ENCJ:s arbete för domstolarnas
oberoende

Av hovrättsrådet Sven Johannisson

I debatten om hur de svenska domstolarnas oberoende ska kunna stärkas nämns emellanåt att administrativa uppgifter för domstolarna i många andra länder i Europa utförs av ett domarråd — ett ”council for the judiciary”, se Mats Melins och Stefan Lindskogs artikel i denna tidskrift med rubriken Domstolarnas oberoende behöver stärkas.[1] De nämnda organen är medlemmar i ett nätverk — European Network of Councils for the Judiciary — ENCJ. Mot bakgrund av den diskussion som förts om en styrelse för Domstolsverket finns det skäl att beskriva nätverkets arbete och det med fokus på det arbete som under senare år bedrivits för att stärka domstolars oberoende.

Kort om ENCJ — uppdrag, stadgar m.m.

ENCJ är en organisation som är öppen för alla nationella institutioner i EU:s medlemsländer som är ansvariga för stöd till domstolarna i deras oberoende rättskipning. Institutionerna ska vara oberoende i förhållande till den verkställande makten och lagstiftaren eller annars styra sig själva. I länder där ett sådant organ inte finns kan justitieministerierna beviljas observatörsstatus. Detsamma gäller om sådana institutioner i och för sig finns men det rör sig om ett land som endast är kandidatland till EU eller medlem i EES.

ENCJ består av generalförsamlingen och den verkställande styrelsen. Generalförsamlingen bestämmer verksamhetens inriktning och vilka aktiviteter som ska äga rum. Styrelsen svarar för genomförandet av den verksamhet som generalförsamlingen beslutar om.

Om man bortser från en del finansiella frågor är skillnaden mellan medlemmar och observatörer i praktiken att observatörer inbjuds att delta i olika aktiviteter men har inte rätt att rösta vid generalförsamlingens möten.

Institutioner från följande länder är medlemmar i nätverket: Belgien, Bulgarien, Danmark, England & Wales, Frankrike, Grekland, Irland, Italien, Kroatien, Lettland, Litauen, Malta, Nederländerna, Nordirland, Polen, Portugal, Rumänien, Skottland, Slovakien, Slovenien, Spanien och Ungern.

Institutioner från följande länder är observatörer: Albanien, Cypern, Estland, Finland, Luxemburg, Makedonien, Montenegro, Norge, Serbien, Sverige, Tjeckien, Tyskland och Österrike. Turkiet har tidigare varit observatör men uteslöts genom beslut av generalförsamlingen i december 2016.

Förutom det arbete som beskrivs i det följande kan det nämnas att ENCJ varit aktivt i flera andra sammanhang. Som exempel kan nämnas att nätverket i skrivelser under 2017 riktat kritik mot vissa förslag till lagändringar som rört domstolsväsendet i Polen. Nätverket har dock inga beslutsbefogenheter i förhållande till medlemmar och observatörer. Organisationen arbetar i stället främst med att sprida kunskap genom att göra undersökningar och ta fram rapporter. Det är sedan upp till respektive medlem eller observatör att arbeta för förändringar.

Indikatorer för att mäta oberoende och ansvar

Vid generalförsamlingens möte i Sofia i juni 2013 beslutades en deklaration på temat Judicial independence and accountability. Uttrycket ”accountability” har ingen given motsvarighet i svenskan men syftar på att domstolarna och domarna ska kunna hållas ansvariga för verksamheten i domstolarna. Det ska dock understrykas att det inte är fråga om vare sig civilrättsligt eller straffrättsligt ansvar. I den fortsatta framställningen används uttrycket ansvar.

I den nämnda deklarationen slogs det fast att ett oberoende och ansvarigt domstolsväsende är grundläggande för ett effektivt system för rättvisa till medborgarnas nytta och att det är en viktig beståndsdel av ”the rule of law” i demokratiska samhällen. Vidare framhölls att domstolarna måste kunna hållas ansvariga, följa etiska riktlinjer och kunna göras till föremål för ett opartiskt disciplinärt system.

Sedan 2013 har det i linje med detta bedrivits ett projekt som syftat dels till att åstadkomma en vision rörande oberoende och ansvar, dels till att ta fram mätbara indikatorer på oberoende och ansvar.

I visionen understryks att oberoendet är till för att tjäna medborgarna, inte domarna. Detta uttrycks så att oberoendet måste förtjänas och att det bästa skyddet för oberoendet är ”excellent and transparent performance”. Oberoendet för med sig ett ansvar att visa samhället hur oberoendet använts. På det sättet anses oberoendet sammanflätat med ansvar.

