Riksdagens tillkännagivanden till regeringen

 

 

Av fil. dr THOMAS LARUE1

Vad är ett tillkännagivande? I artikeln beskrivs dessa fängslande ”konstitutionella varelser” som utgör en ibland kryddstark ingrediens i relationen mellan riksdag och regering. Dessutom lämnas en praxissammanställning och analyserande resonemang kring (och i de flesta fall även svar på) ett flertal frågeställningar i ämnet. Hur starkt binds regeringen politiskt av ett tillkännagivande som går emot regeringens egen övertygelse? Kan ett tillkännagivande påverka Lagrådets granskningsuppgift? Får riksdagen lämna tillkännagivanden i frågor som formellt sett tillhör regeringens eller en myndighets beslutsområde? Prioriterar regeringen slutbehandlingen av de tillkännagivanden som regeringspartierna står bakom (och krumbuktar sig när det gäller de andra)? Och vad är egentligen ett mjukt tillkännagivande?

 

1 Inledning
Nordisk encyklopedi definierar verbet ”tillkännage” som att offentligt meddela någon viktigare händelse eller dylikt. Även om begreppet ”tillkännagivande” i vart fall språkligt kan betecknas som ålderdomligt, förekommer det alltjämt i det offentliga Sveriges formella vardag. Således tillkännager Riksbanken regelbundet nivån på referensräntan. Regeringen tillkännager t.ex. överenskommelser som avses i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. I vår konstitutionella monarki lämnar även statschefen tillkännagivanden, t.ex. för att meddela nedkomsten av kronprinsessans dotter samt den sistnämndas namn och titel.
    I svenskt parlamentariskt liv har riksdagens tillkännagivanden en mer politisk än rättslig betydelse. Ett tillkännagivande utgör här ett s.k. uttalande av konstitutionellt icke-bindande slag. Grundlagberedningen diskuterade formen för riksdagens beslut och konstaterade att något hinder för riksdagen att fatta s.k. principbeslut eller beslut i form av riktlinjer, uttalanden och dylikt inte fanns. En sådan mer obestämd beslutsform kunde enligt beredningen2 ofta vara ändamålsenlig, bl.a. på så sätt att den gör det möjligt för riksdagen att pröva större frågor på ett tidigt stadium innan möjligheterna att variera ställningstagandenas innehåll har begränsats genom omfattande för-

 

1 Författaren är även anställd vid Riksdagsförvaltningen. Eventuella omdömen och slutsatser i artikeln är författarens egna och ska inte tillskrivas myndigheten. Ett stort tack till Niklas Bolin samt ett flertal aktiva och f.d. tjänstemän vid utskottskanslierna för värdefulla synpunkter och samtal under skrivarbetet. 2 SOU 1972:15 s. 101.

arbeten. Beslut av detta slag var enligt Grundlagberedningen inte rättsligt bindande men kunde givetvis alltefter omständigheterna medföra en ”politisk” bundenhet.
    Någon författningsreglering när det gäller tillkännagivanden och deras innebörd finns inte. Regeringen är formellt inte rättsligt bunden att tillgodose ett tillkännagivande men utgångspunkten bör enligt konstitutionell praxis vara att den gör det. Om regeringen inte har för avsikt att tillgodose riksdagens önskemål bör den enligt samma praxis underrätta riksdagen samt ange skälen för detta. Riksdagen kontrollerar varje år vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av tillkännagivandena. Detta då regeringen enligt 9 kap. 8 § riksdagsordningen årligen ska lämna en skrivelse (kallad skrivelse 75) med en redogörelse för vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av de riksdagsskrivelser den mottagit.
    Tillkännagivanden har på senare tid fått förnyad aktualitet. Riksdagsstyrelsens översyn av riksdagsordningen hade till uppgift att analysera tillkännagivandenas konstitutionella betydelse. I tilläggsdirektiv till Budgetprocesskommittén begärdes en analys av hur tillkännagivanden till regeringen där riksdagen efterfrågar myndighetsåtgärder mot kommunsektorn förhåller sig till den sammanhållna statliga budgetprocessen. Sedan våren 2010 genomför konstitutionsutskottet (KU) en förstärkt granskning av regeringens skrivelse 75. I juni 2013 bedömde härutöver en ledamot av Lagrådet att rådet mot bakgrund av ett tillkännagivande saknade anledning att gå in på frågan om det fanns tillräckliga skäl att införa ett förbud mot sexuella handlingar med djur. I december 2014 KU-anmäldes regeringens beslut att utse en förhandlingsperson för Bromma flygplats. Anmälaren ansåg att regeringen avsåg att förekomma ett förestående tillkännagivande i ämnet. Samtidigt utgör riksdagens tillkännagivanden i många avseenden alltjämt en vit fläck i forskningen om svensk parlamentarism.
    Denna artikel avser att bl.a. beskriva den ovannämnda konstitutionella praxisens olika aspekter, redogöra för behandlingen av tillkännagivanden beslutade sedan riksmötet 1995/96 samt, utifrån bl.a. enstaka tillkännagivanden och tidigare publikationer i ämnet, diskutera olika egenskaper hos tillkännagivandena. Slutligen syftar artikeln även till att åskådliggöra behoven och möjligheterna till framtida forskningsinsatser i ämnet.

 

2 De konstitutionella gränserna för tillkännagivanden m.m.
Riksdagens möjlighet att lämna tillkännagivanden till regeringen är inte grundlagsreglerad utan bygger på konstitutionell praxis. Utrymmet för tillkännagivanden begränsas dock av vissa bestämmelser i regeringsformen (RF). Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket RF utövas den offentliga makten under lagarna. Av 11 kap. 3 § RF följer att riksdagen inte får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Av

12 kap. 2 § RF framgår att riksdagen inte får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Tillkännagivanden till andra förvaltningsmyndigheter än riksdagens hindras av 1 kap. 6 § och 12 kap. 1 § RF i vilka stadgas att regeringen styr riket och att Justitiekanslern och andra statliga förvaltningsmyndigheter lyder under regeringen. Detta innebär att utanför riksdagsområdet ska tillkännagivandena dels ställas till regeringen, dels inte röra rättstillämpningen i enskilda fall, dels falla inom ramen för gällande författningar.
    Utöver dessa konstitutionella gränser finns två i detta sammanhang nämnvärda aspekter. Den första rör motionsrätten och är av intresse då ett tillkännagivande nästan uteslutande har sitt ursprung i ett motionsyrkande från ett eller flera oppositionspartier. I Riksdagsutredningens betänkande (som sedermera överlämnades av talmanskonferensen till riksdagen för dess bedömning och beslut) lämnades vissa iakttagelser3 om tillkännagivanden i samband med redogörelsen av materiella krav på motioners utformning och innehåll eller rättare sagt bristen på sådana krav. Dylika bestämmelser fanns nämligen inte då (och saknas alltjämt) i riksdagsordningen. Trots det, eller snarare på grund av detta, fanns det enligt utredningen anledning att understryka det grundläggande förhållandet att ”en motion är ett statsrättsligt dokument som ska kunna läggas till grund för ett riksdagsbeslut”. Det var därför viktigt att motioner innehöll klara och bestämda yrkanden om lagändringar eller andra preciserade åtgärder. Vidare pekade utredningen på att det i motioner förekom kritiska beskrivningar av samhällsfrågor samt allmänpolitiska slutsatser från förslag eller uteblivna insatser från regeringen som ibland följdes upp med ett yrkande om ett tillkännagivande till regeringen med ett allmänt hållet uttalande. Utredningen framhöll att sådana tillkännagivanden inte på något entydigt sätt kunde verkställas och att det utskott som föreslagit ett sådant tillkännagivande följaktligen inte kunde kontrollera huruvida eller på vilket sätt regeringen efterkommit riksdagsbeslutet. Trots iakttagelserna ovan föreslog Riksdagsutredningen varken formella begränsningar eller förtydliganden i motionsrätten. Inte heller gav iakttagelserna upphov till några auktoritativa uttalanden i den riktningen. Tvärtom hänvisade4 KU till sina tidigare uttalanden om att begränsningar i motionsrätten skulle innebära ett uppgivande av en viktig princip i svenskt parlamentariskt liv.
    Den andra aspekten rör de s.k. mjuka tillkännagivandena. Begreppet torde vara relativt okänt (även bland flertalet tjänstemän i den centrala statsförvaltningen). Såvitt det här kunnat utredas har begreppet

 

3 Se förslag 1993/94:TK1 s. 104. 4 Se bet. 1993/94:KU18 s. 26.

endast nämnts två gånger5 i riksdagens talarstol. Mest upplysande av dessa två inlägg är troligen det som den f.d. socialministern Gabriel Romanus lämnade i juni 2005 i en debatt om åtgärder mot illegal alkoholhantering. Romanus pekade i sitt anförande på socialutskottets hänvisning till den dåvarande regeringens aviserade nya handlingsplan för att förebygga alkoholskador som utskottets motivering till att avstyrka ett motionsförslag om utökade informationsinsatser från Alkoholkommittén. Enligt Romanus utgjorde motiveringen det som …

 

… brukar numera på kanslijargong här i huset kallas för ett mjukt tillkännagivande. Jag hoppas nu dels att man i Regeringskansliet läser det här avsnittet i utskottsbetänkandet ordentligt, dels att de som deltar i budgetförhandlingarna och i förhandlingarna om handlingsplanen — den skulle ha kommit under våren, men den kommer förhoppningsvis i början av hösten — läser högt för sina motparter i Regeringskansliet så att de verkligen satsar på detta eftersom det är så viktigt.

 

Här fångas det mjuka tillkännagivandets kvintessens, dvs. att ett utskott utgår från alternativt förutsätter att regeringen vidtar vissa åtgärder istället för att riksdagen formellt bifaller motionsyrkanden om tillkännagivanden. Att dylika icke-beslut drunknar i strömmen av andra (skarpa) riksdagsbeslut torde knappast vara ägnat att förvåna. Snarare utgör det nebulösa begreppet om mjuka tillkännagivanden6 en belysande antites ifråga om sannolikheten om att nå uttalandebeslutsformens enda presumtiva effekt: politisk bundenhet (se dock nedan). De s.k. mjuka tillkännagivandena har även kort berörts i en rapport från Riksdagsförvaltningen. I kölvattnet på riksdagens beslut7 om ändringar i sin organisation och sitt arbete tillsatte den dåvarande riksdagsdirektören tre tjänstemannagrupper för att förbereda genomförandet av beslutet. I en promemoria konstaterade8 en av grupperna dels att det inom flera utskott fanns en praxis att rikta s.k. mjuka tillkännagivanden, dels att även om dessa ställningstaganden inte hade någon som helst konstitutionell betydelse gavs de i vissa fall en politisk betydelse, dels att någon formell uppföljning av dessa ställningstaganden normalt inte förekom, dels att vissa motioner, trots avstyrkan i utskottsbetänkanden, förenades med s.k. mjuka tillkännagivanden om att ett visst uppföljningsarbete förutsattes göras av bl.a. regeringen och kommittéer. I fråga om dessa tillkännagivanden ansåg gruppen att någon mer formaliserad och gemensam rutin inte borde läggas

 

5 Se anförande 65 under 8 § i kammarens protokoll 2002/03:48 respektive anförande 35 under 8 § i kammarens protokoll 2004/05:132. 6 En illustrativ beskrivning av begreppet ges i ett granskningsärende om kontroll och tillsyn över dentala material där det angavs (bet. 1990/91:KU30 s. 89) att ”socialutskottet har vid flera tillfällen framhållit det angelägna i att en offentlig kontroll av tandlagningsmaterial snarast kommer till stånd men har ansett sig kunna räkna med att frågan av regeringen kommer att behandlas med förtur utan något tillkännagivande från riksdagens sida”. 7 Framställning 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21. 8 Se 2006/07:URF3 s. 47 och 55.

fast. Än idag finns en skiftande praxis bland utskotten. Vissa utskott undviker mjuka tillkännagivanden (eller ”starka skrivningar” som de även kallas av vissa utskottstjänstemän) och andra9 använder dem.

