Vad bör straffas?

 

 

Av lagmannen MARI HEIDENBORG

När staten vill agera kraftfullt mot någon företeelse i samhället blir lösningen i alltför många fall att införa en straffbestämmelse. Att använda straffrätten är emellertid kostsamt och innebär dessutom en kännbar maktutövning mot den enskilde. Det är därför angeläget att straffrätten endast används i de fall det är särskilt påkallat och att lagstiftaren i andra fall väljer andra metoder för att komma tillrätta med ett oönskat beteende.

 

Inledning
Frågan om vad som bör vara kriminaliserat i ett samhälle är inte helt lätt att besvara. Det är dessutom en mycket viktig fråga, både med hänsyn till hur vi använder samhällets resurser och till hur straffsystemet är förankrat hos medborgarna. Det handlar alltså både om straffsystemets effektivitet och om dess trovärdighet. Begreppet trovärdighet kan enligt min uppfattning ges den betydelsen att det inte ska råda alltför stor diskrepans mellan statens och samhällsmedborgarnas uppfattning om vilka beteenden som ska vara straffbelagda. När det gäller begreppet effektivt kan det tolkas på så sätt att staten ska kunna stävja och ingripa mot oönskade beteenden på det sätt som är mest resurseffektivt och samtidigt ger bäst eller i vart fall tillräckligt genomslag.
    Jag har av regeringen fått i uppdrag att analysera och ta ställning till vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses befogad. I direktiven anges att som utgångspunkter för utredningens ställningstagande ska gälla att kriminalisering bör ske med återhållsamhet och endast användas när den metoden framstår som den mest effektiva för att motverka det oönskade beteendet. I direktiven anges att utredningen ska peka ut områden där kriminalisering kan avvaras. I uppdraget ingår också att kartlägga det straffsanktionerade områdets utveckling sedan brottsbalkens ikraftträdande och det områdets nuvarande omfattning och struktur. Utredningen, som har antagit namnet Straffrättsanvändningsutredningen Ju 2011:05, ska lämna sitt betänkande i juni 2013. I den här artikeln presenterar jag några av mina överväganden. Det finns dock anledning att redan här påtala att arbetet fortfarande pågår och att jag i vissa delar, inte minst när det handlar om den tänkta utformningen av kriterierna, måste nöja mig med att ge en relativt översiktlig beskrivning.

 

Bakgrund
Som jag har angett redan inledningsvis är frågan om vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad inte helt

enkel. Den har också tidigare behandlats i olika sammanhang. Till dem som i doktrinen har behandlat frågan, och dessutom har gjort det mer utförligt, hör bl.a. Nils Jareborg, Allmän kriminalrätt (2001) och Claes Lernestedt, Kriminalisering — Problem och principer (2003). Under 1990-talets första hälft lade Åklagarutredningen fram ett förslag till principer för kriminalisering (SOU 1992:61) som såväl regeringen som riksdagen i allt väsentligt ställde sig bakom. På senare år har frågan också uppmärksammats på europeisk nivå. Bl.a. antogs under det svenska ordförandeskapet i EU hösten 2009 principer och modellbestämmelser för straffrätt (dok. 16542/3/09). Ett antal framstående rättsvetare från tio EU-länder lade ungefär samtidigt fram ett manifest för en europeisk kriminalpolitik under namnet European Criminal Policy Initiative.
    Utredningen har vid sitt arbete bl.a. beaktat de kriterier för kriminalisering som togs fram av Åklagarutredningen. Det finns därför anledning att kort beröra dessa samt de förhållanden som låg till grund för dem. Åklagarutredningen konstaterade att brottsligheten under några årtionden hade ökat på ett dramatiskt sätt och att rättsväsendet inte hade kunnat tillföras resurser som svarade mot denna utveckling. Vidare anfördes att den straffrättsliga inflationen under många år hade varit betydande och att det särskilt på det specialstraffrättsliga området hade mer eller mindre slentrianmässigt införts nya straffbestämmelser, som regel utan att det i lagstiftningsärendena förts någon principiell diskussion om lämpligheten av att kriminalisera olika typer av beteenden. Åklagarutredningen menade att det på goda grunder kunde antas att rättsväsendets resurser i viss utsträckning togs i anspråk för relativt bagatellartad och föga straffvärd brottslighet samtidigt som allvarliga och av statsmakterna prioriterade brott förblev outredda på grund av att resurser för utredningen saknades. Åklagarutredningen framhöll (a. bet. s. 105 f.) att kriminalisering bara är en av många metoder för att styra det mänskliga handlandet samt att andra sanktionsformer kan vara väl så effektiva och inte sällan enklare att hantera. Åklagarutredningen angav fem kriterier som borde var uppfyllda för att en kriminalisering ska framstå som befogad. Kriterierna var följande.