Arbetet med att ta fram indikatorerna har byggt på innehållet i befintliga europeiska och internationella dokument. Som kommer att framgå av det följande har det inte varit fråga om att hitta nya kriterier på oberoende. För att få fram mätbara värden har indikatorerna lagts till grund för uppbyggnaden av ett frågeformulär. För att belysa varje indikator ställs det flera frågor i formuläret. Frågeformuläret har spritts bland medlemmar och observatörer som ombetts att besvara det. Svaren har poängsatts efter ett visst schema som lett till ett värde på mellan 0 och 10 poäng. Tanken har varit att identifiera styrkor och svagheter i rättssystemen och att resultatet ska kunna läggas till grund för en diskussion om behovet av förändringar. Syftet har inte varit att skapa en rankinglista.

De indikatorer som legat till grund för frågeformuläret såvitt gäller oberoende är 1. rättslig reglering av några centrala aspekter på oberoende, 2. organisatoriskt självstyre, 3. finansiering, 4. administration av domstolarna, 5. HR-beslut rörande domare, 6. disciplinära åtgärder, 7. skydd mot förflyttning, 8. internt oberoende, 9. allmänhetens uppfattning om domstolarnas oberoende (här används siffror från flera olika internationella studier), 10. förtroendet för domstolarna jämfört med andra statsorgan, 11. korruption (siffror från EU Anti Corruption report 2014 används här), 12. brukarnas uppfattning om domstolarnas oberoende samt 13. domares egen uppfattning om oberoendet (här används siffrorna från den nedan redovisade enkäten som besvarats av domare i Europa).

De indikatorer som togs fram avseende ansvar är 1. fördelningen av mål, 2. möjligheter att föra fram klagomål, 3. förekomsten av löpande redovisning av verksamheten, 4. relationer till media, 5. extern granskning, 6. etiska riktlinjer, 7. jävsregler, 8. tillåtlighet av bisysslor m.m. samt 9. krav på att verka för tydlighet m.m.

Flera frågor i formuläret handlar om innebörden av nationella regler om beslutsbefogenheter m.m. Till frågorna har knutits flera svarsalternativ som ofta handlar om att klargöra om beslut i ett visst ämne fattas av ”the judiciary”, ”the executive” eller ”the legislature”. För svenskt vidkommande har formuläret besvarats så att frågor som avgörs av domstolarna eller Domarnämnden besvarats med ”the judiciary” medan frågor där beslut fattas av regeringen eller av Domstolsverket eller av någon annan förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen — exempelvis Statens ansvarsnämnd eller Justitiekanslern — har besvarats med att beslut fattas av ”the executive”. Det sistnämnda svarsalternativet ger i allmänhet inga eller i vart fall låga poäng. De befogenheter som tillkommer Riksdagens ombudsmän betraktas som ”the legislature”. Det sistnämnda svarsalternativet ger poäng som är lägre än ”the judiciary” men högre än ”the executive”. Om beslutsfattandet är delat delas också poängen.

Systemet för poängberäkningen utgår från att beslutsfattande m.m. som rör domstolarnas verksamhet och som i den nationella lagstiftningen lagts på andra statsorgan än domstolarna är negativt för oberoendet eftersom det lämnar utrymme för påverkan.

Resultatet för svensk del

De ovan beskrivna indikatorerna har gjorts till föremål för mätning vid två tillfällen, senast under hösten 2016. Nyligen har resultaten från den senaste mätningen publicerats i en rapport som lades fram vid ENCJ:s generalförsamling i Paris den 7–9 juni. Jag går i denna artikel inte närmare in på resultatet i alla delar, de finns redovisade i rapporten som också finns publicerad på ENCJ:s webbplats, www.encj.eu.

För svensk del innebär resultatet på ett övergripande plan att de indikatorer som tar sikte på oberoendet har fått högre poäng än de som handlar om ansvar. De högsta värdena har indikatorerna Förtroende för domstolarna (10 poäng), Frånvaro av korruption (9 poäng) och Domarnas egen uppfattning om oberoendet (8,6 poäng). Även indikatorerna Allmänhetens uppfattning (8,2 poäng) och Skydd mot förflyttning (8,0 poäng) får ganska höga värden. När det gäller indikatorerna avseende ansvar har Jävsregler (8,0 poäng) och Etiska riktlinjer (7,5 poäng) samt Fördelning av mål (7,1 poäng) fått ganska höga värden. I övrigt ligger värdena i denna del under 7 poäng.

