Staten får inte åberopa sin egen försummelse

 

 

Av enhetschefen MARTIN MÖRK och kanslirådet MAGNUS HERMANSSON1

Högsta domstolen har i en dom rörande ersättningsskyldighet för en rådighetsinskränkning av mark återigen hänfört sig till ett s.k. estoppel-argument — att staten inte kan freda sig mot ersättningsskyldighet genom att åberopa sin egen försummelse. Det har dessutom bekräftats att detta utgör en allmän rättsprincip. I artikeln diskuterar författarna principens innebörd och räckvidd samt det nya avgörandets förenlighet med tidigare rättspraxis.

 

1. Det nya rättsfallet
Den 23 april 2014 slog Högsta domstolen fast att staten är ersättningsskyldig gentemot ett flertal fiskare.2 Målet gällde den ekonomiska förlust som fiskarna anser följde av att staten år 1997 inskränkte fisket i Torne älvs fiskeområde (nedan Torne älv).3 Avgörandet är det senaste i en segdragen tvist om fisket i Torne älv.4 Bakgrunden till rättsfallet är att staten genom Gränsälvskommissionen redan före år 1997 hade inskränkt fisket i Torne älv. De tidigare föreskrifterna kunde dock inte tillämpas, eftersom de hade meddelats i en grundlagsstridig ordning.5 I stället utfärdade regeringen de aktuella föreskrifterna, som i allt väsentligt motsvarade den tidigare, overksamma regleringen.
    Fiskarnas ersättningsanspråk grundades på att de ansåg att inskränkningen av fisket var en sådan rådighetsinskränkning som berättigade till ersättning enligt bestämmelserna om egendomsskydd i dåvarande 2 kap. 18 § regeringsformen.6 Staten invände bl.a. att enskilda inte kan grunda någon rätt till ersättning på paragrafen. Vidare hävdade staten att den pågående markanvändningen inte hade försvårats i sådan utsträckning som krävdes enligt grundlagsbestämmel-

 

1 Martin Mörk är enhetschef hos Diskrimineringsombudsmannen. Magnus Hermansson är kansliråd i Justitiedepartementet. Slutsatserna i artikeln är författarnas egna och ska inte tillskrivas respektive myndighet. Ett stort tack till professor Bertil Bengtsson för värdefulla synpunkter under skrivarbetet. 2 NJA 2014 s. 364. När inte annat framgår av sammanhanget används ”staten” och ”lagstiftaren” som synonymer i artikeln. Med lagstiftning avses all normgivande verksamhet som utgår ifrån staten, dvs. även regeringens och myndigheternas möjligheter att utfärda föreskrifter. 3 FIFS 1997:12. 4 Denna tvist har tidigare gett upphov till flera prejudikat från högsta instans: NJA 1996 s. 370, NJA 2000 s. 637, NJA 2001 s. 210 och NJA 2010 s. 8. 5 Se NJA 1996 s. 370. 6 Sedan den 1 januari 2011 — med vissa förändringar — 2 kap. 15 § regeringsformen. Med mark likställs naturligtvis vattenområde.

sen, eftersom i stort sett samma begränsning av fisket hade gällt förut (enligt de tidigare, grundlagsstridiga föreskrifterna).
    Högsta domstolen gör i domen en genomgång av den omfattande diskussion som har förts om räckvidden av en eventuell ersättningsrätt enligt grundlagsparagrafens tidigare lydelse. Diskussionen har i huvudsak handlat om betydelsen av att paragrafen till sin ordalydelse synes oinskränkt trots att lagstiftarens avsikt uppenbart har varit att kringgärda ersättningsrätten med ett antal förbehåll. Högsta domstolen konstaterar för sin del att grundlagsbestämmelsen inte synes avfattad för att direkt kunna tillämpas i domstol som en regel om rätt till ersättning i det enskilda fallet utan i huvudsak är riktad mot riksdagen för att respekteras vid lagstiftning på området. Vidare konstaterar domstolen att grundlagsbestämmelsen får anses ge uttryck för en allmän rättsgrundsats om en rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar i vissa fall. En förutsättning för att en sådan rätt ska föreligga är dock att inskränkningen måste ha avsevärt försvårat den pågående markanvändningen (jfr andra stycket i grundlagsparagrafen).7 Vid en tillämpning av den allmänna rättsgrundsatsen finner Högsta domstolen att inskränkningen av fisket i Torne älv har påverkat fiskarnas intressen på ett sådant sätt att det är motiverat att tillerkänna dem ersättning av det allmänna. Staten hålls alltså ersättningsskyldig.8 Som ett led i detta ställningstagande underkänner Högsta domstolen statens invändning att markanvändningen inte skulle ha försvårats i den utsträckning som krävs enligt grundlagsbestämmelsen (och den särskilda rättsgrundsatsen om rätt till ersättning). Skälet till att det tidigare inte hade bedrivits något fiske var ju att fisket redan hade inskränkts genom de grundlagsstridiga föreskrifterna. Högsta domstolen uttalar med anledning av detta:

 

”Som allmän princip gäller att staten inte kan freda sig mot ersättningsskyldighet genom att åberopa sin egen försummelse (jfr exempelvis NJA 2007 s. 747).”

 

 

7 P. 16–20. 8 P. 21 ff. Det kan anmärkas att det i grundlagsparagrafen i dess lydelse från den 1 januari 2011 (nu betecknad 2 kap. 15 § regeringsformen) uttryckligen föreskrivs att i fråga om inskränkningar av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller vad som följer av vanlig lag i fråga om rätten till ersättning. I den äldre lydelsen av paragrafen, som tillämpas av Högsta domstolen, framgick denna begränsning inte uttryckligen men ansågs likväl kunna tolkas in i paragrafen. Därmed finns en viss osäkerhet i fråga om avgörandets räckvidd för det fall motsvarande ersättningstalan skulle föras på nytt och ersättningsbestämmelser i vanlig lag skulle saknas. Den aktuella rådighetsinskränkningen var grundad på i vart fall miljöskyddsskäl. Skulle Högsta domstolen i ett sådant fall även i förhållande till grundlagsparagrafens nya lydelse ”överpröva” lagstiftarens val att inte införa särskilda ersättningsbestämmelser i vanlig lag och vid sidan därav använda sig av den allmänna rättsgrundsats om rätt till ersättning som tillämpas i det aktuella avgörandet?

Det är den estoppel-princip som omnämns i citatet som denna artikel handlar om.9 Som framgår i det följande har principen i tidigare rättspraxis (bl.a. NJA 2007 s. 747, som Högsta domstolen hänvisar till) använts som skäl för att motivera ersättningsskyldighet för staten när lagstiftaren har underlåtit att utfärda ersättningsbestämmelser, trots att en skyldighet att göra detta har funnits enligt en särskild utfästelse. I gränsälvsmålet tillämpas emellertid principen på ett annorlunda sätt. Avgörandet signalerar därmed ett vidare tillämpningsområde för principen än vad som tidigare har antagits.

 

2. Rättsutvecklingen till och med NJA 2007 s. 74710
Argumentet att staten inte till sitt fredande kan åberopa sin egen försummelse har med viss språklig variation förekommit i flera avgöranden från Högsta domstolen. Rättsfallet NJA 2003 s. 217 rörde den numera överspelade frågan om kränkningar av Europakonventionen11 alls berättigar till ideellt skadestånd (i senare rättsfall har en sådan rätt konstaterats, se nedan). Med anledning av kravet i artikel 13 i konventionen på ett effektivt rättsmedel för den vars fri- och rättigheter har kränkts uttalade Högsta domstolen följande:

 

”Denna artikel innehåller [...] inte någon positiv bestämmelse om skyldighet att utge gottgörelse utan ställer endast kravet att det i den nationella rättsordningen skall finnas tillgång till ett effektivt rättsmedel. En tillämpning av artikel 13 gentemot staten skulle därför närmast få grunda sig på samma slags resonemang som det som ligger till grund för EG-direktivs s.k. vertikala direkta effekt, dvs. att staten inte till sitt fredande kan åberopa sin egen försummelse att uppfylla de skyldigheter som följer av konventionen.”

