”Finn fem fel” — några (sista)
reflektioner med anledning av
HFD 2022 ref. 10
Av jur. dr Sebastian Wejedal
Genom avgörandet HFD 2022 ref. 10 stängde Högsta förvaltningsdomstolen, HFD, dörren till möjligheten för förvaltningsdomstolar att generellt ta ställning till yrkanden om ersättning för rättegångskostnader. Istället pekade HFD mot möjligheten att söka skadestånd i allmän domstol. I artikeln diskuteras vilka konsekvenser avgörandet får för olika intressenter och vilka utmaningar som kvarstår att hantera på området för att säkerställa att rätten till en rättvis rättegång ändå inte kränks.
1 Inledning
Genom plenumavgörandet HFD 2022 ref. 10 slog (en förvisso djupt oenig[1]) Högsta förvaltningsdomstol fast att ett yrkande om ersättning för rättegångskostnader som framställs i förvaltningsprocessen ska avvisas. Givet att förvaltningsprocesslagen saknar särskilda kostnadsregler ansåg nämligen HFD:s majoritet att det ”inte har varit meningen” att förvaltningsdomstolarna ska ta ställning till frågor om rättegångskostnader.[2] Därmed upprätthöll domstolen status quo, innebärande att kostnader som uppstår i ett förvaltningsmål — oavsett omständigheterna i målet — ska ”kvittas” mellan parterna.[3]
Det aktuella avgörandet har blivit föremål för flera kritiska rättsfallskommentarer, bl.a. av justitierådet Margit Knutsson (som tillhörde minoriteten).[4] I sin artikel gör Knutsson gällande att en domstol bara kan avvisa ett framställt yrkande om det finns ett konkret hinder mot att detta prövas. Något sådant hinder — som medför att förvaltningsdomstolarna skulle vara förhindrade att ta ställning till ett kostnadsyrkande — finns enligt Knutsson inte. Jag delar denna uppfattning.
Förvisso saknar förvaltningsprocesslagen, till skillnad från rättegångsbalken, uttryckliga regler om hur rättegångskostnader ska hanteras och fördelas mellan parterna i målet.[5] Detta förhållande utgör dock, enligt min mening, inte något hinder mot att pröva ett yrkande om ersättning för sådana kostnader.[6] Ännu mer besynnerlig framstår utgången, om vi dessutom tar i beaktande att det faktiskt finns en rättslig grund mot vilken ett kostnadsyrkande kan prövas, nämligen rätten till en rättvis rättegång. Denna rättighet kommer som bekant till uttryck både i Europakonventionen och i Europeiska unionens stadga, och i vår egen grundlag.[7]
Europakonventionen intar en särställning i svensk rätt, dels som en folkrättsligt bindande konvention (med en särskild förankring i grundlagen),[8] dels genom att också ha inkorporerats i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I HFD:s praxis har domstolen tidigare — helt följdriktigt — dels konstaterat att svenska myndigheter emellanåt kan ”tvingas åsidosätta” uttrycklig svensk lag för att därigenom infria Sveriges folkrättsliga förpliktelser enligt konventionen,[9] dels att enskilda parter — åtminstone sedan inkorporeringen — kan ”stödja sig direkt på konventionen om denna ger dem ett starkare skydd än som följer av annan lagstiftning”.[10] Varför förvaltningsdomstolarna ska avvisa ett kostnadsyrkande som kan stödja sig direkt på Europakonventionen är svårförståeligt.
En motsvarande skyldighet att åsidosätta svensk rätt till förmån för sådan EU-rätt som har direkt effekt följer av principen om EU-rättens företräde. Artikel 47 i EU-stadgan utgör primärrätt och i likhet med artikel 6 i Europakonventionen kan det konstateras att den — enligt EU-domstolens praxis — har direkt effekt och därmed är direkt tillämplig (kan åberopas av enskilda parter ”som sådan”) inför nationella domstolar.[11] Varför ett yrkande ska avvisas när detta kan grundas på direkt tillämplig EU-rätt är i motsvarande mån svårt att förstå.
Vad slutligen gäller rätten till en rättvis rättegång enligt 2 kap. 11 § RF är detta lagrum naturligtvis ”gällande rätt” som kan — och ska — tillämpas av förvaltningsdomstolarna när dessa avgör ett mål. Till skillnad från artikel 6 i Europakonventionen och artikel 47 i EU-stadgan omfattar dessutom grundlagsbestämmelsen alla rättegångar vid svensk domstol, oavsett om målet avser civila rättigheter och/eller har några EU-rättsliga implikationer, eller inte.
Det kanske mest anmärkningsvärda med HFD 2022 ref. 10 är att det inte finns några författningsbestämmelser som uttryckligen hindrar förvaltningsdomstolar från att pröva — och i förekommande fall bifalla — ett yrkande om ersättning för rättegångskostnader. HFD hade således inte behövt åsidosätta någon bestämmelse i svensk rätt för att säkerställa rätten till en rättvis rättegång. Istället för att fylla ut tomrummet i förvaltningsprocesslagen genom en tillämpning av någon av de nu nämnda bestämmelserna i Europakonventionen, EU-stadgan och/eller grundlagen beslutade dock HFD att den enskildes yrkande inte ens skulle prövas.
Hur avsaknaden av bestämmelser kan trumfa (i bemärkelsen hindra en tillämpning av) uttryckliga bestämmelser, som alla befinner sig på den högsta normhierarkiska nivån, är och förblir — åtminstone för mig — ett mysterium. Det är dock mot denna bakgrund som man får förstå titeln på universitetslektor Olof Wilskes likaledes kritiska kommentar till HFD 2022 ref. 10: ”Är regeringsformen gällande rätt i Högsta förvaltningsdomstolen?”.[12] Givet att 2 kap. 11 § RF omfattar alla rättegångar i domstol, och förvaltningsdomstolarna är domstolar vars rättegångar ska vara rättvisa, är frågan enligt min mening befogad. För att citera Wilske:
I det nu aktuella fallet finns inte någon uttrycklig regel som kan komma i konflikt med rätten till rättvis rättegång i 2 kap. 11 § RF, utan endast en princip — kvittningsprincipen — som i sammanhanget är ett uttryck för förvaltningsrättslig praxis. Rättspraxis kan knappast ha en starkare ställning än föreskrifter, särskilt inte sådana som finns i grundlag. Praxis som är oförenlig med en grundlagsbestämmelse kan således inte upprätthållas, åtminstone inte om man är av uppfattningen att regeringsformen är gällande rätt …[13]
För egen del har jag i artikeln ”Vingklippta domstolar” diskuterat främst vissa processrättsliga aspekter av HFD 2022 ref. 10.[14] I min artikel argumenterar jag bl.a. för att HFD, genom det aktuella avgörandet, har gjort vårt ena domstolssystem beroende av det andra domstolssystemet på ett sätt som väcker betänkligheter. Drar man avgörandet till dess spets innebär det nämligen att förvaltningsdomstolarna inte ”för egen maskin” kan garantera rättvisa rättegångar; för att uppfylla Europarättens och grundlagens krav fordras framöver draghjälp från de allmänna domstolarna. Vad jag menar med detta kommer att framgå nedan.
I transparensens namn ska det sägas att jag, i flera tidigare publikationer (som föregick det här kommenterade avgörandet) har behandlat just den rättsfråga som HFD nu har avgjort.[15] Kanske kommer det därför inte som en överraskning att jag anser HFD 2022 ref. 10 vara ”feldömt”.[16] I denna text ska jag dock försöka anlägga ett något mer konstruktivt perspektiv på avgörandet, genom att undersöka vart vi egentligen hamnar om vi — i mitt fall förvisso motvilligt — accepterar HFD:s lösning. Vill man vara mer krass kan man kanske se denna artikel som ett försök till ”skademinimering”.
Närmare bestämt vill jag här ägna några sista rader åt en aspekt av avgörandet som hittills inte har blivit föremål för någon djupare analys, nämligen dess ”skadeståndsrättsliga dimensioner”.[17] Eftersom jag är lektor i processrätt — inte i skadeståndsrätt — kommer jag därmed att röra mig utanför mitt egentliga kompetensområde. Detta påverkar i sin tur ambitionsnivån med denna artikel; min blygsamma förhoppning är att avslutningsvis kunna lämna några förslag, snarare än att presentera tvärsäkra slutsatser.
Bakgrunden till avgörandet finns tecknad hos både Knutsson och Wilske, varför jag här tillåter mig att gå rakt på sak.
2 Ett problem, två högsta domstolar, två olika lösningar
Ställd i relation till Högsta domstolens praxis, särskilt avgörandet NJA 2015 s. 374 — som likaså avgjordes av HD i plenum — har HFD 2022 ref. 10 uppmärksammats som ytterligare ett exempel på motstridiga prejudikat från våra två högsta instanser.[18] I en nyligen publicerad artikel i denna tidskrift anför t.ex. justitierådet Helena Jäderblom (som, till skillnad från Knutsson, tillhörde HFD:s majoritet) följande.
