En enhetlig skadeståndsordning vid överträdelser av grundläggande rättigheter?

 

 

Av enhetschefen MARTIN MÖRK och kanslirådet MAGNUS HERMANSSON1

Högsta domstolen har hållit staten skadeståndsskyldig för ideell skada vid en överträdelse av det grundlagsfästa skyddet för medborgarskap. I artikeln argumenteras för att avgörandet är logiskt i ljuset av det skadeståndsansvar som redan föreligger för överträdelser av Europakonventionen. Vidare ställs frågan om rättsfallet förändrar den skadeståndsordning som gäller vid överträdelser av EU:s rättighetsstadga. Tesen är att det i förlängningen kan vara svårt att motivera skillnader i den skadeståndsrättsliga skyddsnivån för grundläggande rättigheter enligt regeringsformen, Europakonventionen och rättighetsstadgan.

 


1. Inledning
FN:s deklaration om mänskliga rättigheter ställer ett krav på medlemsstaterna att se till att ”var och en har rätt till verksam hjälp från sitt lands nationella domstolar mot handlingar som kränker hans eller hennes grundläggande rättigheter enligt lag eller författning”.2 Denna ”rätt till rättsmedel” för rättighetskränkningar känns igen från artikel 13 Europakonventionen och den skadeståndsrättsliga utveckling som på senare år har skett på grundval av konventionen.3 Någon motsvarande regel har inte funnits för överträdelser av regeringsformens fri- och rättigheter. Möjligen har Högsta domstolen genom en dom den 23 april i år försökt läka denna brist genom att introducera ett skadeståndsansvar för staten vid en överträdelse av den grundlagsfästa rätten till medborgarskap.4 Det finns i skrivande stund en osäkerhet om och i vilken utsträckning som denna nya skadeståndsprincip omfattar även andra rättigheter i regeringsformen. En annan fråga som kan ställas med anledning av avgörandet är om vi är på väg mot en enhetlig ordning för skadeståndsrättsliga bedömningar av överträdelser av grundläggande rättigheter. Denna fråga ställs i ljuset av att regeringsformens och Europakonventionens rättighetskataloger

 

1 Martin Mörk är enhetschef hos Diskrimineringsombudsmannen. Magnus Hermansson är kansliråd i Justitiedepartementet. Slutsatserna i artikeln är författarnas egna och ska inte tillskrivas respektive myndighet. Ett stort tack till professor Bertil Bengtsson för värdefulla synpunkter under skrivarbetet. 2 Artikel 8. 3 Den europeiska konventionen till skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, se bl.a. den rättspraxis som återges i avsnitt 4. 4 Högsta domstolens dom den 23 april 2014 i mål nr T 5516-12. Avgörandet kommenteras av Bertil Bengtsson, Högsta domstolen fortsätter omvandlingen av skadeståndsrätten, SvJT 2014 s. 431–439.

508 Martin Mörk och Magnus Hermansson SvJT 2014 inte står ensamma. En minst lika viktig katalog finns i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (rättighetsstadgan).
    Rättighetsstadgan har i den juridiska debatten ofta fått stå tillbaka för det fokus som på senare år har legat på Europakonventionen. I fråga om rättighetsstadgan finns emellertid en koppling till det nationella rättighetsskyddet på ett sätt som saknas när det gäller Europakonventionen. Enligt unionsrätten är kravet på styrkan i skyddet av rättighetsstadgan kopplat till hur motsvarande nationella rättigheter skyddas i medlemsstaterna.5 Därmed finns det en möjlighet att Högsta domstolens avgörande får unionsrättsliga återverkningar.

 

2. Högsta domstolens avgörande
Bakgrunden till Högsta domstolens avgörande är tämligen enkel. En person, B.P., föddes i ett äktenskap där mannen var svensk och kvinnan brittisk medborgare. Därmed fick B.P. svenskt medborgarskap. Senare förklarade en domstol att mannen i äktenskapet inte var B.P:s far. Skattemyndigheten beslutade då att ändra folkbokföringsdatabasen så att B.P. i stället registrerades som brittisk medborgare. Detta beslut överklagades ända till Regeringsrätten, som konstaterade att 2 kap. 7 § regeringsformen i princip utesluter att någon mot sin vilja fråntas sitt medborgarskap. Skattemyndighetens åtgärd att ändra uppgiften om medborgarskap var alltså felaktig. Sedan folkbokföringsdatabasen återigen hade ändrats, kvarstod som faktum att B.P. hade varit ofrivilligt avregistrerad som svensk medborgare under fyra år och sex månader.
    Efter en redogörelse för dessa faktiska omständigheter följer i Högsta domstolens domskäl en framställning rörande fri- och rättighetsskyddet enligt 2 kap. regeringsformen. Domstolen konstaterar att en överträdelse i ett enskilt fall av 2 kap. 7 § regeringsformen i nu aktuellt avseende betar den drabbade de rättigheter som följer av medborgarskapet. Detta anser domstolen vara ett sådant avsteg från statsskickets grunder att den enskilde bör kunna åberopa överträdelsen som grund för skadeståndsskyldighet för staten. Trots att det saknas lagbestämmelser som ger den enskilde rätt till ersättning i en sådan situation, anser domstolen att övervägande skäl talar för att ideellt skadestånd ska kunna dömas ut. Efter en närmare genomgång av de normer som bör gälla för ersättningsbestämningen bestämmer Högsta domstolen att staten ska betala 100 000 kr i skadestånd för den ideella skada som B.P. har drabbats av.6

