Innebär Europadomstolens dom Biao mot Danmark en förstärkning av skyddet för den personliga integriteten?

 

 

Av tf. rådmannen MONICA NEBELIUS och rättschefen HANS-OLOF SANDÉN1

I Europadomstolens avgörande Biao mot Danmark diskuteras om nationell lagstiftning som ger anhöriga till vissa danska medborgare större möjlighet än andra att beviljas uppehållstillstånd, medför sådan indirekt diskriminering som står i strid med artiklarna 8 och 14 i Europakonventionen. Den svenska staten, representerad av Justitiekanslern (JK), har i ett dispositivt tvistemål vitsordat att Europadomstolens avgörande innebär att viss behandling av personuppgifter som avser enskildas etniska tillhörighet, bör bedömas på samma sätt, alltså som indirekt diskriminerande. I denna artikel resonerar vi kring frågan om JK:s resonemang innebär att skyddet för den personliga integriteten stärks vid behandling av personuppgifter enligt polisdatalagen.

 

Inledning
Under hösten 2013 uppmärksammade Dagens Nyheter (DN) att det inom ramen för underrättelseverksamheten i dåvarande Polismyndigheten i Skåne, fanns en analysfil som benämndes Kringresande och som innehöll ett stort antal personuppgifter. Huvuddelen av de registrerade tillhörde samma etniska minoritet. DN:s rapportering ledde till en omfattande juridisk prövning av den kränkning som uppkom för de personer vars personuppgifter behandlats. I skrivande stund pågår granskningen fortfarande, nu som ett mål om skadestånd i Svea hovrätt.
    Även om hela processen ännu inte nått sitt slut finns frågor som redan nu är intressanta att diskutera. Inte minst med hänsyn till det pågående lagstiftningsarbetet med en ny myndighetsdatalag. En av frågorna rör tillämpningsområdet av bestämmelsen i 2 kap. 10 § polisdatalagen (2010:361), PDL, där det stadgas ett förbud mot att behandla personuppgifter inom lagens tillämpningsområde enbart på grund av vad som är känt om exempelvis en persons etniska ursprung.
    För att underlätta för intresserade läsare lämnas inledningsvis en bakgrund med en kort beskrivning av relevant lagstiftning, uppgiftssamlingen Kringresande, de granskningar som skett hittills och för Europadomstolens dom i målet Biao mot Danmark, no 3859/10. Ar-

 

1 Monica Nebelius är verksam som tf. rådman vid Hässleholms tingsrätt och HansOlof Sandén som rättschef vid Polismyndigheten, Region Väst.

tikeln avslutas med ett resonemang kring vad Europadomstolens nu nämnda dom och JK:s resonemang kan komma att innebära för integritetsskyddet vid behandling av personuppgifter i polisiär verksamhet.

 

Vad säger 2 kap. 10 § första stycket PDL?
I 2 kap. 10 § PDL uppställs ett förbud mot att behandla uppgifter om personers ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackförening, hälsa eller sexualliv om behandlingen enbart sker på grund av vad som är känt om de nu nämnda uppgifterna. Den typ av personuppgifter som nämns i bestämmelsen brukar i den integritetsskyddande personuppgiftslagstiftningen betecknas som känsliga. Bestämmelsen i 2 kap. 10 § första stycket PDL anger därmed i vilken utsträckning som polisen får behandla känsliga personuppgifter inom ramen för Polismyndighetens verksamhet. Vid tillämpningen av bestämmelsen är det inte tillåtet att föra register över eller på annat sätt göra anteckningar om enskilda enbart på den grund att de utifrån till exempel etniskt ursprung kan hänföras till en viss etnicitet. Förbudet i 2 kap. 10 § PDL kan illustreras genom följande enkla exempel. Förutsatt att de grundläggande kraven för att få behandla personuppgifter enligt PDL är uppfyllda är det enligt bestämmelsen tillåtet att behandla personuppgifter om att N.N. är född i Italien eller inrest från Italien. Skulle den uppgiften också avslöja etniskt ursprung är den däremot inte tillåten att behandla om behandlingen enbart sker på grund av just den etniska tillhörigheten. Det sistnämnda gör behandlingen av personuppgifterna olaglig.
    Trots att bestämmelsen i 2 kap. 10 § PDL är formulerad som om utrymmet för att behandla personuppgifter som avser en persons etnicitet utgör ett begränsat undantag, ger bestämmelsen i praktiken ett stort utrymme för behandling av den typen av personuppgifter. För att det ska vara tillåtet krävs, utöver övriga grundläggande krav i PDL, bara att behandlingen inte enbart grundas på just uppgiften om etnicitet. I samtliga de fall där det är möjligt att motivera behandlingen av en känslig personuppgift som nämns i bestämmelsen på en annan grund, och som i övrigt är tillåten enligt PDL, är behandlingen alltså tillåten. Detta kan exemplifieras med följande situation. A har begått ett brott och bor hemma hos sin kusin, B. För att kartlägga A:s brottslighet registreras var han bor och vem som äger fastigheten. Det är enligt 2 kap. 10 § första stycket PDL tillåtet att registrera känsliga uppgifter om såväl A som B. Att behandla de känsliga personuppgifterna kan därefter stöta på patrull genom att det i 2 kap. 10 § PDL sägs att en sådan behandling måste vara absolut nödvändig för syftet med behandlingen. Men 2 kap. 10 § första stycket, som ger det grundläggande integritetsskyddet för känsliga personuppgifter i den polisiära verksamheten, tillåter behandlingar av det slaget.

