Är regeringsformen gällande rätt i Högsta förvaltningsdomstolen?

— en kommentar till HFD 2022 ref. 10

 

 

Av universitetslektor Olof Wilske[1]

 

Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) avgjorde i ett beslut i plenum den 4 mars 2022 en fråga om rättegångskostnader i samband med byte av efternamn. HFD var starkt oenig (9–6) och avgörandet väcker frågor kring bland annat rätten till rättvis rättegång, förhållandena mellan lagstiftare och prejudikatsinstanser och mellan de båda högsta domstolarna, samt vissa processuella frågor. Den här kommentaren kommer att fokusera på de konstitutionellt relevanta frågorna i målet.

 

1  Bakgrund och yrkanden

AA ansökte hos Skatteverket om att få byta efternamn. Skatteverket avslog ansökan. AA överklagade och förlorade i förvaltningsrätten, men vann i kammarrätten. Skatteverket överklagade då till HFD, där AA bestred överklagandet och dessutom yrkade ersättning för rätte­gångskostnader (ombudskostnader). HFD avslog Skatteverkets över­klagande och förordnade att frågan om rätt till ersättning för rätte­gångskostnader skulle avgöras av HFD i plenum.[2] Frågan om rätten att byta efternamn är i sig intressant men behandlas alltså inte vidare i detta sammanhang.

AA anförde att hon hade vunnit mot Skatteverket i frågan om byte av efternamn och att de kostnader hon haft för att tillvarata sin rätt var befogade med hänsyn till sakens beskaffenhet. Att då neka henne rätt till ersättning skulle strida mot hennes rätt till en rättvis rättegång enligt 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen (RF), artikel 6.1 i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) eller artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan). Hon anförde vidare att ett beslut om ersättning för rätte­gångskostnader måste fattas i förvaltningsmålet. Den möjlighet som enskilda har att begära skadestånd av staten för rättegångskostnader i förvaltningsmål var inte tillräcklig för att hennes rätt till en rättvis rättegång skulle respekteras. Till stöd för sin talan åberopade AA ett antal avgöranden av Högsta domstolen (HD), Europadomstolen och EU-domstolen.[3]

Skatteverket ansåg att AA:s yrkande om ersättning för kostnader skulle avvisas. För det fall att HFD skulle pröva frågan i sak borde yrkandet avslås.

 

2  Rättsläget

Majoriteten inleder sina domskäl med att konstatera att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid (2 kap. 11 § RF) och att var och en, vid prövning av vederbörandes civila rättigheter och skyldig­heter eller anklagelse om brott, enligt Europakonventionen är berätti­gad till en rättvis och offentlig rättegång som genomförs inom skälig tid inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag (art. 6.1 Europakonventionen). HFD konstaterar även att EU-stadgan innehåller en liknande formulering (art. 47) och att stadgan riktar sig till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätt. Rättigheter i EU-stadgan som har en motsvarighet i Europakonventionen ska ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen (art. 52.3 stadgan).

HFD övergår därefter till svensk nationell rätt och konstaterar att den så kallade kvittningsprincipen utgör huvudregel i förvaltningsmål.[4] Principen innebär att vardera parten står för sina egna kostnader oavsett målets utgång. Vinnande part får således ingen ersättning av den förlorande parten, som inte riskerar något kostnadsansvar för mot­parten. Några föreskrifter om detta finns varken i förvaltningsprocess­lagen (1971:291) eller annorstädes.[5] Enligt HFD är det inte fråga om en materiell regel i den meningen att förvaltningsdomstolen i varje enskilt fall ska slå fast att vardera parten ska stå för sina kostnader. Snarare har det inte varit meningen att förvaltningsdomstolarna ska ta ställning till frågor om ersättning för rättegångskostnader, och det finns därför inget regelverk för att hantera frågan (domen p. 17).

Förvaltningsdomstolarna, eller i vart fall HFD, har löst frågan på så sätt att ersättningsanspråk har avvisats eller avslagits med hänvisning till att författningsstöd saknas.[6] Att rättegångskostnader i förvaltningsmål inte kan ersättas har enligt majoriteten motiverats med att det är en ”vedertagen ordning” att den enskilde får stå för sina kostnader i för­valtningsärenden, att det är avgiftsfritt att föra talan i förvaltnings­domstolarna, att processen är skriftlig och att det ställs låga proces­suella krav på parterna (domen p. 19). Vidare anges att förvalt­ningsdomstolarna har en utredningsskyldighet och att motparten oftast är en myndighet som har skyldighet att agera opartiskt, samt att det under vissa förutsättningar går att få kostnader ersatta via skade­stånd.