Rätten till ersättning för rättegångskostnader för vinnande enskild part när det har saknats uttryckliga regler om det har prövats av Högsta domstolen i fall som rört tillämpning av ärendelagen. Högsta domstolen fann att rätten till rättvis rättegång kräver att ersättning tillerkänns i vissa fall. I Högsta förvaltningsdomstolen har motsvarande fråga nyligen prövats i ett mål om byte av efternamn. I det fallet avvisade Högsta förvaltningsdomstolen begäran om ersättning och angav att även om rätten till en rättvis rättegång i vissa situationer kan kräva att en enskild part får ersättning för befogade rättegångskostnader, innebär det inte att ersättning måste beviljas i själva förvaltningsmålet. De två högsta instanserna har alltså kommit till olika slutsatser när det gällde rätten till ersättning i ett ärende i allmän domstol respektive inom ramen för ett mål där förvaltningsprocesslagen är tillämplig.[19]
De kursiverade raderna i citatet ovan fångar problematiken väl. Som kommer att utvecklas nedan tycks alla numera vara överens om att rätten till en rättvis rättegång — oavsett om denna rättighet härleds ur Europakonventionen, EU-stadgan eller regeringsformen — kräver att enskilda, som har vunnit ett mål mot det allmänna, under vissa förutsättningar tillerkänns ersättning för sina rättegångskostnader. Med andra ord kan en rättegång inte genomföras rättvist, om enskilda parter alltid — oavsett omständigheterna — tvingas att bära sina egna kostnader för rättegången, exempelvis för att anlita juridiskt ombud. Detta förhållande har, å ena sidan, föranlett HD att döma ut kostnadsersättning också i sådana mål-/ärendetyper där tillämplig processlag saknar särskilda kostnadsregler, genom en direkt tillämpning av grundlagens bestämmelse om rättvis rättegång. I samtliga avgöranden har detta skett i samma rättegång där kostnaderna har uppkommit, precis som i tvistemål och brottmål.
Trots att det på förvaltningsdomstolarna också ankommer att säkerställa rättvisa rättegångar har HFD, å andra sidan, nu slagit fast att ett kostnadsyrkande som framställs i ett förvaltningsmål ska avvisas. Att rätten till en rättvis rättegång kräver att kostnadsersättning emellanåt utgår har HFD istället hanterat genom att hänvisa den enskilde till att ”inleda ett särskilt förfarande för att få sina rättegångskostnader ersatta”.[20]
Därmed kan vi konstatera att våra två högsta instanser har valt två olika lösningar på samma grundproblem. Både HD och HFD är ense om att kostnadsersättning ibland måste utgå — även när tillämplig processlag saknar kostnadsregler. Till skillnad från HD anser dock HFD att frågan om ersättning för rättegångskostnader ska frikopplas från den rättegång som kostnaderna hänför sig till, för att istället bli föremål för ett ”särskilt förfarande” — vad nu detta innebär.
I följande avsnitt ska vi titta närmare på de två lösningarna och ändamålsskälen bakom dem. I anslutning till Domstolsutredningens terminologi kommer jag att referera till HD:s lösning som ”det processuella alternativet” för att hantera rättegångskostnader, medan HFD:s lösning betecknas ”skadeståndsalternativet”.[21]
2.1 Ersättning för rättegångskostnader inom ramen för samma rättegång som kostnaderna hänför sig till (det ”processuella alternativet”)
I mål och ärenden som prövas enligt ärendelagen har allmän domstol lagstöd för att förpliktiga tappande part att ersätta vinnande parts rättegångskostnader endast när partsställningen påminner om ett sedvanligt tvistemål, dvs. när två enskilda parter står mot varandra.[22] Den aktuella processlagen säger alltså ingenting om kostnadsfördelningen i sådana mål och ärenden, där en enskild part, liksom i förvaltningsmål, har en allmän motpart. Motsatsvis anses dock ärendelagens kostnadsregel innebära att var part ska bära sina egna kostnader när den enskilde står mot det allmänna.[23] Genom plenumavgörandet NJA 2015 s. 374 underkände dock HD denna ordning.[24]
Med hänvisning till praxis från Europadomstolen konstaterade HD, för det första, att det under vissa förutsättningar kan strida mot rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 Europakonventionen att en enskild part, som vinner en rättegång mot staten, inte har rätt till ersättning för sina rättegångskostnader. Att ersättning inte utgår kan nämligen ”leda till begränsningar av den enskildes möjlighet att anlita ombud” och därmed försätta denne ”i underläge mot staten”.[25] Att på detta sätt härleda en rätt till kostnadsersättning ur principen om processuell balans — som är en central beståndsdel i rätten till en rättvis rättegång — är enligt min mening helt i linje med Europadomstolens avgörande i målet Stankiewicz mot Polen,[26] som HD också hänvisade till.
Det mål som var föremål för HD:s prövning genom NJA 2015 s. 374 avsåg dock i grunden en skattefordran, vilket medförde att det föll utanför tillämpningsområdet för artikel 6. Med hänvisning till att 2 kap. 11 § RF har utformats ”efter mönster” av artikel 6 och ”anknyter till de grundläggande principer som anges där, bl.a. att parterna ska vara likställda i processen” fann dock HD, för det andra, att motsvarande måste gälla också enligt regeringsformen och därmed omfatta ”alla rättegångar i domstol”.[27] Följaktligen fann HD, lite förenklat, att det vore oförenligt med grundlagen att inte döma ut ersättning för befogade rättegångskostnader. Och med denna motivering förpliktigades Skatteverket att ersätta den enskildes kostnader.
Den ”rättsregel”[28] som HD etablerade genom 2015 års avgörande har både bekräftats och preciserats genom en serie efterföljande prejudikat, närmare bestämt NJA 2018 s. 49, NJA 2020 s. 908 och NJA 2021 s. 235. Enkelt uttryckt innebär denna regel, som numera alltså följer av fast praxis, ”att staten är skyldig att ersätta vinnande motpart för befogade kostnader”.[29] För bedömningen av vilka kostnader som ska anses vara befogade innehåller nämnda avgöranden alltmer utvecklade och nyanserade kriterier, som bl.a. tar i beaktande att processen enligt ärendelagen normalt är förenklad — på ett sätt som starkt påminner om förvaltningsprocessen.[30]
Värt att upprepa är slutligen att HD i samtliga avgöranden har dömt ut ersättning för rättegångskostnader inom ramen för en och samma rättegång. Inte i något för mig känt fall, där en enskild part har framställt ett yrkande om ersättning för rättegångskostnader grundat på rätten till en rättvis rättegång, har alltså HD avvisat yrkandet och istället hänvisat den enskilde till att inleda ett ”särskilt förfarande” för att utverka sin rätt till kostnadsersättning.[31] Detta är viktigt, eftersom det innebär att HD inte bara har slagit fast att 2 kap. 11 § RF innefattar en rätt till kostnadsersättning, utan också att detta lagrum i sig kan läggas till grund för ett beslut om att förpliktiga staten att ersätta den enskildes kostnader i den rättegång där kostnaderna har uppkommit.
Sammanfattningsvis har HD i sin praxis hanterat frågan om kostnadsersättning i mål och ärenden som prövas enligt ärendelagen på samma sätt som i sedvanliga tvistemål och brottmål enligt rättegångsbalken, där ett framställt kostnadsyrkande prövas av den domstol som avgör målet i sak (och där domstolens beslut i kostnadsdelen tas in i domen (eller det slutliga beslutet) varigenom rätten skiljer målet ifrån sig). Detta system för att hantera kostnader som uppstår i en domstolsprocess har i tidigare offentliga utredningar betecknats som ”ett processuellt rättegångskostnadssystem av hävdvunnen typ” (eller som ”det processuella alternativet”) och då kontrasterats mot ett system där tappande parts kostnadsansvar istället hanteras ”huvudsakligen inom ramen för ett skadeståndssystem”.[32] Som kommer att utvecklas i nästa avsnitt är det den sistnämnda ordningen som HFD nu har cementerat för förvaltningsmålens vidkommande.
2.2 Ersättning för rättegångskostnader inom ramen för ett separat förfarande om skadestånd (”skadeståndsalternativet”)
I likhet med ärendelagen saknar förvaltningsprocesslagen en uttrycklig lagregel som ger domstolen rätt att tillerkänna enskilda parter ersättning för rättegångskostnader. Som jag har konstaterat ovan råder det dock numera enighet mellan HD och HFD om att en rättegång inte fullt ut kan genomföras rättvist om den enskilda parten inte kan få ersättning för befogade kostnader i tvister med det allmänna. Med hänvisning till bl.a. NJA 2015 s. 374 anförde majoriteten följande, i HFD 2022 ref. 10:
Av ovan angivna rättsfall följer att det under vissa förutsättningar kan stå i strid med rätten till en rättvis rättegång enligt 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen och — om målet gäller civila rättigheter eller skyldigheter — artikel 6.1 i EKMR att en enskild som vinner ett mål mot det allmänna inte kan få ersättning för sina rättegångskostnader.[33]
I de citerade domskälen ovan talar majoriteten förvisso inte uttryckligen om förvaltningsmål, utan om enskilda ”som vinner ett mål mot det allmänna”. Detta måste dock förstås som att ersättning för kostnader måste kunna tillerkännas enskilda parter, även om dessa kostnader har uppstått inför en förvaltningsdomstol. Denna tolkning stöds av minoritetens skiljaktiga mening, där man kan läsa följande:
Vi instämmer med majoriteten att det … inte skulle vara förenligt med rätten till en rättvis rättegång enligt 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen och artikel 6.1 i EKMR om en enskild part inte kan få ersättning för befogade rättegångskostnader i ett förvaltningsmål.[34]
Både majoriteten och minoriteten i HFD 2022 ref. 10 förefaller också vara eniga om att kostnader som uppstår i förvaltningsprocessen emellanåt kan vara befogade (och således ersättningsgilla).[35] Med detta närmar vi oss då pudelns kärna, nämligen (med majoritetens ord) ”om rätten till en rättvis rättegång också innebär att ersättningen i dessa situationer måste dömas ut inom ramen för själva förvaltningsmålet”.[36] Denna fråga besvarade majoriteten nekande.