Här bör nämnas att artiklarna beaktats i den lagstiftningsprocess som ledde fram till utformningen av PDL. I propositionen, ”Integritet och effektivitet i polisens brottsbekämpande verksamhet” diskuteras de frågorna och den utformning som bestämmelsen gavs.2 Den ansågs ge enskilda det skydd vid behandling av känsliga personuppgifter som krävs för att lagstiftningen ska motsvara Europakonventionen och den i vart fall då gällande praxis som fanns på området.

 

Bakgrund
Uppgiftssamlingen Kringresande omfattade i slutet av november 2013 drygt 4 400 enskilda individers personuppgifter. Huvuddelen av de som registrerats kunde antas tillhöra samma etniska minoritet. Personuppgifterna i uppgiftssamlingen registrerades från slutet av 2009 till den 16 september 2013 och avsikten var ursprungligen, det vill säga när beslutet om att starta uppgiftssamlingen fattades under 2009, att uppgifterna skulle användas för att hantera länsövergripande brottslighet i olika sammanhang inom dåvarande Polismyndigheten i Skåne. I uppgiftssamlingen fanns personuppgifter som rörde ett stort antal barn och också avlidna personer.
    Uppgiftssamlingen granskades av en rad olika myndigheter. Säkerhets- och Integritetsskyddsnämnden (SIN) konstaterar i ett uttalande från den 15 november 2013, dnr. 173-2013, att uppgiftssamlingen var behäftad med ett antal allvarliga brister som innebar att den var olaglig. Bland annat hade personuppgifter inte gallrats, behandlingen av personuppgifterna inte loggats och syftet med behandlingen var alltför oprecist. Vidare fann man att sambandet mellan behandlingen av personuppgifterna och det angivna ändamålet var oklart, att uppgiftssamlingen totalt innehöll ett för stort antal personuppgifter, att det inte markerats vem som inte var misstänkt för brott, att antalet personer som hade behörighet till uppgifterna var alltför stort samt att det behandlats personuppgifter som avsåg barn.
    JK, Diskrimineringsombudsmannen (DO), åklagarmyndigheten och Justitieombudsmannen (JO) instämde i kritiken. DO uttalar i sitt tillsynsbeslut från den 20 februari, GRA 2013/617, att det inte kunde uteslutas att dåvarande Polismyndigheten i Skåne använt sig av etnisk profilering i den brottsbekämpande verksamheten. JO konstaterade i sitt beslut, dnr 5205-2013, att uppgiftssamlingen på grund av dess storlek och den bristande gallringen de facto hade karaktären av ett register över de registrerades etniska tillhörighet. De myndigheter som prövade om behandlingen av personuppgifterna i uppgiftssamlingen var förenlig med lag konstaterar dock att behandlingen inte stred mot bestämmelserna i 2 kap. 10 § PDL.
    Under våren 2015 gav ett antal personer, vars personuppgifter behandlats i uppgiftssamlingen Kringresande, in en stämningsansökan till Stockholms tingsrätt (tingsrättens mål nr T 2978-15 m.fl.), som rik-

 