Frågan om ersättning för rättegångskostnader i förvaltningsärenden har varit föremål för utredning flera gånger men aldrig lett till lag­stiftning, trots att riksdagens justitieutskott upprepade gånger uttalat att frågan borde utredas.[7] På ett generellt plan har frågan inte upp­märksammats i lagstiftningssammanhang sedan mitten av 1990-talet.

Beträffande domstolspraxis finns en rad relevanta mål från HD och Europadomstolen som majoriteten tar upp. I NJA 2015 s. 374 (pleni­mål) var frågan ersättning för rättegångskostnader i ett överklagat utmätningsmål. HD hänvisade i det fallet till ett mål från Europa­domstolen, Stankiewicz.[8]  Innebörden av det rättsfallet var att det under vissa förutsättningar är oförenligt med rätten till en rättvis rättegång enligt art. 6 Europakonventionen att en enskild som vinner ett mål mot staten inte har rätt till ersättning för sina rättegångskostnader, även när staten inte uppträder som enskild. HD konstaterade att bestämmelsen om rättvis rättegång 2 kap. 11 § RF har utformats efter mönster av art. 6 Europakonventionen och anknyter till de grundläggande principer som anges där, bland annat att parterna ska vara likställda i processen.[9] Den svenska grundlagsregeln är inte, som konventionsbestämmelsen, begränsad till brottmål eller mål om civila rättigheter och skyldigheter, utan gäller alla rättegångar i domstol. Enligt HD skulle det således i vissa fall strida mot regeringsformen om enskilda inte kunde ges rätt till ersättning för rättegångskostnader i ett allmänt utmätningsmål.[10]

 

3  Avvisning eller avslag?

En majoritet i HFD bestående av nio justitieråd ansåg att yrkandet om ersättning skulle avvisas. Till en början kan det vara värt att fundera över varför HFD valde avvisning i stället för avslag. Frågan i målet anges vara hur ett yrkande om ersättning för rättegångskostnader i ett mål i allmän förvaltningsdomstol ska ”hanteras”, med vilket torde avses om målet ska avvisas eller tas upp till materiell prövning. HFD har i tidigare praxis antingen avvisat eller avslagit yrkanden om ersättning för rätte­gångskostnader med motiveringen att det saknas laglig grund för att bevilja sådan ersättning i förvaltningsmål (p. 18 i domen). Oavsett om beslutet har formulerats som avvisning eller avslag har någon materiell prövning av sådana yrkanden ”i praktiken inte gjorts”, enligt HFD:s majoritet. I punkt 34 följer HFD upp detta konstaterande med att lako­niskt slå fast att någon materiell prövning av ersättningsyrkanden inte ska göras. Även om motiveringen är ytterst knapphändig får det alltså numera anses vara avgjort, med prejudicerande effekt, att yrkanden om ersättning för rättegångskostnader fortsättningsvis ska avvisas. Jag åter­kommer nedan till minoritetens invändningar mot denna slutsats.

 

4  Majoritetens slutsats

Majoriteten i HFD medger att det under vissa förutsättningar kan strida mot rätten till rättvis rättegång enligt RF om en enskild inte kan få ersättning för rättegångskostnader i ett mål mot det allmänna men konstaterar samtidigt att lagstiftaren inte har funnit anledning att ändra på den nu gällande ordningen. Frågan, enligt majoriteten, är om detta innebär att kostnadsersättning, i de mål det kan vara aktuellt, måste dömas ut inom ramen för själva förvaltningsmålet eller om det räcker att ersättning kan erhållas i form av skadestånd. Majoriteten drar här slutsatsen att rätten till rättvis rättegång inte kräver att ersättningen döms ut inom ramen för själva målet. Om det skulle bedömas som angeläget att skapa en möjlighet att döma ut ersättning inom ramen för ett förvaltningsmål som sådant krävs överväganden som lagstiftaren måste göra och en sådan ordning bör därför inte införas genom praxis.