Till stöd för sin slutsats att rätten till en rättvis rättegång inte kräver att rättegångskostnader ersätts i samma rättegång som kostnaderna hänför sig till, anförde majoriteten följande:
Enligt den hittills gällande ordningen har den enskilde varit hänvisad till att begära kompensation för sina rättegångskostnader i förvaltningsmål genom reglerna om skadestånd (jfr NJA 2010 s. 112, NJA 2013 s. 762 och NJA 2018 s. 1127). Denna ordning innebär visserligen att den enskilde måste inleda ett särskilt förfarande för att få sina rättegångskostnader ersatta. Av Europadomstolens praxis framgår dock att en sådan ordning är förenlig med artikel 6.1 i EKMR (se t.ex. avgörandet i målet Černius och Rinkevičius där rätten till en rättvis rättegång ansågs ha överträtts, inte för att det saknades en rätt att få ersättning för kostnader i det förvaltningsmål som klaganden hade vunnit utan för att det hade varit för svårt att i särskild ordning få ersättning för dessa kostnader i form av skadestånd). Bestämmelserna i 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna får anses ha samma innebörd. Rätten till en rättvis rättegång innebär således inte att ersättning för rättegångskostnader måste beviljas i själva förvaltningsmålet.[37]
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att både HD och HFD är överens om att 2 kap. 11 § RF kan innefatta en rätt till kostnadsersättning för att rätten till en rättvis rättegång ska tillgodoses (liksom att motsvarande bestämmelser i Europakonventionen och EU-stadgan har samma materiella innebörd). Trots att det av fast praxis från HD följer att grundlagsbestämmelsen om rättvis rättegång i sig kan tjäna som en rättslig grund för att besluta om sådan ersättning inom ramen för det mål som kostnaderna hänför sig till (och trots att både konventionen och stadgan är överordnade svensk inhemsk rätt och skulle kunna tillämpas direkt av svenska domstolar, med i praktiken samma utfall) ansåg dock HFD:s majoritet att ett kostnadsyrkande ska avvisas, med konsekvensen att den enskilde istället får söka sin lycka någon annan stans — inom ramen för ett ”separat förfarande”.
2.3 En separat process om kostnadsersättning måste inte vara en skadeståndsprocess
Det finns mycket att invända mot majoritetens resonemang i HFD 2022 ref. 10 och de konsekvenser som avgörandet medför. Det finns dock skäl att i det följande hålla isär åtminstone två olika teman, nämligen (1) vilket organ som lämpligen bör pröva ett yrkande om ersättning för rättegångskostnader som har uppstått i ett förvaltningsmål; och (2) mot vilken rättslig grund ett sådant yrkande ska prövas. Enligt min mening är svaret enkelt: Yrkandet bör (1) prövas av den domstol som har avgjort målet i sak och detta (2) med direkt tillämpning av grundlagsbestämmelsen om rättvis rättegång.[38] Som framgått ovan är detta den lösning som HD har anvisat de allmänna domstolarna i mål och ärenden som prövas enligt ärendelagen. För förvaltningsdomstolarna har dock HFD valt den rakt motsatta lösningen.
För det första innebär HFD 2022 ref. 10 att frågan om kostnadsersättning i ett förvaltningsmål separeras från det mål som kostnaderna hänför sig till och från den förvaltningsdomstol som har avgjort målet i sak, för att istället hanteras i en separat process. Om kostnadsanspråket är tvistigt innebär detta i praktiken att den enskilde inte har något annat val än att initiera ett tvistemål i allmän domstol, för att där försöka utverka ersättning för sina kostnader. Detta förhållande — att frågan om kostnadsersättning flyttas från ett domstolssystem till ett annat — är problematiskt av flera skäl. Än värre är dock, enligt min mening, att HFD dessutom placerar frågan om kostnadsersättning i en skadeståndsrättslig kontext.
Om vi tar HFD på orden — dvs. ponerar att frågan om ersättning för rättegångskostnader inte bara ska drivas i allmän domstol, utan också drivas som en skadeståndsprocess — medför detta, för det andra, att den rättsliga grunden för kostnadsyrkandet förändras. För att vinna framgång i kostnadsdelen är det inte längre tillräckligt att vinnande part, med åberopande av rätten till en rättvis rättegång, haft befogade kostnader för att tillvarata sin rätt. Därtill måste den enskilde, som grund för ett skadeståndsyrkande, åberopa en skadeståndsgrund. Men vilken grund då? [39]
Svaret på ovanstående fråga är allt annat än givet, men i sin tur bestämmande för en rad andra frågor av helt central betydelse. För att bara ta ett exempel: Mot vilken motpart ska den enskilde framställa sitt skadeståndsanspråk? Vilket subjekt har egentligen orsakat den skada som ger upphov till skadeståndsskyldigheten? Ska anspråket riktas mot den först beslutande förvaltningsmyndigheten (därför att det överklagade beslutet utgör ett skadeståndsgrundande fel), mot förvaltningsdomstolen (därför att avvisningsbeslutet är fel), mot allmän domstol (där olika grunder kan bli aktuella beroende på hur frågan framgent kommer att hanteras av dessa domstolar) eller kanske rent av mot staten (därför att hela lagstiftningen är fel)?
Mellan ovanstående två teman finns förstås ett nära samband. Om rättegångskostnader som uppstår i förvaltningsmål bara kan ersättas genom befintliga skadeståndsbestämmelser, innebär detta (om kostnaderna är tvistiga) att talan får föras i allmän domstol, helt enkelt eftersom det faller inom de allmänna domstolarnas sakliga behörighet att pröva tvistiga skadeståndsanspråk. Det omvända förhållandet gäller dock inte; att HFD nu har skjutit kostnadsfrågan ifrån förvaltningsdomstolarna innebär inte att de allmänna domstolarna nödvändigtvis måste hantera ett yrkande om kostnadsersättning som ett yrkande om just skadestånd i sedvanlig mening. Istället kan man mycket väl tänka sig att ett kostnadsyrkande prövas som ett yrkande om ersättning för rättegångskostnader, varken mer eller mindre, och då med grundlagsbestämmelsen om rättvis rättegång — inte en skadeståndsbestämmelse — som grund.
I HFD:s domskäl flyter ovanstående frågor ihop på ett olyckligt sätt. Inledningsvis gör domstolens majoritet gällande att enskilda, enligt den ”hittills gällande ordningen”, har varit hänvisade till ”att begära kompensation för sina rättegångskostnader i förvaltningsmål genom reglerna om skadestånd”.[40] Till stöd för detta påstående hänvisar HFD till tre avgöranden från HD: NJA 2010 s. 112, NJA 2013 s. 762 och NJA 2018 s. 1127. Av detta får man intrycket att det finns en etablerad ”ordning” genom vilken enskilda parter kan få ersättning för sina rättegångskostnader i förvaltningsprocessen genom att föra separata skadeståndsprocesser. Någon sådan ordning finns inte — tvärtom är rättsläget i högsta grad oklart, vilket de av HFD refererade HD-avgörandena också visar.[41]
Därefter gör HFD:s majoritet gällande att det av Europadomstolens praxis skulle ”framgå” att en ordning som innebär att enskilda måste inleda ”särskilda förfaranden” för att få sina rättegångskostnader ersatta ”är förenlig med artikel 6.1 i EKMR”, under förutsättning att det inte är ”för svårt att i särskild ordning få ersättning för dessa kostnader i form av skadestånd”.[42] Till stöd för detta påstående hänvisar HFD till ett avgörande från Europadomstolen: Černius och Rinkevičius mot Litauen.[43] Enligt min mening kan detta avgörande inte läggas till grund för en så generell slutsats som HFD drar — tvärtom är rättsläget även i detta avseende betydligt mer komplicerat än vad som framgår av majoritetens resonemang.[44]
I följande avsnitt ska jag fördjupa diskussionen kring de två teman som jag nu har urskilt, genom att dels motivera varför rättegångskostnader som uppstår inför en förvaltningsdomstol bör hanteras av förvaltningsdomstolarna (inte av de allmänna domstolarna), dels utveckla varför ersättning för rättegångskostnader bör betraktas som ersättning för rättegångskostnader (inte som skadestånd). Dessförinnan kommer jag dock, i avsnitt 3, att bredda diskussionen något. Det går nämligen inte att på ett ändamålsenligt sätt diskutera hur rättegångskostnader lämpligen bör betraktas och behandlas, om man inte har en uppfattning om varför de överhuvudtaget ersätts.
3 Varför ersätts rättegångskostnader?
Som Per Olof Ekelöf konstaterar (i äldre upplagor av Rättegång III) kan flera olika argument åberopas till stöd för att den part, som vinner en rättegång, ska få (eller inte få) ersättning för sina rättegångskostnader. Med avseende på tvistemålsprocessen anför Ekelöf följande:
Som huvudprincip gäller enligt RB 18:1 att den tappande skall förpliktigas betala den vinnandes kostnader. Inom rättsvetenskapen har meningarna varit delade om hur denna regel skall motiveras. Man har frågat efter dess ”rättsgrund”, men då har man i allmänhet inte klart skilt mellan regelns rättfärdigandegrund och de ändamålsskäl, vilka åberopas till för regeln, något som har medfört att debatten blivit ganska förvirrad.[45]
Givet det begränsade formatet för en rättsfallskommentar går det naturligtvis inte att här ge någon fullständig redogörelse för varför den ena parten i en rättegång ska (eller inte ska) ersätta den andra partens rättegångskostnader; i den processrättsliga doktrinen har detta tema redan ägnats flera monografier.[46] Några ord måste dock sägas. Att HFD har hänvisat enskilda parter till att försöka utverka kostnadsersättning genom skadestånd tror jag nämligen delvis kan förklaras av att det alltid har funnits en viss ”förvirring” kring varför det allmänna ska underkastas ett kostnadsansvar som tappande part i förvaltningsmål.[47]
3.1 Säkerställa processens funktion
Redan 1734 års rättegångsbalk föreskrev att den ”som tappar, gälde sin vederdeloman thet alt åter, som han trängd varit ther å kosta”.[48] I tvistemålsprocessen har alltså frågan om rättegångskostnader under flera hundra år hanterats inom ramen för rättegången — inte frikopplat från denna. Genom ikraftträdandet av den nu gällande rättegångsbalken kom dock de argumenten som bär upp kostnadsansvaret att förändras.