 

5 I det följande används för enkelhets skull begreppet unionsrätt genomgående för att beteckna även den gemenskapsrätt som härrör från tiden före Lissabonfördraget. 6 Det mycket höga skadeståndsbeloppet utgör i sig skäl för en längre utläggning, bl.a. i ljuset av ersättningspraxis för andra rättighetskränkningar med klart mer långtgående konsekvenser för enskilda. Detta faller dock utom ramen för denna artikel.

SvJT 2014 En enhetlig skadeståndsordning vid överträdelser… 509 3. Överträdelsen av rättigheten som ansvarsgrund
En överträdelse av fri- och rättighetskatalogen i regeringsformen har redan tidigare kunnat berättiga till skadestånd, om överträdelsen har kvalificerats som fel eller försummelse vid myndighetsutövning (3 kap. 2 § skadeståndslagen, 1972:207). I likhet med den praxis som har skapats i fråga om möjligheten till skadestånd vid en kränkning av Europakonventionen (se avsnitt 4), ställer Högsta domstolen i det förevarande rättsfallet inte något sådant krav på kvalificerat handlande på skadevållarens (dvs. statens) sida.7 I stället kan det utläsas ur avgörandet att det är rättighetsöverträdelsen i sig som är ansvarsgrundande och medför skadeståndsskyldighet för staten.
    Detta är ett led i en förskjutning av fokus när det gäller ansvarsgrunden för skadestånd jämfört med vad som gäller inom traditionell skadeståndsrätt. I fråga om överträdelser av grundläggande rättigheter — i Europakonventionen och nu även i regeringsformen — är inte förhållandena på den skadevållandes sida avgörande.8 I stället sätts den skadelidandes situation i första rummet genom att kränkningen av dennes rättigheter i det enskilda fallet utlöser skadeståndsskyldigheten. Som har framhållits i litteraturen bör man dock inte överdriva skillnaderna mellan att betrakta en rättighetskränkning som sådan som skadeståndsgrundande och att utföra en traditionell culpabedömning.9 Många gånger lär resultatet bli detsamma, särskilt om det är fråga om klara avsteg från en handlingsnorm.10 Förekomsten av en viss rättighet kan dessutom inverka på den standard som kan krävas vid myndighetsutövning för att culpa inte ska föreligga.11 Vidare kan man räkna med att domstolarna mot bakgrund av de konstitutionella och skadeståndsrättsliga konsekvenserna inte lättvindigt kommer att konstatera rättighetskränkningar.12 Såvitt kan utläsas av det förevarande avgörandet uppställer Högsta domstolen inget ytterligare kvalifikationskrav på den konstaterade överträdelsen för att skadeståndsskyldighet ska föreligga. Domstolen resonerar visserligen kring det allvarliga i att överträdelsen avser just rätten till medborgarskap. Detta sker dock i syfte att motivera Högsta domstolens rättsskapande åtgärd; att utan stöd i lag införa en skade-

 

7 Jfr NJA 2013 s. 842, p. 14 ff. 8 Jfr Bertil Bengtsson, Skadestånd vid brott mot regeringsformen?, SvJT 2011 s. 605–629, s. 608. 9 Se om detta i Bertil Bengtsson, a.a., s. 609 f. med hänvisningar till SOU 2010:87. 10 Det är dock tveksamt om rättighetsöverträdelsen i det förevarande fallet skulle ha kvalificerats som felaktig eller försumlig, om talan i stället hade grundats på skadeståndslagen, jfr Bertil Bengtsson, Högsta domstolen fortsätter omvandlingen av skadeståndsrätten, SvJT 2014 s. 431–439, not 5. 11 Jfr NJA 2013 s. 842, p. 19. 12 Som exempel på sådan konstitutionellt motiverad försiktighet kan nämnas Högsta domstolens hårt kritiserade — och numera vad gäller själva rättsfrågan överspelade — avgöranden rörande skattetillägg och dubbelbestraffning (NJA 2010 s. 168 I och II), där domstolen ansåg att det bör finnas ”klart stöd” i Europakonventionen eller Europadomstolens praxis för att underkänna en svensk reglering.