 

5  Skiljaktiga i HFD

Sex justitieråd var skiljaktiga och menade att yrkandet om ersättning för rättegångskostnader måste prövas och inte avvisas. För att ett yrkande ska avvisas krävs att det föreligger någon form av hinder mot prövning, exempelvis att domstolen saknar behörighet att pröva yrkandet. I annat fall ska yrkandet tas upp till prövning. Den om­ständigheten att ett område inte är författningsreglerat innebär inte i sig att domstolen saknar behörighet eller att hinder mot prövning annars föreligger. De skiljaktiga konstaterar att HFD i en rad mål bara det senaste årtiondet har prövat och avslagit yrkanden om ersättning för rättegångskostnader med tillämpning av kvittningsprincipen.[11] Även i de fall då yrkanden avvisats har det i praktiken gjorts en materiell prövning.[12] I ett par fall har yrkanden avvisats med hänvisning till att författningsstöd saknas.[13] HFD:s praxis är således långt ifrån enhetlig.

Lagstöd för att bevilja ersättning finns enligt minoriteten sedan i vart fall 2011 genom bestämmelsen i 2 kap 11 § RF. Eftersom rätten till en rättvis rättegång är grundlagsfäst och dessutom återfinns i Europa­konventionen har den företräde framför kvittningsprincipen. Det får enligt minoriteten förutsättas att HFD sedan 2015 års avgörande i HD har beaktat rätten till en rättvis rättegång, även om frågan inte uttryck­ligen berörts. Det finns således inget hinder för förvaltnings­dom­stolarna att pröva ett yrkande om ersättning för rättegångs­kostnader och sådana yrkanden får inte avvisas. Det har inte fram­kommit några skäl att ändra på den praxis som varit hitintills, enligt vilken sådana yrkanden regelmässigt prövas materiellt, avslutar de skilj­aktiga, som därmed inte går in på frågan om under vilka förut­sättningar det skulle vara aktuellt att göra avsteg från kvittnings­principen eller hur bedömningen skulle bli i det aktuella fallet.

 

6  Diskussion

Som framgått av det föregående väcker det aktuella fallet många intressanta frågor. För egen del vill jag här främst rikta in mig på tre av dem: förhållandet mellan prejudikatinstans och lagstiftare, förhåll­andet mellan de båda prejudikatinstanserna HD och HFD och frågan hur innebörden av rätten till rättvis rättegång i RF ska förstås.

 

6.1  HD, HFD och regeringsformen

Risken för att HD och HFD kommer till olika resultat i frågor rörande tolkningen av Europakonventionen, EU-rätten eller regeringsformen har blivit belyst tidigare och bland annat föranlett förslag om att de båda högsta domstolarna borde slås samman till en gemensam. Ju oftare det förekommer dissonanser i lagtolkningen mellan HD och HFD, desto mer ökar sannolikheten för att sådana argument får ökad genomslagskraft.

Såväl majoriteten som minoriteten i HFD tar upp NJA 2015 s. 374, som liksom det nu aktuella målet avgjordes i plenum. Slutsatserna är emellertid helt olika.

HD var i 2015 års fall enig om domslutet, men inte om motiveringen. Majoritetens domskäl utgick från bestämmelserna om rätten till rättvis rättegång i RF och Europakonventionen. Ett antal ledamöter var dock skiljaktiga i fråga om motiveringen och ville i stället grunda domen främst på lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen), utan beaktande av vare sig regeringsformen eller Europakonventionen.[14] På ett liknande sätt som minoriteten i HD synes majoriteten i HFD vilja om inte ignorera, så åtminstone försöka runda grundlagen när den ger upphov till ett besvärligt resultat. Men HD-majoritetens synsätt på regeringsformen har bekräftats av HD i ett senare fall, plenimålet NJA 2020 s. 1061, i vilket domstolen slog fast att när det finns en lagfäst rätt till domstolsprövning så måste regeringsformens krav vara styrande för rättegången i dess helhet.[15]

Det är svårt att inte hålla med om HD:s bedömning. Skyddet för fri- och rättigheter i RF är avsett att vara rättsligt bindande för såväl lag­stiftare som myndigheter, något som framgår av förarbetena.[16] Även vid grundlagsreformen 2010 uttrycktes att det är av särskild betydelse att fri- och rättighetsregleringen i RF får fullt genomslag i rättstillämp­ningen.[17] Det framstår därför som egendomligt att HFD väljer att hänvisa den enskilde till en besvärlig och kanske kostsam skadestånds­process i en annan domstol för att kunna förverkliga en grundläggande rättighet.