2 Prop. 2009/10:85 s. 66 ff.

tade sig mot staten. Kärandena yrkade skadestånd bland annat på grund av att dåvarande Polismyndigheten i Skåne i strid med 2 kap. 10 § PDL registrerat känsliga personuppgifter om kärandena enbart på grund av vad som varit känt om deras etniska tillhörighet, eller i vart fall registrerat uppgifter om deras etniska tillhörighet utan att det varit absolut nödvändigt. Vidare yrkade de att staten skulle förpliktas betala skadestånd, eftersom den etniska registreringen stred mot skyddet i 2 kap. 6 § regeringsformen (RF), om skydd mot intrång i den personliga integriteten, samt kraven i 1 kap. 9 § RF på saklighet och opartiskhet samt principen om allas lika värde. Slutligen anfördes att den etniska registreringen inneburit en kränkning av de fri- och rättigheter som tillförsäkras enskilda i artiklarna 8 och 14 i Europakonventionen.
    Staten, genom JK, bestred käromålen och invände att behandlingen av kärandenas personuppgifter inte skett enbart på grund av vad som var känt om deras etniska tillhörighet. Uppgiftssamlingen hade upprättats för att tillgodose behovet i dåvarande Polismyndigheten i Skånes brottsbekämpande verksamhet, det vill säga för att förebygga, upptäcka eller förhindra brottslig verksamhet. Staten anförde vidare att behandlingen av kärandenas personuppgifter inte inneburit att bestämmelserna i 1 kap. 9 § och 2 kap. 6 § RF överträtts. Behandlingen hade inte heller inneburit en överträdelse av artiklarna 8 och 14 i Europakonventionen.
    Stockholms tingsrätt biföll käromålen i dom meddelad den 10 juni 2016. Av tingsrättens bedömning framgick att det fanns en stark anledning att anta att kärandenas personuppgifter hade behandlats i uppgiftssamlingen enbart på grund av etnicitet och att det i enlighet med de principer som Europadomstolen uttalat därför skulle presumeras att så också skett i det aktuella fallet.3 Tingsrätten konstaterade vidare att staten inte åberopat någon bevisning till stöd för att den behandling som skett grundats på utredningsuppslag och att staten därmed inte förmått motbevisa den uppkomna presumtionen för diskriminering. Detta innebar att kärandenas personuppgifter behandlats enbart på grund av deras etnicitet, eller på grund av en nära anhörigs etnicitet, i strid med 2 kap. 10 § första stycket PDL, tolkad i enlighet med artiklarna 8 och 14 i Europakonventionen.
    JK har överklagat domen och har bland annat anfört att statens inställning ändrats på så vis att staten, efter Europadomstolens dom den 24 maj 2016 i målet Biao mot Danmark, no 38590/10, inte längre bestrider påståendet att behandlingen av de i målet aktuella personuppgifterna inneburit en överträdelse av artiklarna 8 och 14 i Europakonventionen. Staten har framhållit att den ändrade inställningen bara avser kärandena i målet. Vad gällde skadeståndsfrågan har statens bestridande i sig inte ändrats.

 

3 Vad gäller de avgöranden som tingsrätten grundat sin bedömning på i detta avseende hänvisas till tingsrättens dom.

Vad innebar Europadomstolens dom Biao mot Danmark, no 3859/10?
Biao mot Danmark, no 3859/10 meddelades av Europadomstolen den 24 maj 2016. I domen konstaterades att den danska staten handlat i strid med Europakonventionen. Målet gällde frågan hur den gällande lagstiftningen om anhöriginvandring förhöll sig till artikel 8 i Europakonventionen, det vill säga rätten till privatliv. Den avhandlade även frågan om den då gällande så kallade 28-årsregeln, som undantog personer som varit danska medborgare i mer än 28 år från vissa krav som uppställdes vid anhöriginvandring, stod i strid med artikel 8 sedd tillsammans med artikel 14, det vill säga förbud mot diskriminering.
    Av Europadomstolens avgörande Biao mot Danmark framgår att den danska lagstiftningen i den del som prövades av domstolen ansågs stå i strid med artiklarna 8 och 14 i Europakonventionen och att den danska staten inte kunnat visa att det fanns tvingande eller tungt vägande skäl som inte var hänförliga till etnicitet som rättfärdigade diskrimineringen. Att det förelåg en överträdelse av konventionen berodde på att bestämmelsen i sig innebar att det fanns risk för indirekt diskriminering till följd av etnicitet. Som nämnts inledningsvis i denna artikel har JK i sitt överklagande av Stockholms tingsrätts dom vidgått att Europadomstolens resonemang inneburit att den behandling av personuppgifter som skett avseende kärandena i tingsrättens mål T 2978-15 m. fl. medfört en kränkning av artiklarna 8 och 14 i Europakonventionen.