Bland de indikatorer som tar sikte på oberoendet finns det endast en som fått värdet 0 och det är den som gäller brukarnas uppfattning om oberoendet (indikator nr 12). Frågan i formuläret var om det för de tre senaste åren finns undersökningar i vilka frågan ställts hur man uppfattat domstolens oberoende. Indikatorn syftar alltså till att belysa om brukarnas uppfattning följs regelbundet i detta avseende.

Bland de övriga indikatorerna avseende oberoende finns det några som fått ganska låga värden. En av dem är indikatorn för organisatoriskt självstyre (4,4 poäng) som belystes med frågor som kretsade kring förekomsten av ett ”council for the judiciary”. Eftersom något sådant organ inte existerar i Sverige blev poängen låg. I formuläret fanns dock möjlighet att få en del poäng om de uppgifter som normalt sett sköts av ett sådant organ hanterades på ett sätt som innebär att domare har ett bestämmande inflytande över frågan. Eftersom så inte heller är fallet i Sverige när det gäller exempelvis utbildningsfrågor, klagomål och finansiering ledde inte heller denna del av formuläret till att poängen för svenskt vidkommande förbättrades. Att domare har ett visst eller kanske till och med ett stort inflytande var alltså inte avgörande.

En annan indikator i denna del med ganska lågt värde är den som gäller disciplinära förfaranden (3,4 poäng). Det hänger samman med att den ordning som finns i Sverige för prövning av sådana frågor inte sker inom vad som kan betecknas som ”the judiciary” utan hos en statlig myndighet där ledamöterna utses av regeringen. Att det bland ledamöterna ska finnas domare och att nämnden har en tydlig judiciell prägel ändrar inte på det. Inte heller det faktum att besluten kan angripas genom en arbetstvist i domstol har lett till formuläret kunnat besvaras på annat sätt.

När det sedan gäller indikatorerna på ansvar har det svenska svaret fått låga värden i några fall. Beträffande möjligheten att föra fram klagomål blev det 0 poäng. Det beror på att det inte finns något i förväg ordnat system för att ta emot klagomål inom domstolarna. Den mer traditionella möjligheten att vända sig JO ger ingen utdelning i detta sammanhang eftersom det inte är fråga en procedur inom ”the judiciary”. Att det kan framföras flera goda argument för den svenska ordningen är en annan sak men det har alltså inte påverkat poängsättningen.

En annan indikator med lågt värde i denna del är periodisk rapportering (2,2). Poängsättningen har påverkats bl.a. av det faktum att redovisningen inte innehåller uppgifter om disciplinära åtgärder, klagomål eller hantering av frågor som rör domare som avträtt från mål, s.k. ”recusal”.

Systemet beträffande bisysslor är en annan indikator som fått låga poäng (3,5). Bisysslor är — till skillnad från vad som gäller i en del andra länder — tillåtna här även om det finns bestämmelser i lag och kollektivavtal som medför vissa begränsningar. Formuläret innehöll frågor om det finns offentliga register över bisysslor och ekonomiska intressen. Om så hade varit fallet hade det lett till något högre poäng i denna del.

Enkäten bland domare

Under arbetet med att ta fram indikatorer på oberoende stod det klart att en viktig indikator är hur domare själva ser på sitt oberoende. För att belysa den saken arbetades det fram en enkät som skickades ut till domare i Europa. Enkäten spreds via e-post till domare i respektive land. Den första enkäten genomfördes 2015. Svarsfrekvensen från några länder var dock ganska låg och några länder avstod helt från att delta. Enkäten gav alltså inte en heltäckande bild. Därtill kom att resultaten var svåra att arbeta vidare med eftersom de inte gav svar på vad som borde göras för att förbättra situationen. Till den andra enkäten — som genomfördes under hösten 2016 — gjordes därför vissa justeringar.