 

Högsta domstolen anknöt genom det citerade uttalandet samt de efterföljande domskälen till den s.k. estoppel-principen inom gemenskapsrätten (numera unionsrätten12), som gäller när en enskild stat underlåter att genomföra ett unionsrättsligt direktiv.13 Enligt principen får invändningar om att enskildas rättigheter inte kan tillgodoses med anledning av en stats bristande genomförande av unionsrätten inte tillmätas betydelse. Nationella myndigheter är därför fråntagna

 

9 Avgörandet kommenteras beträffande mer övergripande frågor av Bertil Bengtsson, Högsta domstolen fortsätter omvandlingen av skadeståndsrätten, SvJT 2014 s. 431–439. 10 För en mer utförlig framställning motsvarande detta avsnitt, se författarnas tidigare artikel i ämnet: Enskildas rättsskydd vid lagstiftarens försummelse — om estoppel-argumentet i svensk rätt, SvJT 2008 s. 229–261. 11 Den europeiska konventionen till skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 12 Fortsättningsvis används för enkelhets skull unionsrätten som begrepp för att beteckna även gemenskapsrätten. 13 Estoppel är ursprungligen en anglosaxisk rättsfigur som har fått fäste inom den internationella rätten. Det rör sig helt kort om en preklusionslära som förbjuder någon att hävda eller förneka något som strider mot tidigare handlingar eller utfästelser. Den unionsrättsliga estoppel-principen formulerades av EG-domstolen (numera EU-domstolen) i dess dom den 5 april 1979 i mål 148/78, Ratti, EU:C:1979:110.

möjligheten att till nackdel för enskilda tillämpa nationella regler som strider mot ett icke-genomfört direktiv. Estoppel-principen underbygger också unionsrättens krav på skadestånd i fall där statens underlåtenhet att anta ett direktiv leder till rättsförluster för enskilda.
    Därefter slog Högsta domstolen i NJA 2005 s. 462 fast en rätt till ideellt skadestånd för en enskild, som hade utsatts för en kränkning av Europakonventionen och inte hade andra tillräckliga rättsmedel att tillgå.14 Domstolen utgick från kravet i artikel 13 Europakonventionen på att tillhandahålla ett rättsmedel för kränkningen. Detta krav riktas mot staten och kan därför, anförde domstolen, inte grunda någon omedelbar rätt till gottgörelse för den kränkte medborgaren. I avsaknad av andra tillgängliga rättsmedel för konventionskränkningen ansåg dock Högsta domstolen att övervägande skäl talade för att kränkningen berättigade den enskilde till ideellt skadestånd av staten.
    I samband med redogörelsen i domen för innebörden av artikel 13 i konventionen hänvisade Högsta domstolen till ovan nämnda NJA 2003 s. 217. Samtidigt hänvisade domstolen även till ett annat rättsfall, NJA 2004 s. 662. I det avgörandet behandlades frågan om en enskild har rätt till skadestånd av staten när denna har brustit i skyldigheten enligt EES-avtalet att genomföra rättsakter som medför rättigheter för enskilda. Domstolen besvarade den frågan jakande. Skadeståndsrätten enligt det rättsfallet motsvarar i allt väsentligt den rätt till skadestånd som till följd av den unionsrättsliga estoppel-principen föreligger när staten har underlåtit att genomföra ett unionsrättsligt direktiv.
    De nämnda avgörandena avsåg statens skadeståndsansvar med anledning av statens kränkningar av Europakonventionen. Därefter ställdes i NJA 2007 s. 747 frågan om en enskild kunde tillerkännas skadestånd av en annan enskild för att denne hade kränkt den förstnämndes rättigheter enligt konventionen. Högsta domstolen ogillade talan och ansåg att skadeståndsskyldighet inte kan åläggas enskilda med tillämpning av Europakonventionen, även om denna utgör svensk lag. Mot bakgrund av ett påstående i målet om att domstolen var skyldig att utan lagstöd tillskapa en sådan skadeståndsmöjlighet — likt rättsutvecklingen i de nyss nämnda avgörandena — anförde Högsta domstolen:

 

”Den rättspraxis som sålunda har utvecklats har rört skadeståndsansvar för staten. Då gör särskilda hänsyn sig gällande. Sålunda bör staten inte kunna freda sig mot skadeståndsskyldighet genom att åberopa sin egen försummelse att uppfylla en konventionsgrundad förpliktelse att införa lagregler om skadeståndsskyldighet (jämför den EG-rättsliga estoppel-principen; se NJA 2003 s. 217).”