Vad som i 1734 års balk framstod som en huvudregel (eller presumtion[49]) om ett fullt kostnadsansvar för tappande part var snarare ett undantag. I ”praktiskt taget alla mål, som inte var av helt klar beskaffenhet”,[50] tillämpades nämligen en generell undantagsregel, som stadgade att var part skulle bära sina egna kostnader, om saken ”hafva varit så mörk och tvifvelaktig, at man till rättegång skiälig orsak haft”.[51] I förening innebar dessa bestämmelser att tappande part förpliktigades att utge ersättning till vinnande part endast om saken hade varit ”klar och otvetydig”.[52] Denna ordning måste förstås mot bakgrund av den s.k. ”skadeståndsteori” som låg till grund för kostnadsreglerna i den äldre balken.[53]
Inom skadeståndsteorin fokuserade kostnadsreglerna på den tappande partens agerande; skyldigheten att ersätta vinnande parts kostnader betraktades som en sanktion för den vårdslöshet som tappande part hade uppvisat genom att inleda en rättegång.[54] Rättegångens förlust grundade således inte i sig någon ersättningsskyldighet, utan därutöver krävdes att den part som förlorade målet kunde klandras för att saken hade hänskjutits till domstol överhuvudtaget. Om tvisten då hade varit ”mörk och tvivelaktig” ansågs det inte ha varit vårdslöst att låta saken gå till rättegång, varför tappande part var utan skuld.[55]
Förvisso hade kostnadsansvaret också inom skadeståndsteorin en reparativ funktion.[56] Eftersom tappande parts ansvar förutsatte vårdslöshet var det dock inte tal om att helt anknyta kostnadsreglerna till den vinnande partens intresse av att hållas skadelös. I detta avseende innebar Processkommissionens betänkande ett skifte, eftersom den s.k. ”rättsskyddsteorin” därigenom lades till grund för nya rättegångsbalkens kostnadsregler.[57]
Inom rättsskyddsteorin kopplades kostnadsreglerna tätare samman med civilprocessens funktion, som i sin tur ansågs vara att garantera parterna ”rättsskydd”.[58] Detta syfte kunde inte realiseras, om rättsskyddets vinnande var förenat med kostnader; om vinnande part inte fick ersättning för sina rättegångskostnader hade denne genom rättegången inte erhållit ett ”fullständigt rättsskydd”. [59] För att processen skulle fylla sin rättsskyddande funktion krävdes således att kostnadsreglerna mer renodlat fokuserade på den vinnande partens intresse, snarare än på den tappande partens vårdslöshet. Skyldighet att utge ersättning anknöts därför till utgången i målet, vilket medförde att kostnadsansvaret blev (i det närmaste) strikt.[60]
I den moderna processdoktrinen anses inte längre rättegångens syfte vara att säkerställa rättsskydd — i alla fall inte i Processkommissionens mening. Det ömsesidiga och i praktiken strikta kostnadsansvar som följer av 18 kap. 1 § RB motiveras dock alltjämt med hänvisning till civilprocessens genomslagsfunktion, genom att framförallt verka reparativt, men också preventivt på både käranden och svaranden.[61]
3.2 Undvika stötande utfall
I min avhandling har jag visat hur flera offentliga utredningar under årens lopp har föreslagit att det allmänna ska underkastas ett — låt vara tämligen begränsat — kostnadsansvar som tappande part också i förvaltningsmål.[62] De argument som har anförts till stöd för ett sådant ansvar har emellertid inte — på motsvarande sätt som inom civilprocessen — anknutits till processens funktion, utan snarare varit av principiell karaktär. Inom förvaltningsprocessen har nämligen utgångspunkten alltid varit att enskilda parter inte ska behöva ådra sig några rättegångskostnader, och därför har särskilda kostnadsregler inte heller ansetts behövliga.
I de undantagsfall rättegången ändå ger upphov till kostnader har dock diverse utredningar framfört att det är ”oskäligt”, ”obilligt” eller rentav ”stötande” att den enskilde själv ska tvingas stå för dessa.[63] Trots att flera konkreta lagförslag har presenterats, har någon kostnadsregel emellertid aldrig införts i förvaltningsprocesslagen.[64] För att legitimera en ordning som i flera offentliga utredningar har ansetts ge upphov till stötande resultat har reglerna om skadestånd emellanåt framhållits som ett fullgott alternativ till en kostnadsregel. För att bara ge ett konkret exempel anförde Utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden följande:
Tydligt är att man här rör sig inom eller på gränsen till området för skadestånd. I själva verket utgör ju ersättning för rättegångskostnader en form av skadestånd. Att den kostnadsersättning varom skulle bli fråga, endast avser förberedande och utförande av talan — och inte någon skada av annan art — betager den således inte karaktären av skadestånd. Stats och kommuns skyldigheter att utge skadestånd till enskild person är för närvarande inte reglerad i lag annat än för vissa speciella områden. Av redogörelsen [ovan] framgår emellertid att ett förslag till skadeståndslag numera framlagts i en lagrådsremiss. Enligt lagförslaget skall staten eller kommun ersätta personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet, för vars fullgörande staten eller kommun svarar. […] Med den skadeståndslagstiftning som sålunda är nära förestående synes det tydligt att utrymmet för en allmän regel om kostnadsersättning av det innehåll vi övervägt skulle bli begränsat. Vid sidan av de nya skadeståndsreglerna skulle den till stor del innebära en dubblering av ersättningsmöjligheterna.[65]
Med motiveringen att en kostnadsregel i förvaltningsprocesslagen — jämsides de allmänna ansvarsreglerna i skadeståndslagen — skulle innebära en dubblering av den enskildes ersättningsmöjligheter, valde utredningen att inte föreslå någon sådan regel.
Att, såsom Utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden, betrakta ersättning för rättegångskostnader som ”en form av skadestånd” (eller som en ersättning med ”karaktären av skadestånd”) är inte en banbrytande tanke.[66] Som framgått av föregående avsnitt låg ju skadeståndsteorin till grund för kostnadsreglerna i 1734 års rättegångsbalk. Inom civilprocessen blev dock denna teori föremål för omfattande kritik alltsedan 1900-talets ingång, och övergavs sedermera till förmån för rättsskyddsteorin. Orsaken till detta skifte var att skadestånd normalt förutsätter vårdslöshet, och det anses sällan vårdslöst att inleda eller föranleda en rättegång. I praktiken kvittades därför kostnaderna i alla mål där utgången inte var på förhand given, vilket ansågs oförenligt med processens rättsskyddande funktion.
Sammanfattningsvis har det inom förvaltningsprocessen, till skillnad från civilprocessen, aldrig funnits någon utvecklad teoretisk diskussion kring varför enskilda bör tillerkännas ersättning för rättegångskostnader. Att en sådan diskussion inte har förts är förståeligt, givet den gamla (van)föreställningen att enskilda parter aldrig ska behöva ådra sig några kostnader i förvaltningsmål. Om syftet med kostnadsansvaret därmed begränsas till att undvika rent stötande utfall, exempelvis i situationer där det allmänna har orsakat kostnader genom vårdslöst beslutsfattande — dvs. i praktiken framkallat en onödig rättegång — är skadeståndsalternativet förmodligen tillräckligt.[67] Frågan är dock om detta alternativ också är tillräckligt, om syftet med att ålägga det allmänna ett kostnadsansvar istället är att säkerställa en rättvis rättegång.
3.3 Säkerställa tillträde till domstol och en rättvis domstolsprövning
Som framgått ovan har Europadomstolen i sin praxis tolkat in en rätt till kostnadsersättning i Europakonventionens artikel 6. Denna artikel är den kanske mest komplexa i hela konventionen, med en omfattande praxis som klargör artikelns närmare innehåll. Väldigt tillyxat innefattar dock artikel 6 en rätt för var och en att (1) få tvister kring civila rättigheter och skyldigheter prövade av domstol (”access to court”) och detta (2) inom ramen för en prövning som är rättvis till sin utformning (”fair trial”). Enligt min mening blir det allt tydligare att båda dessa moment i artikel 6 kan innefatta en rätt till kostnadsersättning.[68]
Som framgått ovan motiverar majoriteten i HFD 2022 ref. 10 utgången med hänvisning till Europadomstolens avgörande i målet Černius och Rinkevičius. I detta mål hade två enskilda fört process för att slippa betala ett vitesbelopp. Båda parterna anlitade ombud till en kostnad som översteg tvisteföremålet. Efter att ha vunnit framgång i den första processen initierade de en andra process för att få kostnaderna (hänförliga till den första processen) ersatta. Parterna förlorade dock den andra rättegången, vilket medförde att den första rättegången (där de hade vunnit framgång) i praktiken förvandlas till en ekonomisk nettoförlust. Problemet som Europadomstolen ställdes inför i Černius och Rinkevičius var med andra ord att den första rättegången (till följd av utgången i den andra rättegången) inte fyllde någon funktion för parterna.[69] Enligt Europadomstolen innebar detta att klagandenas rätt till domstolsprövning hade kränkts:
The Court finds it reasonable to accept that the applicants’ intention in going to court was not to participate in court proceedings as an academic exercise, but rather to obtain a result. It refers to the applicants’ statement that going to court to defend their rights is pointless if in the end they are in a worse situation than they were before litigating. This was exactly what occurred in this case, since the financial burden on each of the applicants was nearly double or treble that which they had initially faced. Accordingly, and although they enjoyed access to court, the Court finds that the ex post facto refusal to reimburse their costs nevertheless constituted a hindrance of the applicants’ right of access to court.[70]
Inte någonstans i det aktuella avgörandet diskuterar Europadomstolen huruvida domstolsprövningen hade varit rättvis eller inte, helt enkelt eftersom detta inte var frågan i målet. Jag delar därför inte HFD:s uppfattning att det av Europadomstolens praxis skulle ”framgå” att en ordning, som innebär att enskilda måste inleda särskilda förfaranden för att få sina rättegångskostnader ersatta, ”är förenlig med artikel 6.1 i EKMR”. Kanske — med betoning på kanske — kan en sådan ordning, om den är tillräckligt enkel, säkerställa (ett effektivt) tillträde till domstol. Något stöd för att skadeståndsalternativet är tillräckligt för att också säkerställa en rättvis prövning kan emellertid — enligt min mening — inte hämtas i Černius och Rinkevičius–avgörandet.