 

1. Ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara. 2. Alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader. 3. En straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar. 4. Straffsanktionen ska utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet. 5. Rättsväsendet ska ha resurser att klara av den eventuellt ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär.

 

De konstateranden som gjordes av Åklagarutredningen rörande bl.a. straffrättslig inflation och tilltagande kapacitetsproblem för rätts-

väsendet gör sig i betydande mån gällande även i dag. Det är fortsatt en stor belastning på rättsväsendet och den straffrättsliga inflationen, inom främst det specialstraffrättsliga området, har inte heller upphört eller ens avmattats. Detta har framträtt vid den kartläggning som utredningen har gjort av det straffsanktionerade områdets nuvarande omfattning. Visserligen har antalet författningar utanför brottsbalken (BrB) som innehåller straffbestämmelser minskat från cirka 400 år 1989 till cirka 350 år 2011. Det inom specialstraffrätten kriminaliserade området synes ändå ha ökat kraftigt mellan de angivna åren, bl.a. till följd av att det i befintliga specialstraffrättsliga författningar har införts fler straffbestämmelser eller gjorts ändringar som inneburit att äldre straffbestämmelsers tillämpningsområden har vidgats. Även när det gäller tillämpningen av straffbestämmelserna i specialstraffrätten är läget i stort sett oförändrat jämfört med hur situationen var när Åklagarutredningen presenterade sitt betänkande. Då konstaterades att ansvarsreglerna i cirka hälften av de specialstraffrättsliga författningarna som var gällande år 1989 överhuvudtaget aldrig hade tillämpats och att av övriga författningar var det åtskilliga vars ansvarsregler endast hade tillämpats vid några enstaka tillfällen under det närmast föregående årtiondet. En undersökning av de nu gällande specialstraffrättsliga författningarna visar att cirka en tredjedel aldrig har tillämpats och att ytterligare cirka en tredjedel inte har tillämpats under den senaste femårsperioden. Av den återstående tredjedelen är det många författningar som bara tillämpats någon enstaka eller ett fåtal gånger. Liksom på 1990-talet finns det alltså en mycket stor mängd specialstraffrättsliga bestämmelser som inte används alls eller som används ytterst sällan.
    Mot bakgrund av det anförda kan konstateras att de skäl för en mer försiktig användning av straffrätten som Åklagarutredningen förde fram gör sig gällande — med oförminskad styrka — även i dag. Det kan också konstateras att de förhoppningar som Åklagarutredningen förde fram om ökad restriktivitet vid nykriminaliseringar inte har infriats. Vid kartläggningen av det kriminaliserade området har det framkommit att det i åtskilliga lagstiftningsärenden rörande nykriminalisering, från mitten av 1990-talet och fram till i dag, inte har redovisats någon diskussion om kriminaliseringens berättigande med utgångspunkt från kriterierna. Tvärtom är intrycket att det i de allra flesta fall inte görs några sådana överväganden över huvud taget. Sådan slentrianmässig kriminalisering som Åklagarutredningen kritiserade synes således fortfarande förekomma i inte obetydlig omfattning.
    En bidragande orsak till de nyss beskrivna företeelserna är sannolikt att Åklagarutredningens kriterier, som ju framstår som godtagbara för de flesta, samtidigt också är tämligen vaga och tänjbara. Om viljan att kriminalisera en viss gärning finns, synes det i de flesta fall vara möjligt att argumentera för att kriterierna är uppfyllda. För att

bli verkningsfulla som redskap för att begränsa användningen av straffrätt behöver kriterierna därför konkretiseras.

 

