Det kan också för utomstående personer väcka frågor rörande en domares oberoende och självständighet i de fall en ordinarie domare befordras av den egna domstolschefen. För allmänheten kan det nämligen vara svårt att särskilja domarens rättstillämpande uppgifter från arbetsledande uppgifter.
    En anställning som innebär att en domare anförtros uppgiften att utföra arbetsledande funktioner över andra ordinarie domare, t.ex. att hålla medarbetarsamtal och lönesättande samtal med andra ordinarie domare, bör således enligt min uppfattning tillsättas efter ett sedvanligt ansökningsförfarande. Utnämning av sådana tjänster bör därför ske av regeringen efter beredning av Domarnämnden.
    Lika självklart bör inte tjänstestrukturen lägga hinder i vägen för en ändamålsenlig organisation på den egna domstolen. Inte minst av flexibilitetsskäl bör således det ovan sagda inte hindra en domstol från att även i fortsättningen själv bestämma att en medarbetare anförtros vissa funktioner som kan innefatta ledarskap. Exempel på sådana funktioner som bör kunna anförtros en ordinarie domare utan att detta sker genom ett sedvanligt ansökningsförfarande bör vara att under begränsad tid vara beredningschef, handledare åt icke ordinarie domare, ansvarig för utbildningsfrågor vid en enhet eller avdelning och samordnande rådman utan chefsansvar över andra domare.

Befordrade domartjänster utan chefsansvar
Den kanske mest kontroversiella frågan i betänkandet är om det ska finnas fler befordrade tjänster utan chefsansvar. Utredaren finner att nackdelarna med att inrätta sådana tjänster överväger fördelarna. Jag delar inte denna bedömning.
    Det är av yttersta vikt att Sveriges Domstolar även i framtiden ska kunna attrahera högt kvalificerade personer att söka domaranställ-

ning och att kunna behålla dem som rekryteras. Det stora flertalet domaranställningar utgörs inte av chefsbefattningar. Den nuvarande tjänstestrukturen innebär otvivelaktigt begränsade utvecklingsmöjligheter för domare som inte är intresserade av eller lämpliga för chefsuppgifter. För den som i kanske 40-årsåldern får en rådstjänst, med 25 år kvar till pensionen, finns högst begränsade möjlighet att göra karriär i domstol, utöver olika chefspositioner som han eller hon kanske inte alls passar för. Inte heller finns det enligt min bedömning tillräckliga redskap med nuvarande anställningstyper för att attrahera personer utanför Sveriges Domstolar med särskilda kunskaper att söka domaranställning. Den individualisering av domarlönerna som har öppnats medför i och för sig vissa förbättringar i detta avseende, men är som antytts ovan otillräcklig. För att öka attraktionskraften till domaryrket är det därför angeläget att det i framtiden skapas nya typer av befattningar närmast av specialistkaraktär som innebär befordran utan chefskap.
    Sådana tjänster måste svara mot domstolarnas verksamhetsbehov. På samma sätt som det på vissa av landets hovrätter och kammarrätter idag finns anställningar som är befordrade utan att berörda personer alltid har tilldelats arbetsledande uppgifter, nämligen när det gäller vissa viceordförandeanställningar, borde jämförliga befattningar kunna skapas på landets underrätter. Det kan t.ex. vara frågan om att ha till uppgift att vara referent i eller rent allmänt handlägga särskilt stora och komplicerade mål. Det skulle medföra ytterligare möjligheter att på ett naturligt sätt i förväg kunna legitimera tilldelning av ett visst mål av komplicerad karaktär till en domare med särskild erfarenhet eller särskilda kunskaper. Detta skulle enligt min mening kunna öka förtroendet för våra domstolar. Det skulle t.ex. kunna medföra att fler kommersiella tvister avgörs i allmän domstol i stället för genom skiljeförfarande, även om det givetvis finns andra hinder mot en sådan utveckling. Det bör också vara naturligt att det på vissa domstolar, t.ex. där speciella typer av mål handläggs i stor utsträckning, skapas specialistbefattningar med inriktning mot specifika sakområden. Detta kan t.ex. vara aktuellt avseende patent- och immaterialrättslig inriktning eller inriktning på kvalificerad miljö- eller fastighetsrätt. En annan väg att gå är att skapa fler viceordförandeanställningar, som inte innefattar arbetsledande uppgifter, i landets hov- och kammarrätter. Enligt min mening är det naturligt med hänsyn till hov- och kammarrätternas överprövande och kvalitetsgranskande roll att ordföranden är en domare som befordrats bl.a. på grund av sin juridiska skicklighet.
    En given utgångspunkt för inrättandet av nya befattningar närmast av specialistkaraktär som innebär befordran utan chefskap bör vara att utnämning ska ske av regeringen efter beredning av Domarnämnden. Flertalet skäl för att enhetschefer ska tillsättas genom sedvanligt