510 Martin Mörk och Magnus Hermansson SvJT 2014 ståndssanktion. Domstolens bedömning av allvaret av omständigheterna i just det enskilda fall som är föremål för bedömning torde därutöver inte ha bäring på frågan om skadeståndsskyldigheten i sig.13 Hur ingående kränkningen är återspeglas i stället i storleken på det skadeståndsbelopp som döms ut. Det sagda korresponderar väl med rättsläget enligt Europakonventionen, där en konstaterad rättighetskränkning berättigar till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 (se nedan).14

4. En logisk utveckling i ljuset av Europakonventionen
Högsta domstolens avgörande föregicks av en utveckling under ett decennium i fråga om rätten till ideellt skadestånd vid överträdelser av Europakonventionen, som vid sidan av bindande folkrättsligt instrument även utgör svensk lag.15 Den utvecklingen kretsar kring kravet i artikel 13 Europakonventionen på att var och en, vars rättigheter i konventionen har kränkts, ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel. Detta krav på staten kan uppfyllas på olika sätt. I avsaknad av andra rättsmedel har det dock ansetts att en möjlighet till ideellt skadestånd måste finnas för den enskilde. I annat fall skulle staten göra sig skyldig till konventionsbrott.
    Möjligheten till ideellt skadestånd vid kränkningar av konventionen slogs fast i NJA 2005 s. 462. Högsta domstolen fann i rättsfallet att en kränkning av artikel 6.1 (rätten till domstolsprövning inom skälig tid) berättigade till ideellt skadestånd, trots att uttryckligt lagstöd för en skadeståndssanktion saknades. Skadeståndsmöjligheten bekräftades och utvidgades därefter genom NJA 2007 s. 295, NJA 2007 s. 584, m.fl. rättsfall. Den kan numera sägas gälla konventionens samtliga rättigheter. I ett enskilt fall är det dock inte givet att just ekonomisk gottgörelse i form av ideellt skadestånd ska komma i fråga. Kravet på effektivt rättsmedel kan uppfyllas även på andra sätt.16 Något uttryckligt krav på att enskilda ska ha rättsmedel att tillgå vid en överträdelse av en rättighet i 2 kap. regeringsformen finns inte. Till skillnad från vad som gäller enligt Europakonventionen finns det alltså ingen uttalad möjlighet för enskilda att genomdriva sina rättigheter enligt grundlagen.17 I formell mening skulle detta kunna sägas

 

13 I fråga om lindriga kränkningar av Europakonventionen kan dock undantagsvis erkännandet av kränkningen i sig anses vara ett tillräckligt effektivt rättsmedel, jfr NJA 2013 s. 842. 14 Här bör framhållas skillnaden gentemot det krav som enligt unionsrätten uppställs för att en överträdelse av rättighetsstadgan ska berättiga till skadestånd, nämligen att överträdelsen måste vara att beteckna som klar (se vidare avsnitt 10). 15 Lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får dessutom lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid mot konventionen. 16 Se SOU 2010:87 s. 163 ff. och nyss nämnda praxis från Högsta domstolen. 17 Jfr dock påbudet om ersättning i 2 kap. 15 § regeringsformen, som uppvisar vissa likheter med artikel 13 Europakonventionen. Se vidare om detta i Martin Mörk och Magnus Hermansson, Enskildas rättsskydd vid lagstiftarens försummelse — om estoppel-argumentet i svensk rätt, SvJT 2008 s. 229–261.

SvJT 2014 En enhetlig skadeståndsordning vid överträdelser… 511 utgöra en allvarlig brist i rättighetsskyddet — en rättighet som inte är sanktionerad är som bekant inte mycket värd för den som rättigheten är avsedd att skydda. Det sagda innebär emellertid även att Högsta domstolen i det förevarande avgörandet hade en högst reell möjlighet att med hänvisning till avsaknaden av sanktionsbestämmelser låta bli att skadeståndssanktionera den kränkning av regeringsformen som var i fråga. Inte minst den skiljaktiga mening som yttrades av en av domstolens ledamöter visar att det inte var självklart för domstolen att träda in i lagstiftarens roll genom att tillerkänna B.P. skadestånd utan stöd i lag.
    I ljuset av den skadeståndspraxis som har utvecklats på grundval av Europakonventionen framstår emellertid Högsta domstolens ställningstagande inte som oväntat.18 Utan en skadeståndsmöjlighet vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen skulle en situation uppstå där staten skulle kunna hållas skadeståndsskyldig för kränkningar av Europakonventionen men inte för kränkningar av liknande rättigheter i regeringsformen, trots att denna i kraft av grundlag har en överordnad ställning. Detta skulle inte vara ett tillfredsställande rättsläge.