Frågorna i enkäten handlade dels om den enskilde domarens egna erfarenheter, dels om domarens uppfattning om domare i allmänhet. Frågorna tog närmare bestämt sikte på följande områden: 1. förekomsten av otillbörliga påtryckningar, 2. uppfattning om förekomsten av mutor, 3. påverkan av hot om disciplinära åtgärder eller skadeståndskrav, 4. avvikelser från etablerad ordning för fördelning av mål i syfte att påverka utgången av målet, 5. utnämning och befordran, 6. beslut som påverkats av medierna, 7. beslut som påverkats av sociala medier, 8. bristande respekt för oberoendet från bl.a. regeringens och parlamentets sida, 9. inverkan på oberoendet av förändrade anställnings- och arbetsvillkor, 10. inverkan av riktlinjer utfärdade av andra domare på samma tjänstenivå, 11. påtryckningar från domstolsledningen att döma i viss riktning, 12. påtryckningar från domstolsledningen att avgöra mål inom viss tid, 13. domarens uppfattning om domares oberoende i allmänhet, 14. domarens uppfattning om sitt eget oberoende. Svarsfrekvensen från svenska domare var förhållandevis hög, drygt 40 procent.

Svaren finns redovisade i den ovan nämnda rapporten och gås inte igenom i detalj här. Det finns dock skäl att titta närmare på svaren i några avseenden. Av särskilt intresse är svaren på två av frågorna. Den ena är hur domare skattar sitt eget oberoende, dvs. fråga 14. Här har domare ombetts att, på en skala från 0 till 10, ange hur oberoende man anser sig själv vara. Svaren varierar mellan 7,4 (Lettland) och 9,9 (Danmark). Svenska domare har i undersökningen skattat sig som oberoende till en genomsnittlig siffra om 9,0. Det är visserligen något högre än genomsnittet i Europa — som är 8,9 — men tydligt lägre än exempelvis våra nordiska grannländer (Norge — 9,5 och Finland — 9,6) och flera andra västerländska demokratier (Storbritannien — 9,2, Nederländerna — 9,3, Österrike — 9,3). Tyskland redovisade genomsnittet, dvs. 8,9.

Den andra frågan som är av särskilt intresse här är vad som borde göras för att stärka oberoendet. I denna del fanns flera svarsalternativ att välja på, nämligen minskad korruption, mindre hot om disciplinära ingripanden, mindre krav på skadestånd från parter, en mer objektiv fördelning av mål mellan domare, utnämning och befordran enbart på grund av skicklighet och erfarenhet, mindre tryck från media och sociala medier, mindre riktlinjer att följa från domare på samma tjänstenivå, mindre tryck från domstolsledningen att döma i viss riktning eller inom viss tid, bättre arbetsvillkor i fråga om arbetslastning, lön och pension samt domstolsresurser. Högst tre svar kunde väljas. Svenska domare valde de tre sistnämnda alternativen i nu nämnd ordning som alltså alla rör arbetsvillkoren. Noterbart är att domare i de andra nordiska länderna också valt just dessa alternativ men alla tre i en annan ordning, nämligen bättre resurser till domstolarna, arbetsbelastning samt lön och pension.

Avslutande reflexioner

Den genomförda mätningen av indikatorerna kan ge intryck av att inte vara helt rättvisande. Svarsalternativen kan tyckas vara något fyrkantiga och ge ett alltför litet utrymme för nyanser. Man kan ju också tycka att det svenska systemet fungerar ganska bra och att de poäng som åsatts i vissa delar framstår som omotiverat låga. Men på sätt och vis missar man poängen med mätningen om man väljer att se det så. Frågeformuläret tar upp grundläggande kärnvärden och principerna för poängberäkningen utgår från att regler och struktur — helst fastslagna i konstitutionen — är att föredra. Avsaknaden av sådant betraktas som negativt. För att säkerställa domstolarnas oberoende ställning räcker det ju inte med att saker och ting i praktiken tycks fungera bra i goda tider.

Mot bakgrund av resultaten finns det skäl att ställa frågan om det behövs några förändringar i det svenska systemet. Det är ju som angetts inledningsvis ett syfte med nätverkets arbete att enskilda medlemmar och observatörer själva ska ta initiativ till förändringar.

I frågan om ett domstolsråd eller en styrelse för Domstolsverket kan man till de argument som lagts fram av Mats Melin och Stefan Lindskog lägga att det numera framstår som en vedertagen europeisk standard att administrationen av domstolarna anförtrotts ett organ med en mer självständig ställning. Dessutom skulle en mer självständig ställning för domstolsadministrationen öppna upp för andra förändringar. Domstolarna skulle i ett sådant organ få en tydlig representant som med brett stöd och förankring kan ”föra domstolarnas talan” i olika sammanhang. Någon tydlig nackdel kan knappast finnas med en styrelsemodell. Att modellen inte erbjuder något hundraprocentigt skydd mot politiska påtryckningar är givetvis i och för sig riktigt men utgör å andra sidan inget argument emot en förändring.