 

Innebär JK:s vitsordande att vi har fått ett starkare integritetsskydd vid behandling av känsliga personuppgifter i polisiär verksamhet?
Bestämmelsen i 2 kap. 10 § PDL innebär vid en tillämpning, som sagts ovan, en möjlighet för de myndigheter som omfattas av PDL att behandla personuppgifter som är att betrakta som känsliga. Det gäller bland annat personuppgifter om etnisk tillhörighet. Förutom att förutsättningarna i andra stycket ska vara uppfyllda krävs bara att det går att anföra någon omständighet som medför att uppgiften om etnisk tillhörighet inte är den enda grunden för registrering. Det kan till exempel vara fallet om den registrerade är en avlägsen släkting till någon med kriminell koppling eller till och med till någon avlägsen släkting som förekommit i ett så kallat underrättelseuppslag, det vill säga en uppgift om misstanke om brott som kommit till polisens kännedom.
    I SIN:s granskning av uppgiftssamlingen Kringresande prövade nämnden frågan om tillämpligheten av 2 kap. 10 § PDL i de nu nämnda situationerna. Dåvarande Polismyndigheten i Skåne anförde i sitt yttrande i den delen av tillsynsärendet att ett stort antal av de enskilda som förekom i uppgiftssamlingen var lagförda eller förekom i Polismyndighetens misstankeregister. Dåvarande Polismyndigheten i

Skåne anförde också att det vid tiden för behandlingen fanns en rad spaningsuppslag som avsåg allvarlig brottslighet, bland annat rån, vapenbrott och människohandel, som då motiverade registreringarna av dessa personuppgifter. SIN uttalade att det framstod som uteslutet att det verkligen fanns ett behov av att behandla samtliga personuppgifter som fanns i uppgiftssamlingen. Av vad som framkom i utredningen kunde nämnden inte dra slutsatsen att personuppgifterna hade registrerats i uppgiftssamlingen Kringresande enbart på grund av att personerna hade ett visst etniskt ursprung eller att det inte varit absolut nödvändigt. Det föreföll i stället vara så att personerna hade registrerats på grund av sitt, ofta avlägsna, släktskap till personer som kartlagts antingen på grund av att de var misstänkta för brott eller därför att de kunde befaras begå brottslig verksamhet. Nämnden drog sedan slutsatsen att grunden för registreringarna alltså varit mer eller mindre välgrundade misstankar om brottslighet och inte etnicitet samt att övriga krav i 2 kap. 10 § PDL var uppfyllda. Även övriga tillsynsmyndigheter kom sedermera till slutsatsen av behandlingen av personuppgifter inte stod i strid med 2 kap. 10 § PDL.
    Vid tillämpningen av 2 kap. 10 PDL, på det sätt som avses i praxis, är det enligt bestämmelsen alltså tillåtet att behandla personuppgifter som avser enskilda som tillhör en etnisk minoritet om det finns en avlägsen koppling till brottslighet, även om den bara består i släktskap med någon som är misstänkt för brott eller kan befaras begå brott. Den lagliga möjligheten att behandla känsliga personuppgifter inom ramen för polisiär verksamhet ger stora möjligheter till omfattande sammanställningar av personuppgifter över enskilda av till exempel viss etnisk tillhörighet.
    Frågan om tillåtligheten att behandla känsliga personuppgifter med stöd av 2 kap. 10 § PDL är emellertid något mer komplicerad än vad den nu givna slutsatsen antyder. Inom Polismyndighetens underrättelseverksamhet behandlas personuppgifter inte bara för att kartlägga kriminella nätverk eller av andra liknande orsaker. Visserligen kan underrättelseverksamhetens behov av att behandla personuppgifter om exempelvis en persons etniska tillhörighet betraktas som begränsat. Men vad gäller brottsförebyggande brottsofferarbete kan det finnas tillfällen då det är av avgörande betydelse. Att till exempel helt omöjliggöra att i valtider behandla personuppgifter om en hotad politikers partitillhörighet skulle allvarligt kunna försvåra arbetet att skydda denne. Samma sak gäller vid polisiärt arbete som avser hatbrott. Att till exempel kartlägga en planerad brottslig verksamhet som riktar sig mot en viss etnisk minoritet kan innebära att det är av yttersta vikt för att förhindra brottsliga angrepp.
    Uppgiftssamlingen Kringresande visar på en problematik som eventuellt inte var möjlig att förutse under lagstiftningsarbetet som föregick PDL. Att bygga upp en uppgiftssamling som används under en längre tid innebär risker ur ett integritetsperspektiv som inte besk-