 

5. Avgörandets bäring på andra fri- och rättigheter i regeringsformen
Det är naturligt att ställa frågan vilken räckvidd som Högsta domstolens avgörande har beträffande fri- och rättigheterna i övrigt i regeringsformen. Frågan är av praktisk betydelse, eftersom överträdelser av flera andra rättigheter kan leda till förlorade ideella och ekonomiska värden.19 Vidare är frågan av betydelse för de unionsrättsliga konsekvenser som avgörandet kan få (se nästa avsnitt).
    Högsta domstolen beskriver i domskälen vikten av rätten till medborgarskap. Rättigheten framställs som en grundval för demokratin och en del av det samhällskontrakt som anses föreligga mellan den enskilde och staten. Vidare anses att en överträdelse av rättigheten har skadeverkningar som inte låter sig värderas efter en allmän måttstock.20 Rätten till medborgarskap framhålls alltså som en särskilt viktig rättighet. Det är också värt att notera att det i domen helt saknas resonemang eller uttalanden som skulle ha bäring på skadeståndsmöjligheten vid överträdelser av regeringsformen i övrigt.21 Men kan man därmed utgå ifrån att rätten till skadestånd skulle vara kopplad enbart

 

18 Domstolens ställningstagande har också — med utgångspunkt i rättspraxis gällande Europakonventionen — förutspåtts i litteraturen. Se t.ex. Clarence Crafoord, Regeringsformens fri- och rättighetsskydd och skadestånd, SvJT 2009 s. 1062– 1068. Crafoord tar i rättsfallet upp just det enskilda fall som behandlas av Högsta domstolen i det nu aktuella avgörandet. Se också Bertil Bengtsson, Skadestånd vid brott mot regeringsformen?, SvJT 2011 s. 605–629. 19 Jfr den genomgång som görs av Bertil Bengtsson, a.a., s. 617 ff. 20 P. 7 och 8 i domskälen. 21 Detta förhållande berörs av Bertil Bengtsson, Högsta domstolen fortsätter omvandlingen av skadeståndsrätten, SvJT 2014 s. 431–439, s. 434. I sammanhanget bör även framhållas den skiljaktiga meningen i Högsta domstolen, som präglas av en vidare angreppsvinkel i skadeståndsfrågan.

512 Martin Mörk och Magnus Hermansson SvJT 2014 till överträdelser av rätten till medborgarskap? Visserligen kan denna rättighet sägas vara betydelsefull för den enskilde och samhället, men detsamma kan tveklöst sägas gälla beträffande många andra fri- och rättigheter som lagstiftaren har grundlagsfäst. Det torde för domstolarna vara mindre attraktivt att utifrån enskilda rättigheters materiella vikt rangordna rättighetskatalogen i 2 kap. regeringsformen i syfte att upprätthålla begränsningar i statens skadeståndsskyldighet. Däremot kan sådana begränsningar naturligtvis hängas upp på andra objektiva omständigheter, t.ex. på om en viss rättighet är absolut eller får begränsas genom vanlig lag.22 Man kan också tänka sig att dra en skiljelinje mellan bestämmelser som snarast utgör en handlingsnorm för lagstiftaren och bestämmelser som även anses skydda enskilda mot oriktig rättstillämpning.23 Gränsdragningar av statens skadeståndsansvar utifrån omständigheter av nu nämnt slag kan dock ifrågasättas, inte minst för att avgränsningen i enskilda fall kan bli svårbedömbar. Även om sådana gränsdragningar görs, torde de under alla omständigheter leda till en möjlighet till skadestånd vid fler rättighetsöverträdelser än enbart beträffande rätten till medborgarskap. Det sagda talar för att domstolens ställningstagande har större allmängiltighet än vad de kasuistiska domskälen ger vid handen.
    Också en jämförelse med rättighetsskyddet enligt Europakonventionen talar för att domstolens ställningstagande har bäring på kränkningar av fler rättigheter än enbart rätten till medborgarskap. Just den rättigheten saknar av naturliga skäl motsvarighet i konventionen. Även i övrigt täcker 2 kap. regeringsformen och Europakonventionen delvis olika områden. Som nämns ovan skulle det likväl framstå som en märklig ordning om en rättighetskränkning enligt Europakonventionen skulle berättiga till skadestånd, samtidigt som en kränkning av regeringsformen skulle kringgärdas av ett sämre skydd. Inte minst skulle konsekvenserna bli svåra att försvara i de fall där rättigheterna har i det närmaste samma materiella innebörd. Till exempel bör en kränkning av rätten till religionsfrihet rimligtvis föranleda samma skadestånd oavsett om käranden kvalificerar sin talan som en kränkning av artikel 9 Europakonventionen eller som en kränkning av 2 kap. 1 § första stycket 6 regeringsformen. Det rör sig om samma kränkning för den enskilde och samma överträdelse från det allmännas sida.

 

22 Jfr den skiljaktiga meningen i Högsta domstolen. Begränsningar i fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen får ske i den utsträckning och ordning som anges i 2 kap. 20 § ff. Just rätten till medborgarskap är absolut och får inte inskränkas genom vanlig lag. 23 Jfr p. 5 i Högsta domstolens domskäl, där domstolen gör en distinktion mellan rättigheter som kan anses skydda den enskilde enbart vid normgivningen och rättigheter som skyddar den enskilde även vid rättstillämpningen i enskilda fall. Någon närmare utläggning om vilka rättigheter som hör till respektive grupp görs inte, även om det av domen framgår att i vart fall den rättighet som var föremål för prövning anses tillhöra den senare gruppen.