 

3 Regeringens redogörelse
Under åren 1815–1960 överlämnade Justitieombudsmannen (JO) till riksdagen en redovisning över behandlingen av riksdagens skrivelser i samband med den årliga ämbetsberättelsen. Sedan 1961 lämnar regeringen årligen direkt till riksdagen en skrivelse med en redogörelse över behandlingen av riksdagens skrivelser, bl.a. för vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av riksdagens tillkännagivanden. Fram till riksmötet 1984/85 hänvisades skrivelsen inte till något utskott utan lades till handlingarna samma dag som den anmälts i kammaren. Dock utgjorde skrivelsen regelmässigt ett underlag i KU:s granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Sedan våren 2002 redogörs utskottets genomgång av regeringens skrivelse inte i något av KU:s två årliga granskningsbetänkanden utan i ett eget separat betänkande. Sedan riksmötet 1984/85 hänvisas skrivelsen till KU. Redogörelserna och behandlingen av dem har blivit alltmer omfattande. Ett flertal av riksdagsutskotten har sedan riksmötet 1989/90 yttrat sig till KU över redogörelserna och lämnat synpunkter på såväl innehållet som uppställningen. Utskotten har regelbundet anmärkt mot att tillkännagivanden med begäran om regeringsförslag redovisats som slutbehandlade med hänvisning enbart till att frågan blivit föremål för utredning. En annan vanlig kritik har varit att behandlingen av tillkännagivanden dröjt (se avsnitt 4.1). Regeringens redogörelser har under åren blivit väsentligt mer lättillgängliga och utförliga, vilket även lyfts fram av KU.10 Numera ges i redogörelsen en, med något enstaka undantag (se avsnitt 4.2), fullständig och korrekt bild av riksdagens skrivelser och tillkännagivanden samt en uttömmande redovisning av regeringens åtgärder med anledning av dessa. Även information om vilka åtgärder som planeras från regeringen samt när riksdagsskrivelser bedöms bli slutbehandlade förekommer nu i större utsträckning än tidigare. KU förutsatte vid sin behandling av regeringens redogörelse11 våren 2014 att redogörelsens kvalitet, inte minst i fråga om det sistnämnda, kommer att behållas i kommande redogörelser. Samtidigt ansåg KU att det alltjämt fanns utrymme för ytterligare förbättringar. För riksdagens arbete vore det enligt KU värdefullt om det tydligt framgick av redovisningen av regeringens åtgärder, i t.ex. en proposition eller ett utredningsdirektiv, även att dessa åtgärder berör ett tillkännagivande eller innebär att ett tillkännagivande slutbehandlas.

 

 

9 Se t.ex. bet. 2014/15:UbU2 s. 29 och 37. 10 Bet. 2013/14:KU21 s. 29. 11 Skr. 2013/14:75.

4 Konstitutionell praxis
Den konstitutionella praxis som vuxit fram innebär bl.a. att utgångspunkten bör vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande. Om regeringen inte delar riksdagens mening i en fråga och inte har för avsikt att tillgodose riksdagens önskemål, bör den underrätta riksdagen om detta inom den tidsgräns — när sådan anges — som angetts i tillkännagivandet (se avsnitt 4.7). Även skälen till att regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör då redovisas.12 Utöver denna övergripande praxis har KU genom åren gjort flera specifika uttalanden, vilka redovisas nedan. För den vetgirige finns en läsvärd redovisning av tidigare praxisuttalanden under åren 1967–2004 i en promemoria13 upprättad vid KU-kansliet. Redovisningen nedan gäller därför främst, men inte uteslutande, uttalanden gjorda av KU efter 2004.

 

4.1 Dröjsmål vid behandlingen av tillkännagivanden
Senast i juni 2012 erinrade utskottet om sina tidigare uttalanden om vikten av att beredningsåtgärder inte fördröjs i onödan. Långa tidsutdräkter skapar en osäkerhet som ofta leder till att ämnet för tillkännagivandet kommer upp på nytt i olika sammanhang i riksdagen. Ett exempel på detta är ratificeringen av ILO-konventionen nr 94 som har varit föremål för två tillkännagivanden14 som alltjämt inte är slutbehandlade. Frågan aktualiserades i en motion15 som innehöll ett flertal yrkanden om förnyade tillkännagivanden med anledning av redan tidigare beslutade tillkännagivanden. Motionärerna ansåg att regeringen vid flera tillfällen hade visat en uppenbar nonchalans mot de tillkännagivanden som riksdagen beslutat om mot regeringens vilja. Även om motionen avstyrktes enhälligt av KU betonade utskottet samtidigt vikten av att beredningsåtgärder med anledning av ett tillkännagivande bör påbörjas så snart som möjligt. Utskottet föreslog att riksdagen skulle tillkännage detta för regeringen, vilket riksdagen även beslutade i juni 2012.

 

4.2 Icke redovisade tillkännagivanden m.m.
KU har under åren understrukit betydelsen av fullständigheten i såväl regeringens information till riksdagen om bl.a. dess beredningsåtgärder som regeringens efterkommande av tillkännagivanden. I maj 2007 framhöll KU vikten av att en riksdagsskrivelse inte redovisas som slutbehandlad utan att samtliga delar av tillkännagivandet redovisats.16 Mot bakgrund av att tillkännagivanden då och då har saknats17 i regeringens redogörelse till riksdagen har utskottet betonat vikten av att regeringen nogsamt behandlar samtliga riksdagsbeslut vilka medde-

 

12 Bet. 2011/12:KU21 s. 34. 13 Bet. 2005/06:KU34 s. 70 f. 14 Jfr bet. 2005/06:AU3 och 2010/11:AU10. 15 Mot. 2011/12:K10. 16 Bet. 2006/07:KU17 s. 13. 17 En mer utförlig redogörelse för iakttagelser om saknade tillkännagivanden finns i bet. 2012/13:KU21 (s. 34).

lats till regeringen genom riksdagsskrivelser. Utskottet har då även förutsatt att eventuella brister i Regeringskansliets rutiner åtgärdas i syfte att förhindra att det inträffade upprepas. Sådana påpekanden har KU gjort vid minst tre tillfällen18 sedan maj 2009. I juni 2013 hade KU, med anledning av ett yttrande från socialförsäkringsutskottet, funnit att ett tillkännagivande om trygghetssystemen utomlands från maj 2009 saknats såväl i 2013 års skrivelse som i regeringens tidigare redogörelser. KU fann det anmärkningsvärt att ett tillkännagivande kunde gå helt förlorat i regeringens korrespondens med riksdagen. Det visade sig dock senare (vid KU:s behandling av skrivelsen 75 i juni 2014) att tillkännagivandet aldrig formellt hade kommit till regeringens kännedom. Genom ett förbiseende ställdes aldrig någon riksdagsskrivelse till regeringen i detta undantagsfall. Oaktat detta konstaterade19 KU då att regeringen har ett ansvar att hålla sig underrättad om riksdagens beslut. Därtill påminde KU att tillkännagivandet hade ansetts som slutbehandlat av socialförsäkringsutskottet i och med riksdagsbehandlingen av en proposition20 om förändringar i studiestödssystemet. Vidare tvingades KU även då att konstatera att det, trots upprepade påpekanden om vikten av att brister i Regeringskansliets rutiner åtgärdas i syfte att förhindra att detta inträffar, inte hörde till synnerliga undantagsfall att tillkännagivanden saknas i regeringens redogörelser. Detta mot bakgrund av att utbildningsutskottet hade uppmärksammat KU på att ett tillkännagivande om mobbning och kränkande behandling saknades i 2014 års skrivelse21. Att sådana brister kunde uppstå så pass ofta var något som KU fann uppseendeväckande. Utskottet förutsatte22 därför med beaktande av den objektivitetsprincip som följer av 1 kap. 9 § RF att regeringen skulle vidta nödvändiga åtgärder för att säkra att dess redogörelse uppfyller kraven på att vara korrekt, vederhäftig och väl kontrollerad.
    I enstaka fall förekommer felaktiga uppgifter i regeringens redogörelser om att ett visst riksdagsbeslut innebär ett tillkännagivande (sådana beslut markeras i regeringens redogörelser med en asterisk) när så faktiskt inte är fallet, se t.ex. besluten23 på näringsutskottets respektive justitieutskottets område som redovisades i regeringens skrivelser24. Undantagsvis finns det även i regeringens redogörelser noteringar om tillkännagivanden som aldrig har beslutats av riksdagen, t.ex. ett tillkännagivande25 om samverkan och finansiell samordning. Av kammarens protokoll framgår26 dock att riksdagen biföll en reservation med innebörden att något tillkännagivande inte beslutades.

 

18 Se bet. 2008/09:KU21 s. 16, 2010/11:KU21 s. 30 f. och 2012/13:KU21 s. 39. 19 Bet. 2013/14:KU21 s. 30. 20 Prop. 2009/10:141. 21 Skr. 2013/14:75. 22 Bet. 2013/14:KU21 s. 30. 23 Se bet. 2005/06:NU18 respektive 2010/11:JuU1. 24 Skr. 2006/07:75 s. 143 respektive 2010/11:75 s. 31 f. 25 Bet. 2001/02:SfU18 felaktigt redovisad i skrivelse 2003/04:75 s. 63. 26 Se 18 § i prot. 2001/02:124.

4.3 Innebörden av slutbehandlingen av en riksdagsskrivelse
Näringsutskottet (NU) uppmärksammade under våren 2010 i ett yttrande till KU regeringens redovisning av behandlingen av två riksdagsskrivelser som båda gällde beslut om statlig finansiering av civil flygindustri. Beträffande en av dessa två riksdagsskrivelser ifrågasatte NU regeringens beslut att lägga skrivelsen till handlingarna. Skrivelsen var genom tidigare riksdagsbeslut27 kopplad till ett bemyndigande om en låneram för civila flygindustriprojekt. Bemyndigandet saknade ovanligt nog tidsram. Av yttrandet28 framgick att eftersom den av riksdagen angivna låneramen inte var fullt utnyttjad verkade Näringsdepartementet — åtminstone enligt uppgift från departementets tjänstemän — inte utesluta att regeringen kunde fatta ytterligare beslut om delfinansiering av nya civila flygindustriprojekt så länge som låneramen inte överskreds. NU bedömde att riksdagsskrivelsen kunde komma att kräva ”vidare ställningstagande från regeringens sida” och att den därför inte borde anses som slutbehandlad. NU förutsatte att regeringen skulle återkomma med en beskrivning av den fortsatta behandlingen av riksdagsskrivelsen. Mot bakgrund av NU:s synpunkter underströk KU för sin del betydelsen av att regeringen nogsamt beaktar riksdagens beslut och tillkännagivanden innan den redovisar en riksdagsskrivelse som slutbehandlad. Innebörden av en slutbehandling är enligt KU att riksdagens uppdrag till regeringen anses slutfört. I fallet med det aktuella bemyndigandet skulle detta enligt utskottet29 ha inneburit att det upphörde.