 

Högsta domstolen lämnade här ett motiv till den rättsutveckling som tidigare hade skett när det gällde möjligheten till en skadeståndstalan gentemot staten för ideell skada. Rättfärdigandet skedde under hän-

 

14 Målet gällde artikel 6 Europakonventionen.

visning till det estoppel-resonemang som hade vunnit insteg i svensk rätt genom NJA 2003 s. 217.
    Den nu beskrivna rättsutvecklingen föranleder två huvudsakliga observationer. Den första är att Högsta domstolens uttalanden om att staten inte ska kunna freda sig med åberopande av sin egen försummelse har gjorts med klara hänvisningar till den estoppel-princip som gäller inom unionsrätten. Principen är där en del av den rättsskyddslära som har utbildats för att tillgodose enskildas behov av rättsmedel vid en enskild stats överträdelse av unionsrätten.
    Den andra observationen är att det finns en logik i att hänvisningarna till den unionsrättsliga estoppel-principen förekommer just i de nämnda rättsfallen. De gällde statens skyldighet enligt artikel 13 Europakonventionen att ge enskilda som har utsatts för en kränkning en möjlighet till gottgörelse. Det kan jämföras med statens unionsrättsliga förpliktelse att genom införlivande garantera enskilda sådana rättigheter som följer av direktivsbestämmelser. I bägge fallen riktas alltså en förpliktelse mot lagstiftaren att anta nationella regler för att genomföra bestämmelserna så att enskilda tillförsäkras rättigheterna. När lagstiftaren har underlåtit att göra detta, har domstolarna ansett att lagstiftaren (staten) inte bör kunna förneka enskilda deras rättigheter enligt bestämmelserna med åberopande just av att bestämmelserna inte har genomförts. I stället har domstolarna skapat rättsmedel för att säkerställa att rättigheterna förverkligas. När det gäller unionsrätten utgörs rättsmedlen enligt EU-domstolens praxis av möjligheten att hävda rättigheternas direkta effekt samt möjligheten till skadestånd. När det gäller utevaron av tillräcklig gottgörelse enligt artikel 13 Europakonventionen utgörs rättsmedlet enligt Högsta domstolens praxis av möjligheten till ideellt skadestånd. Hänvisningen till den unionsrättsliga estoppel-principen när det gäller rättsfallen om Europakonventionen torde — liksom är fallet inom unionsrätten — bäras upp av det angelägna i att domstolarna i sådana situationer kan förse enskilda med ett fullgott rättsskydd.

 

3. En ersättningsrätt enligt tidigare 2 kap. 18 § regeringsformen grundad på en estoppel-princip?
I de nämnda inhemska rättsfallen har alltså principen att staten inte ska kunna freda sig genom att åberopa sin egen försummelse specifikt använts till stöd för den skadeståndsutveckling som har ägt rum på Europakonventionens område. Samtidigt ger rättsfallen inte uttryck för någon faktisk begränsning av principens giltighet i förhållande till andra tänkbara situationer. Huruvida principen i svensk rätt har ett vidare tillämpningsområde har därmed varit en öppen fråga.
    En förpliktelse gentemot staten som får sägas likna dem som beskrivs ovan (dvs. skyldigheterna för staten att genomföra unionsrättsliga direktiv och att tillhandahålla rättsmedel enligt Europakonventionen) finns i grundlagsparagrafen om egendomsskydd, 2 kap. 15 § rege-

ringsformen.15 När någon medborgare enligt den paragrafen har rätt till ersättning för egendomsavståenden och rådighetsinskränkningar, ska staten tillgodose denna rätt genom ersättningsregler i vanlig lag. Frågan har naturligtvis ställts vad som gäller om staten inte infriar skyldigheten att införa sådana lagregler. Olika meningar om detta finns i förarbeten och litteratur. Möjligheten att grunda en ersättningstalan direkt på grundlagsregeln har diskuterats.16 I NJA 2003 s. 217 antyddes i förbigående att tankegångarna bakom den unionsrättsliga estoppel-principen skulle kunna ha berättigande även i fall där det saknas ersättningsregler som förverkligar grundlagens förpliktelse mot staten att införa regler i vanlig lag. Mot den bakgrunden redogjorde vi i en tidigare artikel mer ingående för möjligheten att den som i ett sådant fall anser sig berättigad till ersättning skulle kunna föra en ersättningstalan mot staten och därvid åberopa att lagstiftaren har underlåtit att uppfylla sina förpliktelser enligt grundlagsregeln (dvs. ett estoppel-resonemang).17 En sådan ersättningstalan skulle skydda enskilda i de situationer som faller under grundlagsregeln men som lagstiftaren har missat.
    I det nu aktuella avgörandet om gränsälvsfisket finner Högsta domstolen att det saknas ersättningsregler i vanlig lag. Domstolen synes mena att grundlagsregelns krav på ersättningsregler därmed inte är uppfyllt. Likväl finner domstolen att en rätt till ersättning för käranden i målet föreligger. Detta motiveras inte med att enskilda skulle kunna grunda någon rätt till ersättning direkt på grundlagsbestämmelsen. I stället åberopas en allmän rättsgrundsats om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar, som domstolen anser att grundlagsbestämmelsen ger uttryck för.18 Därefter tillämpar Högsta domstolen ”rekvisiten” i denna princip, vilka i sak motsvarar vad som följer av grundlagsbestämmelsen.
    Distinktionen mellan en direkt tillämpning av 2 kap. 18 § regeringsformen i dess tidigare lydelse och domstolens åberopande av en allmän rättsgrundsats om ersättning är rimligen av underordnad betydelse — utan grundlagsbestämmelsen hade domstolen knappast funnit någon allmän rättsgrundsats att grunda sitt avgörande på. Man bör under alla omständigheter inte låta hänvisningen till en allmän rättsgrundsats skymma vad Högsta domstolen faktiskt åstadkommer genom avgörandet, nämligen att tillskapa ett rättsmedel i form av en möjlighet för den enskilde att domstolsvägen komma till sin rätt när ersättningsbestämmelser i vanlig lag saknas.

