Att erkänna en stat inom ramen för en regeringsförklaring

Ett grundlagsstridigt förfarande eller en avsiktsförklaring?

 

 

Av lektor ANN-SOPHIE SALLANDER

När Stefan Löfven läste upp sin regeringsförklaring den 3 oktober 2014 väckte bland annat följande rader uppståndelse: ”Konflikten mellan Israel och Palestina kan endast lösas genom en tvåstatslösning, framförhandlad i enlighet med folkrättens principer. Den måste garantera såväl palestiniernas som israelernas legitima krav på nationellt självbestämmande och säkerhet. En tvåstatslösning förutsätter ömsesidigt erkännande och vilja till fredlig samexistens. Därför kommer Sverige att erkänna staten Palestina.”1
Strax härefter anmäldes den nytillträdde statsministern till KU med anledning av uttalandet att Sverige kommer att erkänna staten Palestina. I detta korta inlägg diskuteras om det föreligger några rättsliga problem med ett dylikt uttalande. Däremot lämnas inga synpunkter i Palestinafrågan som sådan.

 

1. Inledning
Inom ramen för detta inlägg diskuteras om det föreligger några särskilda rättsliga problem med att i en regeringsförklaring uttala att den nya regeringen avser att erkänna en ny stat. Löfven anmäldes nämligen till KU kort efter sin förklaring.2 KU har tidigare granskat regeringen och dess lämnande av information till Utrikesnämnden i bet. 1996/97:KU25 och bet. 1999/2000:KU20.3 Inledningsvis studeras själva fenomenet regeringsförklaring. Därefter analyseras vad som krävs, bland annat enligt RF, för att erkänna en stat. Slutligen dras slutsatser kring statsministerns uttalande om erkännande av Palestina.

 

2. Vad är en regeringsförklaring?
När riksdagen har godkänt ett förslag om ny statsminister, ska han eller hon anmäla de övriga statsråden inför riksdagen, så snart det är möjligt. Härefter sker det faktiska regeringsskiftet vid en särskild konselj. Konselj sker inför statschefen, alternativt talmannen, om statschefen har förhinder. Detta följer av 6 kap. 6 § RF.

 

1 http://www.dn.se/valet-2014/regeringsforklaringen-ord-for-ord/. Nedladdad 2014-10-09. 2 Anmälan inkom till KU 2014-10-06. Dnr 209-2014/15. 3 Exemplen är hämtade från Holmberg et al, 2012 s. 509.

Före anmälan av ministrarna läser statsministern vanligen upp sin regeringsförklaring. Deklaration av regeringsförklaring i detta sammanhang är inte reglerad genom RF.4 Regeringsförklaringar omfattas emellertid av 1 kap. 4 § st. 2 RO. Härigenom stadgas att statsministern ska avge en regeringsförklaring när ett riksmöte öppnas. Om det finns särskilda skäl kan statsministern dock avstå från detta. Det saknas närmare bestämmelser om vad en regeringsförklaring avses omfatta och vilka eventuella krav som ställs på en sådan. Enligt förarbetena anges dock att syftet med förklaringen är att den ska utgöra ett underlag för den allmänpolitiska debatten. Det är därför också önskvärt att förklaringen ”får en viss fyllighet”.5 Det måste således finnas tillräckligt med substans i förklaringen, vilket kan utgöra grunden för fortsatt debatt.

 

3. Vad krävs för erkännande av stater?
För att en stat ska kunna erkännas krävs, folkrättsligt sett, att vissa kriterier är uppfyllda. Det krävs ett folk och ett avgränsat territorium. Därtill krävs att det finns en regering som utövar kontrollen över nämnda territorium.6 Förutom detta ska garantier finnas för nationell minoritetsbefolkning, respekt för mänskliga rättigheter m.m.7 Huruvida dessa kriterier är uppfyllda i fallet Palestina analyseras inte närmare i detta inlägg, men det kan konstateras att det rör sig om ett erkännande som inte är okontroversiellt. Den folkrättsliga diskussionen lämnas därmed åt sidan.
    Frågan är istället vad som krävs enligt svensk intern rätt för att erkännande av en stat ska kunna göras. Det kan inledningsvis nämnas att det är regeringen som styr landet, men att den också är ansvarig inför riksdagen.8 Att regeringen är ansvarig inför riksdagen, dvs. har ett konstitutionellt ansvar, innebär bland annat att 13 kap. RF om kontrollmakten kan aktualiseras. Inom regeringens uppdrag, att styra landet, faller även det huvudsakliga ansvaret för utrikespolitiken, vilket regleras i 10 kap. RF om internationella förhållanden.
    Trots att regeringen ansvarar för utrikespolitiken måste Utrikesnämnden hållas informerad enligt 10 kap. 11 § RF. Utrikesnämnden är sammansatt av talmannen och nio andra ledamöter som riksdagen väljer inom sig samt statschefen.9 Om de utrikespolitiska förhållandena kan få betydelse för riket ska nämnden underrättas. Regeringen ska inte bara underrätta och informera nämnden, utan också överlägga med nämnden så ofta det behövs. Därtill anges uttryckligen i nämnda bestämmelse att ”I alla utrikesärenden av större vikt ska regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske.” Med utrikesä-