 

4.4 Tidsgränser för slutbehandling av tillkännagivanden
KU har gjort två centrala uttalanden vad gäller tidsgränser för slutbehandling av tillkännagivanden (se dock avsnitt 4.7 för ytterligare ett uttalande i ett granskningsärende om en ny instans- och processordning i utlänningsärenden). För det första konstaterade30 KU i maj 2010 att elva år inte kunde anses vara en acceptabel tidsutdräkt vad gäller behandlingen av ett tillkännagivande, i synnerhet om regeringen samtidigt brister i information till riksdagen om ärendets beredning. Om det finns omständigheter som hindrar ett genomförande ansåg KU att regeringen skulle återkomma till riksdagen och redovisa skälen för sin bedömning. För det andra anförde utskottet31 i maj 2006 att det inte är omöjligt att tillkännagivandena numera har en mer krävande karaktär än tidigare, men att det ändå borde höra till undantagen att de inte kan slutredovisas inom två till tre år. Utöver dessa två uttalanden har utskottet vid två tillfällen32 pekat på att hand-

 

27 Prop. 2001/02:1, bet. 2001/02:NU1, rskr. 2001/02:109 samt prop. 2007/08:1, bet. 2007/08:FiU11, rskr. 2007/08:24. 28 Yttrande 2009/10:NU4y. 29 Bet. 2009/10:KU21 s. 22. 30 Bet. 2009/10:KU21 s. 21. 31 Bet. 2005/06:KU34 s. 19. 32 T.ex. bet. 2013/14:KU21 s. 29.

läggningstiden för slutbehandlingen av ett enskilt tillkännagivande är beroende av dess innehåll och de beredningsåtgärder som förutsätts för slutbehandlingen. Det sistnämnda uttalandet avsåg tillkännagivanden som riskerade att inte slutbehandlas inom elva år.
    Sjö- och båtfrågor tenderar att hamna i långbänk. Längst tidsutdräkt hittills har tillkännagivandet33 om vikten av att förbättra yrkesfiskares möjligheter att få ersättning för oljeskador som beslutades i april 1975 och som slutbehandlades nästan tjugo år senare genom regeringens bedömning i propositionen34 om ändrade regler om ersättningsansvaret för oljeskador till sjöss. Tillkännagivandet som hittills har tagit näst längst tid att slutbehandlas (nästan 19 år) var det om införandet av en obligatorisk ansvarsförsäkring för fritidsbåtar35 och det36 som tog den tredje längsta tiden (över 16 år) handlade om ett återinförande av det statliga fritidsbåtsregistret. Ett snart tioårigt tillkännagivande om kompetensbevis och hastighetsbegränsning avseende fritidsbåtar37 är fortfarande inte slutbehandlat.

 

4.5 Slutbehandlingen av tillkännagivanden m.m.
Under KU:s behandling av skrivelse 75 händer det ibland (dock sällan, i genomsnitt avseende cirka ett till två tillkännagivanden varje år) att ett antal riksdagsutskott inte delar regeringens slutbehandling av vissa tillkännagivanden. Dessa utskott redovisar vanligtvis sina bedömningar till KU genom yttranden. KU konstaterar i sin tur att de berörda utskotten inte delar regeringens slutbehandling av tillkännagivandena och förutsätter att regeringen vidtar de åtgärder som krävs för att utskottens synpunkter ska beaktas. Regeringen har alltid agerat lyhört visavi de ställningstaganden som lämnats av utskotten. Ett exempel på detta är NU:s invändning38 mot slutbehandlingen av tillkännagivandet om samordnad information vid företagsstart. Regeringen tog tillbaka sin slutbehandling39 och fortsatte sin redovisning av hanteringen av tillkännagivandet året därpå. Således har en konstitutionell praxis utvecklats där regeringen och utskotten gemensamt avgör när tillkännagivanden (och ibland även riksdagsskrivelser utan tillkännagivanden, se exemplet i avsnitt 4.3 om bemyndigandet) kan anses som slutbehandlade.
    En annan aspekt av denna konstitutionella dialog är att regeringen tidvis delger riksdagen sin avsikt att slutbehandla tillkännagivanden innan den gör det (se även avsnitt 15). Sedan millennieskiftet har detta skett vid nästan ett trettiotal tillfällen, t.ex. vid tillkännagivandet40 från mars 2012 om att ompröva ställningstagandet att husavdrag

 

33 Bet. LU 1975:10. 34 Prop. 1994/95:169. 35 Bet. 1986/87:KrU22. 36 Bet. 1994/95:TU12. 37 Bet. 2004/05:TU7. 38 Yttrande 2012/13:NU5y och bet. 2012/13:KU21 s. 40. 39 Skr. 2013/14:75 s. 127 f. 40 Bet. 2011/12:SkU13.

skulle medges för arbeten utförda utomlands. Regeringen bedömde41 i mars 2013 att en begränsning av husavdraget till arbeten utförda inom landets gränser skulle strida mot unionsrätten och avsåg därför att lägga tillkännagivandet till handlingarna, vilket skedde ett år senare42. Denna dialog sker även vid andra typer av beslut än tillkännagivanden (se avsnitt 15).
    Ytterligare en aspekt i ämnet rör regeringens beredningsåtgärder och hur dessa förhåller sig till tillkännagivandena. Våren 2014 uppmärksammades KU av försvarsutskottet (FöU) på tre tillkännagivanden där regeringens beredningsåtgärder dittills enligt FöU inte ansågs svara fullständigt mot tillkännagivandena. FöU förutsatte att regeringens beredning skulle fortsätta och KU delade denna bedömning.43 Frågan huruvida regeringens åtgärder motsvarar ett tillkännagivande kan stundtals vara svårt att avgöra, vilket t.ex. den tidigare borgerliga koalitionsregeringens hantering av ett enigt tillkännagivande44 om att tillsätta en parlamentarisk kommitté för att bl.a. se över våldtäktslagstiftningen visar: Regeringen tillsatte45 en ensamutredare med en parlamentarisk referensgrupp vilket föranledde den dåvarande ordföranden i justitieutskottet att hävda att regeringen trotsade riksdagen. Den ansvarige statssekreteraren ansåg dock att regeringens upplägg inte gick emot riksdagens begäran då parlamentarikerna fick komma med synpunkter via referensgruppen. I november 2014 beslutade46 den rödgröna koalitionsregeringen att kommittén skulle ombildas till en parlamentariskt sammansatt kommitté.
    Vad som är tillräckligt för att ett tillkännagivande ska anses slutbehandlat är en återkommande fråga (se även avsnitt 4.7) som bl.a. väcktes i en följdmotion i november 1990 där riksdagsledamoten Daniel Tarschys begärde att regeringen skulle ändra sin redovisningspraxis i framtida skrivelser. Motionären ansåg att ett tillkännagivande om åtgärder och resultat under inga omständigheter borde anmälas som slutbehandlat innan åtgärderna vidtagits eller resultaten framvisats. Även i fråga om begärda utredningar fanns det enligt motionären skäl att för riksdagen redovisa inte bara beställningen utan också resultaten. KU ansåg att det fanns fog för motionärens mening i den mån det gäller framställningar till regeringen om att återkomma med förslag eller att genomföra åtgärder. Enligt KU talade informations- och uppföljningsaspekter då för att ärendet inte borde anses slutbehandlat förrän de begärda åtgärderna har vidtagits eller de avsedda resultaten kan framvisas. KU uttalade47 dock att det generellt sett förhöll sig annorlunda med utredningsuppdrag till regeringen då dessa i

 

41 Skr. 2012/13:75 s. 86 f. 42 Skr. 2013/14:75 s. 72 f. 43 Yttrande 2013/14:FöU2y och bet. 2013/14:KU21 s. 30. 44 Bet. 2013/14:JuU37. 45 Dir. 2014:123. 46 Dir. 2014:144. 47 Bet. 1990/91:KU43.

regel utan svårighet kan följas upp via kommittéberättelsen eller på annat sätt. På KU:s förslag tillkännagav riksdagen det ovannämnda till regeringen.

 

4.6 Information till riksdagen
Vid ett antal tillfällen har regeringen slutbehandlat tillkännagivanden som gällde en begäran om information till riksdagen genom att hänvisa till att informationen hade lämnats, oftast muntligen, till det utskott som föreslagit tillkännagivandet. I sådana fall har KU, då det ansvariga utskottet uppmärksammat detta, ansett att informationen bör lämnas i sådan form att den är tillgänglig för samtliga riksdagsledamöter, dvs. i en skrivelse eller proposition alternativt i ett anförande i kammaren, jfr 6 kap. 18 § och 9 kap. 7 § riksdagsordningen. Så skedde vid tillkännagivandet48 om en översyn av hur handläggningen av ärenden om bortförda barn kan förbättras och effektiviseras. Regeringen redovisade tillkännagivandet som slutbehandlat49 för första gången 2010. Utrikesutskottet (UU) konstaterade då i sitt yttrande50 till KU att det fick anses råda oklarhet när det gällde regeringens redovisning av resultatet av översynen. UU pekade dels på att regeringen uttryckligen hade fått i uppdrag att informera riksdagen om resultatet av översynen, dels på att utrikesministern i kammaren i juni 2009 hade uttalat att en återrapportering till riksdagen i frågan skulle ske under 2009, dels också på att riksdagen, såvitt UU kunde utröna, inte hade fått någon sådan information. KU delade utrikesutskottets bedömning och förutsatte att regeringen skulle vidta de åtgärder som krävdes för att UU:s synpunkter skulle beaktas. Året därpå bedömde regeringen alltjämt att tillkännagivandet var slutbehandlat51 och hänvisade bl.a. till att en departementspromemoria52 hade färdigställts, remissbehandlats och bereddes i Regeringskansliet. KU noterade att det fortsättningsvis fick anses råda en viss oklarhet i frågan. Oaktat hänvisningen till promemorian ansåg KU att detta inte kunde anses motsvara riksdagens begäran. Dessutom påminde KU om utrikesministerns utlovade återrapportering. KU förutsatte53 därför att regeringen snarast skulle återkomma till riksdagen i enlighet med tillkännagivandet. I februari 2012 lämnade regeringen en redogörelse54 till riksdagen i ämnet och tillkännagivandet slutbehandlades genom detta.
    Ett annat exempel är tillkännagivandet om civilrättsliga sanktioner på immaterialrättens område där regeringen hade lämnat en muntlig redogörelse till NU. I tillkännagivandet anmodades dock regeringen

 

48 Bet. 2006/07:KU1. 49 Skr. 2009/10:75 s. 34. 50 Yttrande 2009/10:UU2y. 51 Skr. 2010/11:75 s. 34. 52 Ds 2010:16. 53 Bet. 2010/11:KU21 s. 30. 54 Skr. 2011/12:65.

att informera riksdagen. I ljuset av bl.a. KU:s uttalande i ett granskningsärende om att information från regering till riksdag bör lämnas i sådan form att den är tillgänglig för samtliga ledamöter ansåg NU att tillkännagivandet inte kunde anses som slutbehandlat. KU delade55 NU:s bedömning. Därutöver har KU pekat på vikten av att informationen ges så tidigt som möjligt (se avsnitt 4.7).