ansökningsförfarande gäller nämligen också för befordrade befattningar utan chefskap.
    För att inrättandet av nya domarbefattningar ska kunna svara mot domstolarnas verksamhetsbehov är det av vikt att det blir ett flexibelt förfarande. Inrättandet av en viss typ av befattning bör därför inte innebära att det centralt sker en jämn fördelning av sådana anställningar mellan landets tings- och förvaltningsrätter samt hov- och kammarrätter. Inte heller bör det i detalj regleras vilka typer av befattningar som ska finnas. Stor frihet bör i stället finnas för domstolarna i dessa avseenden. Som angetts ovan ska domstolarna i stor utsträckning själva kunna bestämma över sin personalsammansättning, inklusive vilka befattningar som ska finnas. Självklart måste i denna bedömning ligga att de tjänster som domstolschefen vill tillsätta ryms inom domstolens budget.
    Inrättandet av nya befattningar kan givetvis innebära ökade kostnader. Det bör dock framhållas att införandet bör ske successivt och att behovet av obefordrade tjänster bör minska i motsvarande grad. På sikt bör också ökade förutsättningar att rekrytera och behålla personal med hög kompetens mer än väl uppväga de marginellt ökade kostnader som de nya befattningarna kan orsaka.
    Jag delar i och för sig utredarens uppfattning att det kan finnas nackdelar med att inrätta befordrade domartjänster utan chefskap. Jag är dock för min del övertygad om att fördelarna överväger.

Särskilt om hovrättsråd/kammarrättsråd
I Sverige betraktas inte hovrätts- och kammarrättsråd som befordringstjänster. Såsom anges i betänkandet uppfattas det emellertid som naturligt i flertalet utländska rättsordningar att domarbefattningar i högre instans är befordrade anställningar. Det anses också som en självklarhet i Sverige att domaranställningar i de högsta domstolarna är befordrade i förhållande till dem i de lägre instanserna.
    Hov- och kammarrätternas överprövande och kvalitetsgranskande roll har understrukits under senare år. Ett uttryck för detta är de utvidgade reglerna för prövningstillstånd och andra processrättsliga reformer, bl.a. inom ramen för En modernare rättegång (EMR). Det borde vara en naturlig utgångspunkt att överprövande domare ses som befordrade i förhållande till dem vars avgöranden prövas. Ibland framförs som argument emot detta att tyngdpunkten i dömandet ska ligga i första instans. Så bör det givetvis vara, men det har inte med tjänstestrukturen att göra, utan är något som ska regleras inom processrätten, t.ex. genom regler om prövningstillstånd.
    Det finns därför starka principiella skäl som talar för att hovrättsråds- och kammarrättsrådsanställningar bör anses vara befordrade. Frågan har också en praktisk sida. Bakgrund som domare i underrätt är särskilt lämplig för att fullgöra den kvalitetsgranskande roll som överrätterna har. Om rådstjänsterna på hov- och kammarrättsnivå an-

sågs som befordrade tjänster skulle säkert fler rådmän välja den vägen som ett naturligt karriärsteg. På sikt bör därför en sådan reform genomföras enligt min mening. Särskilt naturligt skulle detta vara om mer generella regler om prövningstillstånd i bl.a. brottmål infördes. Jag är givetvis medveten om att nuvarande hovrätts- och kammarrättsråd inte är rekryterade med denna utgångspunkt. En nyordning skulle också bli relativt kostsam med hänsyn till överrätternas nuvarande dimensionering. En viss öppning i denna riktning bör dock kunna ske redan nu genom en mer flexibel ingångslönesättning, inom ramen för systemet med individuella domarlöner.

Avslutning
Befordringsmöjligheter och karriärvägar för domare har alltid väckt starkt intresse. Också lönefrågor har tilldragit sig stor uppmärksamhet. Inte minst diskussionerna kring individuella löner för domare baserat på ett skicklighetskriterium har upprört känslorna hos många domare. Samtidigt finns en betydande konservatism och trögrörlighet i frågor om tjänstestruktur och lönefrågor i domarkåren. Denna försiktighet får nog på det hela taget sägas ha varit till nackdel för domarna, även om synpunkterna många gånger vilat på principer som man kan ställa sig bakom. Den offensiva hållning, genom t.ex. nya former av tjänster, som många andra myndigheter, bl.a. Åklagarmyndigheten, infört har lämnat domarna lite på efterkälken.
    Min bedömning är att domstolsväsendet måste bli mer offensivt vad avser tjänstestruktur och befordringsmöjligheter för att vi i framtiden ska kunna konkurrera om de bästa krafterna. Det finns också verksamhetsmässiga fördelar med att skapa nya specialistinriktade tjänster och nya nivåer, t.ex. på överrättsnivå. Kombineras detta med en konsekvent policy vad avser utlysning och tillsättning kan sådana nya vägar väl inordnas i och t.o.m. förstärka domarnas oberoende och självständiga ställning. En ytterligare fördel är att kompetensen tas till vara på ett bättre sätt.
    Inom ramen för den beredning som nu sker av Domarlagsutredningens betänkande uppmärksammas dessa frågor. En lämplig ordning kan vara att Domstolsverket får regeringens uppdrag att föreslå de förändringar som en ny tjänstestruktur kan föranleda. En del kan säkert införas direkt, medan annat kan fordra vissa ändringar i lag och förordning. Det finns dock ingen anledning att dröja. Inte minst de rekryteringsbekymmer som vi kan skönja bör föranleda snabba åtgärder.