 

15 Tidigare 2 kap. 18 §. 16 Se t.ex. — vid sidan av ett antal ytterligare inlägg i frågan — Lagrådets yttrande i prop. 1997/98:45 Del 2 s. 495 och 515 f. 17 Martin Mörk och Magnus Hermansson, Enskildas rättsskydd vid lagstiftarens försummelse — om estoppel-argumentet i svensk rätt, SvJT 2008 s. 229–261, särskilt s. 252 ff. 18 P. 18. Jfr Bertil Bengtsson, Ersättning vid offentliga ingrepp 1, 1986, s. 194.

I denna del av målet hänför sig domstolen inte till något estoppelresonemang likt det som förutskickades i NJA 2003 s. 217. Likväl innebär avgörandet att en enskild har getts möjlighet att hävda sin rätt till ersättning i en situation som har stora likheter med de fall där estoppel-principen tidigare har kommit användning inom unionsrätten och i de ovan redovisade avgörandena rörande Europakonventionen. Mycket talar för att Högsta domstolen har haft samma rättsskyddsperspektiv för ögonen som i tidigare rättspraxis. Det kan i förbifarten också noteras att avgörandet ligger i linje med annan samtida rättspraxis, där Högsta domstolen har intagit en rättsskapande funktion för att möjliggöra för enskilda att hävda sin rätt gentemot staten.19

4. Estoppel-principen i gränsälvsmålet
Men hur används då estoppel-principen i Högsta domstolens domskäl? Jo, det åberopas alltså när domstolen behandlar ett av de rekvisit som enligt grundlagsparagrafen — och Högsta domstolens tillämpade rättsgrundsats — är en förutsättning för ersättningsskyldighet, nämligen att markanvändningen måste ha försvårats avsevärt. Staten ansåg att detta rekvisit inte var uppfyllt, eftersom fisket redan före de aktuella föreskrifterna hade varit inskränkt. Men dessa tidigare inskränkningar hade meddelats på ett felaktigt sätt. Detta föranleder Högsta domstolen att konstatera att staten inte kan freda sig mot ersättningsskyldighet genom att åberopa sin egen försummelse.
    Det är lätt att sympatisera med domstolens ställningstagande i sak. Visserligen är statens påstående korrekt; de nya inskränkningarna medförde inte någon faktisk minskning av fisket. Men att detta skulle leda till att statens ersättningsskyldighet skulle falla bort framstår som orimligt med vetskap om att de tidigare inskränkningarna var ogiltiga på grund av omständigheter som staten ansvarade för. Och jämfört

 