 

4.7 KU:s granskningsärenden och tillkännagivanden
KU:s granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning har innefattat flera ärenden där tillkännagivanden varit i fokus. KU har då bekräftat praxis56 om att utgångspunkten måste vara att det önskemål som tillkännagivandet avser bör tillgodoses. I såväl flera av sina granskningar som i behandlingen av skrivelsen 75 har KU återkommit till ställningstagandet. Därutöver har KU i sina granskningsärenden lämnat följande uttalanden.
    Vid granskningen57 av hanteringen av ett tillkännagivande om kommundelning avseende stadsdelen Torslanda ansåg KU att om regeringen anser sig kunna underlåta att vidta de åtgärder ett tillkännagivande avser, måste regeringens bedömning om riksdagsbeslutet redovisas för riksdagen i samband med att regeringen lämnar sin skrivelse 75 till riksdagen. Själva den granskade sakfrågan (kommundelningen) låg dock enligt KU utanför riksdagens möjlighet till påverkan då det var ett förvaltningsärende.
    Vid granskningen58 av hanteringen av ett enigt tillkännagivande från april 2002 om de s.k. 3:12-reglerna om andelsbyten konstaterade KU att riksdagsbeslutet innebar en begäran om ett lagförslag från regeringen till riksdagen senast under augusti 2002 men att en proposition lämnades först i november 2002. Dröjsmålet innebar enligt KU att det under en tid kunde råda osäkerhet om regeringens avsikter både bland riksdagsledamöter och berörda skattskyldiga. KU påminde om den övergripande praxis och tillade att om regeringen inte avser att vidta en begärd åtgärd i enlighet med riksdagsbeslutet måste detta (samt skälen för detta) redovisas för riksdagen inom tidsramen, om en sådan uppställts av riksdagen. Vidare ansåg KU att om en redovisning inte kan ges i skrivelse eller proposition bör den lämnas till riksdagen i annan form som gör den tillgänglig för riksdagens samtliga ledamöter.
    Vid granskningen59 av hur regeringen efterkommit ett tillkännagivande om Östersjön som känsligt havsområde fann KU, trots att tillkännagivandet inte innehöll någon tidsgräns knuten till en tidpunkt (ett visst IMO-möte60), att regeringen hade informerat både miljö- och

 

55 Bet. 2013/14:KU21 s. 31. Tillkännagivandet återfinns i bet. 2008/09:NU11. 56 Bet. 1994/95:KU30 s. 42. 57 Bet. 2001/02:KU20 s. 52 f. 58 Bet. 2002/03:KU30 s. 28. Tillkännagivandet återfinns i bet. 2001/02:SkU29. 59 Bet. 2003/04:KU20 s. 23 f. Tillkännagivandet återfinns i bet. 2002/03:MJU6. 60 International Maritime Organization, dvs. FN:s sjöfartsorganisation.

jordbruksutskottet och riksdagen om att regeringen dels inte avsåg att agera före tidpunkten (dvs. lämna in en ansökan i tid för att behandlas under mötet), dels arbetade med båda de handlingslinjer som tillkännagivandet avsåg. I en reservation framhölls dock att det funnits utrymme för regeringen att tidigare än som skedde redovisa för riksdagen sina bedömningar för att inte vidta de begärda åtgärderna. I reservationen som bifölls av kammaren61 underströks vikten av att informationen om att regeringen inte anser att ett tillkännagivande kan efterkommas ges på ett så tidigt stadium som möjligt och på ett sätt som gör informationen tillgänglig för riksdagens samtliga ledamöter.
    Vid sin granskning av hanteringen av ett enigt tillkännagivande från november 2001 om att regeringen snarast borde föreslå en ny instans- och processordning i utlänningsärenden bedömde62 ett enigt KU i maj 2004 att beredningen av ärendet tagit orimligt lång tid. Vid granskningen63 av statsministerns uttalande om tillkännagivandet om folkmordet i Osmanska riket 1915 påpekade KU att det måste vara möjligt för statsministern att förhålla sig till riksdagsbeslut även genom offentliga uttalanden. I ett fall64 har KU:s granskning påvisat att något formellt tillkännagivande aldrig beslutats. I enstaka granskningsärenden65 hänvisas i KU:s ställningstaganden till tillkännagivanden även när dessa inte varit föremål för själva granskningen. I en granskningsanmälan66 om regeringens hantering av kronförsvaret under 1992 påminde anmälaren (för det fall KU inte ansåg sig ha tillräckliga resurser för att utreda frågan) om möjligheten att lämna ett tillkännagivande om en grundlig utredning.
    Sedan riksmötet 1990/91 har såvitt kunnat utredas här KU behandlat 24 granskningsärenden67 där tillkännagivanden stått i fokus. I sammanhanget är det av intresse att notera att 15 av dessa ärenden behandlades under den förra socialdemokratiska minoritetsregeringens fem sista riksmöten. I sju av dessa 24 ärenden fanns en reservation68 (varav endast en av dem bifölls av kammaren, se tillkännagivandet om Östersjön ovan). I sex av dessa 24 ärenden lämnade KU erinringar med milt eller knappast något klander. I ytterligare ett ärende lämnade KU mer skarp kritik (se frågan om utlänningsärenden ovan) och i ytterligare ett bifölls en reservation med kritiska skrivningar (se ovan).

 

61 Se 11 § i kammarens protokoll 2003/04:122. 62 Bet. 2003/04:KU20 s. 36. Tillkännagivandet återfinns i bet. 2001/02:SfU2. 63 Bet. 2010/11:KU20 s. 47 f. Tillkännagivandet återfinns i bet. 2009/10:UU9. 64 Frågan om ett internationellt förbud mot klustervapen, bet. 2008/09:KU20 s. 12 f. 65 Se t.ex. granskningsärendena om de ansvariga statsrådens ansvar för Integrationsverkets utbetalning av schablonersättning samt för hanteringen av sändningstillstånden för digital-tv, bet. 2007/08:KU20 s. 70 samt 168. 66 Jfr bet. 1999/2000:KU20 s. 258 f. 67 Väckta genom 28 KU-anmälningar, detta då ett granskningsärende ibland kan väckas genom flera anmälningar. 68 Fem av dessa sju reservationer väcktes under de nämnda fem sista riksmötena för den dåvarande regeringen, dvs. 2001/02–2005/06.

Ett av de sex ovannämnda ärendena gällde regeringens hantering och uppföljning av ett tillkännagivande om utbyte av amalgamfyllningar.69 Granskningen i ärendet visade att regeringens åtgärder kom utan onödig tidsutdräkt efter tillkännagivandet men att tveksamhet om huruvida åtgärderna motsvarade riksdagens begäran skulle kunna råda då tillkännagivandet gav utrymme för tolkning. Riksdagens behandling av frågan om kostnaderna för amalgamsanering efter regeringens åtgärder visade dock att regeringen enligt KU inte brustit i sin uppföljning av tillkännagivandet (en KU-ledamot reserverade sig och ansåg att regeringen borde kritiseras). Ett annat av dessa sex ärenden med milt klander gällde tillkännagivandet från april 1991 om en översyn av bestämmelserna om bostadsarrende där KU i maj 1994 konstaterade att några utredningsdirektiv alltjämt inte hade beslutats.70

5 Tidigare uppföljning och utvärdering av tillkännagivanden
Ordningen med tillkännagivanden var under våren 2006 föremål för ett omfattande uppföljnings- och utvärderingsarbete av KU. Arbetet71 innebar en genomgång av tillkännagivanden till regeringen i tre tidsperioder (1975–1979/80, 1988/89–1992/93 och 2000/01–2004/05). En märkbar nedgång i antalet tillkännagivanden kunde noteras under denna tid. Antalet hade minskat från cirka 1 300 under den första ovannämnda perioden till färre än 400 under den sista perioden. Som tänkbara bidragande orsaker till denna nedgång angavs dels att de socialdemokratiska regeringsförslagen under den senare delen av den studerade perioden förbereddes i samråd med samarbetspartierna Vänsterpartiet och Miljöpartiet, dels att den reformerade budgetprocessen inneburit att riksdagen genom ett enda beslut fastställer utgiftsramar och utgiftstak, vilket enligt utvärderingen föreföll ha minskat oppositionspartiernas möjligheter att söka majoriteter för sina förslag. Vidare diskuterades i utvärderingen om det hade skett en attitydförändring bland riksdagsledamöterna. Trots det minskade antalet tillkännagivanden under senare år konstaterade KU att tillkännagivandena inte åtgärdades snabbare av regeringen än tidigare. Tvärtom tycktes de genomsnittliga handläggningstiderna ha förlängts. Samtidigt hade andelen propositioner som åberopades som åtgärd med anledning av tillkännagivanden tydligt ökat. Detta skulle, enligt KU, möjligen kunna tyda på att tillkännagivandena under senare år hade varit av en annan och mer krävande karaktär än tidigare.
    Av utvärderingen framgick vidare att regeringens redogörelser för behandlingen av riksdagens skrivelser hade förbättrats avsevärt med åren. Under den första tidsperioden (1975–1979/80) var redovisningarna i allmänhet mycket knapphändiga. Successivt och i takt med att riksdagens utskott tagit upp behovet av förbättringar i skilda avse-

 

69 Bet. 1996/97:KU25 s. 177 f. Tillkännagivandet återfinns i bet. 1990/91:SfU5. 70 Bet. 1993/94:KU30 s. 172. Tillkännagivandet återfinns i bet. 1990/91:LU23. 71 Som redovisades i bet. 2005/06:KU34.

enden hade redovisningarna blivit mer lättillgängliga och även utförligare. Av utvärderingen framgick även att det av redogörelserna dock inte alltid gick att direkt utläsa om tillkännagivandena följts delvis eller helt. I stor utsträckning hänvisade regeringen till att frågan behandlats i propositioner, utan att ange om tillkännagivandet därmed tillgodosetts eller inte. För det stora flertalet tillkännagivanden föreföll emellertid regeringen ha följt dessa även om det många gånger hade dragit ut på tiden. Det var dock inte ovanligt att det direkt av redogörelsen framgick att regeringen inte avsåg att följa ett tillkännagivande.

 

6 Grundlagsutredningen
Bland annat mot bakgrund av att riksdagens möjlighet att besluta om tillkännagivanden inte kommer till uttryck i RF samt att denna möjlighet utgör en viktig funktion för riksdagen diskuterade Grundlagsutredningen behovet av att i någon form reglera användningen av tillkännagivanden. Utredningen bedömde72 att riksdagens möjlighet att besluta om tillkännagivanden till regeringen inte borde regleras i RF. Utredningen konstaterade att det inte finns någon konstitutionell skyldighet för regeringen att följa ett tillkännagivande från riksdagen, men att riksdagen har möjlighet att utnyttja sin normgivningsmakt eller finansmakt för att åstadkomma det resultat som tillkännagivandet syftar till, om regeringen inte följer ett tillkännagivande. Ytterst har riksdagen möjlighet att avge en misstroendeförklaring mot regeringen. Utredningen pekade även på den konstitutionella praxis som redovisats ovan och konstaterade att ordningen i allt väsentligt fungerade väl och att det dessutom inte kunde uteslutas att praxis kunde komma att utvecklas ytterligare, något som skulle kunna försvåras med en reglering i grundlag.

 

7 Översynen av riksdagsordningen
Riksdagsstyrelsen uppdrog i september 2012 en parlamentariskt sammansatt kommitté under ledning av talmannen att göra en samlad översyn av riksdagsordningen. Kommittén hade till uppgift att bl.a. analysera den konstitutionella betydelsen av tillkännagivandena. Kommitténs översyn73 slutfördes ett år senare. Efter remissbehandling överlämnade riksdagsstyrelsen till riksdagen sitt förslag74 till ändringar av riksdagsordningen. Översynen i den delen som gäller tillkännagivanden innebar att gällande konstitutionell praxis bekräftades. Såväl kommittén som riksdagsstyrelsen delade Grundlagsutredningens slutsats att tillkännagivanden inte borde regleras. Detta återspeglades i riksdagsbeslutet75 då det beredningskrav som infördes i 10 kap. 4 § riksdagsordningen inte omfattar utskottens förslag till tillkännagivan-

 

72 SOU 2008:125 s. 304 f. 73 2013/14:URF3. 74 Framställning 2013/14:RS3. 75 Bet. 2013/14:KU46.

den. Skälet till detta var enligt förarbetena76 att när regeringen vidtar åtgärder med anledning av ett tillkännagivande gäller RF:s beredningskrav för regeringen. I sammanhanget kan dock erinras om att vissa tillkännagivanden faktiskt saknar krav på åtgärder från regeringen som omfattas av RF:s beredningskrav, t.ex. att regeringen ska driva en viss fråga i unionsförhandlingar77. För att RF:s beredningskrav ska vara tillämpligt förutsätts att tillkännagivandet kräver ett regeringsärende. Sammanfattningsvis räcker dock här att konstatera att ett förslag om att låta ett beredningskrav omfatta utskottsförslag till tillkännagivanden hade stått i disharmoni med den konstitutionella grundsatsen om s.k. principbeslut och uttalanden. Både kommittén och riksdagsstyrelsen landade således rätt i såväl denna bedömning som i den om att ett utskott är oförhindrat att begära in upplysningar också när det föreslår ett tillkännagivande78.