Allmänna överväganden om kriterier för kriminalisering
Jag vill redan inledningsvis poängtera att det aldrig kan bli fråga om att lägga fast några absoluta regler för när kriminalisering får ske — det torde för övrigt inte heller vara möjligt att göra — utan om att formulera principer som kan fungera som en ram eller som någon form av modell inför överväganden om kriminalisering ska ske.
    När människor lever tillsammans i ett samhälle krävs olika former av regler för att styra människors beteenden. Vissa beteenden är önskvärda medan andra inte är det. Ytterst är det naturligtvis statsmakten som har att besluta både om vilka beteenden som är oönskade och vilka metoder som är lämpliga för att motverka dessa. Sådana metoder finns i det moderna samhället i stor mängd och de allra flesta går ut på att styra människors beteenden utan någon form av tvång från statens sida. I stället förlitar man sig många gånger på olika slags ”morötter”, ekonomiska eller andra, för att få samhällsmedborgarna att självmant välja det beteende som är mest gynnsamt för samhället. Det är naturligt att statsmakten i första hand använder sig av metoder som inte är repressiva eftersom straff, i likhet med andra former av tvångsingripanden, kan betraktas som det yttersta uttrycket för statens maktutövning och därför bör komma i fråga endast i de fall andra metoder inte är tillräckliga. En annan aspekt är att andra metoder kan vara väl så effektiva och inte sällan både enklare att hantera och mer resurssnåla än de repressiva.
    En fråga som inte bör förbigås är naturligtvis varför det finns ett intresse av att begränsa användningen av straffrätt. Kriminalisering är som metod synnerligen kostnadskrävande. Det krävs betydande resurser för att utreda och lagföra brott, inte minst med hänsyn till de rättssäkerhetskrav som — helt riktigt — omgärdar processen. För det fall antalet gärningar som beläggs med straff ökar, utan att rättsväsendet tillförs ökade resurser i motsvarande mängd, innebär det med nödvändighet att vissa förseelser kommer att prioriteras ner. Om vissa straffbud prioriteras ner i sådan mån att överträdelser i praktiken inte lagförs alls eller i mycket ringa omfattning innebär det självfallet en stor risk för att straffsystemets brottsavhållande verkan undergrävs och att dess trovärdighet urholkas. En enskild som trots allt lagförs för en sådan överträdelse kan med rätta uppfatta det som mycket orättvist om han eller hon blir bestraffad för ett beteende som annars får passera på grund av att det har prioriterats ner av rättsväsendet.
    Straffet är också den mest ingripande åtgärden som staten kan använda mot samhällsmedborgarna och det innebär, som ovan angetts, betydande inskränkningar i deras valfrihet. Genom att belägga ett beteende med straff vill lagstiftaren markera, inte bara att ett visst beteende inte är önskvärt från samhällets synpunkt, utan att det är så

klandervärt att det är befogat att staten tillgriper sitt yttersta maktmedel, dvs. straffet mot den som inte avhåller sig från beteendet.
    Klander som utdelas genom straff innebär i de allra flesta fall en viss stigmatisering av den som får motta klandret; denne utpekas som klandervärd. Straffet för också — utöver de pengar eller tid som tas i anspråk genom betalning av böter eller fängelsevistelse — regelmässigt med sig andra följder som för den enskilde kan upplevas som ingripande.
    Kriminalisering som metod för att styra medborgarnas beteende bör därför användas med försiktighet och det finns alltså helt klart ett intresse av att begränsa användningen av straffrätt.
    Det råder dock inte någon tvekan om att det finns beteenden som är så allvarliga eller skadliga att det för dessa inte går att undvara straffrätten. Det är regelmässigt inte heller något problem vare sig för lagstiftaren eller för samhällsmedborgaren att peka ut vilka dessa beteenden är och de är också straffbelagda i de allra flesta samhällsbildningar. Det är alltså fråga om sådana gärningar där kriminaliseringen är djupt förankrad. Man brukar beteckna detta område som ”kärnstraffrätten”. Det handlar bl.a. om allvarliga angrepp mot liv och hälsa, egendomsbrott samt gärningar som riktar sig mot den gällande samhällsordningen.
    Åklagarutredningen beskrev de beteenden för vilka straffrätten inte kunde avvaras som sådana där en straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar. Ett annat sätt att uttrycka det är att straffrätten ska förbehållas de mest förkastliga gärningarna. Som jag ser det är det logiskt att vid fastställandet av kriterier för kriminalisering utgå från det som kännetecknar dessa de mest förkastliga eller de mest allvarliga gärningarna. Beteenden som inte innefattar sådana kännetecken, eller som gör det endast i mindre mån, bör kunna lämnas utanför straffrätten.
    Vad är det då som kännetecknar ”kärnstraffrätten”? I doktrinen har man laborerat med begreppet skyddsintresse eller intresse som gärningen kränker. Den gärnings som ska straffbeläggas hotar, kränker eller orsakar skada på det rättsligt erkända intresset, dvs. på något som är erkänt skyddsvärt.
    Om man tar straffbudet mord som exempel är det lätt att konstatera att gärningen riktar sig mot något som utan tvekan anses som synnerligen skyddsvärt i vårt samhälle, nämligen mänskligt liv. Vad som också är lätt att konstatera är att det beteende som straffbudet belägger med straff medför en omedelbar skada på det skyddsvärda, nämligen att en människa dör. Det är alltså tydligt att straffbudet för mord väl motsvarar de uppställda förutsättningarna om något skyddsvärt och ett beteende som skadar det skyddsvärda.
    Det finns dock fler komponenter att ta hänsyn till. En aspekt är att det finns en hel del beteenden i samhället som är av beskaffenhet att orsaka skada på sådant som anses skyddsvärt, men där beteendet i