I det ovan nämnda Stankiewicz-avgörandet, som låg till grund för NJA 2015 s. 374, hade staten (genom Åklagarmyndigheten i dess egenskap av ”rättsordningens väktare”) väckt talan mot två personer med yrkande om att dessa skulle förpliktigas att utge en högre köpeskilling för en fastighet som hade förvärvats på en offentlig auktion. De enskilda parterna, som hade anlitat ombud, vann processen i sak men tvingades stå sina egna ombudskostnader. Med beaktande av tvisteföremålets värde och sakens komplexitet menade Europadomstolen att det inte hade varit omotiverat att anlita ombud, samt att ombudskostnaderna inte hade varit omotiverat höga. Därefter härledde domstolen en rätt till kostnadsersättning ur principen om processuell balans:
[T]he Court also notes the applicants’ argument that in any event the prosecuting authorities have at their disposal legal expertise and ample financial means exceeding those available to any individual. It is true that such a privilege may be justified for the protection of the legal order. However, it should not be applied so as to put a party to civil proceedings at an undue disadvantage vis-à-vis the prosecuting authorities.[71]
Frågan i Stankiewicz-avgörandet var alltså inte om parterna hade tillförsäkrats tillträde till domstol, utan om beslutet att kvitta kostnaderna riskerade att försätta den enskilda parten i ett oacceptabelt underläge i relation till sin allmänna motpart. Annorlunda uttryckt handlade målet om processuell balans, som är den kanske mest grundläggande förutsättningen för att en rättegång ska anses rättvis. Inte någonstans i avgörandet diskuterar Europadomstolen huruvida en sådan balans hade kunnat säkerställas genom att klagandena istället initierade ett separat förfarande för att få sina kostnader ersatta i efterhand. Inte heller Stankiewicz-avgörandet kan alltså läggas till grund för den slutsats som HFD kommer till.
Sammanfattningsvis menar jag att Černius och Rinkevičius–avgörandet handlar om rätten till domstolsprövning som sådan,[72] medan Stankiewicz-avgörandet snarare handlar om rättvisan i prövningen. Enligt min mening ligger det närmare till hands att ett system där rättegångskostnader ersätts genom separata förfaranden kan säkerställa (ett effektivt) tillträde till domstol, såtillvida att den första processen genom en efterföljande skadeståndsprocess inte blir i praktiken helt meningslös.[73] Huruvida en sådan lösning också är tillräcklig för att säkerställa balansen mellan parterna, genom att möjliggöra för svagare parter att vid behov anlita ombud, är en helt annan fråga. Att tolka Černius och Rinkevičius som att skadeståndsalternativet skulle vara generellt förenligt med artikel 6 är alltså sammantaget att förenkla artikel 6 på ett sätt som inte är rättvisande.
Såvitt avser frågan om tillträde till domstol handlar kostnadsfrågan om att enskilda måste kunna hänskjuta tvister kring civila rättigheter och skyldigheter till domstol utan att spärras av kostnader. Om det är motiverat att anlita ombud, och ombudskostnaderna står i paritet med eller till och med överstiger tvisteföremålet, måste kostnadsersättning utgå för att inte rätten till domstolsprövning ska bli illusorisk. Frågan om att säkerställa rättvisan i rättegången handlar istället om att upprätthålla en viss balans mellan parterna, genom att möjliggöra för svagare parter att anlita ombud. För att åter citera HD i NJA 2015 s. 374:
Om den enskilde saknar rätt till ersättning för sina rättegångskostnader i utmätningsmålet, kan det emellertid leda till begränsningar av den enskildes möjlighet att anlita ombud. I mer komplicerade eller omfattande utmätningsmål kan den enskilde då hamna i underläge mot staten.[74]
När man diskuterar ett system där kostnader som uppstår i en rättegång bara kan ersättas genom att enskilda tvingas att initiera ytterligare en rättegång måste man således ha två tankar i huvudet samtidigt. Innebär en sådan ordning (1) att den första rättegången blir i praktiken meningslös (”an academic exercise”), eller (2) att den enskilda parten försätts i ett oacceptabelt underläge (”an undue disadvantage”) i relation till sin allmänna motpart? Bara om svaret på båda dessa frågor är nej är systemet förenligt med artikel 6. I HFD 2022 ref. 10 görs dock dessvärre ingen distinktion mellan dessa två moment i rätten till en rättvis rättegång.
4 Tillbaka till ”skadeståndsalternativet”
Med denna kontext på plats ska jag nu återvända till de två temana som jag urskilde ovan. Först kommer jag att presentera några spridda argument för att ersättning för rättegångskostnader inte bör hanteras genom en separat process. Därefter kommer jag att argumentera för att rätten till kostnadsersättning åtminstone inte bör prövas som en skadeståndsprocess, eftersom en sådan ordning — enligt min mening — riskerar att kränka rätten till en rättvis rättegång.
4.1 Rättegångskostnader som uppstår inför förvaltningsdomstol bör hanteras av förvaltningsdomstol
Det går att anföra en rad principiella, processekonomiska och rättsliga argument till stöd för uppfattningen att förvaltningsdomstolarna bör hantera sina egna rättegångskostnader. Dessa argument har jag tidigare utvecklat i olika sammanhang, varför jag här nöjer mig med en punktvis sammanfattning.[75]
- För förvaltningsdomstolarna innebär utgången i HFD 2022 ref. 10 att dessa har gjorts beroende av de allmänna domstolarna för att leva upp till Europarättens och grundlagens krav på rättvis rättegång. Hur påverkar det egentligen bilden av förvaltningsdomstolarna — och dessa domstolars självbild — att de inte för egen maskin kan säkerställa fullt ut rättvisa rättegångar? Är inte detta en ganska viktig egenskap hos de organ vi kallar domstolar?
- För de allmänna domstolarna lär det vara en grannlaga — och förmodligen en inte särskilt välkommen — uppgift att behöva pröva om, och i så fall med vilket belopp, rättegångskostnader som har uppkommit i ett helt annat domstolssystem ska ersättas. Är inte den domstol som avgör rättegången i sak bäst skickad att avgöra vilka kostnader hänförliga till rättegången som har varit befogade?[76] Om vi bortser från familjemålen kan det därutöver noteras att det under år 2021 inkom ca 47 000 tvistemål till tingsrätterna (27 890 T-mål och 19 032 FT-mål). Om vi räknar bort skattemål (där kostnadsersättning kan utgå[77]) samt tvångsvårdsmål och migrationsmål (där offentligt biträde kan förordnas[78]) inkom det samma år ca 90 000 mål till förvaltningsrätterna (däribland 14 601 socialförsäkringsmål och 27 381 socialtjänstmål).[79] Förvisso förlorar den enskilda parten majoriteten av dessa mål (i vissa fall förmodligen därför att de inte har haft råd att ådra sig kostnader för ombud),[80] men om parterna i bara en bråkdel av dessa förvaltningsmål får för sig att driva frågan om ersättning för rättegångskostnader i förvaltningsmålet som ett efterföljande tvistemål — vad skulle det innebära för måltillströmningen till och målbalanserna hos tingsrätterna?
- För staten innebär HFD 2022 ref. 10 att vad som hade kunnat sluta som en rättegång (ett förvaltningsmål) blir två rättegångar (ett förvaltningsmål och ett tvistemål). Ett sådant ”dubbelprocessande” innebär naturligtvis väsentligt ökade kostnader för rättskipningen. År 2021 var den genomsnittliga styckkostnaden för att hantera ett förvaltningsmål ca 8 100 kr, medan styckkostnaden för att hantera ett tvistemål samma år var ca 17 600 kr. Kostnaden för det efterföljande tvistemålet (om rättegångskostnaderna i förvaltningsmålet) är alltså mer än dubbelt så hög som kostnaden för det ursprungliga förvaltningsmålet. För staten innebär med andra ord ett dubbelprocessande tredubblade domstolskostnader, om vi bara håller oss till en instans.[81] Är detta verkligen ett effektivt användande av statens begränsade resurser för rättskipningen?
- För den enskilda parten, slutligen, leder det förstås också till både ökad tidsutdräkt och ökade kostnader att vid bifall i ett förvaltningsmål behöva väcka talan i ett efterföljande tvistemål. Inom den s.k. 75-procentilen var den genomsnittliga omloppstiden år 2021 7,8 månader för ett förvaltningsmål och 6,6 månader för ett tvistemål. Detta innebär att det kommer att ta drygt 14 månader för en prövning i en instans (men i båda domstolsslagen) innan rätten till en rättvis rättegång (inklusive rätten till kostnadsersättning) har tillgodosetts fullt ut.[82] Att det därmed skapas en fördröjning på över ett halvår, från det att domstolen meddelar dom i förvaltningsmålet till dess rättegångskostnaderna (om dessa är tvistiga) ersätts, kommer förmodligen i sig att hindra många enskilda från att anlita ombud. Till detta kommer att tingsrättsprocessen är avgiftsbelagd och dessutom förenad med ett kostnadsansvar för motpartskostnader. Särskilt det sistnämnda — risken att behöva stå statens rättegångskostnader i en rättegång som i sak handlar om rättegångskostnader som uppstått i en tidigare rättegång — kan antas innebära en ytterligare spärr mot sådana processer, särskilt när rättsläget avseende grunden för kostnadsansvaret är så oklart som det är.
Kring det sistnämnda problemet ska jag uppehålla mig i nästa avsnitt. Det starkaste argumentet mot HFD:s lösning är nämligen att det mycket väl kan strida mot rätten till en rättvis rättegång att hänvisa enskilda till att utverka ersättning för sina rättegångskostnader inom ramen för ett separat förfarande. Tids- och kostnadsaspekterna ovan talar i viss mån för detta, men vad som ytterst avgör denna fråga är förmodligen hur ett yrkande om kostnadsersättning kommer att landa hos de allmänna domstolarna.