 

8 Budgetprocesskommittén och budgetrelaterade tillkännagivanden
I maj 2013 uppdrog regeringen genom tilläggsdirektiv79 till Budgetprocesskommittén att mot bakgrund av tilläggsdirektivens problembeskrivning analysera hur förändrade kostnader för kommunerna, till följd av myndigheters beslut om föreskrifter, borde hanteras i förhållande till den statliga budgetprocessen och kraven på en fullständig budgetproposition. Kommittén skulle även analysera vilken betydelse som tillkännagivandena kunde ha i dessa sammanhang, bl.a. hur tillkännagivanden till regeringen där riksdagen uttryckligen efterfrågar åtgärder från en statlig myndighet riktade mot kommunsektorn förhåller sig till den sammanhållna statliga budgetprocessen.
    Kommittén konstaterade att det förekommer att ett tillkännagivande utformas på ett sådant sätt att det innefattar vad en förvaltningsmyndighet under regeringen ska göra. Ett tillkännagivande av riksdagen borde enligt kommittén80 avse vad regeringen ska göra i förhållande till riksdagen. Vidare ansåg kommittén att ett tillkännagivande inte borde innefatta att en viss myndighet ska utföra något specifikt. Kommitténs beskrivning i den delen som gäller vad ett tillkännagivande borde avse saknar dock stöd i gällande grundlag och konstitutionell praxis och ger en missvisande bild av riksdagens rätt att fatta beslut om s.k. uttalanden. Praxis på området är tvärtom sedan länge den att ett flertal tillkännagivanden gäller andra åtgärder från regeringen än sådana som görs i förhållande till riksdagen, t.ex. att tillsätta utredningar. Begränsningar i ett tillkännagivandes innehåll saknas så länge som det riktar sig till regeringen (när tillkännagivan-

 

76 Framställning 2013/14:RS3 s. 147. 77 Jfr bet. 2003/04:KUU1. Under åren 1994–1998 var tillkännagivanden i EUfrågor relativt vanliga, jfr förslag 2000/01:RS1 bilaga 4–6 s. 311 f. och Hegeland, Hans, Riksdagen, Europeiska unionen och demokratin, Licentiatavhandling vid Statsvetenskapliga institutionen, (Lund: Lunds universitet, 1999), s. 126 f. 78 Jfr bet. 2012/13:SfU6. 79 Dir. 2013:48. 80 SOU 2013:73 s. 173.

det lämnas utanför riksdagsområdet) och inte lämnas i strid med relevanta bestämmelser i RF (jfr avsnitt 2). Förutsatt detta kan ett tillkännagivande följaktligen även innefatta uttalanden om förvaltningsmyndigheter och deras verksamheter, vilket förekommit tidigare se t.ex.81 tillkännagivanden om Konsumentverkets opinionsbildande verksamhet eller en översyn av Livsmedelsverket för att tydliggöra och renodla verkets myndighetsuppgifter. Intressant är även KU:s uttalanden vid behandlingen av Riksdagsutredningens förslag82 till riktlinjer om utformning av motioner av vilka framgick att motioner i frågor som delegerats till regeringen och myndigheter borde undvikas. Enligt KU fanns emellertid inga konstitutionella hinder mot att även delegerade frågor vid behov blir föremål för både prövning och debatt i riksdagen. Tvärtom ansåg utskottet83 att det får anses legitimt för den politiska verksamheten att motionsvägen väcka uppmärksamhet eller skapa opinion i en viss fråga, som formellt sett tillhör regeringens eller en myndighets beslutsområde. Slutligen kan konstateras att talmannen sedan ikraftträdandet av 1973 års riksdagsordning hittills inte har vägrat ställa proposition (11 kap. 7 § riksdagsordningen) på något utskottsförslag till tillkännagivande. Oaktat det ovannämnda återstår alltjämt frågan om det lämpliga i tillkännagivanden som träffar regeringens förvaltningsmyndigheter och deras verksamheter, inte minst i ljuset av 1 kap. 6 § RF. Till syvende och sist kan (och bör enligt konstitutionell praxis) alltid en regering som finner ett tillkännagivande olämpligt och gör en annan bedömning helt enkelt meddela riksdagen detta. Detta påpekades av Budgetprocesskommittén som även betonade att tillkännagivanden inte innebär någon rättslig bindning. Kommitténs sistnämnda iakttagelser kan således tyda på att de budgetrelaterade bekymren som den hade att överväga bottnade måhända mer i bristande finansiella och ekonomiska konsekvensanalyser inför myndigheters beslut om kostnadsdrivande föreskrifter än i innehållet i några tillkännagivanden.

 

9 Konstitutionsutskottets förstärkta granskning
Våren 2010 framhöll84 KU att regeringens rapportering om huruvida riksdagsskrivelser är slutbehandlade eller inte, och om de beredningsåtgärder som genomförts eller planeras, har stor betydelse för att riksdagen ska kunna avgöra om regeringen har genomfört de beslut som riksdagen fattat. Utskottet uttalade då mot denna bakgrund sin avsikt att hädanefter förstärka sin granskning av redogörelsen. Denna förstärkta granskning inriktar sig huvudsakligen på regeringens behandling av tillkännagivandena mot bakgrund av att bl.a. regeringen har framhållit85 att dess åtgärder med anledning av tillkännagi-

 

81 Bet. 2004/05:LU8 respektive bet. 2001/02:MJU22. 82 Förslag 1993/94:TK1 s. 181 f. 83 Bet. 1993/94:KU18 s. 26. 84 Bet. 2009/10:KU21 s. 23. 85 Se t.ex. skr. 2013/14:75 s. 3 f.

vandena tilldrar sig ett särskilt intresse vid utvärderingen och uppföljningen av riksdagens beslut.
    En av faktorerna som KU undersöker i sin förstärkta granskning är den genomsnittliga tidsåtgången för slutbehandlingen av de slutbehandlade tillkännagivandena i varje enskild skrivelse 75. Vid sin granskning86 våren 2014 redovisade KU statistik för denna tidsåtgång under 19 riksmöten. Granskningen visade att under slutet av den förförra mandatperioden och början av den förra mandatperioden slutbehandlades äldre tillkännagivanden i högre utsträckning än tidigare, särskilt under åren 2009 och 2010 (vilket visade sig i 2010 och 2011 års skrivelse 75 från regeringen). Flera av de äldre tillkännagivanden som slutbehandlades då var kopplade till frågeställningar av krävande karaktär, t.ex. konstitutionella frågor och omfattande lagärenden på utbildnings- samt bygg- och planområdet. Således gick den genomsnittliga tiden för ett tillkännagivande att bli slutbehandlat från cirka ett och ett halvt år under perioden 1995–1999, och strax över två år under perioden 1999–2004, till cirka tre år under perioden 2004– 2008. Under 2009 och 2010 steg den genomsnittliga tiden kraftigt till cirka fem och ett halvt år för att under 2011–2013 abrupt minska till cirka två och ett halvt år.
    KU:s granskning innefattar även en kvantitativ mätning av de åtgärder genom vilka tillkännagivanden slutbehandlas. Granskningen i denna del innebär att endast den senast vidtagna åtgärden, som därmed innebär en slutbehandling, registreras som orsaken till slutbehandlingen. I många fall har flera åtgärder genomförts i syfte att senare slutbehandla ett tillkännagivande (t.ex. har propositioner som åberopas som skäl till en slutbehandling föregåtts av tidigare beredningsåtgärder). Av KU:s granskning över de senaste 19 riksmötena kan dock inte några andra trender än den svagt växande andelen slutbehandlingar genom propositioner skönjas (även om trenden ebbar ut något under de senaste tre åren). En möjlig förklaring till detta kan vara att fler tillkännagivanden ställer krav på att regeringen återkommer med förslag till riksdagen (vilket skulle bekräfta tidigare iakttagelser, se avsnitt 5). Propositioner kräver ofta ett omfattande och långvarigt beredningsarbete. En viss korrelation framgår även för den som studerar KU:s granskning noga87. Där framgår att såväl andelen tillkännagivanden som slutbehandlas genom propositioner som genomsnittstiden för slutbehandlingen minskade i 2011 och 2012 års redogörelser från regeringen. Även 2010 års redogörelse uppvisar en sådan korrelation, då såväl andelen tillkännagivanden som slutbehandlades genom propositioner som genomsnittstiden för slutbehandlingen var rekordhöga för den av KU granskade tidsperioden.

 

 

86 Bet. 2013/14:KU21. 87 Jfr tabellerna 3 och 4 i bet. 2013/14:KU21.

10 Slutbehandling av tillkännagivanden: preliminära iakttagelser
I KU:s förstärkta granskning redovisas statistiken utifrån varje enskild skrivelse 75. Detta torde vara ändamålsenligt då statistiken tydligare kan kopplas till det av KU och riksdagen behandlade ärendet, dvs. regeringens skrivelse. Nedan redovisas statistiken ordnad efter de riksmöten då tillkännagivandena beslutades, vilket ger andra möjligheter att anlägga analytiska synpunkter (se även avsnitt 11) på tillkännagivandenas slutbehandling.

 

Tabell 1 — Antal slutbehandlade tillkännagivanden (tkg) och genomsnittlig tidsåtgång för slutbehandling av tkg beslutade under riksmötena 1995/96—2012/13 

 

Riksmöte då tkg beslutades	Antalet tkg (varav slutbeh. tkg)	Genomsnittlig tidsåtgång* (median)	Svåra tkg	Mycket svåra tkg
1995/96	73 (73)	595 (194)	9	1
1996/97	95 (95)	399 (166)	10	0
1997/98	98 (97)	906 (528)	30	4
1998/99	71 (71)	657 (351)	13	1
1999/2000	83 (82)	930 (622)	21	3
2000/01	86 (86)	811 (422)	22	0
2001/02	101 (99)	979 (732)	32	2
2002/03	47 (47)	951 (629)	16	0
2003/04	54 (53)	706 (296)	14	—
2004/05	52 (47)	1 156 (939)	23	—
2005/06	96 (90)	953 (716)	30	—
2006/07	10 (9)	1 135 (1 033)	5	—
2007/08	11 (11)	660 (538)	1	0
2008/09	8 (6)	838 (678)	2	—
2009/10	13 (8)	947 (1 200)	7	—
2010/11	60 (41)	698 (707)	8	—
2011/12	52 (30)	467 (549)	—	—
2012/13	45 (11)	315 (325)	—	—

* Här anges både medelvärde och medianvärde (det sistnämnda inom parentes och kursiverat). Fördelen med att använda sig av medianvärde som komplement till medelvärde är att extrema värden som har stor inverkan på medelvärdet inte påverkar medianvärdet i samma utsträckning. Båda värdena inkluderar samtliga tillkännagivanden (tkg). För de tkg som ännu inte har slutbehandlats används datumet när regeringen beslutade den senaste skrivelse 75 (dvs. skr. 2013/14:75) i vilken tkg:ena redovisades som ännu ej slutbehandlade för att beräkna dessa tkg:enas ”tidsåtgång”. Beräkningarna av tidsåtgång är utförda i Excel och grundar sig på programmets antagande om månader med 30 dagar (dvs. att ett kalenderår har 360 dagar). Regeringens kommande skrivelse (skr. 2014/15:75) hade vid färdigställandet av artikeln ännu inte kommit ut och ingår inte i statistiken.