fråga ändå inte är oönskat. Det är helt enkelt så att det, för att ett samhälle ska fungera, krävs att man tillåter en hel del beteenden som per se är att anse som skadliga eller i vart fall riskabla. Inte minst krävs detta för att samfärdseln och samhällets övriga funktioner ska fungera. Det är av dessa skäl nödvändigt att tillåta t.ex. bilkörning.
    Det kan även finnas andra skäl till att man tillåter beteenden som per se är skadliga eller i vart fall riskerar att bli skadliga för det skyddsvärda. Ett sådant exempel är bruket av alkohol. Att det fortfarande är tillåtet — trots dess stora skadeverkningar — får väl närmast antas bero på att alkoholbruket av tradition är ett accepterat inslag i vårt samhälle.
    En annan viktig förutsättning är vilket syfte som ligger bakom beteendet i fråga. En del beteenden är alltså i vissa fall oönskade, medan de i andra fall är önskade eller till och med behövliga. Ett exempel är sexuella handlingar mellan vuxna. Har bägge parter samtyckt till handlingarna är de knappast oönskade.
    En närliggande fråga som är av betydelse för om det är befogat att använda straffrätten eller inte, är graden av uppsåt eller oaktsamhet, dvs. skuld. Enligt den straffrättsliga skuldprincipen är det uteslutet att kriminalisera gärningar som inte innefattar skuld. Principen i fråga innebär nämligen att endast den som haft förmåga och tillfälle att rätta sig efter lagen får drabbas av straffrättsligt ansvar. Det är endast i de fallen som det är befogat att utdela det klander som straffet innebär. Kravet på att kriminalisering ska avse klandervärda beteenden innebär därför att det i första hand är uppsåtliga gärningar som kan komma i fråga att straffbeläggas. Den som handlar oaktsamt är normalt mindre antisocial och därmed mindre straffvärd. Det finns därför anledning att iaktta restriktivitet med att straffbelägga oaktsamma gärningar. I vissa fall kan det dock vara befogat att utsträcka straffansvaret till att även omfatta gärningar som begås av oaktsamhet. Ju mer skyddsvärt det intresse är som ska skyddas genom kriminalisering, desto större utrymme finns för att sätta kravet på oaktsamhet lägre.
    Det förekommer också att oaktsamhet kriminaliseras tillsammans med uppsåt vid vissa förseelser. Skälet till denna ordning är att man anser att ett krav på uppsåt skulle äventyra kriminaliseringens effektivitet. I dessa fall görs sällan någon skillnad i straffskalan, utan straffet, vanligtvis penningböter, är detsamma oavsett om gärningen har begåtts med uppsåt eller av oaktsamhet. Ordningen är visserligen förståelig eftersom kriminaliseringen knappast kan upprätthållas om uppsåt skulle behöva styrkas vid varje överträdelse. Samtidigt riskerar den att urholka straffrätten, eftersom graden av skuld inte ges något genomslag. Särskilt riskabel är ordningen i de fall där kravet på oaktsamhet av effektivitetsskäl sätts så lågt att det närmar sig ett strikt ansvar.
    De kriterier för kriminalisering som utredningen ska ta fram bör alltså ha sin utgångspunkt i det som kännetecknar de straffbud som

utan tvekan omfattas av den s.k. kärnstraffrätten. Beteenden som inte innefattar sådana kännetecken, eller som gör det endast i mindre mån, bör lämnas utanför straffrätten. Hur dessa kriterier slutligt ska utformas diskuteras dock fortfarande i utredningen.
    För att lagstiftarens överväganden ska kunna genomlysas och granskas måste kriterierna för kriminalisering vara utformade på ett sådant sätt att lagstiftaren tydligt tvingas redogöra för dessa. Kriterierna kan också fungera som ett stöd för lagstiftaren, som ett sätt att kontrollera både att man har tillräckliga skäl för att straffbelägga ett beteende och att det tänkta straffbudet utformas så att det får önskvärd effekt.

 