4.2 Ersättning för rättegångskostnader bör betraktas som ersättning för rättegångskostnader
I HFD 2022 ref. 10 förklarar majoriteten att enskilda parter, som vunnit ett förvaltningsmål mot det allmänna, enligt den ”hittills gällande ordningen” har varit hänvisade till att begära ersättning för sina rättegångskostnader genom reglerna om skadestånd. Att detta har varit den ”gällande ordningen” måste förstås mot den bakgrund som tecknades i avsnitt 3 ovan; historiskt har kostnadsansvaret för det allmänna syftat till att undvika rent stötande utfall. En skadeståndsrättslig logik, där det allmännas ansvar begränsas till ekonomiska skador orsakade genom vårdslöshet, framstår då inte som helt främmande. Om kostnadsansvaret istället syftar till att säkerställa både ett effektivt tillträde till domstol och en rättvis domstolsprövning, ställs dock saken i en annan dager. Detta blir enligt min mening tydligt, om vi ställer oss den allra mest grundläggande frågan: Vad vore — inom ramen för HFD:s skadeståndslösning — den rättsliga grunden för ett skadeståndsyrkande mot det allmänna?
När det i äldre lagstiftningsärenden har gjorts gällande att det inte behövs några kostnadsregler i förvaltningsprocesslagen därför att enskilda kan få kostnadsersättning i form av skadestånd, har grunden för det allmännas skadeståndsansvar förutsatts vara det felaktiga myndighetsbeslutet, dvs. det förvaltningsbeslut som överklagas — och vid bifall upphävs eller ändras — i det bakomliggande förvaltningsmålet. Så var också fallet i samtliga de tre avgöranden som HFD själv hänvisar till för att motivera utgången i HFD 2022 ref. 10 (NJA 2010 s. 112, NJA 2013 s. 762 och NJA 2018 s. 1127). I endast ett av dessa mål (ett överklagat bygglovsärende) prövades dock den enskildes yrkande mot den generella skadeståndsbestämmelsen som ålägger det allmänna ett ansvar för fel i myndighetsutövningen (NJA 2010 s. 112).[83] I de två andra målen (som avsåg kostnader som hade uppstått i upphandlingsmål) prövades istället den enskildes yrkande mot en mer generös bestämmelse i (dåvarande) lagen om offentlig upphandling (NJA 2013 s. 762 och NJA 2018 s. 1127).[84] Intressant att notera är vidare att den enskilda parten vann framgång i endast ett av de tre refererade avgörandena (NJA 2013 s. 762), där skadeståndsyrkandet bifölls med tillämpning av den nyssnämnda specialbestämmelsen för upphandlingsmål. I detta avgörande gjorde också HD följande intressanta uttalande:
Det kan … noteras att HD i rättsfallet NJA 2010 s. 112, som gällde en tillämpning av den i 3 kap. 2 § skadeståndslagen angivna skadeståndsregeln, har nämnt att det har ansetts kunna bli aktuellt att under vissa förhållanden ersätta ombudskostnader i en förvaltningsprocess som skadestånd. Det saknas dock avgöranden från HD i den frågan.[85]
Enligt HD:s praxis kan det alltså under vissa förhållanden bli aktuellt att ersätta ombudskostnader i en förvaltningsprocess som skadestånd genom en tillämpning av 3 kap. 2 § SkL, men det saknas avgöranden som klargör under vilka förhållanden detta kan ske.[86] Att skadestånd endast kan utgå i tämligen flagranta undantagsfall följer dock av den annars restriktiva praxis som genom åren har preciserat det allmännas skadeståndsansvar för fel och försummelse i myndighetsutövningen.[87] Att ett överklagat förvaltningsbeslut är ”felaktigt” — i den bemärkelsen att beslutet ändras eller upphävs vid överklagan — är, för att citera Bertil Bengtsson, ”självfallet inte nog” för att det ska föreligga ett skadeståndsgrundande fel enligt 3 kap. 2 § SkL.[88] Kostnaderna för att anlita ett ombud i förvaltningsmålet kan dock naturligtvis ändå ha varit befogade (enligt t.ex. HD:s kriterier), med konsekvensen att kostnadsersättning ska utgå för att uppfylla rätten till en rättvis rättegång. Detta ”glapp” mellan ett skadeståndsansvar som är avhängigt vårdslöshet (enligt en förhållandevis hög culpa-tröskel) och ett strikt kostnadsansvar (som anknyter till utgången i målet) medför att den rätt till kostnadsersättning som följer av rätten till en rättvis rättegång svårligen kan tillgodoses genom en sedvanlig tillämpning av 3 kap. 2 § skadeståndslagen, om grunden för skadeståndet antas vara det felaktiga myndighetsbeslutet.[89] Låt oss därför löpa linan ut, genom att fråga oss vilka andra tänkbara grunder för skadestånd som står att finna.[90]
Om en enskild framställer ett kostnadsyrkande i ett förvaltningsmål ska detta yrkande enligt HFD 2022 ref. 10 avvisas av förvaltningsdomstolarna. Detta avvisningsbeslut skulle den enskilde kunna hävda är såpass fel att det grundar skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2 § SkL. En annan tänkbar argumentationslinje är att avvisningsbeslutet innebär en kränkning av rätten till en rättvis rättegång, vilket istället kan aktualisera skadestånd enligt 3 kap. 4 § SkL (avseende överträdelserna av 2 kap. 11 § RF respektive artikel 6 i Europakonventionen[91]) och/eller enligt den s.k. ”Frankovich-principen” (såvitt avser överträdelsen av artikel 47 i EU-stadgan[92]). För att denna skadeståndsgrund ska uppkomma måste dock enskilda även fortsättningsvis framställa kostnadsyrkanden, trots vetskapen om att sådana yrkanden kommer att avvisas.
Skulle allmän domstol i den efterföljande skadeståndsprocessen besluta att ogilla den enskildes yrkande om skadestånd (enligt någon av ovanstående grunder) innebär den ogillande domen att vi står inför fullbordat faktum. HFD:s skadeståndslösning har då tömts ut utan framgång, varvid den enskilde antingen skulle kunna initiera en tredje (skadestånds)process inför nationell domstol (återigen med åberopande av 3 kap. 2 och/eller 4 §§ SkL respektive Frankovich-principen) alternativt anse inhemska rättsmedel vara uttömda och helt enkelt anföra klagomål mot Sverige inför Europadomstolen för att lagstiftaren brister.
4.3 Varför krångla till det?
När skadeståndsteorin låg till grund för kostnadshanteringen i civilprocessen kvittades kostnaderna i alla mål som inte var av helt klar beskaffenhet. Detta då det inte ansågs vårdslöst att inleda en rättegång om utgången inte var på förhand given. På motsvarande sätt förhåller det sig enligt den, med HFD:s ord, ”hittills gällande ordningen”, när enskilda har försökt utverka skadestånd för rättegångskostnader med åberopande av det felaktiga förvaltningsbeslutet som grund. Att den enskilde vunnit framgång med sitt överklagande inför förvaltningsdomstolen innebär nämligen inte att den allmänna motparten ådrar sig skadeståndsskyldighet, helt enkelt eftersom det i normala fall inte är ett skadeståndsgrundande fel enligt 3 kap. 2 § SkL att fatta felaktiga myndighetsbeslut. Följaktligen konstaterade Domstolsutredningen i sitt betänkande, att enligt ”nu gällande regler tillerkänns enskilda skadestånd av staten för sina rättegångskostnader i förvaltningsprocesser i mellan 10 och 20 fall om året”.[93]
Inom civilprocessen ansågs ett kostnadsansvar som förutsätter vårdslöshet vara oförenligt med processens rättsskyddande funktion. Vid antagandet av nya rättegångsbalken infördes därför ett i praktiken strikt ansvar genom 18 kap. 1 § RB. När HD har dömt ut kostnadsersättning med stöd av rätten till en rättvis rättegång i 2 kap. 11 § RF har domstolen, på motsvarande sätt, anknutit statens kostnadsansvar till utgången i målet, utan att ställa upp ett krav på vårdslöshet för att kostnadsersättning ska utgå. Min uppfattning är rättegångskostnader som uppstår i förvaltningsmål borde hanteras på precis samma sätt av förvaltningsdomstolarna. Som bekant beslutade dock HFD annorlunda.
Det ligger förstås inom HFD:s mandat att förklara för förvaltningsdomstolarna att ett kostnadsyrkande som framställs i förvaltningsprocessen ska avvisas. Att dörren till förvaltningsdomstolarna därmed har stängts är också något som de allmänna domstolarna rimligen måste förhålla sig till. Däremot ligger det inte inom HFD:s mandat att bestämma hur de allmänna domstolarna, inom ramen för ett tvistemål, ska pröva ett kostnadsyrkande som härrör från ett tidigare förvaltningsmål. Enligt min uppfattning skulle de allmänna domstolarna göra klokt i att inte betrakta ett sådant yrkande som ett yrkande om skadestånd.
Genom avgörandena NJA 2015 s. 374, NJA 2018 s. 49, NJA 2020 s. 908 och NJA 2021 s. 235 har HD utvecklat nyanserade kriterier för när kostnadsersättning ska utgå i mål och ärenden som prövas enligt ärendelagen. Dessa kriterier är väl avpassade också för mål som prövas enligt förvaltningsprocesslagen. Mitt blygsamma förslag är därför att de allmänna domstolarna — när frågan framgent landar i deras knä — inte krånglar till det, utan helt enkelt applicerar HD:s kriterier också på sådana rättegångskostnader som har uppstått i ett tidigare förvaltningsmål. Att på detta sätt döma ut kostnadsersättning med direkt stöd av grundlagens (alternativt Europakonventionens eller EU-stadgans) bestämmelse om rättvis rättegång — inte en skadeståndsbestämmelse — tror jag nämligen har bäst förutsättningar att inte kränka rätten till en rättvis rättegång. Som minoriteten konstaterar i HFD 2022 ref. 10 vore det nämligen paradoxalt om rätten till en rättvis rättegång måste kränkas för att enskilda genom skadestånd ska tillförsäkras den rätt till kostnadsersättning som följer av rätten till en rättvis rättegång.[94]
[1] Bakom utgången stod en majoritet om nio justitieråd (Jäderblom, Jermsten, Ståhl, Classon, Gäverth, Svahn Starrsjö, von Essen, Rosén Andersson och Haggren), medan en minoritet om sex råd (Knutsson, Bull, Askersjö, Baran, Anderson och Jönsson) var skiljaktiga och ansåg att kostnadsyrkandet borde ha prövats.