19 Se inte minst NJA 2014 s. 323. Det avgörandet meddelades samma dag som Högsta domstolen — med samma uppsättning justitieråd — meddelade den dom som är föremål för denna artikel. I det andra avgörandet fann domstolen att staten var skyldig att betala ideellt skadestånd i en situation där 2 kap. 7 § regeringsformen hade överträtts genom att en myndighet felaktigt hade avregistrerat ett medborgarskap. Det ställningstagandet motiverades dock på ett annat sätt än det avgörande som är i fokus i denna artikel, och något estoppel-resonemang kunde knappast göras gällande. Skillnaderna mellan domskälen är vidare naturlig med tanke på de olikheter som finns mellan grundlagsbestämmelserna. Sammantaget medför avgörandena att regeringsformens rättighetskatalog har getts en helt annan tyngd än tidigare. Jfr i denna fråga bl.a. författarnas ovan nämnda artikel i SvJT 2008 s. 229–261, särskilt s. 259 ff. med där angivna hänvisningar, Clarence Crafoord, Regeringsformens fri- och rättighetsskydd och skadestånd, SvJT 2009 s. 1062–1068, Bertil Bengtsson, Skadestånd vid brott mot regeringsformen?, SvJT 2011 s. 605–629, Bertil Bengtsson, Vad skulle ett utvidgat rättighetsansvar innebära?, Juridisk Publikation 2013 s. 137–150, Bertil Bengtsson, Högsta domstolen fortsätter omvandlingen av skadeståndsrätten, SvJT 2014 s. 431–439, samt Martin Mörk och Magnus Hermansson, En enhetlig skadeståndsordning vid överträdelser av grundläggande rättigheter?, SvJT 2014 s. 507–519.

med läget före de tidigare inskränkningarna så innebar de nya föreskrifterna tveklöst en inskränkning av markanvändningen.20 I äldre rättspraxis från Högsta domstolen förekommer fall som påminner om det förevarande på så sätt att staten genom flera på varandra följande beslut eller andra åtgärder sammantaget har orsakat skada — s.k. samverkande skadeorsaker.21 Även om en talan om ersättning enbart har grundats på en av åtgärderna, har domstolen valt att se till de samlade skadeorsakerna. I lagstiftningen finns också exempel på att ett visst skadegörande beslut ska kumuleras med tidigare liknande ingrepp när statens ersättningsskyldighet bedöms.22 En tanke med att successiva ingrepp inte ska bedömas separat är att de var för sig kan vara alltför begränsade för att grunda ersättningsskyldighet, trots att helheten talar för att ersättning bör betalas. Ett annat skäl för en sådan ordning kan vara att motverka missbruk av ersättningsreglerna. Det sagda utgör under alla omständigheter exempel på att det i fråga om det allmännas ersättningsskyldighet finns möjlighet att falla tillbaka på särskilda resonemang om skadeorsak och verkan som avviker från vad som gäller inom det ersättningsrättsliga området i övrigt. Sådana särbedömningar kan ibland till och med vara nödvändiga i syfte att undvika stötande resultat.23 Även i gränsälvsmålet lägger traditionell kausalitetslära hinder i vägen för att utkräva det ersättningsansvar från staten som framstår som rimligt mot bakgrund av den försummelse som föregick den ersättningsgrundande rådighetsinskränkningen. I det läget faller Högsta domstolen inte tillbaka på kända principer om t.ex. samverkande skadeorsaker, vilket annars framstår som möjligt. I stället åberopas en estoppel-princip, som dessförinnan enbart har kommit till användning när det varit fråga om att utkräva ansvar av staten för att den inte har uppfyllt sina mellanstatliga förpliktelser.
    Naturligtvis finns möjligheten att omständigheterna i gränsälvsmålet ska betraktas som så speciella att liknelser med andra situationer och rättsfall inte är meningsfulla. Likväl anknyter Högsta domstolen aktivt till sin tidigare rättspraxis rörande estoppel-principen. Den fråga som då inställer sig är vad som förenar dessa olika fall. Går det att skönja några minsta gemensamma nämnare som kan ge ledning när det gäller estoppel-principens närmare tillämpningsområde?

 

 

20 En särskild fråga är naturligtvis hur fiskesituationen hade sett ut om de äldre föreskrifterna inte hade meddelats (eller inte hade åtlytts). I statens argumentation i målet ligger att inskränkningarna var nödvändiga och att fisket dem förutan hade försämrats drastiskt. Innebar de nya föreskrifterna verkligen ett avsevärt försvårande av markanvändningen i förhållande till ett sådant läge? Tingsrätten besvarade den frågan nekande. 21 Se t.ex. NJA 1953 s. 42, omskrivet bl.a. i Bertil Bengtsson, Ersättning vid offentliga ingrepp 2, 1991, s. 295. 22 Se 31 kap. 9 § miljöbalken. 23 Jfr a.a. s. 303.