Föreslagna kriterier för kriminalisering
Som ovan angetts diskuterar vi i utredningen fortfarande hur kriterierna för kriminalisering bäst ska utformas. Även om arbetet i den här delen fortfarande pågår anser jag mig redan här kunna redovisa några av de grundläggande kriterier som åtminstone jag har tänkt mig.
    Ett första kriterium för att en kriminalisering ska anses befogad är att den syftar till att värna ett identifierat och konkretiserat intresse som bör skyddas av samhället (skyddsintresset). Vilka intressen som anses skyddsvärda varierar i viss mån med samhällsutvecklingen. Kriminaliseringen blir därför en spegling av det aktuella samhället.
    En uttömmande uppräkning av vilka skyddsintressen som i dag anses godtagbara låter sig inte göras, eftersom det helt enkelt inte råder enighet om vad som är värt att skydda. Regleringen i 2 kap. regeringsformen av grundläggande fri- och rättigheter kan visserligen uppfattas som en katalog över ett antal centrala legitima värden, men det finns åtskilliga fler. Bland de intressen som bör värnas finns inte bara privata intressen, utan även gruppintressen och offentliga intressen. Exempel på skyddsintressen som framstår som odiskutabla är bl.a. liv, frihet, ära, hälsa, egendom, handlingsfrihet, rörelsefrihet, ekonomisk trygghet, allmän ordning och säkerhet, demokratiskt styrelseskick, statens oberoende, säkerhet i trafik och tilltro till intyg. Alla intressen är dock inte lika skyddsvärda och när det gäller den inbördes rangordningen mellan dem finns det olika uppfattningar och ett intresses angelägenhetsgrad skiljer sig också över tid och i förhållande till förändringar i samhället.
    Frågan om vilket intresse kriminaliseringen ska skydda berörs många gånger berörs i tämligen allmänna ordalag i förarbetena. Jag menar dock att det bör krävas av lagstiftaren att denne tydligt motiverar både vilket intresse som tänks skyddas genom den tänkta kriminaliseringen och varför intresset i fråga ska anses vara ett godtagbart skyddsintresse. När det gäller sistnämnda säger det sig självt att behovet av motivering är mindre ju högre ett skyddsintresse rankas. I fråga

om t.ex. mänskligt liv, som står högst i hierarkin över skyddsintressen, torde inte behövas någon motivering alls. Ytterligare ett grundläggande kriterium för att en kriminalisering ska vara befogad är att det handlingssätt (i begreppet inkluderas också underlåtenhet att handla) som lagstiftaren avser att ingripa mot kan orsaka påtaglig skada eller fara för sådan skada på skyddsintresset. Även här bör det krävas av lagstiftaren att beteendet verkligen konkretiseras och att det är av beskaffenhet att skada just det intresse som man vill skydda.
    Ett tredje grundläggande kriterium är att det beteende som ska kriminaliseras objektivt, efter en avvägning mellan behovet av skydd för människors rätt till självbestämmande och integritet i privatlivet och samhällets behov av att skydda sina medborgare, måste framstå som olämpligt eller socialt oacceptabelt (oönskat). Vad det handlar om är att många beteenden som har potential att skada viktiga skyddsintressen ändå inte bör vara kriminaliserade, eftersom beteendena, mot bakgrund av rådande samhällsvärderingar, inte generellt uppfatttas som oönskade. Exempelvis är det för samfärdseln i det moderna samhället nödvändigt att tillåta bilkörning, trots att det per se är ett i vart fall riskabelt beteende.
    De ovan nämnda kriterierna samverkar också med varandra, särskilt de två första. Ju mer skyddsvärt intresset är, desto större ”avstånd” kan tillåtas mellan detta och det oönskade beteende som föreslås bli kriminaliserat. Om skyddsintresset är mänskligt liv eller statens bestånd kan t.ex. förberedelsegärningar och medverkansgärningar straffbeläggas i betydligt vidare mån än om det handlar om ett mindre skyddsvärt intresse. När det gäller mer skyddsvärda intressen är det också i större utsträckning godtagbart att kriminalisera beteenden som inte direkt skadar skyddsintresset utan endast innebär risk för skada på detta. I fråga om kriminalisering till skydd för ett lägre rankat intresse är resonemanget det motsatta, dvs. för att kriminaliseringen ska vara godtagbar krävs ett större mått av närhet mellan det beteende som önskas förhindrat genom kriminalisering och skyddsintresset.
    Utöver de nu angivna kriterierna är också graden av uppsåt eller oaktsamhet av betydelse för om det är befogat att använda straffrätten eller inte. Som har utvecklats tidigare innebär den straffrättsliga skuldprincipen att det uteslutet att kriminalisera gärningar som inte innefattar skuld. Enligt min mening är det för systemets trovärdighet av utomordentligt stor vikt att denna princip upprätthålls. Jag är därför mycket tveksam till ordningen att oaktsamhet kriminaliseras tillsammans med uppsåt vid vissa mindre allvarliga gärningar av den anledningen att ett krav på uppsåt skulle äventyra kriminaliseringens effektivitet.
    Att de ovan redovisade kriterier är uppfyllda innebär dock inte att kriminalisering behöver ske. Att kriterierna är uppfyllda innebär inte