SvJT 2014 En enhetlig skadeståndsordning vid överträdelser… 513 Sammanfattningsvis framstår det enligt vår mening som troligt att Högsta domstolens ställningstagande i fråga om möjligheten till skadestånd har relevans även beträffande andra rättigheter i 2 kap. regeringsformen, låt vara att den närmare avgränsningen är höljd i dimma. I avsaknad av lagstiftning får dessa frågor bli föremål för ytterligare praxisbildning. I kölvattnet av det avgörande som nu har meddelats kommer med stor sannolikhet ytterligare krav på skadestånd på grundval av regeringsformen att följa.24

6. EU:s rättighetsstadga
Högsta domstolen har genom sitt avgörande inte bara öppnat dörren för en utveckling av skadeståndsrättslig praxis rörande regeringsformen. Domen kan även medföra en förstärkning av skyddet för de rättigheter som följer av rättighetsstadgan.
    Rättighetsstadgan är en bindande rättighetskatalog för EU och EU:s medlemsstater som tar sikte på enskildas fri- och rättigheter. Den har sin grund i Europakonventionen men innehåller flera rättigheter som saknar motsvarighet i konventionen. Bland annat uppställer rättighetsstadgan så kallade tredje generationens rättigheter om bioetik, dataskydd och god förvaltning.25 Av särskild betydelse torde också vara rätten att inte diskrimineras i artikel 21 som, i motsats till vad som gäller enligt artikel 14 Europakonventionen, inte kräver att någon annan rättighet samtidigt kränks för att vara tillämplig. Till skillnad från Europakonventionen ska stadgan endast tillämpas i situationer som omfattas av unionsrätten i övrigt.26 Något förenklat innefattar detta alla områden som träffas av de grundläggande fördragens bestämmelser eller där det finns s.k. sekundärlagstiftning i form av direktiv, förordningar eller beslut. Mot bakgrund av att en stor del av svensk lagstiftning bygger på unionsrätt och att EU-domstolens tolkning av fördragsbestämmelsernas träffyta är mycket extensiv, har rättighetsstadgan ett vidsträckt tillämpningsområde.
    Rättighetsstadgan, som är avsedd som en europeisk ”Bill of Rights”, har sedan Lissabonfördragets ikraftträdande den 1 december 2009 samma rättsliga status som de grundläggande fördragen.27 Den har alltså en grundlagsliknande ställning inom EU. Enligt fast praxis från

 

24 Det kan framhållas att Högsta domstolen samma dag som det förevarande avgörandet meddelades — den 23 april 2014 — även avgjorde ett mål där staten ansågs skyldig att utge ersättning för ekonomisk skada med anledning av 2 kap. 18 § regeringsformen i dess lydelse före år 2011. Den paragrafen är emellertid säregen med hänsyn till de ersättningsregler som innefattas i andra stycket och som av Högsta domstolen — i form av en allmän rättsgrundsats — tillämpades i målet för att tillgodose ersättningskravet. Någon egentlig överträdelse av den paragrafen var det alltså inte fråga om i målet. Det synes inte kunna göras någon omedelbar parallell med det aktuella avgörandet. 25 Artiklarna 3, 8 och 42 rättighetsstadgan. 26 Artikel 51.1 rättighetsstadgan och EU-domstolens dom den 26 februari 2013 i mål C617/10, Åkerberg Fransson, EU:C:2013:105, punkt 21. 27 Fördraget om den Europeiska Unionen och Fördraget om den Europeiska Unionens Funktionssätt.

514 Martin Mörk och Magnus Hermansson SvJT 2014 EU-domstolen innebär det att stadgan — med unionsrättens synsätt — är överordnad nationell konstitutionell rätt, dvs. även regeringsformen.28 I likhet med vad som gäller enligt artikel 13 Europakonventionen finns i artikel 47 rättighetsstadgan en särskild rätt till ett effektivt rättsmedel till skydd för rättigheterna i stadgan. Enskilda måste kunna göra sina rättigheter gällande i praktiken, och det innebär att den nationella rättsordningen måste uppfylla vissa minimikrav. Men till detta kommer även kravet att rättigheter enligt unionsrätten inte får ges ett sämre skydd än motsvarande nationella rättigheter. Detta följer av den s.k. principen om likvärdigt rättsskydd, som har slagits fast i praxis.29 Denna princip innebär alltså att skyddet för rättigheterna i stadgan måste vara starkare än den unionsrättsliga minimistandarden, om ett sådant bättre skydd finns för jämförbara inhemska rättigheter. Kravet på likvärdighet gäller både de processuella och de materiella förutsättningarna för enskilda att få skadestånd eller annan upprättelse. Om det är möjligt att framgångsrikt föra en talan om ideellt skadestånd för en kränkning av en grundläggande rättighet som följer av svensk rätt, måste samma möjlighet till ideellt skadestånd finnas vid en kränkning av en jämförbar rättighet i rättighetsstadgan. Det får inte i något avseende vara svårare att få skadestånd om överträdelsen avser unionsrätten.30