rivs i de exempel som ges i förarbetena till lagstiftningen. De ändamål som anges i beslut om att starta upp uppgiftssamlingen kan många gånger, även om de formuleras utifrån de krav som ställs i PDL, vara generellt utformade. Det i sig kan, också det utan att behandlingen står i strid med PDL, innebära att situationer som inte var möjliga att förutse när beslutet fattades påverkar omfattningen av registrerade personuppgifter. Det nu sagda kan illustreras av ett exempel. Ponera att det under 2016 pågår brottslig verksamhet i Skåne som består i att exklusivare personbilar stjäls nattetid och säljs i andra länder på ett sätt som gör att man kan dra slutsatsen att det är samma gärningsmän som ligger bakom stölderna. I samband med att stölderna utreds uppkommer misstankar om stölder av diesel som säljs vidare till utländska lastbilschaufförer i norra Sverige. Förutsätt också att någon av de som utför stölderna av personbilar också misstänks för stölderna av diesel. Det nu beskrivna scenariot kan kompletteras med att stölderna av personbilar utreds och lagförs under tiden som utredningen av drivmedelsstölderna pågår samt att de som är misstänkta är släkt med varandra. Med de rutiner som finns idag skulle en uppgiftssamling upprättas för båda ärendena under en ändamålsbeskrivning, till exempel under så kallad mobil brottslighet, som täcker båda de beskrivna förfarandena. När utredningen om personbilsstölderna väl redovisats och avslutats skulle de uppgifterna som registrerats i anledning av den brottsligheten i mångt och mycket vara av intresse i den senare utredningen om dieselstölder. Om den personkrets som beskrivs här tillhörde en etnisk minoritet skulle alltså kartläggningen och behandlingen leda till att de som registrerats var av samma etniska tillhörighet. Det skulle dessutom inte stå i strid med förbudet i 2 kap. 10 § PDL, eftersom det avgörande för att de registrerats varit om de haft koppling till brottslighet. Ju längre tid som går och ju fler som registreras desto större risk för att den kopplingen försvagas, även om behandlingen inte heller fortsättningsvis står i strid med 2 kap. 10 § PDL, eftersom kopplingen trots allt finns. Den fråga som uppkommer är hur långt det sammanhanget kan sträckas ut innan 2 kap. 10 § PDL utgör ett hinder för behandlingen. Och det är i den gråzonen som artiklarna 8 och 14 i Europakonventionen kommer in.
    I JK:s överklagande av Stockholms tingsrätts dom resoneras kring avgörandet Biao mot Danmark, kring artiklarna 8 och 14 i Europakonventionen och på vilket sätt en tillämpning som tar sin utgångspunkt i avgörandet medför ett förhöjt skydd vid behandling av känsliga personuppgifter. På s. 10 i JK:s överklagandeskrift sägs att registreringen av en persons personuppgifter som behandlas i polisens verksamhet typiskt påverkar den registrerades rätt till privatliv enligt artikel 8 i Europakonventionen. JK konstaterar vidare att kravet på att behandlingen av personuppgifterna i polisiär verksamhet uppfyller kraven på legitimitet, även om ändamålet på ett mer övergripande plan vad gäller Kringresande varit oprecist. När det däremot gäller

kravet på proportionalitet har staten genom JK anfört att en rad omständigheter kan spela in vid en bedömning. Behandling av personuppgifter i syfte att förebygga brott är inte oproportionerligt enbart av det skälet att det rört sig om ett stort antal personuppgifter. Men om Polismyndigheten inte kunnat förklara varför vissa personuppgifter registrerats och därefter inte gallrats eller om den som registrerats bara har haft en mycket avlägsen koppling till de som ursprungligen var intressanta för polisen, kan sådana omständigheter tala mot att behandlingen varit proportionerlig. Slutsatsen är att behandlingen av de personuppgifter som nu är föremål för Svea hovrätts prövning varit oproportionerlig på så sätt att rättigheterna enligt artikel 8 i Europakonventionen åsidosatts. Det resonemang som JK för innebär att ett antal behandlingar av personuppgifter, främst i form av registreringar av personuppgifter, bör kunna anses otillåtna även om de inte står i strid med 2 kap. 10 § PDL. Just i situationer där uppgiftssamlingar nyttjas under en längre tid och där inriktningen med analysarbetet kan komma att ändras över tid, ger JK:s resonemang ett mer långtgående integritetsskydd än vad som följer av PDL:s bestämmelser.