mer än att det är befogat att ingripa med någon form av handlingsdirigerande regel från statsmaktens sida. I detta steg måste alltså övervägas vilken av de olika metoder som står statsmakterna till buds för att styra medborgarnas beteenden som är lämpligast att använda.
    Den första frågan som bör ställas är om det redan finns en handlingsdirigerande regel — av straffrättsligt, förvaltningsrättsligt, civilrättsligt eller annat slag — som kan tillämpas på det aktuella fallet och som är tillräcklig. Det är ju t.ex. inte helt ovanligt att beteenden som redan är kriminaliserade straffbeläggs igen i nya straffbestämmelser, ofta av den anledningen att lagstiftaren velat markera sitt avståndstagande från beteendet ifråga. Inte minst med hänsyn till risken för oklarhet om vilket straffbud som ska ha företräde i sådana situationer anser jag att sådan kriminalisering ofta är tveksam.
    Om det inte finns någon sådan regel, eller om den befintliga regeln inte är tillräcklig för att motverka beteendet, bör i första hand undersökas om man kan stävja beteendet genom att införa en handlingsdirigerande regel som inte är repressiv. Det kan till exempel övervägas om inte en civilrättslig reglering är tillräcklig, innebärande att det överlämnas till parten själv att föra en förbudstalan eller att väcka talan om ersättning för skador som uppstått till följd av att det oönskade beteendet.
    Först om en icke repressiv reglering inte är lämplig eller tillräcklig för att motverka det oönskade beteendet blir det aktuellt att överväga att använda en repressiv sådan. Med repressiv regel avses här en metod, genom vilken staten styr medborgarnas beteenden genom någon form av tvång, som initieras av staten. Förutom straff är det framförallt fråga om sanktionsavgifter, vitesförelägganden och vitesförbud samt återkallelse av tillstånd. Vid det valet är det naturligt att i första hand överväga den reglering som är minst ingripande för att uppnå tillräcklig effekt. Det innebär att straffet i flertalet fall bör vara det sista alternativet.
    Den repressiva metod som främst brukar komma ifråga i stället för straff är sanktionsavgifter. I utredningen redovisas en hel del aspekter och förutsättningar som måste beaktas vid användande av olika administrativa sanktioner, främst avgifter, i stället för straff. Det är av utrymmesskäl dock inte möjligt att återge dessa här.
    Administrativa sanktioner kan i många fall av den enskilde upplevas som lika eller rentav mer ingripande än ett straff. Mot denna bakgrund framförs inte sällan kritik mot användande av dessa metoder med innebörd att de inte är lika rättssäkra som det straffrättsliga systemet. Kritiken avser bl.a. att den administrativa sanktionen får beslutas av förvaltningsmyndighet och att förfarandet i olika avseenden är förenklat jämfört med det straffrättsliga. Bl.a. påförs sanktionen i regel i ett skriftligt förfarande och i de flesta fall uppställs inte något krav på oaktsamhet eller uppsåt.

Det går självfallet inte att bortse från att användandet av ett system med administrativa sanktioner innebär vissa avsteg med avseende på rättssäkerheten i jämförelse med straffsystemet. Enligt utredningens uppfattning bör man dock ta avstamp i frågan om för vilka överträdelser administrativa sanktioner bör få användas i stället för straff. De rättssäkerhetskrav som ställs på straffprocessen är befogade när det handlar om sådana överträdelser där straffrätten måste eller i vart fall bör användas. Enligt min mening går det dock inte att bortse ifrån att man, särskilt inom specialstraffen, har använt sig av straffrätten även inom områden där behovet av klander inte är så stort, dvs. där regelöverträdelsen inte präglas av någon sådan påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet att gärningsmannen framstår som klandervärd.
    Det resultat man eftersträvar med att använda sanktionsavgifter i stället för straff — oftast att få tillgång till en effektivare, dvs. billigare, snabbare och mer avskräckande, sanktion än straff — skulle knappast uppnås om exakt samma rättssäkerhetskrav skulle ställas på administrativa sanktioner som på straff. Av rationella skäl synes det alltså nödvändigt att acceptera vissa eftergifter med avseende på rättssäkerheten när det gäller sådana sanktioner. Självklart kan inte vilka eftergifter som helst accepteras. Användandet av andra repressiva metoder än straff förutsätter att tillräcklig rättssäkerhet kan garanteras. Inte minst måste de krav som följer av Europakonventionen beaktas. Om dessa krav kan allmänt sägas att de i vissa fall är tämligen långtgående men att de många gånger också ger utrymme för nyanseringar. Det framstår enligt min mening som fullt möjligt att utforma ett sanktionsavgiftssystem så att det uppfyller konventionens krav på rättssäkerhet samtidigt som man, i tillräcklig utsträckning, uppnår de eftersträvade fördelarna med ett sådant system.