7. Skyddet av rättighetsstadgan i ljuset av Högsta domstolens avgörande
I ljuset av principen om likvärdigt rättsskydd kan Högsta domstolens avgörande få en alldeles särskild betydelse. Det allmännas överträdelser av unionsrätten har i Sverige i huvudsak bedömts enligt den s.k. Francovich-doktrinen. Det är fråga om minimikriterier för statens skadeståndsansvar som sedan 1990-talet har utvecklats av EUdomstolen. Enligt Francovich-doktrinen krävs inte enbart att en överträdelse har ägt rum. För skadeståndsansvar är det också nödvändigt, förutom orsakssamband, att överträdelsen har avsett en regel som avser att skapa rättigheter för enskilda samt att det har varit fråga om en ”klar” överträdelse.31 Kravet på klarhet i överträdelsen skiljer sig något åt beroende på om det rör sig om ett tillämpningsfel (dvs. om överträdelsen sker som ett led i en myndighetsutövning i det enskilda fallet) eller lagstiftningsfel (dvs. om lagstiftningen är utformad i strid med rättigheten i fråga). Om överträdelsen sker genom ett tolkningsfel i rättstillämpningen, uppkommer skadeståndsansvar endast i de

 

28 Se EG-domstolens dom den 17 december 1970 i mål 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, EU:C:1970:114, punkt 3. 29 Se EG-domstolens domarden 16 december 1976 i mål 33/76, Rewe, EU:C:1976:188, punkt 5, och mål 45/76, Comet, EU:C:1976:191, punkterna 12–16. 30 Se t.ex. EG-domstolens dom den 11 oktober 2007 i mål C-460/06, Paquay, EU:C:2007:601, punkt 50. 31 Se EG-domstolens dom den 5 mars 1996 i de förenade målen C-46/93 och C48/93, Brasserie du pêcheur och Factortame, EU:C:1996:79.

SvJT 2014 En enhetlig skadeståndsordning vid överträdelser… 515 fall som feltolkningen inte framstår som ursäktlig.32 För att lagstiftaren ska hållas ansvarig för lagstiftningsfel krävs en klar överträdelse av det skönsmässiga utrymmet att stifta lagar inom de ramar som unionsrätten medger. Skadeståndsansvar kan t.ex. föreligga om lagstiftaren beslutar om en skyddslagstiftning som hindrar den fria rörligheten av varor på ett sätt som uppenbart går längre än vad som är nödvändigt.33 I vissa fall kan lagstiftarens överträdelse bero på en feltolkning av gränserna för det skönsmässiga utrymmet, t.ex. vid genomförandet av ett direktiv. I ett sådant fall är skadeståndsskyldigheten avhängig om feltolkningen framstår som ursäktlig eller inte.34 Eftersom unionsrätten ofta är svårtolkad och lagstiftaren som regel har ett stort skönsmässigt utrymme, är statens möjligheter att undgå skadeståndsansvar mycket goda.
    När det gäller de grundläggande rättigheter som följer av rättighetsstadgan kan Högsta domstolens avgörande komma att förändra denna bild. Som framgår av avsnitt 5 synes nämligen avgörandet bekräfta den princip som gäller vid överträdelser av Europakonventionen, dvs. att det vid överträdelser av grundläggande rättigheter inte krävs att överträdelsen kvalificeras som ”uppenbar”, ”klar”, ”oursäktlig” eller liknande för att skadeståndsansvar enligt regeringsformen ska föreligga. I enlighet med principen om likvärdigt rättsskydd måste samma ordning gälla för grundläggande rättigheter med samma eller högre dignitet enligt unionsrätten. De begränsningar i statens skadeståndsansvar som hittills har uppställts genom Francovich-doktrinen vid överträdelser av unionsrätten torde alltså som utgångspunkt inte kunna upprätthållas för ett sådant anspråk som grundar sig på rättighetsstadgan. Detta vinner stöd av att man i Belgien under snarlika förhållanden har dragit motsvarande slutsats rörande konsekvenserna av principen om likvärdigt rättsskydd. I Belgien gäller sedan tidigare en princip om strikt ansvar för staten vid överträdelser av konstitutionella normer. Detta har medfört att Francovich-doktrinens krav på att en överträdelse av unionsrätten ska vara ”klar” för att skadeståndsskyldighet ska uppkomma för den belgiska staten inte har kunnat tilllämpas.35 Det innebär att klart mer liberala förutsättningar gäller för skadeståndsansvar i Belgien vid överträdelser av unionsrätten än vad som (hittills) har varit fallet i Sverige.36

 

32 Se t.ex. EG-domstolens dom den 24 september 1998 i mål C-319/96, Brinkmann Tabakfabriken, EU:C:1998:429. 33 Se EG-domstolens ovan nämnda dom i Brasserie du pêcheur och Factortame. 34 Se t.ex. EG-domstolens dom den 26 mars 1996 i mål C-392/93, British Telecommunications, EU:C:1996:131. 35 Se dom från belgiska Cour de Cassation den 14 januari 2000 (Pas., 2000, I, 102; RW, 2000–2001, 1096). 36 Värt att notera är att Belgien har gjort bedömningen att den generösare skadeståndsordningen måste avse hela unionsrätten och inte bara rättighetsstadgan.