[2] HFD 2022 ref. 10 p. 17. I vissa måltyper finns dock sådana kostnadsregler i tillämplig specialförfattning; se t.ex. 43 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL.
[3] I processrättslig mening innebär en kvittning av rättegångskostnaderna att var part bär sin egen kostnad. Om tillämpningen av den s.k. ”kvittningsprincipen” inom förvaltningsprocessen; se vidare Sebastian Wejedal, Rätten till biträde — om biträdeskostnaders hantering vid svenska domstolar, 2017 s. 173 ff.
[4] Margit Knutsson, HFD 2022 ref. 10 — fråga om ersättning för rättegångskostnader, FT 2022 s. 281 ff.
[5] Enligt 15 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, får enskild part, som inställt sig till muntlig förhandling, tillerkännas ersättning för kostnad för resa och uppehälle. Något lagstöd för att tillerkänna parten ersättning för andra kostnader finns inte. Jfr 18 kap. respektive 31 kap. rättegångsbalken (1942:740), RB.
[6] Det kan naturligtvis finnas andra hinder mot att pröva ett framställt yrkande, t.ex. att detta inte är framställt av rätt part, inom rätt tid, osv. Från denna problematik bortser jag här.
[7] Se artikel 6 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen eller EKMR), artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan) samt 2 kap. 11 § regeringsformen (1974:152), RF. Det kan på goda grunder hävdas att alla dessa tre regelverk var samtidigt tillämpliga i det aktuella målet inför HFD. Med andra ord fanns det, enligt min mening, inte mindre än tre bestämmelser som var för sig hade kunnat fungera som en rättslig grund för domstolen att pröva den enskildes kostnadsyrkande mot.
[8] Se t.ex. 2 kap. 19 § RF och, vad gäller domstolarnas lagprövningsrätt, 11 kap. 14 § RF.
[9] Se t.ex. RÅ 2004 ref. 99.
[10] Se t.ex. RÅ 2001 ref. 56.
[11] Se avgörandet Braathens, C‑30/19 p. 57–58, där EU-domstolen anförde att artikel 47 i stadgan “i sig är tillräcklig och inte behöver preciseras genom bestämmelser i unionsrätten eller i nationell rätt för att ge enskilda en rättighet som kan åberopas som sådan”. Denna formulering, dvs. att artikel 47 kan åberopas ”som sådan” (”as such”) anses innebära att den har direkt effekt. Se till det sagda Anna Wallerman Ghavanini, Stone Soup, or How to Rely Article 47 CFR “as Such” Before National Courts, i Daniel Sarmiento, Helene Ruiz Fabri & Burkhard Hess (red.), Yearbook on Procedural Law of the Court of Justice of the European Union, 2022 (kommande).
[12] Olof Wilske, Är regeringsformen gällande rätt i Högsta förvaltningsdomstolen?, SvJT 2022 s. 617 ff.
[13] Wilske SvJT 2022 s. 623. Se även Therese Norenäs & Anna Romell Stenmark, Förvaltningsprocessen och rätten till en rättvis rättegång — en kommentar till HFD 2022 ref. 10, SvSkT 2022 s. 352 ff.
[14] Sebastian Wejedal, Vingklippta domstolar? En kommentar till HFD 2022 ref. 10, FT 2022 s. 471 ff.
[15] Se framförallt Wejedal 2017 samt därutöver Sebastian Wejedal, Från Bolesławiec till Borås — om statens kostnadsansvar i domstolsärenden, JT 2020–21 s. 727 ff. och Sebastian Wejedal, Rättegångskostnaderna och den rättvisa rättegången — fyller RF tomrummet i FPL?, FT 2021 s. 515 ff.
[16] Vilket jag också argumenterar för i min rättsfallskommentar; jfr Wejedal FT 2022 s. 475 ff.
[17] Knutsson diskuterar detta tema kort i sin artikel; se a.a. s. 285 ff. Se även Wejedal 2017 s. 196 ff. och Wejedal FT 2021 s. 543 f.
[18] Se t.ex. Norenäs & Romell Stenmark SvSKT 2022 s. 359.
[19] Helena Jäderblom, Motiverar risken för motstridiga prejudikat en enda prejudikatdomstol?, SvJT 2022 s. 549, min kursivering.
[20] HFD 2022 ref. 10 p. 32.
[21] SOU 1991:106 del A s. 642 f. Jag återkommer till Domstolsutredningens resonemang nedan.
[22] Se 32 § lagen (1996:242) om domstolsärenden, ärendelagen eller ÄL, som i sin tur hänvisar till kostnadsreglerna för tvistemål i 18 kap. RB.
[23] Se vidare Wejedal 2017 s. 231 ff.
[24] Nedanstående sammanfattning av HD:s praxis bygger på mina tidigare publikationer; se Wejedal JT 2020–21 s. 735 och Wejedal FT 2021 s. 527.
[25] NJA 2015 s. 374 p. 15.
[26] Stankiewicz v. Poland, app. no. 46917/99.
[27] NJA 2015 s. 374 p. 18.
[28] Jfr NJA 2020 s. 908 p. 12.
[29] NJA 2020 s. 908 p. 12.
[30] Att dessa kriterier är överförbara på förvaltningsprocessen har jag tidigare argumenterat för; se t.ex. Wejedal FT 2021 s. 539 ff.
[31] Jfr minoritetens tillägg till HFD 2022 ref. 10 p. 4.
[32] SOU 1991:106 del A s. 642 f.
[33] HFD 2022 ref. 10 p. 29.
[34] Minoritetens skiljaktiga mening i HFD 2022 ref. 10 p. 2.
[35] Låt vara att detta uttrycks i tämligen försiktiga ordalag; se HFD 2022 ref. 10 p. 31, där domstolen anför att det ”inte [kan] uteslutas att det undantagsvis kan uppkomma situationer där omständigheterna är sådana att det inte skulle vara förenligt med rätten till en rättvis rättegång om en enskild part inte kan få ersättning för befogade rättegångskostnader”. Se även minoritetens skiljaktiga mening p. 2. Under vilka närmare omständigheter sådana kostnader kan anses vara befogade uttalade sig dock varken majoriteten eller minoriteten om.
[36] HFD 2022 ref. 10 p. 31, min kursivering.
[37] HFD 2022 ref. 10 p. 32, min kursivering. Som minoriteten konstaterar likställer alltså majoriteten Europakonventionen och EU-stadgan med vår egen grundlag ”inte bara avseende dess sakliga innehåll (dvs. att en rätt till ersättning för kostnader kan finnas) utan också beträffande dess rättsverkan i ett enskilt fall (dvs. att den rätten kan tillgodoses genom reglerna om skadestånd)”. Det må vara hänt att kränkningar av Europarätten kan kompenseras genom skadestånd, men att anlägga samma synsätt på regeringsformen får anses anmärkningsvärt. För att citera minoriteten, i dess tillägg till domen (se p. 2–4): ”Att en domstol, som alternativ till att tillämpa en grundlagsbestämmelse, får hänvisa den enskilde till att väcka en skadeståndstalan mot det allmänna innebär ett helt nytt synsätt i frågan om vilken betydelse som grundlagen har vid rättstillämpningen i ett enskilt fall som prövas i domstol.”
[38] Vid den senare prövningen är, enligt min mening, de kriterier som HD utvecklat för att bedöma om rättegångskostnader varit befogade överförbara också på förvaltningsprocessen; jfr Wejedal FT 2021 s. 538 ff.
[39] Att processen i allmän domstol kan bli långt ifrån smidig visas av det mål som inletts i Stockholms tingsrätt till följd av HFD 2022 ref. 10. I målet har uppkommit frågor om bl.a. avvisning och skadebegränsning liksom om frågan om statens ersättningsskyldighet ska hänskjutas till Högsta domstolen. Se Stockholms tingsrätt mål nr T 7672-22.
[40] Min kursivering.
[41] Jfr Wejedal FT 2022 s. 492 ff.
[42] Min kursivering.
[43] Černius and Rinkevičius v. Lithuania, app. nos. 73579/17; 14620/18.
[44] Jfr Wejedal FT 2022 s. 489 ff.
[45] Per Olof Ekelöf, Torleif Bylund & Henrik Edelstam, Rättegång: Tredje häftet, 2006 s. 280. Jfr Per Olof Ekelöf, Simon Andersson, Henrik Bellander & Mikael Pauli, Rättegång: Tredje häftet, 2018 s. 249 ff.
[46] Jag har för egen del adresserat temat i min avhandling; avsnitt 3.1 och 3.2 nedan bygger i viss mån på Wejedal 2017 s. 119 ff., 173 ff. samt 245 ff. För tvistemålens del kan också hänvisas till Henrik Bellanders utmärkta avhandling ”Rättegångskostnader — om kostnadsbördan i dispositiva tvistemål”, 2017. Se dessförinnan exv. Ulla Jacobsson, Parts kostnad i civilprocess — idéhistorisk utredning och synpunkter på kostnadsreglernas funktion, 1964 och Sigurd Wildte, Om kostnader i civil rättegång och deras gäldande, 1931 samt, vad gäller förvaltningsprocessen, Henrik Munktell, Rättegångskostnader i administrativ process, 1937.
[47] Se t.ex. min kritik av Domstolsutredningens resonemang i Wejedal 2017 s. 179 ff.