5. Innebörden av Högsta domstolens estoppel-princip
När estoppel-principen har åberopats i tidigare inhemsk rättspraxis har det som redan nämnts varit betingat av att enskilda ska kunna tillgodogöra sig sina rättigheter enligt Europakonventionen.24 Den till synes bärande förutsättningen i estoppel-resonemanget har då varit att det förekommit försummelse på statens sida. Det har emellertid inte varit fråga om någon försummelse i den bemärkelse som är vedertagen i ersättningsrättsliga sammanhang. I stället har det handlat om en underlåtenhet att uppfylla en viss förpliktelse som innefattar rättigheter för enskilda (nämligen skyldigheten för staten att tillhandahålla ett effektivt rättsmedel vid en kränkning av Europakonventionen).25 Att lagstiftningen inte innehåller sådana rättsmedel kan ju bero på orsaker som gör att statens brist framstår som ursäktlig och inte culpös. Den ansvarsgrundande ”försummelsen” består i stället av underlåtenheten som sådan att anta regler.
    I gränsälvsmålet är det dock fråga om försummelse i den vanliga bemärkelsen, eftersom de tidigare föreskrifter som begränsade fisket faktiskt var grundlagsstridiga. Att detta i skadeståndsrättslig mening är att klassificera som försumlighet från statens sida framgår av tidigare rättspraxis i fråga om konflikten om gränsälvsfisket.26 Trots att det alltså tydligt rör sig om situationer som uppvisar olikheter när det gäller försummelsens art, har Högsta domstolen genom sin hänvisning till sin tidigare rättspraxis rörande estoppel och Europakonventionen ansett att likheterna förenar. Gemensamt för fallen är att ”försummelsen” skapar problem för ett effektivt ansvarsutkrävande/rättighetsskydd. I fråga om Europakonventionen medförde underlåtenheten att anta lämpliga regler att det saknades möjlighet att få skadestånd på det sätt som krävdes. I gränsälvsmålet skulle en sedvanlig kausalitetsprövning ha lett till att staten undgick ersättningsansvar, eftersom de nya reglerna i faktisk mening inte innebar någon ny inskränkning i förhållande till den rättsstridiga inskränkning som föregick den. I bägge fallen skulle staten alltså kunna undgå ansvar genom att hänvisa till omständigheter hänförliga till statens försummelse, oavsett om försummelsen som sådan har bestått i en underlåtenhet eller ett formellt fel att i behörig ordning anta regler.
    Schematiskt skulle man kunna spalta upp dessa förenande aspekter på följande sätt:

 

i. Staten har brutit mot någon form av handlingsnorm,

 

24 Inom unionsrätten har det på motsvarande sätt varit betingat av att enskilda ska kunna tillgodogöra sig sina rättigheter enligt unionsrätten. 25 På samma sätt tar den unionsrättsliga estoppel-principen sikte på medlemsstaternas underlåtenhet att genomföra unionsrättsliga förpliktelser. 26 I NJA 2001 s. 210 bedömde Högsta domstolen att staten i och för sig var skadeståndsskyldig enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) med anledning av det fel som hade begåtts. I NJA 2010 s. 8 nekades dock fiskarna skadestånd med hänvisning till bristande kausalitet.

ii. överträdelsen av handlingsnormen — ensam eller sammantagen med ytterligare ansvarsgrundande omständigheter — har medfört rättsförlust för någon enskild och iii. staten skulle genom att åberopa omständigheter hänförliga till sin överträdelse undkomma ersättningsansvar för den enskildes förlust.

 

6. Räckvidden av estoppel-principen
Möjligen ger denna uppspaltning en fingervisning om vilka ytterligare situationer som skulle kunna rättfärdiga en tillämpning av estoppelprincipen. Mot bakgrund av de speciella förhållandena i de fall där principen uttryckligen har använts av Högsta domstolen är det emellertid inte enkelt att förutse sådana fall. Kanske bör man hålla dörren öppen för att principen har ett användningsområde inte bara när det gäller de materiella förutsättningarna för ersättningsansvar utan även t.ex. i fråga om de processuella aspekterna på den enskildes möjligheter att komma till sin rätt?27 Det är också en öppen fråga om estoppel-principen fyller en funktion i ersättningsrättsliga situationer i allmänhet där staten till sitt försvar åberopar omständigheter på statens sida, eller om användningsområdet är mer inskränkt än så. Gränsälvsmålet platsar systematiskt inom den del av ersättningsrätten som avser ersättning med anledning av det allmännas rättsenliga ingripanden. De nya föreskrifterna med begränsningar av fisket var ju korrekt utformade och någon otilllåten inskränkning av markanvändningen var det inte fråga om. Som framgår ovan finns det inom detta rättsområde utrymme för avvikelser från de grundläggande principer som gäller inom skadeståndsrätten. Det är av allt att döma till denna del av ersättningsrätten som Högsta domstolen nu har utsträckt estoppel-principen, särskilt som den, så som den har formulerats i praxis, får betydelse just med anledning av förhållanden hänförliga till staten.
    Man kan förstås laborera med tanken att estoppel-principen skulle kunna komma till användning i rent skadeståndsrättsliga fall, inte minst med tanke på att de ovan nämnda rättsfallen rörande Europakonventionen rörde frågan om enskildas rätt till ideellt skadestånd. Att utsträcka principens tillämpningsområde till skadeståndsfall orsakade av felaktig myndighetsutövning ligger nära till hands. Staten är ju knappast mer skyddsvärd vid rättsstridiga ingrepp jämfört med vad som gäller vid korrekt myndighetsutövning. Därtill kommer att även det allmännas ansvar för felaktig myndighetsutövning är ett område som präglas av avvikelser från vad som annars gäller inom den utomobligatoriska skadeståndsrätten.