Till skillnad för vad som gäller beträffande Europakonventionen, som är ett folkrättsligt instrument med bindande verkan för Sverige som stat (låt vara även svensk lag sedan drygt 25 år), är regeringsformen direkt gällande rätt för var och en som utövar offentlig makt i Sverige, vilket följer av 1 kap. 1 § 3 st. och 1 kap. 9 § RF. Av lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § följer vidare att en föreskrift som står i strid med en bestämmelse i grundlag inte får tillämpas. Det vore underligt om regler framsprungna ur rättspraxis skulle vara undantagna från kravet på för­enlighet med grundlagarna.

Ur konstitutionell synvinkel kan det således inte vara annat än djupt olyckligt om de båda högsta instanserna kommer till olika slutsatser i en viss grundlagstolkningsfråga, eller ännu värre — som det aktuella fallet får sägas illustrera — uppvisar skilda grundinställningar till hur grundlagen ska tillämpas i domstol. Majoriteten i HFD verkar inte vara av uppfattningen att regeringsformen — i det här fallet bestämmelsen om rättvis rättegång i 2 kap. 11 § RF — går att tillämpa direkt, inte ens i avsaknad av annan författningsreglering. Enligt gängse rättskällelära är grundlagen högst i normhierarkin och är både direkt gällande för alla som utövar offentlig makt och gränssättande för övriga normer, dvs. grundlagarna sätter ramarna för all övrig normgivning. Det kan visserligen förekomma att föreskrifter på lägre nivå preciserar inne­hållet i en grundlagsregel, men vid konflikt mellan de båda måste den lägre normen vika (11 kap. 14 § och 12 kap. 10 § RF). I det nu aktuella fallet finns inte någon uttrycklig regel som kan komma i konflikt med rätten till rättvis rättegång i 2 kap. 11 § RF, utan endast en princip — kvittningsprincipen — som i sammanhanget är ett uttryck för förvalt­ningsrättslig praxis. Rättspraxis kan knappast ha en starkare ställning än föreskrifter, särskilt inte sådana som finns i grundlag. Praxis som är oförenlig med en grundlagsbestämmelse kan således inte upprätt­hållas, åtminstone inte om man är av uppfattningen att regerings­formen är gällande rätt och dessutom har normerande verkan för resten av rättsordningen. 

Om HD har inställningen att regeringsformen såsom gällande rätt kan och ska tillämpas direkt, och HFD har en motsatt — eller i vart fall oklar — inställning i den frågan, kan det knappast betecknas som annat än ett allvarligt konstitutionellt problem. De båda domstolarna är jämställda. De dömer över olika materia, som dock allt oftare över­lappar. Vem har sista ordet? Ska regeringsformens genomslag vara beroende av vilken domstol som dömer och vilken typ av rättegång det är fråga om? Och om det nu är svårt att bestämma sig för vilken roll regeringsformen ska ha i dömandet, kan domstolarna så skjuta över frågan på lagstiftaren?

 

6.2  Utfyllnad eller lagstiftarlojalitet?

En annan fråga som aktualiseras med anledning av fallet är således ansvarsfördelningen mellan lagstiftare och domstolar. Det är en fråga som har debatterats på längden och tvären i olika sammanhang och där domstolarna har landat i olika slutsatser beroende på situationen. I det nu aktuella målet från HFD fann majoriteten (p. 33) att

 

I den mån det ändå skulle bedömas som angeläget att skapa en möjlighet för förvaltningsdomstolarna att tillerkänna enskilda ersättning för rättegångs­kostnader väcks både principiella och praktiska frågor som kräver över­väganden som det bör ankomma på lagstiftaren att göra. En sådan ordning bör därför inte — när rätten till en rättvis rättegång inte kräver det — införas genom rättspraxis.