[48] 21 kap. 3 § första meningen ÄRB. Se härtill SOU 1926:33 s. 206 samt Munktell 1937 s. 15.
[49] Jfr Jacobsson 1964 s. 21, som med ”huvudregel” här avser en ”lagteknisk presumtionsregel” som tillämpas då något undantag inte är för handen, men som inte säger någonting om hur ofta den tillämpas.
[50] Ekelöf, Bylund & Edelstam 2006 s. 283.
[51] 21 kap 3 § andra meningen ÄRB. Se härtill Jacobsson 1964 s. 93, Munktell 1937 s. 9 f. och Wildte 1931 s. 61.
[52] Jacobsson 1964 s. 79. Se även SOU 1982:26 s. 226.
[53] Denna teori behandlas utförligt i Jacobsson 1964 s. 27 ff. Se även SOU 1938:44 s. 231.
[54] Jacobsson 1964 s. 24 och SOU 1926:33 s. 203.
[55] Munktell 1937 s. 15.
[56] Jacobsson 1964 s. 27.
[57] Jacobsson 1964 s. 25.
[58] Inom rättsvetenskapen hade rättsskyddsteorin förespråkats av bl.a. Ernst Kallenberg, som i sitt standardverk ”Svensk civilprocess” förklarade att man vid kostnadsreglernas utformning borde ”utgå från processens ändamål att meddela rättsskydd. Sådant skydd ernår part ej helt och fullt, med mindre processen, som genom dess slutakt domen bereder skyddet, icke förorsakar honom något ekonomiskt lidande. En rätt, som ej kunde häfdas därförutan, vore en icke tillräckligt skyddad rätt.” Se a.a. band II avd. 11 s. 1514 f.
[59] Jacobsson 1964 s. 43. Processkommissions betänkande ansluter nära till Kallenbergs tankar; kommissionen anförde bl.a. att det ”skydd, som en vinnande part genom domen erhåller för sin rätt [icke blir] fullständigt, med mindre han tillika får ersättning för de kostnader han ådragit sig för att få sin rätt erkänd”. Utgångspunkten skulle därför vara, ”att den part, som tappar i huvudsaken, skall, oavsett om det kan läggas honom till last eller ej, att målet dragits under domstols prövning, förpliktigas återgälda motparten dennes kostnader å rättegången”. Till dessa tankegångar anslöt sig också Processlagberedningen; se SOU 1938:44 s. 231.
[60] Jfr SOU 1926:33 s. 208.
[61] Se Ekelöf, Andersson, Bellander, Bylund, Edelstam & Pauli 2018 s. 249 ff., Bellander 2017 s. 41 ff., Wejedal 2017 s. 246 och SOU 1982:26 s. 223 ff.
[62] Se Wejedal 2017 s. 173 ff. och Wejedal FT 2021 s. 520 ff. Se även exv. SOU 1964:27 s. 43 och SOU 1991:106 del B s. 16.
[63] Se t.ex. LU 1948:12 s. 3, SOU 1964:27 s. 683, SOU 1991:106 del A s. 642 och 654 samt prop. 1988/89:126 s. 7 och härtill Wejedal 2017 s. 248.
[64] Givet att HFD nu har förklarat att den svenska ordningen är förenlig med artikel 6 EKMR, lär någon sådan regel inte heller införas inom överskådlig tid.
[65] SOU 1971:76 s. 73.
[66] Jfr även SOU 1991:106 del A s. 639 där utredningen förklarar att rättegångskostnader ”utgör … ren förmögenhetsskada i skadeståndslagens mening” och att ersättning för sådana kostnader därmed ”utgör ett slags skadestånd”.
[67] Jfr SOU 1991:106 del A s. 642, där utredningen anför att ett kostnadsansvar inom förvaltningsprocessen ”kan ses som ett uttryck för välfärdssamhällets strävanden att ge enskilda trygghet i tillvaron”.
[68] I min avhandling har jag dragit samma slutsats avseende rätten till rättshjälp; se Wejedal 2017 s. 81 och 691 ff., särskilt s. 702 ff. Jag menar att en motsvarande systematik börjar utkristallisera sig också avseende rätten till kostnadsersättning; jfr Wejedal FT 2022 s. 489 f.
[69] Se Černius och Rinkevičius p. 57: ”Given that their aim had not been to litigate in abstracto but to have the fines imposed on them lifted, and that the pecuniary loss in that litigation ultimately exceeded the amount of all the fines imposed, it would have been better for them not to have initiated court proceedings at all.”
[70] Černius och Rinkevičius p. 68, min kursivering.
[71] Stankiewicz p. 69, min kursivering.
[72] Denna tolkning stöds av senare praxis från samma domstol; se t.ex. avgörandet Zustović v. Croatia, app. no. 27903/15. I detta avgörande anförde Europadomstolen, med hänvisning till bl.a. Černius och Rinkevičius-avgörandet, följande (p. 99): ”Ex post facto refusal to reimburse the applicant’s own costs in disputes against the State originating from the acts in the exercise of its public authority may as well constitute a restriction of access to court and/or interference with the right of property. In cases concerning such disputes, in which the applicants had been successful but had nevertheless been left to bear their own costs, the Court found a violation of either Article 1 of Protocol No. 1 or Article 6 § 1 of the Convention, it being understood that in such cases finding a violation of both Articles is also possible.” Min kursivering.
[73] En sådan tolkning av artikel 6 är dock inte given — särskilt inte i ljuset av Europadomstolens senare praxis. Det bör särskilt noteras att domstolen i två avgöranden mot Kroatien (meddelade år 2021 respektive 2022) har funnit att rätten till domstolsprövning har kränkts när rättegångskostnaderna har kvittats i administrativa mål, och detta utan att diskutera huruvida klagandena hade några möjligheter att få sina kostnader ersatta genom ett separat förfarande om skadestånd; se det ovan nämnda avgörandet Zustović samt Dragan Kovačević v. Croatia, app. no. 49281/15. I det senare avgörandet anförde Europadomstolen följande (p. 70–73): ”The Court has … held that in disputes against the State arising from decisions of its organs in the exercise of public authority, ex post facto refusal to reimburse successful applicants’ own costs may … constitute a restriction of their access to court.” Med beaktande av omständigheterna i målet kom domstolen till slutsatsen att ”the Constitutional Court’s refusal to award the applicant the costs of his constitutional complaint thus constituted a restriction of his right of access to a court”.
[74] NJA 2015 s. 374 p. 15, min kursivering.
[75] Se framförallt Wejedal 2017 s. 197, Wejedal FT 2021 s. 543 ff. och Wejedal FT 2022 s. 488.
[76] Jfr SOU 1991:106 del A s. 644.
[77] Se 43 kap. SFL. Dessa kostnadsregler behandlas i Wejedal 2017 s. 215 ff. med vidare hänvisningar.
[78] Se 1 § lagen (1996:1620) om offentligt biträde och jfr samt 39 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, 42 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, 38 a § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och 18 kap. utlänningslagen (2005:716). Detta system behandlas i Wejedal 2017 s. 468 ff.
[79] Ang. antalet inkomna mål; se Domstolsverkets årsredovisning 2021 s. 26 (beträffande tingsrätterna) och s. 47 (beträffande förvaltningsrätterna).
[80] Se Rebecka Lorentzon, Louise Holm och Sebastian Wejedal, Ombudsfördel i förvaltningsmål — ett empiriskt bidrag till teorin om ”lawyer advantage”, FT 2022 s. 47 ff.
[81] Ang. styckkostnaderna per mål; se Domstolsverkets årsredovisning 2021 bilaga 2.
[82] Ang. genomsnittliga omloppstider; se Domstolsverkets domstolsstatistik 2021.
[83] Se 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207), SkL.
[84] Detta lagrum stadgade att en ”upphandlande enhet som inte följt bestämmelserna i denna lag skall ersätta därigenom uppkommen skada för leverantör”, och motsvarar i princip 20 kap. 20 § 1 st. i den nu gällande lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, LOU.
[85] NJA 2013 s. 762 p. 21.
[86] I det efterföljande avgörandet NJA 2018 s. 1127 (där yrkandet om ersättning för överprövningskostnader avslogs) klargjorde HD sedermera rättsläget för upphandlingsmålens del (se särskilt p. 30–32). I detta avgörande betonade HD att omständigheterna i NJA 2013 s. 762 (där yrkandet bifölls) hade varit ”speciella”.
[87] En viss uppmjukning har dock möjligen skett under åren, särskilt genom 2013 års avgörande; se NJA 1979 s. 180, NJA 1985 s. 360, NJA 1994 s. 194, NJA 1994 s. 654, NJA 2002 s. 88, NJA 2003 s. 285, NJA 2005 s. 462, NJA 2007 s. 862, NJA 2008 s. 990, NJA 2010 s. 27, NJA 2010 s. 112, NJA 2010 s. 363, NJA 2010 s. 577, NJA 2011 s. 411 och NJA 2013 s. 842.
[88] Bertil Bengtsson, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, 1996 s.79.
[89] Jfr Knutsson FT 2022 s. 286.
[90] En premiss för resonemanget nedan är att kostnaderna är befogade enligt de kriterier som HD har utvecklat och att ersättning för kostnader därmed måste utgå — i någon form — för att uppfylla rätten till en rättvis rättegång.
[91] Jfr minoritetens tillägg till HFD 2022 ref. 10 p. 14: ”Majoritetens modell för hur ersättningsanspråk i förvaltningsmål ska hanteras kan därmed paradoxalt nog stå i strid med rätten till en rättvis rättegång i 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen och artikel 6.1 i EKMR.”
[92] Efter avgörandet Francovich, C-6/90 och C-9/90.
[93] SOU 1991:106 del A s. 639 f.
[94] Se minoritetens tillägg till HFD 2022 ref. 10 p. 14. Jfr även Knutsson FT 2022 s. 287.
A published version of this content is available
Choose if you want to access the published version or continue reading this preprint.