 

Som framgår av tabellen ovan är variationen mellan riksmötena och den genomsnittliga tidsåtgången stor men tycks sakna mönster för hela den granskade perioden. Vad gäller variationen av antalet tillkännagivanden per riksmöte kan dock ett mönster skönjas då detta antal ökar för varje riksmöte under en mandatperiod. Detta verkar emellertid preliminärt inte gälla för den sista här delvis undersökta

mandatperioden. Avvikelsen torde tjäna på att belysas ytterligare av framtida forskningsinsatser.
    I tabellen redogörs även för antalet tillkännagivanden som kan kategoriseras som svåra respektive mycket svåra. Med svåra tillkännagivanden avses sådana tillkännagivanden som tagit mer än tre år att slutbehandla av regeringen och med mycket svåra avses sådana tillkännagivanden som slutbehandlades först elva år eller mer efter riksdagens ursprungliga beslut. Dessa två kategorier utgår från KU:s ovannämnda uttalanden (se avsnitt 4.2). I sammanhanget kan två iakttagelser göras. För det första följer antalet svåra tillkännagivanden samma mönster som för antalet tillkännagivanden i stort, dvs. de stiger under varje mandatperiod (så att flest svåra tillkännagivanden lämnas under sista riksmötet). För det andra ökar andelen svåra tillkännagivanden kontinuerligt för varje mandatperiod. Under Sveriges första (dock här endast delvis granskade) fyraåriga mandatperiod var andelen sådana tillkännagivanden cirka 18 procent, under de två påföljande mandatperioderna med en socialdemokratisk minoritetsregering var andelen cirka 26 respektive 34 procent och under den borgerliga majoritetsregeringens mandatperiod var andelen cirka 36 procent. Således tycks tillkännagivandena har fått en annan och mer krävande karaktär än tidigare. Även denna ökning torde tjäna på att bli föremål för framtida forskningsinsatser.
    Även om detta synes vara en självklarhet minskade antalet tillkännagivanden kraftigt under den borgerliga majoritetsregeringens tid. Utvecklingen motsvarar t.ex. den statistik som det norska Stortingets kontroll- og konstitusjonskomiteen redogör för vad gäller de s.k. anmodningsvedtak (som i viss mån motsvarar tillkännagivandena inte minst genom att rätten att utfärda dessa inte är grundlagsfäst men följer av konstitutionell sedvanerätt). Under Stoltenberg II-majoritetsregeringens tid (2005–2013) så beslutades i genomsnitt 20 anmodningsvedtak per år. Under Bondevik II-minoritetsregeringens tid (2001–2005) var genomsnittet 185 per år.

 

11 Slutbehandling av tillkännagivanden: Regeringsskiftet 2006
Statistiken ovan och regeringsskiftet 2006 erbjuder ett tillfälle att analysera huruvida slutbehandlingen av tillkännagivanden varierar beroende på regeringens politiska övertygelse (jfr diskussionen i avsnitt 14). Frågan är således: Skulle en regering prioritera slutbehandlingen av de tillkännagivanden vilka den själv stod bakom (och motsatsvis nedprioritera tillkännagivanden den inte stödde)? Agerade den majoritetsregering som tog vid efter valet 2006 på ett sådant sätt och syns detta i tidsåtgången för slutbehandlingen av vissa tillkännagivanden? En genomgång av kammarens omröstningar visar att av de 96 tillkännagivanden som antogs under riksmötet före 2006 års val var bl.a. 40 eniga tillkännagivanden, 28 tillkännagivanden stöddes av de fyra borgerliga partierna samt Miljöpartiet och 9 tillkännagivanden stöddes av

alla partier utom ett (i 6 av dessa 9 rörde det sig om det då enda regeringspartiet). Av dessa 96 tillkännagivanden var 83 av dem s.k. blocköverskridande. Bilden som framträder, i vart fall från det aktuella riksmötet, är den av en riksdag som i huvudsak lämnar eniga eller blocköverskridande tillkännagivanden. Av dessa 96 tillkännagivanden hade de fyra borgerliga partierna själva genomdrivit endast 2 tillkännagivanden (eftersom Miljöpartiet och Vänsterpartiet avstod i slutomröstningen). Antalet tillkännagivanden där minst ett av de borgerliga partierna inte var del av riksdagsmajoriteten var 16. Som framgår av tabellen ovan har samtliga 96 tillkännagivanden hittills (se tabellnoten) en genomsnittlig tidsåtgång på 953 dagar. De tillkännagivanden som var eniga (40 st.) har en motsvarande tidsåtgång på 841 dagar och de 28 tillkännagivanden som hade antagits av en riksdagsmajoritet bestående av de borgerliga partierna och Miljöpartiet har en tidsåtgång på 858 dagar. De 39 tillkännagivanden där alla de borgerliga partierna utgjorde en del av riksdagsmajoritet har en genomsnittlig tidsåtgång på 890 dagar. Således finns inget påtagligt stöd för hypotesen att regeringen skulle ha prioriterat de ”egna” tillkännagivandena. Kanske mer intressant i sammanhanget är att de 16 tillkännagivanden där minst ett av de borgerliga partierna inte var del av riksdagsmajoriteten har en genomsnittlig tidsåtgång på 1 434 dagar. I de 10 (av dessa 16) tillkännagivanden där samtliga borgerliga partier inte stod bakom riksdagsbeslutet är den genomsnittliga tidsåtgången 1 321 dagar. I de återstående 6 tillkännagivanden där minst ett eller flera (men inte alla fyra) borgerliga partier inte stod bakom riksdagsbeslutet (dvs. reserverade sig i utskottet eller/och vid omröstningen i kammaren) är tidsåtgången 1 794 dagar.
    Således framträder en preliminär bild där regeringen tycks om inte prioritera sina ”egna” tillkännagivanden så i vart fall inte i lika hög utsträckning prioritera tillkännagivanden som regeringspartierna motsatte sig i riksdagen. Detta tycks gälla särskilt de tillkännagivanden i vilka regeringspartierna var splittrade. Den ovannämnda statistiken får dock tas med en nypa salt och mer forskning krävs innan mer säkra slutsatser kan presenteras (som att t.ex. utvidga analysen till andra riksmöten och ytterligare regeringsskiften men även tillföra muntliga källor, såsom intervjuer med t.ex. rätts- och expeditionschefer). Statistiken ovan kan således inte på ett fullödigt sätt beskriva hur väl regeringens åtgärder svarar mot de begärda åtgärderna. Inte heller kan genomsnittstider ensamma förklara huruvida politiska faktorer spelar in för ett tillkännagivandes slutbehandling. Ett tillkännagivande som begär t.ex. att regeringen återkommer med ett lagförslag tar längre tid än en enklare begäran om en utredning eller om ett uppdrag till en myndighet.
    Samtliga tillkännagivanden antagna under riksmötet 2005/06 klassades i någon av följande åtta kategorier: [a] begäran om en åtgärd från regering, [b] begäran om information till riksdagen, [c] begäran

om ett uppdrag till en myndighet, [d] begäran om en ändring av en förordning eller annan föreskrift (annan än lag), [e] begäran om en utredning, [f] begäran om en utredning och vid behov ett eventuellt lagförslag från regeringen, [g] begäran om ett lagförslag samt [h] oklar begäran (med ett allmänt hållet uttalande oftast av politiskt natur). Den procentuella fördelningen av dessa kategorier visas i tabellen nedan för (i) samtliga 96 tillkännagivanden, (ii) de 40 eniga tillkännagivandena, (iii) de 28 tillkännagivanden som stöddes av de fyra borgerliga partierna samt Miljöpartiet och (iv) de 16 tillkännagivanden där minst ett av de borgerliga partierna inte var del av riksdagsmajoriteten.

 

Tabell 2 — Innehåll hos beslutade tillkännagivanden (tkg) under riksmötet 2005/06 (i procent)

Kategorier av tkg	Samtliga (i)	Eniga (ii)	Allians + MP (iii)	Ej Allians (iv)
[a] åtgärd från regering	15,6	17,1	3,6	25
[b] information till riksdagen	3,1	2,4	3,6	6,3
[c] myndighetsuppdrag	6,3	4,9	10,7	0
[d] ändring av förordning e.d.	11,5	12,2	14,3	6,3
[e] utredning	12,5	14,6	14,3	12,5
[f] utredning + ev. lagförslag	6,2	12,2	0	6,3
[g] lagförslag	29,2	24,4	35,7	30,3
[h] oklar begäran	15,6	12,2	17,9	12,5

Av tabellen framgår både skillnader och likheter mellan de olika typerna av tillkännagivanden. Noterbart i sammanhanget är de övergripande likheterna i tillkännagivandenas innehåll mellan (i) och (iv); särskilt för kategorierna [e], [f] och [g] som är de med längst genomsnittlig tidsåtgång. Således torde (återigen bör siffrorna tolkas försiktigt) skillnaderna i den tidsåtgången för dessa två typer av tillkännagivanden inte ha orsakats av skillnader i de sistnämndas innehåll. Detta styrker den tidigare redovisade slutsatsen att den berörda regeringen i viss utsträckning inte prioriterade de tillkännagivanden som regeringspartierna motsatte sig i riksdagen. Vad gäller de sex tillkännagivanden där regeringspartierna var splittrade ger dock inte analysen av tillkännagivandenas innehåll (för att bekräfta reliabiliteten hos den avvikande tidsåtgången för dessa tillkännagivanden) ett lika entydigt stöd för den tidigare redovisade slutsatsen. Detta då antalet tillkännagivanden är litet och mönstret för deras innehåll (hälften av dessa sex tillkännagivanden var begäran om lagförslag) avviker väsentligt från de övriga typerna av tillkännagivanden, dvs. (i)–(iv).