516 Martin Mörk och Magnus Hermansson SvJT 2014 8. Utfallet av en jämförelse enligt likvärdighetsprincipen
Det som nu har sagts om de möjliga effekterna av domen beträffande unionsrättsliga anspråk i en svensk kontext är inte invändningsfritt. Den första invändningen gäller den jämförelse som ska göras enligt den unionsrättsliga likvärdighetsprincipen. Som redan nämnts bygger principen på en jämförelse mellan rättsskyddet för rättigheter i nationell rätt och unionsrätten. En jämförelse kan utföras på olika sätt, och resultatet är inte minst avhängigt den abstraktionsnivå som jämförelsen görs på. Enligt EU-domstolens instruktioner ska den nationella domstolen i sin jämförelse ”pröva likheten mellan de olika typerna av talan vad avser deras föremål, bakgrund och väsentliga beståndsdelar”.37 Högsta domstolens avgörande rör en överträdelse av rätten till medborgarskap, som naturligt nog saknar motsvarighet i rättighetsstadgan. Som framgår av avsnitt 5 är det oklart vilken bäring som avgörandet har på 2 kap. regeringsformen i övrigt. Sannolikt är dock ytterligare rättigheter att betrakta som skadeståndssanktionerade. I det oklara rättsläge som råder efter avgörandet är det tänkbart att en talan om ideellt skadestånd grundad på en överträdelse — vilken som helst — av rättighetsstadgan är att anse som jämförbar med den talan som Högsta domstolen nu har prövat. Sett till rättighetsstadgans konstitutionella betydelse inom EU torde det nämligen vara svårt för staten att hävda att mänskliga rättigheter enligt unionsrätten inte skulle vara jämförbara med rätten till medborgarskap. Om frågan skulle aktualiseras, är det dock möjligt att staten skulle argumentera för att rättsläget är oklart och att det än så länge inte kan dras några generella slutsatser om vad som skadeståndsrättsligt gäller vid överträdelser av andra grundläggande rättigheter i Sverige. Enligt en sådan argumentationslinje skulle en meningsfull jämförelse inte kunna göras förrän vi vet mer. Kanske är Högsta domstolens avgörande bara undantaget som bekräftar regeln? Bärkraften i en sådan tänkt hållning från statens sida försvagas emellertid i betydande mån av förekomsten av Europakonventionen och det sätt som den skyddas i svensk lag. De rättigheter som följer av Europakonventionen har i skadeståndshänseende redan idag ett starkare skydd än rättighetsstadgans likalydande rättigheter. Ett påstående med innebörden att svensk rätt inte tillhandahåller en generösare skadeståndsordning för nationellt grundade rättighetsanspråk än för motsvarande anspråk enligt unionsrätten torde alltså ha haft en begränsad giltighet även före Högsta domstolens avgörande.

 

 

37 Se EG-domstolens dom den 16 maj 2000 i mål C-78/98, Preston, EU:C:2000:247, punkt 57.

 

SvJT 2014 En enhetlig skadeståndsordning vid överträdelser… 517 9. Betydelsen av distinktionen mellan tillämpnings- och lagstiftningsfel
Den andra invändning som kan riktas mot en mer generös skadeståndsrätt vid överträdelser av rättighetsstadgan tar sikte på distinktionen mellan tillämpnings- och lagstiftningsfel. Högsta domstolens avgörande gäller ett tillämpningsfel. Det finns goda argument för att samma strikta skadeståndsordning som gäller enligt avgörandet i vart fall inte bör tillämpas på rena lagstiftningsfel. Lagstiftaren måste få ha ett visst skön, och komplexiteten i de bedömningar som görs i lagstiftningsarbete, t.ex. rörande förhållandet mellan konkurrerande intressen som offentlighet och integritetsskydd, innebär typiskt sätt en risk för överträdelser av enskildas rättigheter. En alltför strikt hållning i skadeståndshänseende riskerar att medföra en överdriven försiktighet från lagstiftarens sida på just sådana känsliga områden där lagstiftning behövs för att klargöra rättsläget. Mot detta talar förstås den enskildes intresse av upprättelse som är detsamma oavsett om rättighetskränkningen har skett genom tillämpning eller lagstiftning.
    I många fall torde emellertid uppdelningen mellan tillämpnings- och lagstiftningsfel sakna praktisk betydelse, eftersom det som är en brist i lagstiftningen oftast kan kvalificeras även som ett tillämpningsfel. Således kan ju staten hållas ansvarig för att en myndighet eller domstol har underlåtit att åsidosätta en svensk lagregel som strider mot unionsrätten. Det torde också röra sig om utomordentligt få fall där en skada uppstår genom lagstiftning utan att någon konkret tilllämpning av lagen kan bli eller göras aktuell.