 

Utpekade områden för avkriminalisering respektive sanktionsväxling
Ett sätt att minska användningen av straffrätt är att avkriminalisera beteenden som i dag är straffbelagda. Med avkriminalisering avses att straffsanktioneringen av ett beteende tas bort utan att ersättas med någon annan repressiv sanktion (ren avkriminalisering).
    Ett annat sätt att minska användningen av straffrätt kan ske genom s.k. depenalisering. Med depenalisering avses att straffsanktionen byts ut mot annan sanktion av repressiv karaktär. Eftersom det handlar om att växla sanktionsform och inte om att lämna ett beteende fritt från sanktion, brukar talas om skenbar avkriminalisering. Vid överväganden om depenalisering är huvudfrågan om man med den alternativa sanktionen kan uppnå minst lika bra verkan mot det oönskade beteendet som med straff.
    I utredningen har jag pekat ut en del områden eller enskilda straffbud där jag anser att frågan om avkriminalisering bör övervägas. Det är inte möjligt att i denna artikel närmare redovisa samtliga dessa.

Beträffande en del av de enskilda straffbud som har pekats ut som tänkbara för avkriminalisering kan det ifrågasättas om en sådan skulle medföra några större praktiska konsekvenser. De har trots det tagits med för att belysa de kriterier som har formulerats i den ovan beskrivna modellen för kriminalisering. Så har t.ex. straffbudet om tvegifte behandlats för att belysa kravet på ett godtagbart skyddsintresse. Det finns skäl att i dagens samhälle ifrågasätta detsamma eftersom det närmast synes värna en äldre moraluppfattning om att människor enbart ska leva i monogama förhållanden. Det borde enligt min mening vara fullt tillräckligt att sanktionera otillåtna äktenskap med civilrättslig ogiltighet.
    Ett något större område som utredningen har tittat på är immaterialrätten. Redan i dag används där civilrätten i stor utsträckning. Inte minst är vitesförbudet en mycket effektiv sanktion på området, eftersom det viktiga ofta är att få stopp på ett pågående intrång. Sanktionen kompletteras dessutom av skadeståndsbestämmelserna som ger den drabbade rättighetsinnehavaren möjlighet att få ersättning för den skada som hunnit uppstå till följd av intrånget. Betydelsen av en straffsanktion framstår däremot i de flesta fall som begränsad, i vart fall när det gäller intrång som begås av en juridisk person. Det nu anförda talar i och för sig för att i vart fall delar av det immaterialrättsliga området skulle kunna avkriminaliseras. Det finns dock relativt långtgående planer på harmonisering av det straffrättsliga regelverket på immaterialrättens område. Det finns därför anledning att avvakta den framtida utvecklingen innan man slutligt tar ställning till om avkriminalisering bör ske på området.
    De skäl som talar för en avkriminalisering inom immaterialrätten gör sig också gällande avseende en del straffbud som ligger nära immaterialrätten och där syftet med straffbudet är att skydda mot olika former av intrång eller olovligt nyttjande. I dessa fall synes ett vitesförbud i kombination med regler om skadestånd ha en större avhållande effekt än ett straffbud.
    Som jag redogjort för tidigare anser jag vidare att man i möjligaste mån bör undvika dubbel kriminalisering och i stället i första hand använda de generella reglerna i BrB. I den kartläggning som har gjorts har det konstaterats att det finns en uppsjö av författningar som innehåller särskilda straffstadganden för oriktigt uppgiftslämnande. Dessa bör ses över så att de i stället för att vara särreglerade kan omfattas av den centrala straffrättsliga regleringen av lämnande av oriktiga uppgifter finns i 15 kap. BrB.
    Utredningen har enligt sitt uppdrag även tittat på områden som lämpar sig för depenalisering. Flera av de områden som där pekas ut som lämpliga har redan tidigare varit föremål för sådana överväganden. Det gäller bl.a. regleringen inom livsmedel och djur samt trygghetsområdet. Inom dessa områden är det, med vissa undantag inom djurskyddsområdet, i huvudsak fråga om beteenden som inte präglas