12 Tillkännagivanden och Lagrådets granskning
Regeringen uppdrog i juni 2009 åt en särskild utredare att göra en bred översyn av den samlade djurskyddslagstiftningens utformning och innehåll. En av utredningsfrågorna var den om användning av djur för sexuella ändamål. Utredarens betänkande88 redovisades till regeringen i november 2011. En enig riksdag hade dock redan i april 2011 tillkännagivit89 till regeringen att den, efter att ha tagit del av utredningen, skyndsamt borde återkomma med förslag om ett förbud mot sexuellt utnyttjande av djur. Regeringen inhämtade i juni 2013 Lagrådets yttrande över ett förslag om att i djurskyddslagen (1988:534) införa ett sådant ovan nämnt förbud. Lagrådet ansåg att bl.a. sådana invändningar av systematiskt slag kunde riktas mot förslagets uppbyggnad och innehåll att rådet, även bortsett från den grundläggande frågan om det fanns behov av denna nykriminalisering, avstyrkte att lagrådsremissens förslag skulle läggas till grund för lagstiftning. Lagrådets minoritet ansåg dock att det mot bakgrund av tillkännagivandet inte fanns anledning för Lagrådet att gå in på frågan om det finns tillräckliga skäl att införa ett straffsanktionerat förbud mot att genomföra sexuella handlingar med djur.
    En första fråga som infinner sig är huruvida Lagrådets uppgifter inrymmer en skärskådan av skälen bakom regeringens förslag till en författningsreglering. Något stöd för en sådan tolkning står inte att finna i 8 kap. 22 § RF eller dess förarbeten90. Inte heller Lagrådets egna uttalanden91 om sin gransknings inriktning pekar dithän. Av dessa uttalanden följer tvärtom att Lagrådet har att avhålla sig från att ge till känna någon uppfattning om vilka politiska ståndpunkter och värderingar som bör ligga till grund för en lagstiftning med några särskilda undantag, dvs. när det gäller ett förslags grundlagsenlighet samt förenlighet med vedertagna rättsgrundsatser och liknande. Det har sedan länge rått enighet92 om att Lagrådets granskning aldrig borde omfatta lagförslagens allmänna politiska grunder utan uteslutande ägnas deras juridiska sida. Oaktat denna första fråga, återstår den i detta sammanhang viktigare frågan om huruvida ett tillkännagivande kan anses påverka Lagrådets granskning. Några skäl bakom uttalandet från Lagrådets minoritet i denna del anges tyvärr inte i lagrådsyttrandet. Sammantaget och mot bakgrund av det ovannämnda bör frågan besvaras nekande. Ett tillkännagivande riktar sig endast till dess mottagare och saknar all bindande rättsverkan eller annan formell påverkan, såväl för dess mottagare som för andra subjekt. Ett tillkännagivandes politiska stoft kan självklart påverka dessa i deras självständiga

 

88 SOU 2011:75. 89 Bet. 2010/11:MJU20. 90 SOU 1978:34 s. 133 f. och 255 f. 91 Se t.ex. prop. 1975/76:105 s. 470. 92 Se bet. KU 1978/79:39 s. 15.

överväganden. Som nämnts ovan ska Lagrådets prövning dock inte styras av politiska hänsyn.

 

13 Mediers rapportering av tillkännagivanden
Mediers rubriksättning och nyhetstexter om riksdagens beslut om tillkännagivanden tenderar att innebära en vilseledande rapportering. Inte sällan rubriceras och beskrivs riksdagsbeslutet som ett skarpt avgörande. En grundlagskommentar belyser problematiken och påpekar93 att användningen av tillkännagivanden som beslutsform ibland kan framstå som om riksdagens majoritet i strid med regeringens politik har fattat ett beslut som har rättsliga verkningar. Ett sådant exempel är enligt uppgift från en riksdagsledamots blogg94 tillkännagivandet om att regeringen borde införa ett förbud av kastrering av smågrisar utan bedövning.95 Enligt bloggen lämnades i stället uppgifter vid tv-nyheterna om ”att det nu blir förbjudet i Sverige att kastrera smågrisar utan bedövning”. Dessa vanligt förekommande felaktiga rapporteringar förvanskar medborgarnas förståelse av styrelseskicket och relationen mellan riksdag och regering.

 

14 Ett tillkännagivandes politiska verkan
I ett festskriftskapitel96 lämnade Göran Schäder ett tänkvärt bidrag till diskussionen om hur starkt ett tillkännagivande binder regeringen politiskt till en av riksdagsmajoriteten uttryckt begäran som går emot regeringens övertygelse. I kapitlet lyfts en proposition97 om ett undantag från turordningsreglerna i lagen (1982:80) om anställningsskydd fram som ett belysande exempel på vad Schäder ansåg utgjorde en av regeringen självförvållad utsuddning av sin och riksdagens roller. Det centrala i exemplet låg i att den dåvarande regeringen mot sin egen övertygelse och utan argumentation lagt fram propositionen efter ett tillkännagivande98. Schäder hävdade att regeringen i stället borde ha ”slagit vakt om regeringsmakten som sådan och hävdat regeringens självständighet”. En vägran att lämna förslag som strider mot den egna övertygelsen var enligt honom inte brist på respekt för konstitutionen utan ett tecken på politiskt mod. Även risken för misstroendeförklaring i det fall regeringen hade vägrat efterkomma riksdagens begäran beaktades i festskriftsbidraget men avfärdades som liten. Schäder utvecklade ytterligare sitt resonemang om misstroendeförkla-

 

93 Eka, Anders, Hirschfeldt, Johan, Jermsten, Henrik och Svahn Starrsjö, Kristina, Regeringsformen: med kommentarer, (Stockholm: Karnov 2012), s. 36. 94 Lundgren, Kerstin, Vilseledande om riksdagsbeslut – t ex kastrering av grisar, Blogginlägg, publicerad den 27 april 2011, http://kerstinlundgren.blogspot. fr/2011/04/vilseledande-om-riksdagsbeslut-t-ex.html, senast kontrollerad den 18 januari 2015. 95 Bet. 2010/11:MJU20. 96 Schäder, Göran, ”Regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen” i Regner, Göran, Eliason, Marianne och Vogel, Hans-Heinrick (red.), Festskrift till Hans
Ragnemalm, (Lund: Juristförlaget, 2005). 97 Prop. 1999/2000:114. 98 Bet. 1998/99:AU8.

ring under ett offentligt seminarium om regerings- och kontrollmakt99 hösten 2005. Han ansåg att regeringen inför en eventuell avvägning om att inte efterkomma ett tillkännagivande bör väga in om det finns ett realistiskt alternativ till den sittande regeringen och för det fall ett sådant saknas borde regeringen ”sträcka på sig i sadeln”. Ett nästan identiskt fall uppstod 2012 när den dåvarande regeringen lade fram ett förslag om ändring i socialförsäkringsbalken (om arbetsförmågeprövningen). Förslaget hade föregåtts av inte mindre än två100 tillkännagivanden. Ärendet kantades enligt medieuppgifter även av samtal hos oppositionspartiernas gruppmöten i riksdagen om misstroendeförklaring gentemot den dåvarande socialförsäkringsministern (vilket ledde till att statsrådet på en presskonferens i februari 2012 bad om ursäkt för eventuella uttalanden som kunnat uppfattas som bristande respekt gentemot riksdagen). Regeringens plädering i propositionen101 var anemisk, bl.a. framgick att regeringen ansåg att riksdagens begäran (en återgång till begreppet normalt förekommande arbete i arbetsförmågeprövningen) inte kunde förväntas ge de effekter som riksdagen hoppades på (en mer likformig eller rättssäker tillämpning).
    Schäders slutsatser är klarsynta och förenliga med såväl RF:s andemening som den delen av den konstitutionella praxis som gäller att en regering som inte delar riksdagens mening i en fråga och inte har för avsikt att tillgodose ett tillkännagivande, bör underrätta riksdagen om detta, i förekommande fall inom den tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Regeringarnas ovannämnda agerande kan dock ses som ett hänsynstagande till folksuveränitetsprincipen och den andra sidan (kanske rätteligen framsidan) av den konstitutionella praxisens medalj som utgår från att det önskemål som ett tillkännagivande avser bör tillgodoses av regeringen. Till syvende och sist styr regeringen riket såväl efter eget skön som under parlamentariskt ansvar. Någonstans däremellan finns ett skiftande utrymme för en regerings eventuella politiska mod. Därutöver finns ytterligare komplicerande faktorer i bedömningen av ett tillkännagivandes politiska bundenhet. En av dessa som betonades under det ovannämnda seminariet om regerings- och kontrollmakten av den dåvarande KU-ordföranden Göran Lennmarker (i motsats till Schäders ”tes”) är regeringens roll som ”ett förvaltningsorgan som ska bereda förslag”102. Lennmarker ansåg att tillkännagivandena fyllde här en funktion då det inte är önskvärt att riksdagen bereder förslag. I förlängningen av Lennmarkers uttalande blottläggs en av svensk parlamentarisms få besvärliga paradoxer: Å ena sidan kräver det beredningskrav som genomsyrar svenska lagstiftningsprocess och ökar beslutsfattandets kvalitet till gagn för demo-

 

99 Se 2005/06:RFR4 s. 25. 100 Bet. 2010/11:SfU12 och 2011/12:SfU1. 101 Prop. 2011/12:113 s. 12. 102 Se 2005/06:RFR4 s. 24.

krati, rättssäkerhet och effektivitet103 sådana resurser som i praktiken finns endast i Regeringskansliet och kommittéväsendet som båda förfogas av regeringen. Å andra sidan äger riksdagen rätten att stifta lag samtidigt som Riksdagsförvaltningen saknar resurser för att regelmässigt bereda lagärenden.
    Det finns självklart olika syn på innebörden av ett tillkännagivande (jfr avsnitt 13). Regeringen kommer sannolikt alltid ha ett intresse av att ett tillkännagivande uppfattas som en åsikt i stället för en direkt anmodan. Oppositionspartierna kommer däremot sannolikt att betrakta ett tillkännagivande som ett direkt beslut vilket regeringen har att rätta sig efter. En annan svårighet kan vara att fastställa intensiteten i ett partis politiska stöd för ett tillkännagivande som det formellt stöder. I samtal med flera tjänstemän vid utskottskanslierna framkommer att det ibland förekommer att regeringspartier (oberoende vilka regeringar) först i slutskedet (t.o.m. inför justeringen av ett utskottsbetänkande) ställt sig bakom utskottsförslag om ett tillkännagivande efter att initialt ha drivit motsatt linje i utskottsförhandlingarna. I flertalet fall görs sådana sena positionsbyten efter att regeringspartierna i förhandlingar med oppositionspartierna fått igenom ett mindre skarpt eller omfattande tillkännagivande.
    En sista dock mer slumpartad faktor när det gäller styrkan i ett tillkännagivandes s.k. politiska bindkraft är att det förekommer oavsiktliga fel i kammarens omröstningar. I enstaka fall innebär detta att tillkännagivanden oväntat beslutas av riksdagen, t.ex. utredningen om mediekoncentration104 och rentutav tvärtom i andra fall, dvs. att förväntade tillkännagivanden faktiskt uteblir, som t.ex. justitieutskottets utskottsinitiativ105 om förändringar av tingsrättsorganisationen.

 

15 Några övriga aspekter
Behandlingen av tillkännagivandena sker såsom framgår av det ovannämnda inom ramen för en dialog mellan riksdag (genom dess utskott) och regering. I denna återfinns vissa ytterligare aspekter av denna dialog. En sådan aspekt utgörs av att regeringen i enstaka fall har valt att i förväg meddela sin avsikt att i framtiden lägga en riksdagsskrivelse med ett tillkännagivande till handlingarna (jfr avsnitt 4.5). På senare tid har uttrycket ”regeringen avser därför att överväga att lägga skrivelsen till handlingarna” använts. Såväl borgerliga som socialdemokratiska regeringar har använt sig av förfarandet. I de skrivelser 75 som överlämnades under riksmötena 2006/07–2013/14 användes formuleringen vid 21 tillfällen vad gäller tillkännagivanden och för riksmötena 2001/02–2005/06 användes den vid 8 tillfällen. Även om en viss tendens kan skönjas i dessa siffror bör de tolkas varsamt. Dessutom har förfarandet tidigare använts flitigt vad gäller riks-

 