 

4 Se Bull & Sterzel, 2013 s. 170. 5 Se prop. 1973:90 s. 515–516. 6 Se Bull & Sterzel, 2013 s. 248. 7 Se vidare Lindholm, SvJT 1993 s. 655–661. 8 1 kap. 6 § RF. 9 10 kap. 12 § RF.

rende avses ärenden som rör Sveriges förhållande med en annan stat (eller mellanfolklig organisation).10 Erkännandet av en ny stat måste anses utgöra ett utrikesärende av större vikt, vilket kan få betydelse för riket som sådant. Före ett faktiskt erkännande krävs således en överläggning med Utrikesnämnden. Det innebär att regeringen inte kan erkänna stater, utan att riksdagens representanter i nämnden har konsulterats. Utrikesnämnden är dock inget beslutande organ, utan ett samrådsorgan.11 Det betyder att nämnden inte kan fatta beslut i frågan om erkännande av ny stat, men att ett dylikt beslut måste upp till diskussion före det fattas.

 

4. Ett erkännande eller en avsiktsförklaring?
Det konstateras ovan att regeringen måste samråda med Utrikesnämnden, före ett så viktigt beslut fattas som att erkänna en ny stat. Frågan som uppkommer är om statsministern kan anses ha brutit mot förfarandet och gjort sig skyldig till ett grundlagsstridigt förfarande. Att i en regeringsförklaring deklarera att regeringen avser att erkänna en stat, utgör det ett faktiskt erkännande som kräver Utrikesnämndens medverkan eller utgör det enbart en politisk avsiktsförklaring? Krävs det att statsministern uttrycker sig som att ”om vi uppnår enighet i frågan så ska staten X erkännas”? Gäller det inte i så fall för hela det politiska innehållet i en regeringsförklaring? En minoritetsregering behöver alltid söka stöd för sin politik för att kunna genomföra den. Behöver en regeringsförklaring då alltid innehålla en reservation som anger ”om vi får stöd för åtgärden X så kommer vi att genomföra…”. I vart fall det politiska resultatet skulle i sådant fall vara tamt. Det föreligger dock en skillnad här. En majoritetsregering hade också behövt konsultera Utrikesnämnden när det gäller frågan om erkännandet av nya stater. Det handlar således inte om politisk makt, utan om konstitutionell kontroll av regeringens handlande.
    Tillbaka till frågan om ett uttalande i en regeringsförklaring kan utgöra ett faktiskt erkännande av en stat eller om det endast utgör en avsiktsförklaring. Statsministern uttryckte att ”Därför kommer Sverige att erkänna staten Palestina”. Ett erkännande kan gå till på olika sätt.12 Det behöver egentligen inte omgärdas av större formaliteter eller skriftliga förfaranden. Utifrån sett är det därför mycket möjligt att uttalandet faktiskt uppfattats som ett direkt, och nationellt enigt, erkännande av staten Palestina. Visserligen uttalades att Sverige kommer att erkänna, inte att Sverige har erkänt. För att undvika problematiken borde det istället ha varit ”vi ska arbeta för att Sverige ska erkänna”. Det hade tydligare påvisat att det är en politisk avsiktsförklaring.

 

 

10 Se prop. 1973:90 s. 367. 11 Se Bull & Sterzel, 2013 s. 257. 12 Se vidare exempelvis Crawford, 2012 s. 143–151.

5. Avslutande synpunkter
Mot den här bakgrunden är det min uppfattning att en regeringsförklaring bör ses som just en avsiktsförklaring. En deklaration av vilken politik den nya regeringen avser att föra. Däremot ställer jag mig tveksam till om uttalanden som enligt grundlag kräver ytterligare stöd för att kunna genomföras hör hemma i en sådan förklaring. Särskilt om det framstår som att enighet föreligger, vilket det klart inte gör i det här fallet.
    För att göra en jämförelse; kan vad som helst läggas fram i en regeringsförklaring? Skulle en ny regering exempelvis kunna anföra att Sverige kommer att begränsa opinionsfriheterna? Dessa friheter är, som bekant, garanterade genom 2 kap. RF. För att göra ändringar krävs riksdagsbeslut, val och nytt riksdagsbeslut med samma innehåll som det första. Det betyder att statsministern inte kan säga att friheterna ska begränsas, eftersom det inte är regeringens eget beslut. Däremot kan regeringen verka för det. Detsamma gäller för erkännande av stater. Regeringen kan inte ensam besluta om detta, utan det kräver Utrikesnämndens medverkan. Skillnaden här är att det i detta konkreta fall kan ses från oppositionens sida som att ”skadan redan är skedd”, utåt sett, genom just själva uttalandet. Oppositionen kan därmed anses ha gått miste om en demokratisk rättighet till samråd i en viktig utrikesfråga.
    Det kan avslutningsvis konstateras att om statsministerns uttalande är att se som ett, redan på förhand, fattat beslut om erkännande, strider det mot regeringsformen. Om uttalandet endast ska ses som en politisk avsiktsförklaring, strider det inte mot grundlagen. Detta är nu KU:s uppgift att avgöra.