 

HFD skjuter således över frågan på lagstiftaren efter att först ha konstaterat att rätten till rättvis rättegång inte kräver att kostnads­ersättning döms ut i själva förvaltningsmålet eftersom det kan utkrävas skadeståndsvägen. Frågan är varför det inte hade varit möjligt att, som HD gjorde i 2015 års fall, helt enkelt slå fast att rätten till rättvis rätte­gång enligt RF trots allt kräver en möjlighet att få ersättning för kost­nader i åtminstone vissa fall och under vissa omständigheter. HFD går inte närmare in på de ”principiella och praktiska” överväganden som måste göras, men det ligger nära till hands att tänka på kostnader, dvs. att en rätt till ersättning för rättegångskostnader skulle få budget­mässiga konsekvenser för staten. HFD kanske inte anser sig kunna göra ett åtagande å statens vägnar som skulle kunna få sådana följder. Alter­nativt anser HFD att frågan är för tekniskt svår för domstolen att han­tera, dvs. att noggrann reglering av frågan i författning vore att föredra framför en principiell rätt till ersättning som är fastslagen i ett prejudi­kat. En tredje möjlighet är att HFD vill peka på lagstiftarens sen­färdighet i frågan, som ju har utretts ett antal gånger utan att leda till lagstiftning, och att det inte är domstolarnas sak att reparera lag­stiftarens misstag och brister.

När det gäller kostnader — dvs. risken för att ett avgörande av HFD skulle medföra orimliga kostnader — kanske följande kan noteras. En generell och obegränsad rätt till ersättning för rättegångskostnader i allmän förvaltningsdomstol skulle säkerligen kunna leda till stora kostnader för statskassan. Men en rätt till ersättning skulle inte nöd­vändigtvis behöva vara så omfattande. I 2015 års fall nöjde sig HD med att konstatera att en enskild som vinner ett utmätningsmål mot staten under vissa förutsättningar bör ha rätt att få sina rättegångskostnader ersatta, om kostnaderna är befogade med hänsyn till sakens beskaffen­het.[18] Något liknande borde vara möjligt även i förvaltningsmål, och därmed skulle de mest orimliga resultaten kunna undvikas utan att kostnaderna behöver bli så stora. Men man kan naturligtvis även fråga sig om det är domstolarnas uppgift att visa omsorg om statens budget snarare än att tillämpa rättsreglerna.

Något liknande gäller för argumentet om att det borde vara lagstift­arens uppgift att göra de principiella och praktiska överväganden som krävs för att tillerkänna enskilda en rätt till ersättning för rättegångs­kostnader. I många avseenden kan författningsreglering vara att före­dra framför mer abstrakta principer och tolkningar från rättsfall eller härledning från konstitutionella eller folkrättsliga dokument. Men rättigheter för enskilda som slagits fast i grundlagar och internationella dokument syftar just till att skydda dessa även om de inte finns uttryckta i vanliga lagar och andra föreskrifter. Det är detta som är en av poäng­erna med rättighetsskydd: att lagstiftare och andra offentliga aktörer inte ska kunna komma undan sitt ansvar gentemot medborgare och andra enskilda genom att peka på att det saknas lagstöd för det ena eller andra. Särskilt gör sig detta naturligtvis gällande då det handlar om maktutövning. Tyvärr är det svårt att skaka av sig intrycket att HFD ibland har en tendens att göra det motsatta: att tolka rättsregler, eller avsaknaden av sådana, till förmån för lagstiftaren men till nackdel för enskilda. I det nu aktuella målet har HFD valt att låta avsaknaden av reglering på ett område gå före uttrycklig reglering i regeringsformen, till på köpet till nackdel för en enskild.