103 Se bet. 2008/09:KU10 s. 63. 104 Bet. 2007/08:KU15. 105 Bet. 2010/11:JuU27.

dagsskrivelser som inte innehöll några tillkännagivanden. Således meddelade regeringen t.ex. att den avsåg att lägga en riksdagsskrivelse till handlingarna som gällde riksdagens godkännande av regeringens förslag106 om nya delmål till olika miljömål. Under riksmötena 2006/07–2013/14 användes förfarandet vid 2 tillfällen vad gäller riksdagsskrivelser utan tillkännagivanden och vid 16 tillfällen för riksmötena 2001/02–2005/06.
    En annan tankeväckande iakttagelse är att regeringen stundtals använder stor varsamhet (ibland är det tvärtom, se avsnitt 4.5) och slutbehandlar vissa tillkännagivanden först långt efter att de materiella förutsättningarna för en slutbehandling har inträffat. Av de 12 tillkännagivanden gjorda under riksmötet 2005/06 som innehöll en begäran om en utredning (se kategori [e] i avsnitt 11) slutbehandlades en tredjedel av dessa först efter regeringsbeslut om proposition, dvs. långt efter det att tillkännagivandets egentliga krav (t.ex. ett beslut om nya eller ändrade utredningsdirektiv) hade uppfyllts. Förklaring till såväl denna form av dialog mellan regering och riksdag som regeringens aktsamhet återfinns sannolikt i den ovan redovisade konstitutionella praxis som i sin tur speglar den ”nationella doktrintradition[en] kring riksdagens suveräna ställning i statsskicket”107. Någon s.k. solnedgångsregel (dvs. att ett beslut bara gäller en viss tid, efter den amerikanska förlagan om tidsbegränsade lagar, sunset laws108) för tillkännagivanden finns inte. Mot bakgrund av de långa slutbehandlingstiderna för vissa tillkännagivanden (jfr tillkännagivandet om yrkesfiskares ersättning för oljeskador i avsnitt 4.4) är det möjligt att vissa skulle kunna lockas av tanken på en sådan tidsmässig begränsning av tillkännagivandenas livslängd, t.ex. genom att koppla det till riksdagens valperioder (och därmed indirekt till den takt109 med vilken det folkvalda organets ledamöter byts ut). KU:s elvaårsgräns för slutbehandlingen av ett tillkännagivande gör sig här påmind. Någon tanke på en sådan solnedgångsregel har KU dock aldrig uttalat. Idag saknas bärande argument för en sådan omvälvande förändring av den konstitutionella praxisen kring tillkännagivandena.
    Tillkännagivanden är ett politiskt verktyg som även förpliktigar. Såsom nämndes inledningsvis (se avsnitt 2) krävs att ett tillkännagi-

 

106 Prop. 2000/01:130 och 2002/03:117. 107 von Sydow, Björn, ”1809 års författningsverk — vad kan vi lära för framtiden” i Brundin, Margareta och Isberg, Magnus (red.), Maktbalans och kontrollmakt, (Stockholm: Sveriges riksdag 2009), s. 527. 108 Se t.ex. SOU 1979:61 s. 77 f. 109 Under 1970- och 80-talen byttes ungefär en femtedel av riksdagsledamöterna ut vid varje val. Sedan början av 1990-talet har siffran varit avsevärt högre och numera räknar man med att drygt en tredjedel av ledamöterna byts ut vid varje val, jfr Ahlbäck Öberg, Shirin, Hermansson, Jörgen och Wängnerud, Lena, Exit riksdagen, (Malmö: Liber, 2007) och Svenska Dagbladet 2010, Här är Sveriges nya riksdag, publicerad den 24 september 2010, http://www.svd.se/nyheter/inrikes/politik /valet2010/har-ar-sveriges-nya-riksdag_5390241.svd, senast kontrollerad den 18 januari 2015.

vande är precist och konkret om riksdagen (genom sina utskott) ska kunna kontrollera huruvida eller på vilket sätt regeringen efterkommit beslutet. Således är det angeläget att undvika tillkännagivanden med utrymme för tolkningar (jfr avsnitt 4.7 och KU-ärendet om tillkännagivandet om utbyte av amalgamfyllningar). Därtill är det även viktigt att beslut om motsägande tillkännagivanden undviks. Kommittén för översynen av riksdagsordningen konstaterade110 att det var rimligt att riksdagen åtminstone på medellång sikt (t.ex. en mandatperiod) inte ger regeringen olika och motstridande signaler. Ett avskräckande exempel i sammanhanget är 1974 års två mot varandra stridande riksdagsbeslut beträffande tilläggsdirektiv om indexreglering av skattesystemet. Den dåvarande regeringen tolkade dessa oförenliga beslut som att riksdagen ”inte hade uttalat någon deciderad uppfattning i frågan” och gjorde inget, vilket KU godtog.111 Det finns ett specifikt slags tillkännagivande som närmar sig ett juridiskt bindande beslut (utan att formellt faktiskt vara det). Ett sådant har dock aldrig beslutats. Det rör sig om det tillkännagivande genom vilket riksdagen med stöd av artikel 8 i protokollet (nr 2) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna112 kan väcka en talan i unionens domstol om åsidosättande, genom en lagstiftningsakt, av subsidiaritetsprincipen. Protokollet som utgör en del av unionens primärrätt ger således riksdagen möjlighet att via regeringen överlämna en talan inom två månader efter det att en akt antagits. Lissabonutredningen bedömde113 att en annan form än ett tillkännagivande för ett sådant beslut var främmande för svensk riksdagsrätt.

 

16 Avslutande diskussion
Riksdagens tillkännagivanden till regeringen utgör en hittills dåligt utnyttjad källa till insikt om svensk parlamentarism. Självfallet är även andra såväl enskilda riksdagsbeslut (jfr riksdagsbeslutet om höjd skiktgräns för statlig inkomstskatt samt KU:s bedömning om att förslaget till beslutet inte stred mot riksdagsordningen114) som informella företeelser (som t.ex. partipolitiska uppgörelser, se nedan) väsentliga för vår förståelse av relationen mellan riksdag och regering. Likväl kan djupare studier av detta ”politiskt betydelsefulla men oreglerade institut”115 bidra ytterligare till vår insikt om svensk parlamentarism. Denna artikel visar på potentialen för tillkännagivandena som ett empiriskt underlag för att utvidga och berika insikten i det svenska parlamentariska styrelseskicket. Artikeln visar dock att analysen av tillkännagivanden måste utvecklas för att detta ska vara möjligt. Enbart

 

110 2012/13:URF3 s. 172. 111 Bet. KU 1975:12 s. 28 f. 112 Se EUT C 326, 26.10.2012, s. 208. 113 Se 2008/09:URF s. 46. Även Riksdagskommittén gjorde en liknande bedömning, se framst. 2005/06:RS3 s. 64 f. 114 Bet. 2013/14:FiU16 samt 2013/14:KU32. 115 Eka m.fl., a.a., s. 36.

en kvantitativ analys av tidsutdräktens längd innan ett tillkännagivande slutbehandlas räcker inte. En sådan rudimentär analys måste kompletteras av en mer avancerad kvalitativ analys för åtminstone olika kategorier av tillkännagivanden och i bästa fall för samtliga individuella tillkännagivanden.
    En sådan utvidgad analys av tillkännagivandena skulle kunna ta fasta på de element som preliminärt presenterats ovan men även andra aspekter skulle kunna utgöra viktiga beståndsdelar i jakten på en förädlad bild av svenskt parlamentariskt liv. Några sådana aspekter skulle t.ex. kunna vara att undersöka i vilken utsträckning som tillkännagivandena kommer från motionsbaserade yrkanden eller utskottsinitiativ (jfr justitieutskottets initiativ till tillkännagivande nämnt ovan i avsnitt 14). Även analysen om såväl tillkännagivandenas innehåll (jfr kategorierna [a]–[h] i avsnitt 11) som tillkännagivandenas parlamentariska grund (dvs. huruvida de är eniga eller blocköverskridande) kan utvidgas och i viss mån fördjupas. Ytterligare en annan aspekt är själva utformningen av tillkännagivandena och ifall några trender kan påvisas under de senaste 15–20 åren: Hur detaljerade är riksdagens ”beställningar”? Hur ofta ställs t.ex. krav på att tillkännagivande ska slutbehandlas inom en viss tidsgräns? Som har påvisats tidigare (jfr avsnitten 2 och 15) är det viktigt att tillkännagivanden innehåller preciserade åtgärder som kan verkställas, återrapporteras och kontrolleras. Framtida forskningsinsatser borde även söka efter eventuella lämpliga komparativa analyser. Till exempel påpekas i en norsk rapport116 som Stortingets kontroll- og konstitusjonskomiteen behandlade våren 2003 att ett omfattande bruk av den norska instruktionsrätten, de s.k. anmodningsvedtak (se avsnitt 10), kunde försvaga regeringens handlingskraft och leda till en s.k. ansvarspulverisering. I vilken utsträckning finns motsvarande risk i Sverige eller andra länder? Slutligen borde framtida forskningsinsatser utreda om och i så fall på vilket sätt olika politiska uppgörelser som t.ex. den s.k. decemberöverenskommelsen eller det tidigare kontraktsparlamentariska117 samarbetet mellan den dåvarande socialdemokratiska regeringen och vissa riksdagspartier påverkar tillkännagivandeinstitutet (och partiernas användning av institutet).
    Det finns goda skäl att fördjupa vår förståelse av de parlamentariska aspekterna av den svenska folkstyrelsen. Fram till 1988 fanns endast fem riksdagspartier. Sedan dess har antalet partier vuxit varaktigt. I ljuset av de senaste årens erfarenheter med avseende på regerings-

 

116 Se Dokument nr 14 (2002–2003), Stortingets kontroll med regjering og forvaltning (rapporten) respektive Innst. S. nr 210 (2002–2003), Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen (betänkandet). 117 Se Bergman, Torbjörn och Bolin, Niklas, ”Swedish democracy. Crumbling political parties, a feeble Riksdag, and technocratic power holders?”, s. 267 f. i Bergman, Torbjörn och Strøm, Kaare (red.), The Madisonian turn. Political parties and parliamentary democracy in Nordic Europe, (Ann Arbor: The University of Michigan Press 2011) samt bet. 2013/14:KU10 s. 58 och 71.

bildningens olika faktorer, inte minst antalet riksdagspartier och blockpolitikens inverkan på koalitionsmönstret, tycks sannolikheten för koalitionsregeringar tillta (oberoende huruvida dessa sedan blir minoritets- eller majoritetsregeringar). En följd kan vara att riksdagsarbetet ökar i såväl vitalitet som oförutsägbarhet samt att oppositionspartier ges flera tillfällen att sätta press på regeringen och påverka politikens innehåll genom tillkännagivanden.
    Tillkännagivanden har träffande nog beskrivits som ”intressanta konstitutionella varelser”118. Grundlagsutredningen behandlade också dem med den varsamhet som sådana välfungerande varelser sprungna ur den konstitutionella praxisens sköra väv förtjänar. Precis som utredningen lät ana får framtiden utvisa om denna praxis kommer att utvecklas ytterligare. Även om svensk parlamentarism de senaste två åren präglats av febril aktivitet, inte minst med avseende på vad som i den allmänna debatten kallats för brott mot praxis, så torde den elasticitet som präglar svenska grundlagar och som ”möjliggjort en lycklig konstitutionell utveckling”119 göra det möjligt att även i detta avseende se med tillförsikt på framtiden. Såsom Sterzel påpekat120 präglas den konstitutionella praxisen som utvecklas av statsmakterna i riksdagen och regeringen (dvs. den politiska sedvänjan) av en betydande stabilitet till gagn för en välordnad demokratisk rättsstat.

 

118 Davidsson, Lars, Riksdagen ger sig tillkänna, Gästinlägg på forskarbloggen Politologerna, publicerad den 26 oktober 2013, https://politologerna.wordpress. com/2013/10/26/riksdagen-ger-sig-tillkanna/, senast kontrollerad den 18 januari 2015. 119 Jfr KU 1933:30 s. 1 och von Sydow, a.a., s. 512. 120 Sterzel, Fredrik, ”Författningens föränderlighet” i Brundin, Margareta och Isberg, Magnus (red.), Maktbalans och kontrollmakt, (Stockholm: Sveriges riksdag 2009).