 

10. En utveckling av begränsad praktisk betydelse?
Den tredje invändningen rör betydelsen av den skisserade utvecklingen för de faktiska möjligheterna till skadestånd. Francovichdoktrinens krav på en ”klar överträdelse” tar inte sikte på vad som krävs för att en överträdelse som sådan ska föreligga utan är ett krav som måste vara uppfyllt för att en konstaterad överträdelse ska grunda en rätt till skadestånd. Det handlar alltså om en bedömning i två led, där rättstillämparen i det första ledet konstaterar att en skadegörande rättighetsöverträdelse föreligger och i det andra ledet kvalificerar överträdelsen som så ”klar” att skadestånd ska utgå. En anpassning av skadeståndsskyldigheten till vad som gäller för motsvarande anspråk enligt Europakonventionen och — numera — regeringsformen, innebär att den säkerhetsventil som finns i det andra ledet försvinner (jfr avsnitt 3). Rätten till skadestånd (eller någon annan form av upprättelse) föreligger så att säga per automatik när en överträdelse har konstaterats. En intressant frågeställning är om detta kommer att innebära en ökad försiktighet från domstolarna att konstatera att överträdelser överhuvudtaget föreligger. Detta kan mycket väl stämma. I detta avseende finns det emellertid ingen anledning att tro att bedömningarna enligt rättighetsstadgan och Europakonventionen

518 Martin Mörk och Magnus Hermansson SvJT 2014 kommer att skilja sig särskilt mycket åt. I båda fallen finns det ofta ett utrymme för staten att argumentera för att ett visst ingrepp mot en enskild kan rättfärdigas (och därmed inte bör anses utgöra en rättighetskränkning).38 Att rättsligt argumentera för att ett ingrepp kan rättfärdigas är dock inte samma sak som att bedöma om en konstaterad kränkning framstår som ursäktlig eller annars inte tillräckligt ”klar”. En rimlig utgångspunkt är att en sådan markerad skillnad i rättsligt argumentationsutrymme i slutändan kommer att ha betydelse för domstolarnas bedömningar av om skadestånd bör betalas. En fjärde och mer central invändning rör den praktiska betydelsen av ett slopat klarhetskrav i förhållande till överträdelser av just rättighetsstadgan. Den har att göra med att det redan idag finns en generös skadeståndsmöjlighet avseende de rättigheter som följer av Europakonventionen. Den enskilde vars rätt till t.ex. religionsfrihet har kränkts har ingen anledning att åberopa rättighetsstadgan (om det inte finns ett särskilt intresse att försöka få till stånd ett förhandsavgörande från EU-domstolen). I det perspektivet skulle utvecklingen mot en mer generös skadeståndsrätt vid överträdelser av rättighetsstadgan vara mest av akademiskt intresse. Samtidigt finns det i rättighetsstadgan, som nämns ovan, en rad tunga rättigheter som inte har någon motsvarighet i Europakonventionen. Det skulle naturligtvis vara av intresse för enskilda om ett skydd likt det som idag gäller för Europakonventionen skulle utsträckas även till dessa rättigheter. En sådan utveckling framstår inte som betydelselös.

 

11. Avslutning
Att Högsta domstolens avgörande innebär någon form av nyordning står redan klart. Det återstår däremot att se om den skadeståndsprincip som har etablerats är ett uttryck för en fullvärdig ”rätt till rättsmedel” för regeringsformens fri- och rättigheter motsvarande den som finns i artikel 13 Europakonventionen. Fokus i denna artikel ligger emellertid inte på denna i och för sig intressanta frågeställning. Vi har i stället valt att anlägga ett mer praktiskt skadeståndsrättsligt perspektiv.
    Den fråga vi ställer är: Om Högsta domstolens dom innebär att vissa rättigheter i regeringsformen ska skyddas på samma sätt som rättigheter i Europakonventionen, betyder det inte med nödvändighet att även rättigheter i rättighetsstadgan ska ha samma skyddsnivå? I ljuset av det likvärdighetskrav gällande möjligheterna till skadestånd som uppställs i unionsrätten talar mycket för att så är fallet. Det skulle innebära att det krav på klarhet eller tydlighet i överträdelsen som idag är en förutsättning för skadeståndsskyldighet vid överträdelser av rättighetsstadgan tunnas ut eller försvinner helt. Högsta domstolens av-

 

38 EU-domstolens dom den 18 mars 2010 i de förenade målen C-317/08– C-320/08, Alassini m.fl., EU:C:2010:146, punkt 63.

 

SvJT 2014 En enhetlig skadeståndsordning vid överträdelser… 519 görande utgör då inte bara en bekräftelse av en principiell rätt till skadestånd för överträdelser av rättigheter enligt regeringsformen. Domen kan också vara ett steg på vägen mot en harmonisering av de materiella förutsättningarna för skadestånd när grundläggande rättigheter har trätts förnär — oavsett om dessa rättigheter återfinns i regeringsformen, Europakonventionen eller rättighetsstadgan.