av någon sådan påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet att gärningsmannen framstår som så klandervärd att straffrätten behöver användas. I direktiven utpekas bl.a. bestämmelser på transport- och trafikområdet som särskilt intressanta för den analys som utredningen ska göra. Detsamma gäller områden där brott ofta kan begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet eller annars av en näringsidkare. Det har mot den bakgrunden varit naturligt att särskilt titta på yrkestrafikområdet. Genomgången har gett vid handen att det på det området bör övervägas en mer generell sanktionsväxling från straff till avgift.
    De aktuella regleringarna inom yrkestrafikområdet avser i huvudsak näringsverksamhet och det torde ofta finnas betydande ekonomiska vinster att uppnå för näringsidkaren genom att åsidosätta reglerna. Om sanktioneringen av regelverket inte är effektiv, finns det därför risk för konkurrenssnedvridning mellan å ena sidan näringsidkare som lägger sig vinn om att följa reglerna och å andra sidan näringsidkare som mera regelmässigt åsidosätter dem. Det kan på goda grunder antas att endast en mindre del av överträdelserna av regleringarna upptäcks och lagförs. Åkeribranschen har framfört kritik mot att kontroll- och tillsynsverksamhetens omfattning är otillräcklig och att detta i sin tur leder till att upptäcktsrisken vid överträdelser är liten (se Rapport från riksdagen 2011/2012:RFR8, Tillsynen av yrkesmässiga godstransporter på väg, s. 15). Det är också så att yrkestrafiköverträdelserna, i avvägningen mot andra överträdelser med strängare straffskalor, har låg prioritet hos de brottsutredande myndigheterna (se a.a. s. 13 och s. 177). De straff som eventuellt utdöms är dessutom i de flesta fall endast böter eller penningböter. Sådana sanktioner torde knappast ha någon mer märkbar handlingsdirigerande effekt. Om sanktionsavgifter införs i stället för straff och möjlighet ges att utforma dessa så att de blir vinsteliminerande blir incitamenten för yrkestrafikföretagen att hålla sig till regelverket avsevärt starkare.
    Vid sidan av de författningar som explicit riktar sig mot yrkestrafiken finns det i olika vägtrafikförfattningar regler som visserligen riktar sig mot samtliga trafikanter, men som har särskild betydelse för eller ofta aktualiseras inom yrkestrafiken.
    För att komma tillrätta med de problem som angetts ovan i fråga om yrkestrafiken, inte minst risken för konkurrenssnedvridning på grund av brist på tillräckligt effektiva sanktioner, är det enligt min mening angeläget att aktualisera frågan om sanktionsväxling även på sådana bestämmelser i vägtrafikförfattningarna som har särskild betydelse för yrkestrafiken. Det blir därifrån ett naturligt steg att överväga sanktionsväxling även för övriga trafikanter avseende just de bestämmelserna. En, också naturlig, förlängning av det resonemanget är givetvis om inte sanktionsväxling kan övervägas generellt inom vägtrafikområdet. En aspekt som jag menar bör beaktas i det samman-

hanget är att gränsen för oaktsamhet i den praktiska tillämpningen av vägtrafikförfattningarna, i syfte att upprätta kriminaliseringens effektivitet, i många fall har lagts så lågt att ansvaret närmar sig ett strikt sådant. En sådan tillämpning av oaktsamhetsrekvisitet riskerar att leda till urholkning av straffrätten, eftersom de beteenden som bestraffas inte uppfattas som klandervärda av samhällsmedborgarna.
    Vid kartläggningen har utredningen konstaterat att det finns ett stort antal författningar inom specialstraffrätten med straffstadganden som kan karaktäriseras som förvaltningsrättsliga eller administrativa stödkriminaliseringar. Med begreppet avses bestämmelser som straffbelägger överträdelser av bl.a. krav på tillstånd, anmälan eller registrering avseende bedrivande av viss verksamhet. Som ytterligare exempel kan nämnas överträdelser av villkor som ett beviljat tillstånd har förenats med. I dessa fall torde avgifter, viten samt indragning av tillstånd ha en bättre handlingsdirigerande verkan än vad straffet har, inte minst med hänsyn till att regleringarna i stor utsträckning avser näringsverksamhet, som i många fall bedrivs av juridiska personer. Överträdelserna i fråga beivras dessutom endast i mycket begränsad omfattning i dag. Inte heller präglas de av någon sådan påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet att gärningsmannen framstår som så klandervärd att straffrätten behöver användas. Vid sidan av dessa s.k. förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar har utredningen identifierat en rad straffbestämmelser av likartad karaktär, där regelöverträdelsen består av underlåtenhet att ange vissa förhållanden, att förse produkter eller objekt med viss märkning eller innehåll eller att släppa ut produkter på marknaden i strid med krav eller föreskrifter. Även i dessa fall bör sanktionsväxling, på ovan anförda skäl, övervägas. Det är inte min avsikt att, i annat än mycket begränsad omfattning, lämna några författningsförslag. De straffbud och områden som har pekats ut som lämpliga för avkriminalisering eller sanktionsväxling får i stället tas om hand i andra sammanhang. Det är vidare min uppfattning att det är angeläget att användningen av straffrätt begränsas, både för att samhällets resurser ska användas på bästa sätt och för att straffsystemet ska vara förankrat hos medborgarna. Det är min förhoppning att vi i utredningen kan formulera sådana kriterier som verkligen ger den effekten.