Den tredje möjligheten är att HFD vill markera rågången mellan lag­stiftare och domstol genom att inte, så att säga, låta sig tvingas att ta ansvar för lagstiftarens underlåtelser. En parallell kan dras till rättsfallet HFD 2015 ref. 16. HFD:s majoritet valde där att med en strängt lega­listisk tillämpning av körkortslagen låta ett uppenbart misstag av lag­stiftaren — som sedermera korrigerats[19] — få full negativ verkan mot en enskild, trots invändningar om bristande proportionalitet. Fler exempel finns. Naturligtvis kan det finnas goda skäl för en prejudikat­instans att peka på lagstiftaren för att på så sätt upprätthålla makt­fördelningen mellan lagstiftare och domstol, för att inte riskera politi­sering av domstolarna, för att inte sätta domstolarna i lagstiftarens ställe och för att lagstiftaren har en demokratisk auktoritet som domstolarna inte åtnjuter. Men en sådan inställning tar inte hänsyn till domstolarnas roll som rättsskyddande instanser för enskilda gentemot det allmänna och är varken konstitutionellt rimlig eller ens särskilt realistisk. Som anförts ovan finns rättighetsskyddet i RF och på andra håll till för att just skydda den enskilde då lagstiftaren på olika sätt kommit till korta. Konstitutionellt rättighetsskydd finns delvis till på grund av en insikt om att lagstiftaren inte är, och knappast kan vara, fullkomlig. Men HFD verkar ändå leva i förhoppningen om att lagstiftaren ska klara av att täcka in alla delar av rättsordningen. Tydligen får enskilda ibland då räkna med att komma i kläm i väntan på att lagstiftaren ska hinna med.

Mer olycksbådande kanske är vad HFD:s syn på regeringsformens tillämplighet skulle innebära om det konstitutionella rättighetsskyddet skulle sättas under mer påtagligt politiskt tryck. Vad händer om en politisk majoritet skulle vilja genomdriva konstitutionellt tveksam lag­stiftning som sedan hamnar under HFD:s prövning? Omvärlden har under det senaste decenniet visat upp flera exempel på författnings­domstolar och prejudikatinstanser som har låtit sig manipuleras av regeringar och majoriteter i lagstiftande församlingar. Man får hoppas att HFD i en sådan situation omvärderar sin inställning till det konsti­tutionella rättighetsskyddet.  

 

6.3  När är en rättegång rättvis?

Processordningen i förvaltningsdomstolarna bygger som sagt på att den enskilde för sin egen talan och sköter sin egen processföring, med några specifika undantag. Enligt 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) ska rätten se till att målet blir utrett så som dess beskaffen­het kräver, och genom frågor och påpekanden ska rätten verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullständigheter i sina fram­ställningar (materiell processledning). Tanken är att detta ska göra hjälp av advokat eller dylikt överflödig. Det kan emellertid diskuteras i vilken utsträckning officialprincipen är ett tillräckligt rättsskydd för den enskilde gentemot en motpart som är en myndighet.[20]

Det förefaller intuitivt rimligt att den som har tillgång till juridiskt biträde i en juridisk process har större utsikter till framgång än den som måste klara sig själv. I förvaltningsprocessen har utgångspunkten emellertid varit att något biträde som regel — i alla fall enligt lag­stiftaren — inte   behövs. Skälen till detta är bland annat att formkraven är låga, att domstolen på grund av officialprincipen är skyldig att hjälpa den enskilde (utredningsansvar) samt att motparter i form av myndig­heter har en serviceskyldighet enligt förvaltningslagen och dessutom måste beakta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § RF) även då de är part i målet (!).

Frågan är således om rätten till rättvis rättegång enligt regerings­formen medför att enskilda, åtminstone i vissa fall och i viss utsträck­ning, bör kunna få sina rättegångskostnader i förvaltningsmål ersatta. Som anförts ovan omfattar bestämmelsen i 2 kap. 11 § RF alla rätte­gångar, inte begränsat till (som i Europakonventionen) brottmål eller mål om civila rättigheter och skyldigheter. Enligt förarbetena innebär detta att parterna ska vara likställda i processen.

I realiteten är det emellertid ganska uppenbart att en enskild klag­ande befinner sig i underläge gentemot en motpart som är en förvalt­ningsmyndighet, med undantag för de situationer då den enskilde utgörs av ett resursstarkt företag eller annan organisation som kan anlita juridisk hjälp utan att behöva bekymra sig för kostnaden, eller för att kostnaden är rimlig i förhållande till risken att förlora målet.

Frågan om så kallad ombudsfördel har blivit belyst i en färsk artikel i Förvaltningsrättslig tidskrift.[21] Enligt artikelförfattarna kan det numera med säkerhet sägas att parter med ombud har högre chans eller odds att vinna en domstolsprocess i de studerade målkategorierna än parter utan ombud och omvänt att parter utan ombud löper en betydligt högre risk att förlora rättegången. Den här påvisade ombuds­fördelen är störst för parter med kvalificerade ombud.[22]

Ovanstående talar för att brist på möjlighet att anlita ombud skapar en risk för orättvisa utfall i förvaltningsprocessen, och att denna brist främst drabbar mindre bemedlade personer. Även om detta kan upp­fattas som ett politiskt argument, är det svårt att inte tänka sig att det skulle ha bäring på rätten till en rättvis rättegång i regeringsformen.