 

27 Man skulle t.ex. kunna tänka sig en situation där staten har brustit i fråga om en uttrycklig dokumentationsskyldighet rörande omständigheter som utvisar ersättningsrätt för någon enskild. Statens försumlighet i detta avseende kan då gå ut över den enskilde, som inte kan bevisa sin rätt till ersättning. Om gängse bevisrättsliga regler inte är tillräckliga för att den enskilde på ett rimligt sätt ska kunna komma till sin rätt, kan man spekulera i om ett estoppel-resonemang skulle kunna användas. Exemplet kan varieras på ett flertal sätt.

Däremot framstår det som klart tveksamt om en tillämpning av estoppel-principen skulle kunna bli aktuell även i andra skadeståndssituationer än dem som avser myndighetsutövning. Naturligtvis kan staten även i sådana fall uppträda som svarandepart, dock många gånger i egenskap av ett rättssubjekt vilket som helst. Det är då av underordnad betydelse att den skadeståndsgrundande handlingen kan tillskrivas just staten jämfört med andra potentiellt skadeståndsskyldiga under motsvarande omständigheter. På det sätt som estoppelprincipen kommer till uttryck i rättspraxis så förhindrar den specifikt staten att åberopa vissa förhållanden till sitt försvar. Det skulle därmed i praktiken innebära ett strängare skadeståndsansvar för staten jämfört med vad som gäller för andra. En sådan särbehandling av just staten skulle rimma illa med grundsatsen att det allmänna inte ska ha någon särställning jämfört med andra rättssubjekt vid agerande på det civilrättsliga planet. I och för sig skulle man också kunna tänka sig en utveckling som innebär att estoppel-principen ges en allmän plats inom skadeståndsrätten, dvs. även i fråga om fall där någon annan än staten intar svaranderollen. Det går ju att utan svårighet föreställa sig situationer även mellan privata subjekt där en hänvisning till estoppel på motsvarande sätt som i gränsälvsmålet skulle göra det möjligt för en domstol att undvika obilliga resultat. Något stöd för en sådan tolkning (eller utvidgning) av rättsläget står emellertid inte att finna i de rättsfall där estoppel-principen hittills har uppträtt.

 

7. Avslutning
När Högsta domstolen i gränsälvsmålet slår fast att staten inte kan freda sig mot ersättningsskyldighet genom att åberopa sin egen försummelse, framstår det vid en första anblick som ett elegant sätt att bemöta en av statens invändningar i sak. I ljuset av den tidigare rättspraxis som Högsta domstolen hänvisar till leder dock avgörandet till flera frågetecken rörande denna estoppel-princips närmare innebörd och tillämpningsområde.
    I denna artikel har vi försökt att finna gemensamma nämnare mellan det nya rättsfallet och tidigare rättsfall, där estoppel-principen har förekommit. Ett vidare tillämpningsområde för principen kan skönjas. En av de frågor som är obesvarade är emellertid om de skäl som underbygger principens användning har en allmän skadeståndsrättslig bäring eller om principen utgör (ytterligare) en särordning i fråga om ersättningskrav mot staten i egenskap av offentligrättsligt subjekt. Intill dess vidare rättspraxis klargör rättsläget får man räkna med att estoppel-principen — inom de områden där den kan tänkas ha ett berättigande — på vinst eller förlust kommer att föras fram som argument i ersättningstvister med staten som motpart.