 

[1]  Tack till jur.dr. Isa Cegrell Karlander för värdefulla kommentarer. Alla eventuella brister är givetvis mina egna.

[2]  HFD 2021 ref. 36.

[3]  NJA 2015 s. 374, NJA 2018 s. 49, NJA 2020 s. 908 och NJA 2021 s. 235, Europadomstolens domar den 6 juli 2006 i målet Stankiewicz mot Polen, den 18 juni 2020 i målet Černius och Rinkevičius mot Litauen och den 22 juli 2021 i målet Zustović mot Kroatien samt EU-domstolens dom i målet Toma (C-205/15, EU:C:2016:499).

[4]  Huvudregeln i allmän domstol är i stället att tappande part ska ersätta vinnande parts kostnader (18 och 31 kap. rättegångsbalken).

[5]  Undantag finns. I skatteförfarandelagen (2011:1244) anges att enskild part under vissa förutsättningar kan få ersättning för sina kostnader i skattemål. Det bör också noteras att personer som är föremål för tvångsvård enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) har rätt till offentligt biträde. Liknande regler finns i migrations- och utlänningsmål.

[6]  Majoriteten hänvisar här till HFD 2019 ref. 72 och HFD 2020 not. 47.

[7]  HFD anger här SOU 1964:27, prop. 1972:32 och SOU 1991:106, samt bet. 1984/85:JuU15, bet. 1988/89:JuU19 och bet. 1995/96:JuU17.

[8]  Europadomstolens dom den 6 juli 2006 i målet Stankiewicz mot Polen.

[9]  Prop. 2009/10:80 s. 160.

[10]  Det kan noteras att HD:s ledamöter i detta plenimål var eniga om domslutet, dock inte om motiveringen.

[11]  De skiljaktiga anför HFD 2019 ref. 72, HFD 2017 ref. 46 I, RÅ 2010 ref. 47 I, RÅ 2009 ref. 65, RÅ 2006 ref. 89, RÅ 2004 ref. 17, HFD 2021 not. 23 och HFD 2019 not. 9.

[12]  Här är ståndpunkten den rakt motsatta jämfört med majoriteten, som anser att någon materiell prövning ”i praktiken inte gjorts” (domen p. 18). De skiljaktiga anför HFD 2015 ref. 51, HFD 2020 not. 47 och HFD 2018 not. 37.

[13]  De skiljaktiga anför RÅ 2009 not. 190 och RÅ 2009 not. 202.

[14]  Eric Bylander, Regeringsformens krav på alla rättegångars genomförande rättvist och inom skälig tid, SvJT 2017 s. 370–398, vid 392.  

[15]  NJA 2020 s. 1061, p. 19. De skiljaktiga i detta mål formulerade sig på liknande sätt (p 15).

[16]  Prop. 1975/76 s. 28 och s. 86.

[17]  Prop. 2009/10:80 s. 247.

[18]  NJA 2015 s 374 p. 20.

[19]  5 kap. 19 § körkortslagen (1988:488), ändrad genom SFS 2018:86.

[20]  I mål där offentligt biträde kan beviljas (exempelvis asylmål) är det inte givet att utredningsansvaret kan ställas mot rätten till offentligt biträde; båda gäller samtidigt utan att det behöver finnas någon konflikt i det. Officialprincipen gör att den formella makten över processmaterialet ligger hos beslutsfattaren/domstolen även om parterna känner målet bäst och oftast är bäst skickade att ta fram utredning. Se t.ex. Isa Cegrell Karlander: Officialprincipen i migrationsprocessen, Uppsala universitet 2021, s. 82.

[21]  Rebecka Lorentzon, Louise Holm & Sebastian Wejedal:  Ombudsfördel i förvaltningsmål — ett empiriskt bidrag till teorin om ”lawyer advantage”. FT 2022 s. 47–93.

[22]  Lorentzon m.fl. s. 87–88.